Handhaven door certificeren. Een onderzoek naar het functioneren van certificerende instellingen op het terrein van asbestverwijdering

Transcriptie

1 Handhaven door certificeren Een onderzoek naar het functioneren van certificerende instellingen op het terrein van asbestverwijdering

2

3 Handhaven door certificeren Een onderzoek naar het functioneren van certificerende instellingen op het terrein van asbestverwijdering Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

4 R08/01, januari 2008 ISSN ISBN Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

5 Voorwoord Het verwijderen van asbest uit het milieu levert grote potentiële risico s op voor de werknemers die zich hiermee bezighouden. Jaarlijks sterven in Nederland 400 tot 700 mensen als gevolg van blootstelling door asbest. Daarom is de uitvoering van deze werkzaamheden in verreweg de meeste gevallen voorbehouden aan voor dit doel gecertificeerde bedrijven. De kwaliteitsborging van dit systeem berust bij hiervoor aangewezen certificatie- en keuringsinstellingen (cki s). Vanaf 2006 houdt de Inspectie Werk en Inkomen namens de minister van SZW toezicht op deze cki s en adviseert zij over nieuwe aanwijzingen. Gezien de risico s voor mens en milieu is naleving van de regels van wezenlijk belang. Naleving van de regelgeving is de verantwoordelijkheid van alle actoren in de asbestketen. IWI heeft onderzoek gedaan naar het functioneren van certificerende instellingen als onderdeel van deze keten. De inspectie vindt dat cki s te terughoudend zijn in hun aanpak van bedrijven die de regels voor asbestverwijdering niet of onvoldoende naleven. Ook geven de cki s onvoldoende invulling aan de bepaling in het huidige aanwijzingsbesluit dat cki s gevaren aan de overheid, i.c. de Arbeidsinspectie moeten melden. Positief is dat cki s en Arbeidsinspectie recentelijk begonnen zijn de wederzijdse informatie-uitwisseling meer structureel vorm te geven. In dit rapport geeft IWI verschillende verklaringen voor de opstelling van de cki s. Een belangrijke verklaring is de afhankelijkheidspositie van cki s ten opzichte van de markt. Mede als gevolg daarvan zijn cki s eerder geneigd het instrument overreding in te zetten dan het instrument sanctionering. Het onderzoek liep parallel met een herhalingsonderzoek van de Arbeidsinspectie in de tweede helft van 2007 onder bedrijven die de regels in de periode hebben overtreden. Uit de inspecties van de Arbeidsinspectie blijkt dat veel asbestverwijderingsbedrijven de wettelijke regels niet naleven. IWI heeft doelmatig gebruik gemaakt van de resultaten van dat herhalingsonderzoek om haar eigen conclusies en oordelen beter te onderbouwen. Het voorliggende rapport geeft zo een uniek inzicht in het handelen van twee partijen in de asbestketen, te weten de bedrijven die asbest verwijderen en de certificerende instellingen die hen hebben gecertificeerd. Aan de hand van concrete casussen heeft de inspectie geanalyseerd wat elke partij bijdraagt aan het bereiken van het hoofddoel van de wetgever: het voor mens en milieu veilig verwijderen van asbest uit de samenleving. Mw. mr. drs. C. Kervezee Inspecteur-generaal 3 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

6 4 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

7 Inhoud 1 Inleiding Aanleiding Doelen onderzoek Vraagstelling Onderzoeksopzet 8 2 Overtredingen door asbestbedrijven Inspectieresultaten Handhaving in historisch perspectief 12 3 Het waarnemen en sanctioneren van overtredingen Inleiding Waarneming overtredingen op locaties en vestigingen Sanctioneren van overtredingen 16 4 De uitkomst verklaard vanuit het handelen van cki s Inleiding Verklaring 1: Het certificatiebeginsel verhindert effectief sanctioneren Verklaring 2: Cki s wegen overtredingen anders Verklaring 3: De samenwerking met de overheid is te beperkt Verklaring 4: Het hanteren van de BRL 5050 beperkt het zicht van cki s Verklaring 5: Interne bedrijfsvoering cki s kan beter Verklaring 6: Kleinschaligheid maakt cki kwetsbaar 21 5 Conclusies Inleiding Uitkomst 1: overtredingen door asbestbedrijven Uitkomst 2: het waarnemen en sanctioneren van overtredingen Uitkomst 3: het handelen van cki s 24 6 Oordeel 25 7 Reactie betrokken certificatie- en keuringsinstellingen 27 Lijst van afkortingen 29 Bijlage 1: Uniformering van sanctie-instrumenten 31 Bijlage 2: Reactie betrokken cki's 33 Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 43 5 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

8 6 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

9 1 Inleiding 1 Arbobalans 2005 (gezamenlijke publicatie van SZW en TNO). Asbest is een verzamelnaam voor een aantal mineralen die zijn opgebouwd uit fijne, microscopisch kleine vezels. Als losse asbestvezels worden ingeademd, kunnen verschillende asbestziekten ontstaan. Naar schatting sterven er in Nederland jaarlijks 400 tot 700 mensen aan asbestziekten. 1 Asbestvezels kunnen in de lucht komen wanneer asbesthoudend materiaal op een ondeskundige manier wordt bewerkt of verwijderd (bijvoorbeeld door te zagen of te breken), door slijtage van het materiaal, of door een brand. Particulieren die asbest willen verwijderen, hebben te maken met regels van hun gemeente en met het Asbestverwijderingsbesluit Bedrijven, zelfstandigen en instellingen hebben daarnaast te maken met het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). In het Arbobesluit zijn drie risicocategorieën voor asbestverwijdering opgenomen met de bijbehorende veiligheidsmaatregelen. Een gecertificeerd asbestinventarisatiebedrijf stelt vast in welke categorie de verwijderingswerkzaamheden vallen. Werkzaamheden met een hoog en midden risico (risicoklasse 2 en 3) moeten door gecertificeerde asbestverwijderingsbedrijven worden uitgevoerd. Bij een laag risico (risicoklasse 1) mag ook een (niet-gecertificeerde) aannemer het asbest opruimen. Op grond van het inventarisatierapport stelt een gecertificeerd asbestverwijderingsbedrijf een werkplan op en voert aan de hand daarvan de werkzaamheden uit. Dit gebeurt onder toezicht van een persoon die in het bezit is van het certificaat Deskundig Toezichthouder Asbestverwijdering (DTA). Het is niet toegestaan dat een bedrijf zowel voor asbestinventarisatie als voor asbestverwijdering gecertificeerd is. Voorafgaand aan de asbestverwijdering dient de werkgever van het betreffende bedrijf de Arbeidsinspectie te informeren. Na verwijdering van het asbest vindt er een eindcontrole plaats door een erkend laboratorium of inspectieinstelling. De locatie wordt visueel geïnspecteerd om vast te stellen of er geen zichtbare asbestresten meer aanwezig zijn. Door metingen dient te worden nagegaan of de concentratie van asbest in de lucht laag genoeg is om de ruimte voor normaal gebruik vrij te kunnen geven. 2 Cijfers over verleende certificaten zijn te vinden op de website van de Stichting Ascert. 3 In deze rapportage gaat het uitsluitend om de cki s die asbestverwijderingsbedrijven certificeren. Asbestverwijderingsbedrijven moeten een certificaat hebben van een door de minister van SZW aangewezen certificerende instelling. Er zijn ongeveer driehonderd asbestbedrijven die door negen cki s zijn gecertificeerd. 2 De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) houdt toezicht op deze cki s Aanleiding 4 Arbeidsinspectie, Verslag Inspectieprogramma Slopen en verwijderen van asbest Uit door de Arbeidsinspectie in de afgelopen jaren uitgevoerde inspectieprojecten blijkt dat, ondanks de certificatieplicht, bij vijftig tot zestig procent van de inspecties op locaties waar asbest verwijderd werd een handhavingstraject moest worden ingezet. 4 De indruk bestaat dat dit percentage stijgt, al zal dit zeker ook te maken hebben met de toegenomen aandacht vanuit de Arbeidsinspectie voor dit werkveld. De Arbeidsinspectie concludeert dan ook in haar onderzoeksrapporten dat vraagtekens kunnen worden gezet bij de goede werking van het voor de asbestverwijderingsbedrijven geldende certificeringssysteem. 1.2 Doelen onderzoek Het onderzoek richt zich in eerste instantie op het certificeren van verwijderingsbedrijven die vanuit het verleden al bekend waren als meer dan gemiddelde overtreders van de regelgeving. Hierdoor schetst het onderzoek geen representatief beeld van certificering. IWI wil vaststellen of cki s bij deze concrete gevallen de regelgeving goed hebben toegepast. Inspecties op de locaties waar asbestverwijderingsbedrijven actief zijn door de Arbeidsinspectie en eigen waarnemingen van IWI bij de vestigingen van die bedrijven zijn gebruikt om te toetsen of genoemde asbestbedrijven de regelgeving beter zijn gaan naleven. 7 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

10 5 In het certificatieschema staat hoe een cki een certificaat moet afgeven en het recht op continuering moet vaststellen. IWI kan de minister desgewenst adviseren maatregelen te nemen tegen slecht functionerende cki s. Met het oog op hun heraanwijzing per januari 2008 zijn de negen cki s door IWI beoordeeld op de uitvoering van het certificatieschema dat voor asbestverwijdering geldt (de BRL 5050). 5 Hierbij is gefocust de toepassing daarvan bij de certificatie van de bedrijven die de regels in het verleden hebben overtreden. 1.3 Vraagstelling Een doeltreffend stelsel van certificering van asbestbedrijven houdt in dat asbest op een voor mens en milieu veilige manier wordt verwijderd. Uit onderzoek van de Arbeidsinspectie in bleek dat dit nog niet het geval is. In het kader van een vervolgonderzoek in 2007 heeft de Arbeidsinspectie dezelfde groep bedrijven opnieuw geïnspecteerd. De eerste onderzoeksvraag luidt: 1. In hoeverre is er sprake van een afname van het aantal door de Arbeidsinspectie gesignaleerde overtredingen binnen het werkveld asbestverwijdering bij bedrijven die bij de Arbeidsinspectie bekend staan als meer dan gemiddelde overtreders van de regelgeving? Het functioneren van asbestbedrijven wordt gerelateerd aan het functioneren van cki s. In hoeverre heeft het functioneren van de cki s bijgedragen aan een meer doeltreffende uitvoering? Cki s zijn gehouden aan de van toepassing zijnde regelgeving. Op het terrein van asbestverwijdering zijn dit vooral de BRL 5050 en recente aanvullingen hierop. Het handelen van cki s conform BRL 5050 hoeft nog niet automatisch te betekenen dat de doelen van de wetgever worden bereikt. Dit leidt tot de volgende vragen: 2. Certificeren cki s op het terrein van asbestverwijdering asbestverwijderingsbedrijven die door de Arbeidsinspectie gesanctioneerd zijn volgens de vigerende regelgeving? 3. Welke invloed hebben cki s op de doeltreffendheid van het stelsel van certificering van asbestverwijderingsbedrijven? 1.4 Onderzoeksopzet Effectief handelen van cki s vereist allereerst dat cki s voldoende kennis hebben van de kwaliteit van de werkprocessen van asbestbedrijven. Het ontbreken van inzicht daarin belemmert effectief handelen tegen overtreders. IWI heeft van de Arbeidsinspectie informatie ontvangen over de naleving van de regelgeving door asbestbedrijven. Het gaat om uitkomsten van reguliere inspecties, waarbij aanvullende vragen zijn gesteld die relevant zijn voor het IWI-onderzoek op de vestiging (het hoofdkantoor) van het asbestbedrijf. Aangezien de kwaliteit van de werkprocessen op de locaties (niveau 1) in belangrijke mate bepaald wordt door de aansturing vanuit de vestiging (niveau 2), zijn medewerkers van TNO (in opdracht van IWI) vestigingen gaan bezoeken. Daar is gekeken naar het functioneren van het kwaliteitssysteem van de asbestbedrijven. Er zijn negentien vestigingen/bedrijven bezocht. De kennis uit beide bronnen is gebruikt voor de toetsing van de cki s (niveau 3). Bij de cki s zijn observaties van de werkprocessen op de locaties van hun certificaathouders (inclusief kwaliteitssysteem) vergeleken met de observaties van Arbeidsinspectie en IWI. Zo zijn via casuïstiek conclusies getrokken over mogelijke verschillen in observaties. Het normenkader voor een juiste uitvoering bestaat uit de BRL 5050, recente aanvullingen hierop en het besluit tot aanwijzing. De cki s moeten bij de locatie- en vestigingsbezoeken in staat zijn om overtredingen waar te nemen en vervolgens conform het normenkader af te handelen. 8 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

11 In de onderstaande figuur is de onderzoeksopzet schematisch weergegeven. Figuur 1 Onderzoeksopzet Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3 Bij twee van de negen cki s is het bovenstaande model niet gevolgd omdat zij geen bedrijven hebben gecertificeerd uit de steekproef. Bij deze cki s is alleen een algemeen onderzoek gedaan naar hun functioneren (in verband met een mogelijke heraanwijzing). 9 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

12 10 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

13 2 Overtredingen door asbestbedrijven 2.1 Inspectieresultaten De informatie uit dit hoofdstuk over de naleving van de regelgeving op de locaties is afkomstig uit onderzoek van de Arbeidsinspectie. Bij de beoordeling van de resultaten moet in aanmerking worden genomen dat de voor dit project geselecteerde bedrijven in het verleden meer dan gemiddeld met handhaving te maken hebben gehad. De aan het project verbonden inspecteurs hebben de opdracht gekregen de locaties te beoordelen aan de hand van een checklist met 24 reguliere inspectiepunten. Daarnaast hebben de inspecteurs op de locaties vragen gesteld over de werking van het kwaliteitssysteem van het betreffende asbestverwijderingsbedrijf. Voor de inspecties was ruim tijd uitgetrokken. Tabel 1 Algemeen resultaat van de inspecties door Arbeidsinspectie In orde Niet in orde Niveau Aantal inspecties aantal % aantal % Locatie % 38 97% Vestiging % 7 37% 6 Het betreft hier overtredingen van de wetgeving waarop de Arbeidsinspectie controleert (met name Arbeidsomstandighedenwet). In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op overtredingen betreffende de toepassing van de BRL 5050 en de inrichting van het kwaliteitssysteem op de vestigingen zoals IWI heeft gevonden. De uitkomsten van de inspecties laten zien dat van alle 39 geïnspecteerde locaties er slechts 1 is waar de inspecteur geen handhavingstraject hoefde in te zetten. Het aantal overtredingen varieerde daarbij tussen 1 en 8 overtredingen. In totaal zijn 145 overtredingen geconstateerd. Een gemiddelde van 3,6 per locatie. Bij de vestigingen zijn door de Arbeidsinspectie bij 12 van de 19 bedrijven geen overtredingen geconstateerd. 6 Aantal ingezette handhavingsinstrumenten De overtredingen hebben tot verschillende handhavingsinstrumenten geleid. In bijlage 1 ('Uniformering van sanctie-instrumenten') is een toedeling van de instrumenten van de Arbeidsinspectie en de cki naar sanctiezwaarte gemaakt. De lichtste vorm van handhaving door de Arbeidsinspectie is de waarschuwing. Bij direct gevaar kan de Arbeidsinspectie de uitvoering van het verwijderingswerk stilleggen. In tabel 2 wordt aangegeven hoe vaak de verschillende handhavingsinstrumenten zijn ingezet. Tabel 2 Toegepaste handhavingsinstrumenten bij 145 overtredingen Zwaarte Instrument Aantal licht Waarschuwing 113 zwaar Boete 6 zwaar Stillegging en boete 5 zwaar Stillegging zonder boete (preventief) 20 Overige instrumenten 1 Meest voorkomende overtredingen De 145 overtredingen zijn geclassificeerd naar inhoud. Uit die classificatie is een top 5 van overtredingen samengesteld (in totaal 105 overtredingen). Het ontbreken of het volstrekt onvolledig zijn van een werkplan is het meest geconstateerd (zie tabel 3). Een goed, op de locatie toegesneden werkplan, moet juist de basis vormen voor een goede, veilige en gezonde wijze van werken. Alleen overtreding 5 (valgevaar) betreft een overtreding die niet te herleiden is tot bepalingen in de BRL Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

14 Tabel 3 Top 5 meest geconstateerde overtredingen op locaties asbestverwijdering Plaats Inhoud overtreding Aantal 1 Geen of onvolledig werkplan of niet werken volgens werkplan 57 2 (Tijdig) melden van de asbestsloop aan de Arbeidsinspectie 17 3 De mogelijke blootstelling aan asbest is niet zoveel mogelijk voorkomen of beperkt 17 4 Geen of onvoldoende eindmeting 10 5 Valgevaar bij werken op hoogte Handhaving in historisch perspectief 7 Bron: Verslag Inspectieprogramma Slopen en verwijderen van asbest Uit paragraaf 2.1 blijkt dat bij 97 procent van de bezochte locaties handhavingsmaatregelen nodig waren. In de periode heeft de Arbeidsinspectie ook onderzoek gedaan naar de handhaving binnen de asbestsector. Bij vier projecten bleek dat de handhavingsscore tussen 41 en 64 procent lag. 7 Bij het beste project moest de Arbeidsinspectie bij 41 procent van de bezoeken handhavingsmaatregelen nemen, bij het slechtste project lag het handhavingspercentage op 64 procent. Uit de forse stijging van het percentage maatregelen mag niet worden geconcludeerd dat de naleving in de gehele asbestsector slechter is geworden. In de periode is een (grotendeels) aselecte steekproef onder alle asbestbedrijven bezocht. De bedrijven die in september - oktober 2007 zijn getoetst, zijn de bedrijven die in het eerdere onderzoek als slecht functionerend uit de bus kwamen. Wel kan uit de vergelijking worden geconcludeerd dat er zowel bij een aselecte als een selecte steekproef in een groot aantal gevallen sprake is van een tekortschietende naleving van de regelgeving. 12 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

15 3 Het waarnemen en sanctioneren van overtredingen 3.1 Inleiding Uit het voorgaande hoofdstuk blijkt dat de bezochte asbestbedrijven ondanks het optreden van de Arbeidsinspectie niet beter zijn gaan functioneren. Dit kan wijzen op een gebrekkig functioneren van de cki s die deze bedrijven gecertificeerd hebben en houden. Dit hoofdstuk begint met een analyse van de overtredingen die cki s bij de onderzochte bedrijven hebben gezien (paragraaf 3.2) op de slooplocaties en op vestigingsniveau. Het aantal geobserveerde overtredingen door de cki s wordt gespiegeld aan het aantal overtredingen dat IWI bij haar bezoek aan de bedrijven heeft geconstateerd. In paragraaf 3.3 wordt beschreven welke consequenties de cki s, de Arbeidsinspectie en IWI aan de overtredingen verbinden. Verklaringen voor geconstateerde verschillen in de mate van waarneming en sanctionering door IWI enerzijds en cki s anderzijds staan in het volgende hoofdstuk. Ten tijde van de uitvoering van het onderzoek waren er negen cki s aangewezen voor de certificatie van asbestverwijderingsbedrijven. Bij twee van de negen cki s is alleen een algemene audit uitgevoerd omdat zij geen bedrijven in de steekproef gecertificeerd hadden. 3.2 Waarneming overtredingen op locaties en vestigingen Deze paragraaf bevat een beschrijving van overtredingen die door de cki s enerzijds en Arbeidsinspectie anderzijds zijn geconstateerd. Er is onderscheid gemaakt tussen de hoeveelheid en de aard van de overtredingen. Bij de vergelijking van de cki en Arbeidsinspectie moet in het oog worden gehouden dat de cki per bedrijf niet altijd dezelfde locaties heeft bezocht als de Arbeidsinspectie. De toets op de locaties geeft informatie over de wijze waarop volgens de cki en de Arbeidsinspectie een asbestverwijderingsbedrijf in de praktijk werkt. 8 Dit is afhankelijk van de hoeveelheid uren die verwijderingsbedrijven jaarlijks actief zijn met asbestverwijdering. Veel asbestverwijderingsbedrijven hebben nog andere werkzaamheden. Een veel voorkomende combinatie is asbestverwijdering en sloop. Overtredingen op locaties In 2007 zijn zeventien bedrijven in de steekproef zowel door de Arbeidsinspectie als door een cki bezocht. Het aantal bezoeken van een cki aan locaties van een asbestverwijderingsbedrijf kan variëren van twee tot zeven bezoeken. 8 Om een goed beeld te krijgen van het gemiddelde aantal overtredingen per bedrijf is het totaal aantal overtredingen gewogen op het aantal bezoeken. De resultaten zijn weergegeven in figuur 2. Per bedrijf is het gewogen aantal overtredingen aangegeven. Per staaf is weergegeven welk deel van die overtredingen door de cki of door de Arbeidsinspectie is geconstateerd. Bij vier bedrijven (bedrijf 4, 13, 17 en 23) zijn er relatief meer overtredingen op locaties door de cki s (het gearceerde deel van de staaf) geconstateerd dan door de Arbeidsinspectie. Bij de resterende dertien bedrijven constateert de Arbeidsinspectie wel overtredingen maar de cki s niet of nauwelijks. 13 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

16 Figuur 2 Gemiddeld aantal geconstateerde overtredingen per bedrijf op de locaties Overtreding op vestigingen Het onderzoek van IWI op de vestigingen richtte zich met name op het functioneren van het kwaliteitssysteem van de asbestverwijderingsbedrijven. Omdat de cki s jaarlijks meerdere malen de vestiging van het asbestverwijderingsbedrijf kunnen bezoeken (minimaal twee maal per jaar) is per bedrijf gewogen naar het aantal bezoeken. Van vijftien bedrijven waren zowel gegevens van de bezoeken door de cki s als van bezoeken door IWI beschikbaar. Voor de beoordeling van de vestigingen is door IWI een checklist van 71 inspectiepunten gehanteerd. Deze checklist is gebaseerd op de BRL5050 en recente aanvullingen hierop en is vergelijkbaar met de checklist die de cki s hanteren. In de volgende figuur is per bedrijf aangegeven in welke mate door IWI overtredingen zijn geconstateerd (het grijze deel van de staaf) en welk deel van de cki afkomstig is. 14 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

17 Figuur 3 Gemiddeld aantal geconstateerde overtredingen per bedrijf op de vestiging Het aantal overtredingen geconstateerd door de cki is bij alle bedrijven veel kleiner dan het aantal overtredingen geconstateerd door IWI. Hierbij moeten twee kanttekeningen worden geplaatst: 1. In de praktijk is het oordelen over het gedrag van de cki ten aanzien van tekortkomingen in het kwaliteitssysteem van een asbestverwijderaar lastig omdat de criteria voor kwaliteitssystemen meer ruimte voor interpretatie laten dan de checklist voor de locatie-inspecties. IWI (en ook de cki) moeten dan terugvallen op de algemeen aanvaarde criteria die gelden voor kwaliteitssystemen. 2. IWI heeft alleen dat deel van de BRL 5050 in haar checklist opgenomen dat relevant was voor het onderzoek. Dit heeft in het onderzoek tot een vermindering van het aantal geconstateerde overtredingen geleid. Zelfs wanneer voor beide zaken wordt gecorrigeerd, blijft de conclusie overeind dat er een significant verschil bestaat tussen de waarnemingen van cki s en IWI. Ter illustratie zal op het bedrijf worden ingegaan met het grootste aantal overtredingen, bedrijf 9. Bedrijf 9 is een eenmansbedrijf met een recidivegeschiedenis. Het bedrijf heeft sinds 1,5 jaar een contract met de huidige cki. In zijn beoordeling van het functioneren van het kwaliteitssysteem heeft de cki dit tijdens een drietal kantoorbezoeken op vrijwel alle punten als voldoende beoordeeld, zij het dat de auditor met het oog op nodig geachte verbeteringen wel diverse opmerkingen heeft geplaatst bij het functioneren van de asbestverwijderaar. Onder druk van de cki heeft het bedrijf een externe adviseur ingeschakeld. Recidivegeschiedenis 2004 Interventies n.a.v. locatie- Vestigingsbezoek IWI medio 2007 bezoeken AI in 2007 (71 checkpunten) 9 interventies waarvan 4 interventies waarvan 1 stillegging 0 categorie A (zwaar) 4 stilleggingen 33 categorie B (licht) 25 categorie C (licht) Uit het vestigingsbezoek komen 58 lichte tekortkomingen (categorie B en C) naar voren. Gezien dit aantal stelt IWI dat dit bedrijf een onvoldoende werkend kwaliteitssysteem heeft. De cki geeft het bedrijf in haar rapportages echter structureel als score 'goed'. De casus maakt zichtbaar dat de kwaliteit van de bedrijfspraktijk wisselend kan worden geïnterpreteerd. De verschillen in waarneming door de Arbeidsinspectie en 15 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

18 IWI met die van de cki is dusdanig groot dat IWI zich afvraagt hoe de cki het certificaat heeft kunnen aanhouden. De cki geeft in reactie op de casus aan dat hun auditor ook stuurt op het opheffen van (dreigende) tekortkomingen via opmerkingen bij een op zich 'goede' score op de scorelijst. Dit creëert volgens IWI voor de auditor weliswaar speelruimte om om te gaan met de eigenheid, verbetersystematiek en de relatie met het bedrijf, maar schept wel onduidelijkheid over het feitelijk voldoen van het bedrijf aan de gestelde criteria. De cki geeft in een reactie aan dat het inzetten van verbeteringen bij het bedrijf sneller had gemoeten. Zeker als daarbij de bevindingen van IWI tijdens een recent vestigingsbezoek worden betrokken. 3.3 Sanctioneren van overtredingen De cki s en Arbeidsinspectie hebben een verschillend sanctie-instrumentarium, wat een rechtstreekse vergelijking van de toegepaste sancties niet mogelijk maakt. Een overtreding van de BRL 5050 hoeft dus niet automatisch te leiden tot een zware sanctie vergelijkbaar met bijvoorbeeld een boete of zelfs stillegging. Daarom zijn in deze paragraaf de sanctietoepassingen gecategoriseerd in zware en lichte sancties (zie bijlage 1 'Uniformering van sanctie-instrumenten'). Tabel 4 Sanctionering van geconstateerde overtredingen Niveau Sanctie Bron Arbeidsinspectie cki's IWI Locatie licht zwaar 31 3 Vestiging licht zwaar 4 11 Cki en Arbeidsinspectie verschillen in de mate waarin zij zware sancties op locatie toepassen. Uit tabel 4 is af te leiden dat de Arbeidsinspectie in ongeveer twintig procent van de gevallen een zware sanctie toepast; de cki s doen dat in vijf procent van de gevallen. Vergelijking op vestigingsniveau laat zien dat de cki in vijftien procent van de gevallen een zware sanctie toepast, terwijl IWI twee procent van de overtredingen als zwaar typeert. Het grote verschil tussen het aantal door cki en door IWI geconstateerde tekortkomingen (en dus ook de hoeveelheid sancties) op vestigingsniveau kan een verklaring zijn dat de cki op vestigingsniveau relatief zwaarder straft. IWI ziet relatief veel lichte overtredingen. 9 De BRL classificeert overtredingen in categorie 1 en 2. Categorie 1- overtredingen zijn het meest ernstig. De verschillen in sanctietoepassing kunnen voortkomen uit verschillen in weging van een overtreding door cki, Arbeidsinspectie en IWI (eenzelfde overtreding wordt minder zwaar bestraft). Het niet goed interveniëren op een categorie 1 overtreding) betekent dat er sprake is van blootstelling van mens en/of milieu aan asbest. 9 IWI heeft uit de dossiers bij de cki s de geconstateerde overtredingen geïnventariseerd en een selectie gemaakt van overtredingen die op grond van de voorschriften van de BRL 5050 een zware sanctie moeten krijgen (categorie 1 overtredingen). Vervolgens is vastgesteld of de cki de betreffende overtreding ook als zware overtreding heeft getypeerd. De resultaten staan in de volgende tabel. Tabel 5 Sanctionering van door IWI geconstateerde categorie 1 overtredingen Niveau Sanctie cki Cat. 1 overtreding Locatie Licht 13 Zwaar 3 totaal 16 Vestiging Licht 2 Zwaar 4 totaal 6 16 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

19 Door de cki s zijn zestig sancties opgelegd voor overtredingen van de asbestverwijderingsbedrijven op de locaties. Bij zestien van deze overtredingen is volgens IWI sprake van een categorie 1 overtreding. Slechts in drie gevallen heeft de cki de overtreding ook als zwaar getypeerd. Uit tabel 5 blijkt dat in zes gevallen waarin IWI een overtreding op de locatie als een categorie 1 overtreding ziet, de cki s dit in twee gevallen anders interpreteert. Hoewel het om een klein aantal categorie 1 overtredingen gaat, constateert IWI dat de cki s niet conform de verwachting sanctioneren bij overtredingen die een risico kunnen zijn voor het veilig verwijderen van asbest. 17 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

20 18 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

21 4 De uitkomst verklaard vanuit het handelen van cki s 4.1 Inleiding 10 Bij drie categorie 2 overtredingen is er volgens de BRL 5050 sprake van een categorie 1 overtreding. In het voorgaande hoofdstuk is het resultaat van het werk van de cki s beschreven in termen van waargenomen overtredingen en de vertaling van een overtreding naar een sanctie op basis van de BRL 5050 en recente aanvullingen hierop. Geconstateerd is dat cki s op locaties minder overtredingen waarnemen dan de Arbeidsinspectie en op de vestiging minder overtredingen zien in het kwaliteitssysteem van de asbestbedrijven dan IWI. Verder is aangetoond dat cki s minder zwaar sanctioneren dan de Arbeidsinspectie. Tenslotte is aangetoond dat circa twintig procent van de overtredingen die volgens IWI (op basis van de uitleg van bepalingen in de BRL 5050) categorie 1 overtredingen zijn, door de cki s niet als zodanig is benoemd. 10 Deze verschillen vragen om een verklaring. In dit hoofdstuk worden enkele verklaringen gegeven. 4.2 Verklaring 1: Het certificatiebeginsel verhindert effectief sanctioneren 11 Cki s trekken certificaten vooral in bij het niet betalen van de asbestverwijderaar aan de cki. Een mogelijke verklaring voor het kleine aantal geconstateerde overtredingen door cki s is de terughoudendheid van cki s om categorie 2 overtredingen te benoemen, aangezien volgens de BRL drie categorie 2 overtredingen gelden als één categorie 1 overtreding. Dit laatste houdt in dat er een herinspectie moet plaatsvinden. Wordt dan weer een categorie 1 overtreding vastgesteld, dan vindt er een schorsing plaats of moet het certificaat worden ingetrokken met als consequentie dat het bedrijf geen asbestsaneringen meer mag uitvoeren. Uit de jaarverantwoordingen van de cki s aan IWI blijkt dat certificaten vrijwel nooit worden ingetrokken. 11 Auditors van de cki vinden het intrekken van een certificaat een te zwaar middel. Zij spreken een voorkeur uit voor het meer differentiëren van het sanctie-instrumentarium. De cki s gaan uit van het principe dat een certificaathouder de kans moet krijgen zich te verbeteren. Dit is een andere aanpak dan een handhaver als de Arbeidsinspectie die meteen sancties oplegt bij het constateren van een overtreding. Cki s proberen eerder via informele contacten verbetertrajecten bij de asbestbedrijven te realiseren. 12 Cki s kiezen er soms ook voor om een extra tussentijdse inspectie samen te laten vallen met een inspectie in het kader van een ander certificaat. Het tempo waarin sancties van de cki merkbaar worden is anders dan de Arbeidsinspectie, die een lik-op-stukbeleid voert. Overtredingen die de cki constateert tijdens inspecties en kantooraudits worden (tenzij een extra inspectie is vereist) pas weer (her)beoordeeld bij een volgende inspectie of kantooraudit. 12 Dit houdt in dat dezelfde ongewenste situatie gedurende lange tijd kan voortbestaan en dat de Arbeidsinspectie bij een bezoek wél maatregelen treft die de cki eerder niet heeft afgedwongen. 4.3 Verklaring 2: Cki s wegen overtredingen anders Cki s geven aan dat het ontbreken van een goede asbestinventarisatie geen reden hoeft te zijn voor een sanctie-oplegging. Bij de analyse van waargenomen overtredingen door de Arbeidsinspectie (paragraaf 2.1) is vastgesteld dat er bij acht procent van de overtredingen sprake is van het ontbreken van een goede asbestinventarisatie. Auditors van cki s stellen zich op het standpunt dat de asbestverwijderaar hier geen verwijt te maken valt (het is een overtreding van de opdrachtgever) en dat de situatie geen directe asbestblootstelling op levert. Hiermee hanteren auditors van de cki s extra beoordelingscriteria die niet in de BRL 5050 staan. 19 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

22 4.4 Verklaring 3: De samenwerking met de overheid is te beperkt 13 Zie ook paragraaf 4.2 In hun aanwijzingsbeschikking staat dat de cki s gevaren aan de overheid (de Arbeidsinspectie) moeten melden. Samenwerking met de Arbeidsinspectie kan resulteren in een toename van signalen over overtredingen door asbestbedrijven. In het onderzoek is vastgesteld dat geen van de cki s de verplichting tot het melden van gevaren aan de minister van SZW in het eigen kwaliteitssysteem heeft opgenomen. Deels komt dit voort uit de rolopvatting van de cki s, die zichzelf vooral zien als partner van een certificaathouder. 13 De cki s willen alleen de Arbowet handhaven voor zover die in de BRL 5050 is opgenomen. Een meer vergaande rol zien zij voor zichzelf niet, want dat is naar hun mening in strijd met de geheimhoudingverklaring die in het contract met de certificaathouder staat. De cki hanteert in de dagelijkse praktijk daarom bijna uitsluitend de gestelde eisen in de BRL 5050 en recente aanvullingen hierop. Naast deze principiële afweging stellen cki s dat de meldingsverplichting aan de Arbeidsinspectie onduidelijk is omdat het begrip gevaar multi-interpretabel en derhalve niet te hanteren zou zijn. De communicatie van cki s met de Arbeidsinspectie zou op gang kunnen komen wanneer cki s bij hun inspecties en audits bij asbestbedrijven bevindingen van de Arbeidsinspectie zouden tegenkomen. In de praktijk blijkt echter dat asbestverwijderaars in hun kwaliteitssysteem interventies van de Arbeidsinspectie vaak niet registreren. Dit is strijdig met de eis in de BRL 5050 dat men een dergelijke interventie als klacht moet registreren. Sommige cki s hebben in het onderzoek aangegeven dat zij wel contact hebben gezocht met de Arbeidsinspectie, maar dat daar vanuit de Arbeidsinspectie geen acties op ondernomen zijn. Niet duidelijk wordt op welke wijze en met wie binnen de Arbeidsinspectie contact is gezocht en op grond van welke overwegingen de Arbeidsinspectie zou hebben besloten hier niet op in te gaan. Een verklaring zou kunnen zijn dat de Arbeidsinspectie, gezien de beschikbare tijd, te maken had met prioritering van werkzaamheden. 4.5 Verklaring 4: Het hanteren van de BRL 5050 beperkt het zicht van cki s De BRL 5050 bevat veel elementen uit de ISO 9001, de norm die eisen stelt aan het kwaliteitssysteem van een organisatie en de manier waarop de organisatie met het kwaliteitsbeleid om gaat. In de ISO-norm wordt veel waarde gehecht aan het op schrift stellen van procedures, instructies, registraties en criteria. Een dergelijk kwaliteitssysteem zou volgens cki s te bureaucratisch zijn voor de asbestbedrijven. Zeker bij de kleinere bedrijven speelt dit. Bovendien vereist het implementeren van een dergelijk systeem een bepaald kennisniveau bij de asbestverwijderingsbedrijven. De cki s geven aan dat zij begrip hebben voor deze bedrijven. Zij controleren dan minder streng op wezenlijke elementen, zoals de kwaliteit van het werkplan en het houden van interne audits. Dit resulteert erin dat bedrijven die zich niet aan de BRL 5050 houden, niet worden gecorrigeerd. 14 Het algemene werkplan moet voor iedere individuele sanering worden gespecificeerd.. Terwijl de Arbeidsinspectie het niet juist zijn van het werkplan van de DTA-er als belangrijkste overtreding beschouwt (paragraaf 2.1), doen cki s nauwelijks aan inhoudelijke toetsing van het werkplan. Vooral de locatiespecifieke informatie wordt slechts beperkt gecontroleerd. 14 De manier waarop de checklist door een enkele cki bij kantooraudits wordt ingevuld (niet altijd staan alle gecontroleerde documenten, persoonlijke beschermingsmiddelen vermeld) roept vragen op over de wijze waarop cki s de verificatie in de praktijk uitvoeren. Een soepele toepassing van de BRL 5050 is dus niet gewenst, maar het strikt toepassen van BRL 5050 leidt evenzeer tot ongewenste effecten. Dit kan misschien het beste worden aangetoond aan de hand van de problematiek van belangenverstrengeling tussen asbestinventarisatieen verwijderingsbedrijven. IWI ontvangt regelmatig signalen van vermoedens van belangenver- 20 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

23 15 Dit jaar heeft IWI tien signalen over belangenverstrengeling ontvangen. strengeling. 15 Cki s doen - overeenkomstig de bepalingen van de BRL - een beperkte formele toets. Eens in de drie jaar wordt bij de hercertificatie gecontroleerd op inschrijving bij de Kamer van Koophandel en aanwezigheid van dubbele bestuurdersrollen. De formele vereisten kunnen door kwaadwillige ondernemingen echter gemakkelijk worden omzeild. Het strikt toepassen van de regelgeving betekent zo dat de cki niets doet met duidelijke signalen van vermeende belangenverstrengeling die zij van andere organisaties ontvangt (zie onderstaande kader). Voorbeelden van wettelijk toegestane constructies die vragen oproepen over belangenverstengeling: 1. Een asbestverwijderaar en asbestinventarisatiebedrijf zijn in één kantoor gevestigd. De twee directeuren zijn partners. Formeel is dit toegestaan, er is sprake van gescheiden BV s. 2. Een gecertificeerd sloopbedrijf is nauw verweven met een gecertificeerde asbestverwijderaar. De gedachte is dat als bij één van de bedrijven het BRL 5050 certificaat wordt ingetrokken, men altijd nog onder het andere certificaat kan doorgaan met asbestverwijdering. Het scheiden van belangen is heel belangrijk. In de nieuwe regelgeving voor asbestverwijdering (SCA 530) zal het punt belangenscheiding beter moeten worden geregeld. 4.6 Verklaring 5: Interne bedrijfsvoering cki s kan beter Om hun taak goed uit te voeren moeten cki s de eigen bedrijfsvoering op orde hebben. Bij de door IWI uitgevoerde audits bij de cki s blijken zaken als handboeken en procedures grosso mode in orde. Dit blijkt ook uit de audits die de Raad voor Accreditatie (RvA) uitvoert. Wel ziet IWI bij enkele cki s tekortkomingen op het terrein van de planning, de samenhang tussen de werkzaamheden van de auditors en de opleiding van de auditors. Zo constateert IWI bij één cki dat er foute gegevens in het planningssysteem staan. Meer frequent ontbreekt een centraal overzicht van gewenste en gerealiseerde planningen. Het inplannen van audits en inspecties wordt aan de auditors/inspecteurs overgelaten. De organisatie van de werkprocessen binnen een cki belemmert in een aantal gevallen de integrale beoordeling. Vrijwel geen enkele cki houdt een integraal overzicht bij van de prestaties van individuele asbestbedrijven. De samenhang tussen de werkzaamheden van de auditors en de inspecteurs wordt niet voldoende bewaakt. Pas tijdens een hercertificatie wordt het dossier integraal beoordeeld. Omdat auditors niet zelf systematisch inspecties uitvoeren, missen ze 'gevoel' voor de praktijk van het asbestbedrijf dat zij auditen. De effectiviteit van certificeren hangt mede af van de kwaliteit van de auditor en de bedrijfscultuur van de cki. Opleiding, bijscholing en intervisie kunnen bijdragen aan beter functionerende cki s. De BRL 5050 bevat geen explicitering van de opleidingseisen van auditors. Het is dan ook logisch dat de cki s verschillen in de mate waarin en de wijze waarop zij het kennisniveau van de auditor (en aparte inspecteurs) borgen. IWI constateert dat er bij enkele cki s geen (formeel) opleidingsplan is. Bij één cki ontbrak een procedure voor het monitoren en borgen van de onafhankelijkheid van de auditor. 4.7 Verklaring 6: Kleinschaligheid maakt cki kwetsbaar Tijdens dit onderzoek zijn er geen aanwijzingen gevonden dat de onafhankelijkheid van de auditors ten opzichte van asbestbedrijven in twijfel moet worden getrokken. Wel zijn er risico s. Asbestverwijdering is een relatief kleine markt. De deskundigheid inzake asbestsaneringen is beperkt tot een kleine groep mensen. Uit deze groep worden ook de auditors gerecruteerd. Dit heeft voor de cki s als voordeel dat de auditors ervaren zijn en de asbestwereld goed kennen. Het nadeel is dat er een te grote identificatie met klanten kan optreden. Door hun kleinschaligheid zijn sommige cki s kwetsbaar wanneer medewerkers vertrekken. Bij één cki heeft dit geleid tot een gedoogsituatie, waarbij een asbestbedrijf tijdelijk zonder geldig certificaat heeft gesaneerd. De cki heeft het bedrijf de ruimte gegeven om tot maximaal twee maanden na afloop van de geldigheidsdatum de verlengingsprocedure af te ronden. 21 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

24 De interne scheiding van verantwoordelijkheden bij cki s is kwetsbaar. Bij een kleine cki is de onafhankelijkheid van sleutelpersonen in het certificatieproces (auditor - beslisser) niet volledig geregeld. Bij een andere cki ziet IWI dat de accountmanager adviseert over de verlening of verlenging van een certificaat, maar tegelijkertijd zoveel mogelijk klanten moet werven. 22 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

25 5 Conclusies 5.1 Inleiding Omdat asbestverwijdering in een keten geschiedt, leent het onderwerp asbestverwijdering zich nadrukkelijk voor een ketenbenadering. In dit onderzoek is IWI nagegaan of twee partijen in deze keten, te weten de asbestverwijderingsbedrijven en de cki s die hen certificeren, conform de regels handelen. Het onderzoek is mede gebaseerd op bevindingen die IWI van de Arbeidsinspectie heeft ontvangen. De focus van de Arbeidsinspectie op marktpartijen en de focus van IWI op cki s maakt dat het handelen van twee belangrijke partijen uit deze keten kan worden beoordeeld. 5.2 Uitkomst 1: overtredingen door asbestbedrijven Bij 97 procent van de inspecties op de locaties heeft de Arbeidsinspectie maatregelen opgelegd. De naleving van de regelgeving door bedrijven die al eerder de regels overtraden, is nog altijd beperkt. In 2005 en 2006 heeft de Arbeidsinspectie ook inspectieprojecten uitgevoerd. Een vergelijking met de resultaten daarvan is niet juist omdat de steekproef nu - meer dan in de vorige onderzoeksperiode - bestond uit bedrijven die al als slecht functionerend bekend staan. Het hoge handhavingspercentage is desalniettemin teleurstellend, zeker als daarbij in aanmerking wordt genomen dat het bij de genoemde werkzaamheden gaat om gecertificeerde bedrijven en het toezicht op de locaties geschiedt door een gecertificeerde deskundig toezichthouder asbest (DTA-er). Conclusie De handhaving van de regelgeving door de onderzochte asbestbedrijven is nog altijd beperkt. Het trekken van finale conclusies over een ontwikkeling in de tijd wordt bemoeilijkt door verschillen in de onderzoeksaanpak. 5.3 Uitkomst 2: het waarnemen en sanctioneren van overtredingen Constateren is een noodzakelijke voorwaarde voor handelen. Het aantal door de cki s waargenomen overtredingen op de locaties is vergeleken met het aantal overtredingen dat de Arbeidsinspectie bij haar bezoeken op de locaties waarneemt. Het aantal waarnemingen van de cki s is lager dan het aantal waarnemingen van de Arbeidsinspectie. Wel zijn er verschillen zichtbaar tussen cki s en verschillen per bedrijf. IWI heeft naast overtredingen op locaties ook gekeken naar overtredingen op het niveau van de vestiging. De verschillen zijn groter bij het waarnemen van overtredingen op het gebied van de inrichting van het kwaliteitssysteem vanuit de vestiging (hoofdkantoor) van asbestbedrijven. IWI is bij zestig procent van de bezochte bedrijven kritischer dan de cki over het functioneren van het kwaliteitssysteem. Dit verschil kan niet alleen verklaard worden vanuit de wetenschap dat het waarnemen van overtredingen lastiger is omdat de BRL 5050 en recente aanvullingen hierop geen specifieke eisen stellen aan de inrichting van het kwaliteitssysteem. Het constateren moet gevolgd worden door een weloverwogen beslissing tot handelen. Voor dit handelen moeten cki s zich baseren op de voor hen geldende regelgeving (primair BRL 5050). IWI signaleert dat cki s notoire overtreders van de regelgeving minder zware sancties opleggen dan de Arbeidsinspectie. Dit kan niet alleen verklaard worden vanuit het verschil in sanctie-instrumentarium van de cki s en de Arbeidsinspectie. Cki s schatten niet in alle gevallen de zwaarte van de overtredingen juist in, dat wil zeggen volgens de termen die de BRL Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

26 voorschrijft. De BRL 5050 bevat voorschriften voor het classificeren van overtredingen op locaties. Categorie 1 overtredingen worden expliciet benoemd. Analyse van de door cki s waargenomen overtredingen en de daarbij toegepaste sanctie leidt tot de conclusie dat in sommige gevallen cki s naar de mening van IWI zwaardere sancties hadden moeten toepassen. Conclusie Het aantal waargenomen overtredingen op de locaties en de vestigingen ligt bij de cki s lager dan het aantal overtredingen dat de Arbeidsinspectie ziet. Cki s plegen minder en minder zware interventies dan de Arbeidsinspectie. Cki s neigen ertoe sommige overtredingen minder zwaar te bestraffen dan op basis van de BRL 5050 mag worden verwacht. 5.4 Uitkomst 3: het handelen van cki s 16 Met asbestverwijdering kunnen grote kosten gemoeid zijn. Dat de Arbeidsinspectie bij 97 procent van de bedrijven handhavingsmaatregelen moet nemen, roept de vraag op of het huidige certificatiesysteem wel voldoende werkt. Ook is het de vraag of de certificerende instellingen wel voldoende inzicht hebben in de werkelijke kwaliteit van het uitgevoerde werk door de asbestverwijderingsbedrijven. Certificatiesystemen kunnen geen waterdichte garanties bieden voor de werking van het systeem. Bij het verwijderen van asbest spelen ook economische belangen een belangrijke rol. 16 Wel staat voorop dat een gerechtvaardigd vertrouwen in het behoorlijk functioneren van het systeem moet kunnen bestaan. De uitkomsten van dit onderzoek bij slecht functionerende asbestverwijderingsbedrijven geven aan dat dit vertrouwen op voorhand niet zonder meer gerechtvaardigd is. Dit wordt ook door partijen erkend, wat blijkt uit het initiatief om de regelgeving te veranderen. Dit is in eerste instantie een taak voor het College van Deskundigen, maar ook de overheid heeft in het kader van de aanwijzing van cki s hier een taak. Uit het onderzoek blijkt dat het huidige normenstelsel belemmerend werkt voor de optimale werking van het certificeringsstelsel. Cki s nemen minder waar en oordelen minder 'streng' hoewel, of juist omdat ze grosso modo de BRL 5050 als norm hanteren. Er is hier geen dominante verklaring voor gevonden. De invloed van alle in hoofdstuk vier genoemde verklaringen maakt het plausibel waarom cki s niet hetzelfde beeld van de realiteit bij asbestbedrijven hebben. 24 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

27 6 Oordeel De inspectie is van oordeel dat cki s die werkzaam zijn op het terrein van asbestverwijdering, te terughoudend zijn in hun aanpak van bedrijven die de regels voor asbestverwijdering niet of onvoldoende naleven. Dit blijkt onder meer uit de bevinding dat het aantal door de cki s waargenomen overtredingen lager ligt dan het aantal door de Arbeidsinspectie waargenomen overtredingen. Ook het aantal interventies naar aanleiding van waargenomen overtredingen ligt bij de cki s lager dan bij de Arbeidsinspectie. Tenslotte sanctioneren cki s in sommige situaties milder dan op grond van de regelgeving mag worden verwacht. De terughoudende opstelling van de cki s is te verklaren vanuit de afhankelijkheidspositie die cki s hebben ten opzichte van de markt. Als gevolg daarvan zijn cki s eerder geneigd het instrument overreding in te zetten dan het instrument sanctionering. De inspectie is van oordeel dat overreding weliswaar in veel gevallen een adequaat instrument is om gewenst gedrag van marktpartijen te bevorderen, maar dat dit instrument tekort schiet bij de aanpak van bedrijven die de regels in het verleden al duidelijk hebben overtreden. De inspectie is verder van oordeel dat cki s onvoldoende invulling geven aan de bepaling in het huidige aanwijzingsbesluit dat cki s gevaren aan de overheid, i.c. de Arbeidsinspectie moeten melden. Daardoor maken de cki s onvoldoende gebruik van de mogelijkheid om door samenwerking met de Arbeidsinspectie slecht functionerende bedrijven aan te pakken. Een goede samenwerking kan veel effect opleveren. Samenwerking leidt tot meer kennis over slecht functionerende bedrijven. Kennis is de basis voor een effectieve aanpak van mistoestanden. In dit verband neemt de inspectie positieve ontwikkelingen waar. Ten eerste heeft de Arbeidsinspectie, mede naar aanleiding van eerder onderzoek van IWI, de handhavingsdruk op asbestverwijderingsbedrijven in 2007 verder opgevoerd: zij wil minder vaak inspecteren bij bedrijven die de regels naleven en vaker bij bedrijven die dit niet of onvoldoende doen. Ten tweede hebben cki s en Arbeidsinspectie recentelijk met elkaar besproken hoe de wederzijdse informatie-uitwisseling meer structureel vorm kan krijgen. 25 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

28 26 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren

29 7 Reactie betrokken certificatie- en keuringsinstellingen De inspectie heeft de conceptrapportage voor een bestuurlijke reactie voorgelegd aan de betrokken cki s. De cki s zijn deels aangesloten bij de Vereniging Overleg Certificatie-instellingen (VOC). In dit hoofdstuk staat de kern van de reactie van de VOC weergegeven en is een nawoord van de inspectie toegevoegd. Bijlage 2 bevat de integraal overgenomen reactie van de VOC en de bestuurlijke reactie van cki s die individueel hebben gereageerd. De gezamenlijke cki s benadrukken dat ze het door IWI aangegeven doel, het komen tot verbeteringen in het stelsel van toezicht en daarmee de effectiviteit van dat toezicht, bij de asbestverwijderingsbedrijven volledig ondersteunen. De cki s zijn van mening dat in de afgelopen jaren al belangrijke stappen voorwaarts zijn gezet, maar ook dat er nog veel ruimte voor verbetering is. De oorzaken voor het nog niet volledig benutten van de ruimte zijn naar de mening van de cki s wel in het rapport belicht, maar dit is te marginaal gedaan. Cki s wijzen op de begrenzing in hun taakuitoefening door de eisen zoals gesteld in de huidige BRL 5050 en de beperkte communicatie tussen cki s en de Arbeidsinspectie. Door het uitgaan van een worst-case scenario is naar de mening van de cki s het onderzoek niet representatief voor de branche. Ten onrechte is naar de mening van de cki s voorbijgegaan aan de rol van de Raad voor Accreditatie en het instrument persoonscertificatie. 17 In dit verband heeft één van de cki s (Lloyd s Register Nederland BV) tijdens het Nationale Symposium Bodembreed 28 november 2007 gewezen op een mogelijke andere rolverdeling tussen certificerende instellingen en de overheid. Bij het werkveld bodem bestaat er voor de bodemintermediair naast de verplichting van een geldig procescertificaat van de CKI óók de verplichte erkenning en registratie door en bij de Overheid. Cki s menen dat door het uitsluitend belichten van de rol van cki s in de keten van asbestverwijdering, er sprake is van doelredeneringen, waarbij de zwarte piet voor het disfunctioneren van het stelsel eenzijdig bij de cki s wordt neergelegd. Certificatietoezicht (cki) is altijd complementair aan overheidstoezicht (lees: Arbeidsinspectie). 17 Hierbij wordt de kanttekening gemaakt dat de asbestverwijderaar verantwoordelijk blijft voor zijn eigen handelen. Tot slot stellen de cki s dat zij het combineren van een onderzoek naar het functioneren van cki s ten behoeve van de heraanwijzing met een onderzoek naar het functioneren van cki s als toezichthouder in samenwerking met de Arbeidsinspectie als discutabel ervaren omdat: a. De Arbeidsinspectie als uitvoerende van het toezicht op gelijk niveau staat aan de cki; b. In het voorwoord onderbelicht is dat in de afgelopen tien jaar de Arbeidsinspectie binnen het stelsel ook zijn werk heeft gedaan. Nawoord inspectie IWI onderschrijft dat het doeltreffend opereren van de asbestketen uiteindelijk afhankelijk is van het functioneren van alle partijen in de keten. Dat neemt niet weg dat het zinvol is om het handelen van een belangrijke actor in de asbestketen, te weten de cki s, te beoordelen. Cki s hebben eigenstandige instrumenten gekregen, waarmee ze een bijdrage kunnen leveren aan het realiseren van het uiteindelijke (keten)doel: het voor mens en milieu veilig verwijderen van asbest. Het niet meenemen van persoonscertificatie is een bewuste keus geweest. De inspectie zal in 2008 onderzoek verrichten naar de verplichting voor werknemers bij asbestverwijderingsbedrijven om per 1 januari 2008 gecertificeerd te zijn als Deskundig Asbestverwijderaar (DAV). De gekozen onderzoeksaanpak (het vaststellen van de mate waarin cki s overtredingen zien van bedrijven die in het verleden de regels hebben overtreden en het vaststellen of geconstateerde overtredingen conform de regelgeving worden afgehandeld) heeft ertoe geleid dat nu feitelijk inzichtelijk is geworden hoe het systeem van certificering werkt voor deze specifieke deelpopulatie. Dit maakt het gemakkelijker om de, ook door de cki s benoemde en gewenste verbeteringen in het systeem te realiseren. 27 Inspectie Werk en Inkomen Handhaven door certificeren