8oo^<? Probleem/oplossingen analyse Crisismanagement

Transcriptie

1 8oo^<? \ Probleem/oplossingen analyse Crisismanagement Rijkswaterstaat Noord-Brabant

2 Probleem/oplossingen analyse Crisismanagement Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant Projectgroep crisismanagement 's-hertogenbosch, januari 1999

3

4 Inhoudsopgave Voorwoord 5 1 Taken en bevoegdheden Inleiding Het probleem Gevolgen van onduidelijkheid ten aanzien van taken en bevoegdheden 1.4 Conclusie en aanbevelingen 8 2 Communicatie Inleiding Crisiscommunicatielijnen bij Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant Bereikbaarheid Conclusie en aanbevelingen io 8 3 Het netwerk van Rijkswaterstaat n 3.1 Inleiding 3.2 Het netwerk van Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant n De Voordeur' van Rijkswaterstaat u De bottom up benadering 3.3 Conclusies en aanbevelingen 12 4 De calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant Inleiding *3 4.2 De plaats die aan crisismanagement wordt toegekend Conclusie en aanbevelingen 13 5 De cultuur van Rijkswaterstaat Inleiding *5 5.2 De mate van aandacht die wordt besteed aan crisismanagement 5.3 Het beeld dat medewerkers van Rijkswaterstaat van zichzelf hebben *5 5.4 Cultuuromslag bij Rijkswaterstaat Conclusie en aanbevelingen ^ 1 1 u x 5 Samenvatting Taken en bevoegdheden Communicatie Netwerk De calamiteiten organisatie Cultuur U V x 7 J 7 V V Probleem/oplossingen analyse crisismanagement 3

5

6 Voorwoord In november 1997 is bij Rijkswaterstaat directie Noord- Brabant, in opdracht van het Directie Team, een projectgroep crisismanagement ingesteld. Opdracht aan deze groep was om een interactief plan crisismanagement Noord-Brabant op te stellen. De werkwijze zou bij moeten dragen aan de bewustwording intern en extern van de rol van Rijkswaterstaat bij crises. Naast het interactief opstellen van een plan crisismanagement moeten er ook kaders worden geschapen voor het houden van oefeningen en voor het actueel houden van het plan crisismanagement Op 9 juli 1997 heeft het Directie Team het projectplan crisismanagement directie Noord-Brabant goedgekeurd. Het projectplan beschrijft verschillende fases om te komen tot het plan crisismanagement. Na in de initiatief fase het projectplan te hebben geschreven is de projectgroep in de ontwerp fase aangekomen. In deze fase zijn interviews gehouden met personen binnen en buiten Rijkswaterstaat die betrokken zijn bij crises binnen het beheersgebied van Rijkswaterstaat directe Noord-Brabant. De resultaten hiervan zijn gebundeld in de 'Bloemlezing Crisismanagement Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant'. Een tweede document dat tijdens de ontwerp fase is gemaakt is de probleem/ oplossingen analyse. Een derde document dat wordt gemaakt is het ontwerp plan crisismanagement. Voor u ligt de probleem/oplossingen analyse crisismanagement Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant De analyse is gemaakt op basis van gesprekken en op basis van interview resultaten 1. Doel van deze analyse is het signaleren van problemen op het gebied van crisismanagement en het doen van aanbevelingen om de gesignaleerde problemen op te lossen. Naar aanleiding van deze analyse worden een aantal voorstellen gedaan om het crisismanagement bij de directie Noord-Brabant te verbeteren. Het uiteindelijke doel van het project is het interactief opstellen van een plan crisismanagement Noord-Brabant. Mariek Oosthoek 's-hertogenbosch, januari Zie Bloemlezing Crisismanagement Rijkswaterstaat directe Noord-Brabant, januari Probleem/oplossingen analyse crisismanagement 5

7

8 i Taken en bevoegdheden MM Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de onduidelijkheid die bestaan ten aanzien van de taken en bevoegdheden van medewerkers van Rijkswaterstaat bij crises. 1.2 Het probleem Het probleem van de taken en bevoegdheden van de hoofdingenieur-directeur is in het verleden meer dan eens aan de orde geweest. Ook de Commissaris van de Koningin in Noord-Brabant heeft vragen gesteld met betrekking tot de rol van de hoofdingenieur-directeur als rijksheer 2. Regionale directies lieten juristen zich verdiepen in de vele wetten op het beleidsterrein van Verkeer en Waterstaat Vragen met betrekking tot de drie petten van de hoofdingenieur-directeur (als hoofd van de regionale directie, als vertegenwoordiger van de minister in de regio, als rijksheer in de provinciale rampenstaf) rezen. Wanneer zet hij welke pet op, mag hij vervangen worden en door wie? Een bevredigend antwoord kon niet worden gegeven. De taken en bevoegdheden van bij crisismanagement betrokken medewerkers van Rijkswaterstaat zijn niet duidelijk in de wet terug te vinden. De wetgeving is vaak nog gebaseerd op civiele verdediging, terwijl thans duidelijk behoefte bestaat aan wetgeving die ingaat op de rol van Rijkswaterstaat in de moderne samenleving. De organisatie Bescherming Bevolking (ook wel B.B genoemd) is inmiddels overgenomen door de brandweer, waarbij de burgemeester de primaire verantwoordelijkheid heeft De vraag met betrekking tot de taken en bevoegdheden van de hoofdingenieur-directeur is door meerdere regionale directies aan het Bureau Crisismanagement 3 gesteld. Ook het Bureau worstelt met de versnipperde wetgeving. In is in de Staten Generaal besloten dat de noodwetgeving aangepast moest worden^. De herziening van de noodwetgeving is neergelegd bij het Bureau Crisismanagement. Omdat de noodwetgeving nog niet is aangepast aan de hedendaagse taken en bevoegdheden van Rijkswaterstaat, kan op dit gebied nog geen duidelijk beeld worden geschapen. Regionale directies hebben inmiddels een aantal afspraken gemaakt met het Bureau Crisismanagement met betrekking tot de taken en bevoegdheden van de hoofdingenieurdirecteur en de directiesecretaris van de regionale directie bij crises. In de 'concept tussenrapportage crisismanagement Verkeer en Waterstaat' wordt de rol van de hoofdingenieurdirecteur als volgt geformuleerd: 'Voor het ministerie wordt de hoofdingenieur-directeur de centrale figuur voor crisismanagement 'in het veld'. Volgens het algemene uitgangspunt uiteraard niet dat hij bestaande taken van anderen overneemt, maar hij kan decentraal als aanspreekpunt dienen, zowel voor het ministerie als voor andere partijen. Overigens kan het zijn dat de lijn van hoofdingenieurdirecteur als de enige rijksheer van Verkeer en Waterstaat niet op alle terreinen werkt (denk aan telecom en luchtvaart).' 5 In het 'Periodiek Overleg Directie Secretarissen' (PODS) van 26 juni 1998 is met de directie secretarissen van de regionale directies afgesproken dat zij een spilfunctie krijgen bij de crisis: 'De communicatie van beleidsafdelingen over operationele uitvoering moet gescheiden blijven van de lijn tussen voorlichters over persinformatie. De directiesecretaris krijgt in dit alles een spilfunctie. Hij wordt aanspreekpunt en van hem wordt een 'helicopterview', kennis van bevoegdheden en integriteit verwacht.' 6 Hoe de taken van andere bij crises betrokken functionarissen er uitzien wordt in de concept tussenrapportage - niet beschreven. 2 Brief van 23 September 1998, kenmerk Y1 3 Sinds 1 januari 1999 Departementaal Coordinatie Centrum (DCC) 4 Zie Concept tussenrapportage crisismanagement V&W, p. 14; zie ook Kamerstukken II, , , nr. 4, p. 1-2 en nr. 5 p. 2-3; Hand. II, , p. 5837, 5842; Kamerstukken II, , VII, nr Concept tussenrapportage crisismanagement V&W, augustus 1998, p Zie notulen Periodiek Overleg Directie Secretarissen, 26 juni 1998, p. 3 paragraaf 4 crisismanagement Probleem/oplossingen analyse crisismanagement 7

9 1.3 Gevolgen van onduidelijkheid ten aanzien van taken en bevoegdheden De in paragraaf 1.2 geschetste onduidelijkheid met betrekking tot taken en bevoegdheden heeft een aantal praktische gevolgen voor het crisismanagement van Rijkswaterstaat. Ten eerste weten medewerkers van Rijkswaterstaat niet precies wat zijn/haar taken en bevoegdheden zijn bij crises. Zij weten daardoor vaak niet wat er van hen wordt verwacht op het moment van een crisis, waardoor misverstanden ontstaan of werk blijft liggen. Er zijn verschillende niveaus in de Rijkswaterstaatsorganisatie. Wie wat moet doen bij dienstkring, centraal apparaat en hoofdkantoor is niet helder. Ten tweede weten andere bij crisismanagement betrokken organisaties niet wat de taken en bevoegdheden van Rijkswaterstaat zijn. Door het niet kennen van elkaars alsmede eigen taken en bevoegdheden gaan de verschillende diensten niet eenduidig te werk. Dit geldt voor de directie Noord-Brabant intern, maar ook voor de andere regionale directies, het hoofdkantoor en de externe hulporganisaties waar we bij crisis mee te maken hebben. 1.4 Conclusie en aanbevelingen Er zijn al een aantal afspraken gemaakt met betrekking tot de taken en bevoegdheden van bij crisis betrokken functionarissen van Rijkswaterstaat. De rol van de hoofdingenieur-directeur bij crises is in paragraaf 1.2 beschreven. Ook de rol van de directie secretaris kwam hier aan bod. De taken van andere bij crises betrokken functionarissen is noch in de wet noch intern helder beschreven. Feit is echter dat crisismanagement heel dicht tegen het normale werk aan ligt. Het is niet verstandig om bij crisis een andere organisatie op te bouwen. Dit geldt ook voor taken en bevoegdheden van de bij crisis betrokken functionarissen. Als er onduidelijkheid ontstaat over wie wat moet doen of wie waarvoor verantwoordelijk is en de wet geeft geen uitsluitsel, dan zullen betrokken actoren met elkaar overleggen. Het is van belang dat zij elkaar op zo'n moment weten te vinden. Om goed voorbereid te zijn op een crisis is het hebben van een netwerk belangrijker dan het hebben van een gedetailleerd overzicht van taken en bevoegdheden op basis van wetgeving. De tijd ontbreekt meestal om wetten te raadplegen om tot besluiten te komen. Uit de praktijk blijkt ook dat medewerkers van Rijkswaterstaat meer 'doeners' zijn en ad-hoc, vanuit hun eigen ervaring op crisissituaties reageren Om een versnipperde aanpak te voorkomen is overleg van groot belang. Conclusie Bij crisis betrokken medewerkers van Rijkswaterstaat kennen hun taken en bevoegdheden bij crises niet door verouderde en versnipperde wetgeving. Gevolg is dat zij niet weten wat er van hen wordt verwacht. Ook medewerkers van andere diensten/ hulporganisaties weten niet wat ze van Rijkswaterstaat kunnen verwachten. De verschillende organisaties gaan niet eenduidig te werk waardoor misverstanden kunnen ontstaan. Aanbeveling Het is niet raadzaam af te wachten tot er nieuwe wetgeving op het gebied van crisismanagement bij Verkeer en Waterstaat is. Ondanks onduidelijkheid met betrekking tot taken en bevoegdheden moet toch met crises kunnen worden omgegaan, immers een crisis kan op elk moment plaats vinden. Ook zonder wetgeving is dit mogelijk, er hoeven alleen maar afspraken op dit gebied te worden gemaakt. Door onder normale omstandigheden een netwerk op te bouwen van personen die bij crisis van belang zijn, kan Rijkswaterstaat zich voorbereiden op een effectieve samenwerking. Op het moment van een crisis wordt met het netwerk afgesproken wie wat doet. Dit dient wel goed vast te worden gelegd. Bij onenigheid kunnen de beslissingen op een hoger niveau worden genomen (in jargon: opschaling). Het is van belang regelmatig met het netwerk te oefenen, zodat mensen elkaar leren kennen. Daardoor kunnen ze elkaar tijdens de crisis gemakkelijker vinden. Ook kunnen afspraken tijdens crisis gemakkelijker worden gemaakt, wat leidt tot tijdwinst. Het netwerk van Rijkswaterstaat wordt in hoofdstuk 3 behandeld. 8 Rijkswaterstaat Noord-Brabant

10 2 Communicatie 2.1 Inleiding 2.3 Bereikbaarheid Er kunnen vanuit de theorie een tweetal empirische proposities van crisisbesluitvorming worden gehaald die het belang van communicatie helpen inzien. De bereikbaarheid van de directie Noord-Brabant is op alle niveaus, behalve op het niveau van het centraal apparaat, goed geregeld. 'In crisissituaties nemen het volume en de snelheid van opwaartse en neerwaartse communicatie toe.' 7 'In crisissituaties neemt communicatie met andere betrokkenen over de hele linie toe.' 8 In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 2.2 ingegaan op de crisis communicatie bij de directie Noord-Brabant. In paragraaf 2.3 wordt ingegaan op bereikbaarheid. Beide onderwerpen blijken met name bij het centrale apparaat problemen op te leveren. 2.2 Crisisconiniunicatielijnen bij Rijkswaterstaat directie Noord- Brabant Er is geen reguliere preventieve communicatie tussen dienstkringen, het centraal apparaat en andere diensten op het gebied van crisismanagement, Er is nog niet in kaart gebracht hoe de crisiscommunicatie lijnen van dienstkring naar centraal apparaat en hoofdkantoor lopen. Evenmin is dit met hulpdiensten, gemeenten, provincie, waterschappen en andere diensten afgestemd. Over verticale (van dienstkring naar centraal apparaat en hoofdkantoor) en horizontale (naar andere diensten) opschaling, zowel operationeel als informatief zijn geen afspraken gemaakt Wanneer en naar wie er moet worden opgeschaald is hierdoor niet helder. Gevolgen van het ontbreken van crisiscommunicatielijnen zijn tijdsverlies en misverstanden. Op het moment van een crisis moeten communicatielijnen worden opgebouwd, waardoor tijd verloren gaat Het ad-hoc opbouwen van communicatielijnen kan leiden tot teveel onnodige lijnen. 7 Kritieke momenten: studies over beslissen in moeilijke omstandigheden, P. 't Hart, U Rosenthal, Crisis Onderzoek Team, 1990, p ibid De Verkeersmanagement centrale Met de komst van de verkeersmanagement centrale te Eindhoven is het bereikbaarheidsprobleem bij de directie Noord-Brabant wat kleiner geworden. Het is echter nog niet duidelijk wat de verkeerscentrale nu precies voor de crisisorganisatie kan betekenen. Het is een meldpost, maar niet voor alle onderdelen van Rijkswaterstaat De natte meldingen lopen niet via de verkeerscentrale. Operators willen bovendien voorkomen dat de centrale een boodschappendienst wordt. De verkeerscentrale is te kort operationeel om aan te kunnen geven hoe en op welke gebieden hij zich zal ontwikkelen. De dienstkringen Bij de dienstkringen zijn medewerkers belast met bereikbaarheidsdienst buiten normale kantooruren. De verkeerscentrale is op de hoogte van de dienstdoende medewerker van de droge dienstkringen. Door de operationele taken van de dienstkringen (bijvoorbeeld wateroverlast en gladheidsbestrijding) zijn de dienstkringen (nat en droog) organisatorisch voorbereid op onverwachte meldingen. Helaas komt het nog wel eens voor dat de dienstdoende medewerker zijn mobiele telefoon uit heeft staan, wat tot vertraging kan leiden. In het algemeen werkt de bereikbaarheid van de dienstkringen goed. Centraal apparaat Communicatie naar het centraal apparaat geeft problemen. Ten eerste omdat het centraal apparaat niet goed bereikbaar is buiten kantooruren. In de avonduren staat het antwoordapparaat aan. Er wordt bericht welk nummer in noodgevallen kan worden gedraaid. Dit nummer is echter meer bedoeld voor als het gebouw in brand staat dan voor melding van ongelukken, vervuiling, wateroverlast en dergelijke. Ten tweede wordt binnen de organisatie weinig bekendheid gegeven aan het feit dat sommige medewerkers bereikbaarheidsdienst hebben. De telefoonnummers van deze medewerkers zijn niet altijd voor iedereen bekend. Probleem/oplossingen analyse crisismanagement 9

11 Te denken valt aan de piketdienst van de afdeling communicatie en de piketdienst van de medewerkers Verontreiniging Oppervlaktewater (WVO). Ten derde is het management van het centraal apparaat geen binding opgelegd. De verschillende managers gaan verschillend om met hun verantwoordelijkheid op het gebied van bereikbaarheid. De een vindt dat het bij zijn taak hoort om bereikbaar te zijn, de ander niet. Ten vierde zijn bij het centraal apparaat geen heldere afspraken gemaakt over het bijhouden van adressenlijsten, met als gevolg dat er geen actuele adressenlijst te vinden is. Het hoofdkantoor Het hoofdkantoor is goed bereikbaar. Het Bureau Crisismanagement heeft een 24 uur bereikbaarheidsregeling. Later zal het Bureau worden omgevormd tot het Departementaal CoOrdinatie Centrum wat ook 24 uur per dag bereikbaar zal zijn. werkt. Er is een telefoonnummer waar meldingen binnen komen. Die meldingen worden gefilterd en doorgegeven aan de juiste persoon of instantie. Samenwerking tussen Limburg en Noord-Brabant op dit gebied is gewenst. - Er moet worden gezocht naar bestaande overleg fora als: Waterakkoord (WATAK), Werkgroep Olie en Chemicalien Bestrijding (WOCB), College Regionale Verkeersmanagers (CRV), Periodiek Overleg Directie Secretarissen (PODS), voor preventieve crisiscommunicatie. Deze communicatiefora moeten worden beschreven in het plan crisismanagement. - Er moeten afspraken worden gemaakt over de bereikbaarheid van de organisatie. - Rijkswaterstaat moet de crisisorganisatie in- en extern goed presenteren en zorgen dat hij bekendheid houdt. Dit moet in een communicatieplan worden vastgelegd. Externe hulporganisaties en andere diensten Via de meldkamers van politie en brandweer zijn de voor Rijkswaterstaat relevante externe hulporganisaties goed bereikbaar. Het is voor externe hulporganisaties vaak niet duidelijk wie ze bij Rijkswaterstaat moeten bellen in welke gevallen. 2.4 Conclusie en aanbevelingen Conclusie Het centrale apparaat van de directie Noord-Brabant is qua communicatie en bereikbaarheid niet voldoende voorbereid op crisis. Crisiscommunicatielijnen zijn niet helder, de taak van de verkeerscentrale is nog niet voldoende uitgekristalliseerd. Buiten kantooruren zijn relevante medewerkers van het centraal apparaat moeilijk te bereiken door verouderde telefoonlijsten, onbekende pilcetdiensten en managers zonder binding. Aanbevelingen - De crisiscommunicatielijnen moeten onder normale omstandigheden al duidelijk zijn vastgelegd. - Er moet helderheid komen over de positie van de Verkeersmanagementcentrale bij crisis. De praktijk wijst uit dat het hebben van een meldkamer verhelderend 10 Rijkswaterstaat Noord-Brabant

12 3 Het netwerk van Rijkswaterstaat 3.1 Inleiding Bij crisismanagement werd tot voor kort gedacht aan het schrijven van dikke calamiteitenplannen met daarin uitgebreide beschrijving van taken en bevoegdheden, communicatielijnen, beleid, voorlichting, thema's etc. Uit de praktijk is gebleken dat dit niet werkt. De plannen zijn te dik waardoor mensen ze bij gebrek aan tijd niet lezen. Bovendien zijn de plannen vaak zo uitgebreid dat medewerkers die wel de tijd nemen om ze te lezen zich verliezen in details. De theorie beschrijft hierover het volgende: 'Pleidooien voor perfecte scenario's en allesomvattende plannen waarin geen flexibiliteit aanwezig is, zijn per definitie niet bruikbaar in crisissituaties. Crises laten zich niet regelen in standaardprocedures. Crisissituaties vormen ook geen geschikte momenten om principe discussies over de wijze van besluitvorming te voeren; er moet snel gehandeld worden.'? 3.2 Het netwerk van Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant De 'voordeur' van Rijkswaterstaat De 'voordeur' van de Rijkswaterstaat voor andere organisaties en diensten, zijn de dienstkringen. Dit heeft verschillende redenen. Ten eerste ontmoeten medewerkers van dienstkringen bij de dagelijkse werkzaamheden op de weg of op het water regelmatig medewerkers van andere organisaties of hulpdiensten. Onder normale omstandigheden ontstaat op deze wijze een netwerk. Ten tweede is gebleken dat de locatie van de dienstkringen van belang is voor het contact dat ze hebben met hulporganisaties. Ten derde heeft het project Incident Management bijgedragen aan het tot stand komen van een netwerk bij de droge dienstkringen. Door de vele bijeenkomsten, afspraken, ontmoetingen op de weg en het gezamenlijk houden van oefeningen en evaluaties, kennen medewerkers van droge dienstkringen en hulporganisaties elkaar. 'Er zal in dergelijke situaties meer gebruik gemaakt worden van buitenrationele elementen zoals intui'tie en ervaring.' 10 Er is een nieuwe benadering van crisismanagement die deze problemen moet voorkomen. Deze benadering wordt weergegeven met de slogan : 'crisismanagement is netwerkmanagement'. Communicatie blijkt vaak het grootste probleem te zijn bij calamiteitenbestrijding. Om de communicatie te verbeteren bouwen de bij crisismanagement betrokken personen een netwerk op. In geval van een calamiteit is de drempel om bekenden uit het netwerk te bellen laag. Omdat men elkaar al kent verloopt de communicatie soepeler. Om te zien in hoeverre onze dienst de 'netwerk methode' al toepast op het gebied van crisismanagement, is tijdens de interview ronde ingegaan op dit onderwerp. Er bleken een aantal knelpunten te zijn die in de volgende paragraaf wordt besproken. 9 Kritieke momenten, studies over beslissen in moeilijke omstandigheden, P. 't Hart, U Rosenthal, Crisis Onderzoek Team 1990, p ibid De bottom up benadering Bij het crisismanagement van de Rijkswaterstaat is sprake van een bottom up benadering. Op de 'werkvloer' van de Rijkswaterstaat (dienstkringen) is het netwerk over het algemeen wel in orde. Ook in de 'top' van de Rijkswaterstaatsorganisatie (Bureau Crisismanagement) wordt gewerkt aan een actief netwerk. Het centraal apparaat van de directie Noord-Brabant doet te weinig aan crisisnetwerkmanagement. Er zijn geen reguliere bijeenkomsten op het gebied van crisismanagement, medewerkers achten een netwerk over het algemeen niet noodzakelijk. Dat medewerkers van het centrale apparaat de externe organisaties niet altijd in hun crisis netwerk hebben opgenomen is jammer, maar wel enigszins begrijpelijk. Het komt bij Rijkswaterstaat nu eenmaal niet vaak voor dat er wordt opgeschaald bij calamiteiten. Of dit wenselijk is valt te betwisten. Een viertal feiten zijn betreurenswaardig. Ten eerste is er geen regulier overleg met de dienstkringen op het gebied van crisismanagement. Probleem/oplossingen analyse crisismanagement 11

13 Ten tweede is er binnen het centraal apparaat niet duidelijk is hoe de relatie Directie Team calamiteiten coordinatoren is. Ten derde is er geen regulier overleg met de directie Limburg, Zeeland, Oost- en Zuid Holland op het gebied van crisismanagement. Ten vierde hebben medewerkers van het centraal apparaat hebben weinig vertrouwen in het onlangs opgezette Bureau Crisismanagement (hoofdkantoor). Oorzaak van het ontbrekende interne en externe crisisnetwerk bij het centrale apparaat is het gebrek aan belang dat aan het onderwerp wordt gehecht. Directie Team leden vinden dat ze onvoldoende operationele kennis hebben om een rol te vervullen bij calamiteitenbestrijding en bovendien zijn ze van mening dat als er wordt opgeschaald, de verantwoordelijkheid bij burgemeester, Commissaris van de Koningin en de minister van Binnenlandse Zaken komt te liggen in het kader van de Wet rampen en zware ongevallen 11. Het is waar dat deze functionarissen het in het principe voor het zeggen hebben bij calamiteitenbestrijding, maar dat wil niet zeggen dat Rijkswaterstaat haar taken en bevoegdheden op zo'n moment verliest Om juist te kunnen handelen dient het Directie Team goed geinformeerd te zijn. Het centraal apparaat is daarbij afhankelijk van de informatievoorziening van de 'werkvloer'. Hiervoor heeft het centraal apparaat een netwerk nodig, zowel intern bij de dienstkringen, buur-directies en Bureau Crisismanagement, als extern bij gemeenten, politic brandweer, provincie, Algemene Nederlandsche Wielrijders Bond (ANWB), Gemeentelijke Geneeskundige Dienst (GGD), Centrale Post Ambulancediensten (CPA). Medewerkers van Rijkswaterstaat hebben wel ad-hoc contact met bij crisis betrokken medewerkers van diensten en organisaties. Het kost echter veel tijd om op het moment van een crisis pas contact te leggen en die ontbreekt op dat moment. Bovendien verloopt de communicatie soepeler indien men elkaar kent 3.3 Conclusies en aanbevelingen Conclusie Het centraal apparaat is niet voorbereid op een actieve rol bij crises. Door het opbouwen van netwerken moet hierin verbetering komen. Aanbeveling Er zullen om het netwerk in kaart te brengen een aantal netwerksessies moeten worden gehouden. Het is noodzakelijk om de betrokken medewerkers van diensten en organisaties uit te nodigen om te 'brainstormen' over de bij crisis bruikbare netwerken. In de netwerksessies zullen de voor Rijkwaterstaat relevante actoren een netwerkschema samenstellen. Een netwerkschema geeft een 'helicopterview' van de omgeving van de Rijkswaterstaat. Het positioneert de spelers en geeft lijntjes over de schutting aan. Er zijn meerdere mogelijkheden om een netwerkschema op te stellen; per vervoerssector (dit is de werkwijze van het Bureau Crisismanagement 12 ) of per organisatie onderdeel (dienstkring, centraal apparaat). Voor de directie Noord- Brabant verdient de tweede optie de voorkeur, met name omdat we het overzicht zo eenvoudig mogelijk willen houden. Bovendien willen we de netwerkschema's laten aansluiten bij de staande organisatie. Dat wil zeggen een operationele kaart voor de dienstkringen en een strategische kaart voor het centraal apparaat. 11 Wet rampen en zware ongevallen. Staatsblad 1997, nr Zie Concept tussenrapportage crisismanagement V&W, augustus p. 42, Rijkswaterstaat Noord-Brabant

14 4 De calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant. 4.1 Inleiding De Rampenwet dateert uit Inmiddels is deze wet vervangen door de Wet rampen en zware ongevallen 14. Deze wet is met deze naamswijziging inhoudelijk niet veranderd. De Wet rampen en zware ongevallen beschrijft een regeling voor de voorbereiding van de rampenbestrijding. Ze legt algemene zorgplicht op aan het college van burgemeesters en wethouders en voorziet in de verplichting tot het vaststellen van rampen- en rampenbestrijdingsplannen. De burgemeester is verantwoordelijk voor de daadwerkelijke bestrijding van een ramp en de brandweercommandant heeft de operationele leiding. Iedereen die deelneemt aan de bestrijding staat onder bevel van de burgemeester. Rampenbestrijding is dus allereerst een taak van het lokale bestuur. 15 Naarmate een ramp in omvang en effecten groter wordt, kan de bestuurlijke coordinatie op een hoger niveau worden gelegd. Dit wordt ook wel opschaling genoemd. Naast verticale opschaling bestaat er ook horizontale opschaling (paragraaf 2.2). Indien een crisis is opgeschaald naar provinciaal niveau, dan heeft de Commissaris van de Koningin een coordinerende taak. Ook kan de Commissaris aanwijzingen geven inzake het bij rampenbestrijding te voeren beleid. 16 Hierbij wordt rekening gehouden met andere bestuursorganen aan wie bevoegdheden zijn toegekend die van betekenis kunnen zijn voor de bestrijding van de desbetreffende ramp. De hoofdingenieur-directeur heeft ook bevoegdheden bij rampenbestrijding. Ten eerste omdat hij als rijksheer de minister van Verkeer en Waterstaat in de regio vertegenwoordigd op het beleidsterrein van Verkeer en Waterstaat (uitgezonderd telecommunicatie en luchtvaart). Ten tweede omdat hij de morele verantwoordelijkheid heeft om al het mogelijke te doen om bij de bestrijding van de ramp te ondersteunen. Daarnaast zijn er door het Bureau Crisismanagement afspraken gemaakt over de rol van de hoofdingenieur-directeur als decentraal aanspreekpunt bij crises. 13 Staatsblad 1985, nr Staatsblad 1997, nr Wet Rampen en Zware ongevallen art Wet Rampen en Zware ongevallen art. 12 Bij vergelijking van de rampenorganisatie van gemeenten, provincies en het ministerie van Binnenlandse Zaken met die van dienstkringen, centrale apparaten van de Rijkswaterstaat en het ministerie van Verkeer en Waterstaat, valt op dat de organisatie bij het centrale apparaat verbetering behoeft. Zo zijn er calamiteiten coordinatoren nat en droog. Wat deze functie precies inhoudt is niet helder. Op het moment van een ramp kan het zijn dat de hoofdingenieurdirecteur of zijn vervanger in het Provinciaal Coordinatie Team wordt uitgenodigd. Wie de leiding bij het centrale apparaat dan overneemt is niet vastgelegd. Ook bij een crisis die langer duurt dan een dag is niet geregeld wie aflost Er is geen crisis c.q. coordinatie team, er zijn geen mensen gebonden, communicatielijnen zijn niet in kaart gebracht. Kortom er is bij het centrale apparaat geen calamiteitenofganisatie. 4.2 De plaats die aan crisismanagement wordt toegekend Er wordt binnen de directie Noord-Brabant verschillend gedacht over de plaats van crisismanagement. Meerdere medewerkers zijn van mening dat crisismanagement iets is dat in de lijn van de organisatie moet liggen, dat wil zeggen bij de dienstkringen. Het moderne crisismanagement benadrukt deze gedachte ook: 'Crisismanagement moet daar worden bedreven waar de kennis zit'. Dat wil echter niet zeggen dat crisismanagement stopt op het operationele niveau. Het is zaak dat verwachtingen op het gebied van crisismanagement tussen centraal apparaat en dienstkring worden afgestemd. 4.3 Conclusie en aanbevelingen Conclusie De huidige calamiteitenorganisatie van de directie Noord- Brabant voldoet niet aan de eisen die modern crisismanagement stelt. Er zijn geen (eenduidige) calamiteitenplannen. Niet helder zijn de communicatielijnen en de posities van de verschillende bij crisis betrokken medewerkers. De functie van de verkeersmanagementcentrale is Probleem/oplossingen analyse crisismanagement 13

15 nog niet uitgewerkt Afspraken over opschaling zijn niet helder en worden vaak niet nagekomen. Aanbevelingen Er moet een helder schema komen van de calamiteitenorganisatie van de directie Noord-Brabant De communicatie- lijnen (reguliere overleggen), de opschaling, het beleid, het netwerk, het crisis- c.q. coordinatie-team en de taken ervan moeten vorm krijgen. De calamiteitenorganisatie moet aansluiten bij de plannen van andere organisaties zoals regionale buurdirecties, gemeenten, waterschappen en provincie. De calamiteitenorganisatie moet naar buiten toe bekendheid krijgen. Dit alles dient te worden vastgelegd in een plan crisismanagement Noord-Brabant Om te zorgen dat het plan crisismanagement (en daarmee de crisis organisatie van de directie Noord-Brabant) actueel blijft, moet er een hoofdstuk kwaliteitsborging worden opgenomen. In dit hoofdstuk worden garanties ingebouwd dat de organisatie in staat is (en blijft) om alert en adequaat te reageren op crises. Belangrijke onderdelen van kwaliteitszorg zijn. 17 Het up to date houden van netwerkschema's en crisisregelingen; risicoanalyses; meldkamerfuncties; materieel; noodwetgeving. Het geven van opleidingen, het houden van oefeningen, beleidsmatige inbedding van crisismanagement (inclusief de lange termijn visie), financiele inbedding van crisismanagement. Het zorgen voor systematiek kwaliteitsborging. 17 Concept tussenrapportage crisismanagement V&W, augustus 1998, p. 45 Rijkswaterstaat Noord-

16 5 De cultuur van Rijkswaterstaat 5.1 Inleiding Het goed functioneren van crisismanagement staat en valt met de bereidwilligheid van een organisatie om mee te werken. De huidige cultuur bij Rijkswaterstaat maakt het niet gemakkelijk om iets te bewerkstelligen op het gebied van crisismanagement. Dit hoofdstuk gaat in op de cultuurproblemen bij de Rijkswaterstaat. 5.2 De mate van aandacht die wordt besteed aan crisismanagement Er is binnen de directie Noord-Brabant verdeeldheid over de mate van aandacht die er aan crisismanagement moet worden besteed. Het 'eeuwige' probleem van crisismanagement is het verslappen van de aandacht op dit gebied als er een tijdje niets is gebeurd. Meerdere malen werd door respondenten (zie bloemlezing) opgemerkt dat er een kosten baten analyse losgelaten moet worden op het crisismanagement. Hoeveel tijd, energie en geld steek je erin en wat krijg je ervoor terug. Vaak wordt er op gewezen dat Rijkswaterstaat 'slechts' een ondersteunende rol heeft. Het feit dat iedereen een morele plicht heeft om zo goed mogelijk voorbereid te zijn op een crisis, wordt door velen graag vergeten. 5.3 Het beeld dat medewerkers van Rijkswaterstaat van zichzelf hebben Het beeld dat medewerkers van Rijkswaterstaat van zichzelf hebben is dat ze 'doeners' zijn en goed kunnen improviseren. Dat de directie Noord-Brabant niet is voorbereid op crisis (geen calamiteitenplannen, geen oefeningen, geen heldere afspraken met betrekking tot taken en bevoegdheden of communicatie bij crisis), is volgens velen geen probleem. Op het moment dat het mis gaat staat een 'crisis bestendige creatieve geest' op en gaat mensen bellen en dingen regelen. Deze persoon hoeft crisismanagement niet in zijn takenpakket te hebben (aldus respondent bloemlezing). Het gemak waarmee men denkt dat er bij crisis wel iemand opstaat en dingen gaat regelen is frappant. Hoe en of dit soort acties wordt afgestemd met mensen die calamiteiten coordinator zijn, is onbekend. Het is uberhaupt niet bij iedereen bekend dat er calamiteiten coctrdinatoren zijn bij de directie Noord-Brabant De mogelijkheid dat een met crisis belaste persoon net op het moment van een crisis niet aanwezig is door ziekte, vakantie, ontslag, of moet rusten en dus een vervanger nodig heeft, wordt gemakkelijk vergeten. Dat men zich een hoop tijd bespaart door dingen van te voren te regelen, wordt niet onderkent of als onnodig gezien. Vaak gaat de aanpak van improvisatie goed. Of alle medewerkers tevreden zijn over deze aanpak is de vraag. Of deze aanpak de meest efficiente is op het moment van een crisis valt ten zeerste te betwijfelen. Als het op een dag ondanks alle improvisatie mis gaat, zal er verantwoording moeten worden afgelegd. Of de uitleg van Rijkswaterstaat als 'improvisator' en 'doener' dan acceptabel zal zijn, lijkt niet voor de hand liggend. 5.4 Cultuuromslag bij Rijkswaterstaat Bij het Bureau Crisismanagement op het hoofdkantoor zijn een aantal acties ondernomen om de cultuuromslag met betrekking tot crisismanagement te versnellen. Ten eerste is er een koppeling gemaakt tussen crisismanagement en het millennium probleem. Als er in verband met het millennium probleem iets misgaat dan moeten er noodplannen zijn. Die noodplannen horen in de calamiteitenplannen van Rijkswaterstaat thuis. De genoemde koppeling heeft tot gevolg dat crisismanagement stijgt op de politieke agenda van de directies. Enkel de drang van het millennium probleem is echter onvoldoende, als het hoofdkantoor wil dat crisismanagement meer aandacht krijgt in de regio, dan zal het verzoek gepaard moeten gaan met een flinke financiele tegemoetkoming. Hiermee kom ik op de tweede actie van het hoofdkantoor. Elke regionale directie heeft een brief 18 ontvangen met het verzoek om de begroting ( ) voor crisismanagement te specificeren. Het is de bedoeling om crisismanagement, dat nu nog een onderdeel is van -Beheer en Onderhoud-, met ingang van het jaar 2000 een zelfstandig budget te geven. Uitgezocht wordt of crisis-management een zelfstandig programma kan worden. 18 Brief 27 juli 1998, kenmerk 7401 Probleem/oplossingen analyse crisismanagement 15

17 5.5 Conclusie en aanbevelingen Conclusie De mate van aandacht voor crisismanagement is erg wisselend. Na een crisis is er meer tijd, geld en mankracht beschikbaar voor crisismanagement. Indien er lange tijd niets gebeurt verslapt de aandacht en inzet. De improvisatie cultuur van Rijkswaterstaat bij crises is riskant en ongewenst. Aanbeveling Het uitwerken van de in dit onderzoek voorgestelde oplossingen met betrekking tot crisismanagement zullen hoogstwaarschijnlijk niet kunnen worden gerealiseerd als er op dit gebied geen cultuuromslag plaats vindt bij de Rijkswaterstaat. Het is bekend dat cultuur omslagen in organisaties vaak of zeer langdurige processen (mensen hebben tijd nodig om hun ideeen te veranderen) of vrij korte processen (iedereen wordt ontslagen en er worden nieuwe mensen aangenomen die meteen op de gewenste wijze denken) zijn. Omdat de tweede optie ondenkbaar is, zullen we een oplossing moeten vinden voor de eerste optie: mensen hebben tijd nodig om aan het nieuwe idee (algemeen : meer aandacht voor crisismanagement en praktisch : het maken van afspraken en het oefenen) te wennen. De acties die op het Hoofdkantoor zijn ondernomen om de cultuuromslag op het gebied van crisismanagement te stimuleren moeten bij de directie Noord- Brabant worden overgenomen. Het is dus zaak dat de directie Noord-Brabant voor het jaar 2000 calamiteitenplannen heeft Met een zelfstandig budget kan de gewenste aandacht voor crisismanagement worden gestimuleerd, waardoor de cultuuromslag wordt versneld. 16 Rijkswaterstaat Noord-Brabant

18 Samenvatting Er zijn in deze analyse een aantal problemen en oplossingen aan de orde geweest om het crisismanagement bij de directie Noord-Brabant te verbeteren. Er is een indeling gemaakt naar de onderwerpen: taken en bevoegdheden, communicatie, netwerk, calamiteiten organisatie, cultuur. Samengevat zullen de gesignaleerde problemen en de aanbevolen oplossing met betrekking tot deze onderwerpen hierna aan bod komen. Taken en bevoegdheden Probleem: Versnipperde, onduidelijke, verouderde (nood) wetgeving leidt tot onduidelijkheid omtrent de rol van de Rijkswaterstaat bij crises. Oplossing: Bij onduidelijke wetgeving overleggen de verschillende bij crises betrokken organisaties over wie wat doet. Afspraken worden vastgelegd. Voor deze oplossing is het hebben van een netwerk onontbeerlijk. Communicatie Probleem: Het centraal apparaat van de directie Noord-Brabant is onvoldoende voorbereid op crisiscommunicatie en bereikbaarheid. Oplossing: - Het vastleggen van crisiscommunicatielijnen (tijdens crises in principe dezelfde communicatielijnen als onder normale omstandigheden) - Heldere afspraken maken over de positie van de Verkeersmanagementcentrale - Regulier overleggen over crisismanagement in bestaande fora - Afspraken maken met betrekking tot de bereikbaarheid van de organisatie - De crisisorganisatie zo presenteren dat ze bekendheid krijgt en houdt dienstkring en het centraal apparaat in kaart worden gebracht Dit resulteert in twee netwerkkaarten die op elkaar aansluiten. De calamiteiten organisatie Probleem: Het centraal apparaat heeft geen calamiteitenorganisatie terwijl ze die wel zou moeten hebben Oplossing: Er moet een helder schema komen van de calamiteitenorganisatie van de directie Noord-Brabant. Deze organisatie moet aansluiten bij buurdirecties, gemeenten, waterschappen, provincies, etc. In het schema zijn de communicatielijnen, opschaling, netwerk en crisis- c.q. coordinatieteam (taken) uitgewerkt. Cultuur Probleem: De cultuur van de Rijkswaterstaat (doeners, ad-hoc handelen) leidt tot te weinig aandacht voor crisismanagement Zonder aandacht voor het onderwerp kunnen de aanbevolen verbeteringen niet worden doorgevoerd. Oplossing: - Crisismanagement koppelen aan het millennium probleem leidt tot een deadline voor het jaar Belemmeringen ten gevolge van het ontbreken van financifin opheffen door het toekennen van 'eigen' budget - Als er meer aan crisismanagement wordt gedaan zullen medewerkers het belang ervan in gaan zien. (bijvoorbeeld mislukte oefeningen). Netwerk Probleem: Het centraal apparaat heeft geen (helder beschreven) netwerk, terwijl ze dat wel zou moeten hebben. Oplossing: Door het houden van netwerksessies moet het netwerk van de directie Noord-Brabant op het niveau van de Probleem/oplossingen analyse crisismanagement