Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar Algemene herziening Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen Nr. 7 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 7 april 1987 Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen werd op 20 november 1984 door de Raad van Beroep te 's-hertogenbosch om een prejudiciële beslissing gevraagd over de uitleg van de bepalingen van Verordening (EEG) 1408/71 van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (Publicatieblad 1971, L 149). Het Hof deed over de haar voorgelegde zaak (nr. 302/84) - wat is gaan heten de zaak-ten Holder - uitspraak op 12 juni De uitspraak is op 5 augustus 1986 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Op het moment dat de uitspraak op mijn. departement bekend werd, was de beleidsnota over de algehele herziening van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen reeds in een vergaand stadium van verwerking, waardoor is verklaard waarom bij die beleidsnota deze uitspraak niet is betrokken. Vervolgens is de uitspraak op mijn departement op zijn gevolgen nader bekeken. Dit heeft geleid tot een aantal voorlopige conclusies over die gevolgen. Die zijn naar mijn mening dermate afwijkend van hetgeen tot op heden op basis van de vaste jurisprudentie met betrekking tot de uitleg van Verordening (EG) 1408/71 werd aangenomen, dat het nodig was eerst in de Administratieve Commissie van de EG de gevolgen van de uitspraak, die alle lid-staten aangaat, aan de orde te stellen. Aan deze commissie, samengesteld uit regeringsvertegenwoordigers van alle lid-staten, dienen onder meer alle vraagstukken te worden voorgelegd die voortvloeien uit de bepalingen van deze verordening. De commissie kan vervolgens voorstellen doen met betrekking tot de uitwerking van latere verordeningen en voor herziening van bestaande verordeningen. In de vergadering van 4 en 5 december 1986 heeft de Nederlandse delegatie deze kwestie ter sprake gebracht teneinde tot een fundamentele bespreking met alle lid-staten te komen, op 22 januari 1987 gevolgd door een nota aan de commissie. Gelet op de strekking van die nota lag het in mijn voornemen de Tweede Kamer over deze kwestie in te lichten, nadat vanuit Brussel meer Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 1

2 duidelijkheid was verkregen over de vraag of de uitspraak van het Hof in overeenstemming was met datgene dat de lidstaten in de Verordening hebben wensen te regelen, mede in het licht van voorgenomen regelingen ten behoeve van non-actieve en postactieve werknemers. Ik had tevens de opvattingen van de andere lidstaten hierbij willen betrekken. Uiteraard was het ook mogelijk geweest u reeds in een eerder stadium over het bestaan van de uitspraak in kennis te stellen. Ik heb evenwel gemeend daarmee te moeten wachten totdat niet alleen de uitspraak zelve gepubliceerd was, maar tevens de gevolgen, die mijns inziens uit de uitspraak kunnen voortvloeien, in de Administratieve Commissie konden worden bevestigd. Het zijn immers met name de gevolgen die voor uw oordeelsvorming van belang zijn. Mocht de indruk zijn ontstaan, dat ik u feitelijke infromatie heb willen onthouden dan spijt mij dat; onderstaand geef ik u die informatie alsnog. Bij de daarop volgende beschrijving van de mogelijke gevolgen dient het voorbehoud te worden gemaakt, dat het om niet meer dan een voorlopige visie mijnerzijds gaat, die ik nog niet heb kunnen toetsen aan de opvattingen van de Europese Commissie en van de verschillende lidstaten. De onderhavige kwestie is op de agenda van de Administratieve Commissie geplaatst van 23 en 24 april aanstaande. Inhoud van de uitspraak De zaak Ten Holder betrof een vrouw die in verscheidene EG-landen als werkneemster werkzaam is geweest, laatstelijk in het voorjaar van 1975 in Duitsland. In april 1975 werd zij arbeidsongeschikt en ontving zij vanaf dat tijdstip op grond van de Duitse wetgeving een uitkering wegens ziekte («Krankengeld»). Op 1 augustus 1975 vestigde zij zich (opnieuw) in Nederland. Wegens het bereiken van de maximumduur werd haar Duitse uitkering met ingang van 15 oktober 1976 beëindigd. Vervolgens deed zich de vraag voor of belanghebbende gelet op haar voortdurende arbeidsongeschiktheid daarna in aanmerking kwam voor een uitkering ingevolge de op 1 oktober 1976 in Nederland in werking getreden Algemene Arbeidsongeschiktheidswet. Deze wet kent een verzekering voor alle ingezetenen van Nederland. Het uitvoeringsorgaan (in casu de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging) weigerde evenwel de uitkering omdat de betrokkene niet verzekerd was in Nederland; gesteld werd dat op grond van de relevante aanwijsregel inzake toepasselijke wetgeving (artikel 13, tweede lid, sub a, Verordening 1408/71) de Duitse en niet de Nederlandse wetgeving van toepassing was. Voornoemd artikel bepaalt namelijk dat op degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden in loondienst uitoefent de wetgeving van die Staat van toepassing is, zelfs indien men op het grondgebied van een andere lidstaat woont. Daarbij werd verondersteld dat de desbetreffende wetgeving van toepassing bleef, indien de werkzaamheden tijdelijk door ziekte werden onderbroken en de betrokkene een ziekengelduitkering ontving. De Raad van Beroep te 's-hertogenbosch vroeg zich evenwel af of na beëindiging van die uitkering in Duitsland de wetgeving van dat land nog van toepassing was en stelde terzake prejudiciële vragen aan het Hof. Het Hof overwoog dienaangaande, dat «artikel 13, tweede lid, sub a, van Verordening 1408/71 aldus moet worden uitgelegd, dat een werknemer die zijn werkzaamheden op het grondgebied van een lid-staat beëindigt en niet gaat werken op het grondgebied van een andere lid-staat, onderworpen blijft aan de wetgeving van de lid-staat waar hij laatstelijk werkzaam was, ongeacht de tijd die sedert de beëindiging van die werkzaamheden en van het dienstverband is verstreken». Hoewel in het verleden telkens is aangenomen dat het onderworpen blijven aan de wetgeving van de lid-staat waar men laatstelijk werkzaam is geweest, slechts van belang was voor de aanwijzing van de toepasselijke wetgeving gedurende een kortstondige onderbreking van de arbeid, lijkt thans het Hof in de zaak Ten Holder de conclusie te trekken dat het onderworpen blijven aan de wetgeving van de lid-staat waar men Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 2

3 laatstelijk werkzaam was, ook geldt voor de werknemer die een langlopende uitkering ontvangt vanuit die lidstaat. Bij een ruime uitleg van het Hof zou het voorgaande zelfs ook gelden voor degene die gestopt is met werken, geen uitkering ontvangt en in een ander land woont dan waar hij laatstelijk werkzaam was. De enige beperking zou dan zijn dat men niet in een andere lid-staat werkzaam is. Gevolgen voor het stelsel van volksverzekeringen In de meest vergaande uitleg van de uitspraak van het Hof betekent een en ander voor ons stelsel van volksverzekeringen - zowel naar de uitbreiding als de beperking van de kring van verzekerden - het volgende. Uitbreiding Personen die vroeger in Nederland in verband met werkzaamheden aldaar verzekerd zijn geweest, zouden aan de wetgeving van ons land onderworpen blijven zolang zij geen werkzaamheden in een andere lid-staat gaan verrichten; dit is zelfs het geval indien zij in een andere lid-staat dan Nederland (gaan) wonen. De onderworpenheid aan onze wetgeving zou dan eventueel gelet op het niet mogen hanteren van de territorialiteitseis kunnen betekenen dat men - afgezien van eventuele nationale verzekeringseisen betreffende bij voorbeeld leeftijd of inkomen - steeds geacht moet worden verzekerd te zijn. Dit betekent vervolgens dat het niet is toegestaan personen, die niet in Nederland wonen en laatstelijk hier te lande hebben gewerkt, van de volksverzekeringen uit te sluiten. De uitsluiting zou dan wel zijn toegestaan ten aanzien van degenen, die nimmer hier te lande hebben gewerkt en louter op grond van hun ingezetenschap verzekerd zijn geweest. In mijn beleidsnota heb ik evenwel voorgesteld voor wat betreft de uitbreiding van de kring van verzekerden niet-ingezetenen met een Nederlandse AOW-, AWW- of AAW/WAO-uitkering - ongeacht of zij hier te lande hebben gewerkt - niet langer verplicht verzekerd te houden. Beperking Personen, die in Nederland wonen maar in een ander land hebben gewerkt, zouden in de meest vergaande interpretatie van de uitspraak van het Hof aangewezen blijven op de wetgeving in het laatstgenoemde land, ongeacht of zij op grond van dat werken een buitenlandse uitkering ontvangen. In de beleidsnota is voorgesteld de betrokken ingezetenen in beginsel te verzekeren maar de mogelijkheid te geven vrijstelling te vragen; deze vrijstelling zal worden afgegeven indien men een buitenlandse uitkering ontvangt en deze uitkering qua hoogte en duur voldoende dekking biedt. Volgens de uitspraak van het Hof zouden echter de hier bedoelde personen in principe niet verzekerd zijn, zelfs - in de meest ruime uitleg - in de gevallen dat geen buitenlandse uitkering wordt genoten. Voorlopig standpunt Algemeen Verordening (EEG) 1408/71 is gebaseerd op artikel 51 van het EEG- Verdrag. Dit artikel maakt deel uit van Titel III, hoofdstuk I, van het Verdrag dat beoogt waarborgen te scheppen voor het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, onder andere door bestaande belemmeringen voor dat vrije verkeer af te schaffen. Voor post-actieven betekent dit dat zekerheid dient te worden geboden voor het uitbetalen van uitkeringen, ook al woont men op het grondgebied van een andere lid-staat. Daarnaast wordt nagestreefd dat voor het Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 3

4 verkrijgen van en het behoud van uitkeringen en voor de berekening daarvan tijdvakken welke door de afzonderlijke nationale wetgevingen in aanmerking worden genomen, worden bijeengeteld. In de verordening gaat het dan ook om de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinsleden die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen. Voor zover de Verordening zulks niet uitdrukkelijk anders aangeeft (bij voorbeeld in Titel III, Hoofdstuk 1, afdelingen 3, 4 en 5 en Hoofdstuk 8) gelden de voorschriften slechts voor de werknemer (en sedert 1 juli 1982 ook voor de zelfstandige) gedurende zijn actieve loopbaan. De bepalingen van titel II («Vaststelling van de toe te passen wetgeving») zijn collisieregels die beogen enerzijds dubbele verzekering, anderzijds het nergens verzekerd zijn te voorkomen. In de onderscheiden bepalingen staat duidelijk vermeld dat het moet gaan om degene die al dan niet in loondienst werkzaam is. Aansluitend op de vooronderstellingen dat de Verordening slechts toeziet op economisch actieven wordt thans in het kader van de Administratieve Commissie de mogelijkheid onderzocht om de toepasselijke wetgeving voor gepensioneerden te regelen. Hierbij gaan de gedachten uit naar een aparte regeling naast de bestaande Verordening. De Administratieve Commissie zou zich hieraan niet behoeven te wijden, indien de Verordening zou moeten worden uitgelegd op de wijze zoals het Hof van Justitie heeft gedaan in de zaak-ten Holder. Voorshands ga ik er van uit dat de uitspraak van het Hof geen betrekking heeft op post-actieven, nu het Hof in haar overwegingen telkens blijft spreken van «werknemers». Uitbreiding De verzekering ingevolge de volksverzekeringswetten is gebaseerd op het ingezetenschap. Een ieder, die in Nederland woont, is verzekerd. De verzekering eindigt in beginsel indien men Nederland verlaat. In de ruime uitleg van de uitspraak van het Hof zouden die personen, die in Nederland hebben gewerkt - hoe kort die periode ook mag zijn geweest - en inmiddels buiten Nederland zijn gaan wonen, onder de volksverzekeringen blijven vallen, zolang zij niet elders werk hebben gevonden. Dit lijkt mij in strijd met de beginselen van de volksverzekeringen. Immers ook diegenen zullen dan tot de kring van verzekerden behoren, die geen enkele band meer hebben met Nederland of - in verband met het ontvangen van een kleine (pro-rata) uitkering - nog slechts een geringe band. De verplichte verzekering van deze niet-ingezetenen zal bovendien bijzonder fraudegevoelig zijn. Of in het buitenland arbeid wordt verricht, in welk geval de verzekering ingevolge de volksverzekeringswetten eindigt, zal moeilijk te controleren zijn. Het moet niet uitgesloten worden geacht, dat men in het buitenland ten onrechte gratis verzekerd zal zijn. Ik wil er in dit verband nog op wijzen dat hierdoor de mogelijkheid ontstaat dat personen heel even in Nederland komen werken om na afloop van hun werkzaamheden hier te lande verzekerd te kunnen blijven. Een dergelijk effect werd bij de totstandkoming van de vrijwillige verzekering ingevolge de AOW en AWW in 1961 reeds voorzien en onwenselijk geacht. De aanzuigende werking waarop ik hiervoor doelde, werd destijds ondervangen door het instellen van de verplichting voor buitenlanders om de maximale premie te betalen. Een dergelijke bepaling zou in het kader van de handhaving van de verplichte verzekering niet zijn toegestaan, omdat binnen de EEG geen onderscheid naar nationaliteit mag worden gemaakt. Beperking De uitsluiting van de verzekering van ingezetenen die laatstelijk in het buitenland hebben gewerkt, zal in een aantal gevallen ertoe leiden dat de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 4

5 betrokkenen nergens meer verzekerd zijn. Kent een ander land een verzekeringsstelsel voor werknemers of zelfstandigen - en dat is in de meeste landen ook het geval - dan zal de hierbedoelde ingezetene meestal niet verzekerd zijn op grond van dat stelsel omdat daarvoor gewoonlijk de voorwaarde wordt gesteld dat men tot de beroepsbevolking behoort. Zulks deed zich in het concrete geval van de zaak-ten Holder ook voor. Gelet op de exclusieve werking van de aanwijsregels (het uitsluitend van toepassing zijn van één wetgeving) die bij een ruime uitleg van de uitspraak ook op postactieven moet worden toegepast, is belanghebbende tevens verstoken van een mogelijke sociale verzekering in Nederland. Dit resultaat lijkt mij volledig in strijd met de bedoeling van de verordening, die wil voorkomen dat men dubbel verzekerd is of onder geen enkel sociaal verzekeringsstelsel valt. De enige oplossing die in dit geval soulaas zou kunnen bieden is het opleggen van de verplichting aan landen, die een stelsel van werknemersverzekeringen hebben, om hun werknemersbegrip uit te breiden naar ex-werknemers. Dit zou een even ingrijpende inbreuk betekenen als ik hiervoor heb gesteld aan de uitbreidingskant ten aanzien van het ingezetenschap. Ik ben van mening dat indien de aanwijsregels van de Verordening mede betrekking hebben op de postactieven zonder uitkering - ter voorkoming van het vorengenoemde effect - moet worden aangenomen, dat de sterke werking van de Verordening ten aanzien van de groep postactieven de eisen met betrekking tot het werknemersbegrip in bij voorbeeld landen als Duitsland en België opzij moet zetten. Hetzelfde gebeurt nu ten aanzien van de actieven met betrekking tot de territorialiteitseis, die in wetgeving van Nederland voor de verzekering wordt gesteld. Overwegingen dienaangaande heb ik in de uitspraak van het Hof gemist. Het kan niet zo zijn dat Nederland niet-ingezeten postactieven verplicht verzekerd moet houden, terwijl in het spiegelbeeld landen met een werknemersstelsel hun buitenlandse postactieven met een beroep op het werknemersbegrip «buiten de deur» kunnen houden. Deze landen zouden overigens kunnen stellen dat indien hun postactieven in hun land zouden blijven wonen, zij ook niet verzekerd zouden zijn; in die zin zou een verhuizing naar Nederland geen wijziging van hun sociale verzekeringspositie inhouden en er geen sprake zijn van een belemmering van het vrije verkeer van werknemers. Indien deze redenering zou worden gevolgd, blijft een verzekeringshiaat bestaan, hetgeen - zoals gezegd - evenmin de bedoeling van de Europese wetgever kan zijn geweest. Bij het intreden van sociale risico's, zoals ouderdom of overlijden, in welk geval slechts een geringe, alleen op vroegere arbeid gebaseerde, uitkering of geen uitkering wordt verstrekt, zal een beroep op de Nederlandse Algemene Bijstandswet het gevolg zijn. Dat beroep zal derhalve kunnen toenemen, indien de verwijzing naar het vrije verkeer voor werknemers kans van slagen heeft. Conclusie Aan de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak-ten Holder kan een uitleg worden gegeven van de aanwijsregels inzake toepasselijke wetgeving die verder gaat dan geschiedenis, bedoeling, systematiek en bewoordingen van Verordening 1408/71 mogelijk lijken te maken. Voorshands deel ik die uitleg niet. Over de betekenis van de uitspraak wordt binnenkort in EG-verband overleg gevoerd. Wat daarvan ook zij, het is naar mijn mening noodzakelijk dat op een gedegen wijze en in onderling overleg van alle lid-staten afspraken worden gemaakt over aanwijsregels van postactieven. Deze afspraken zullen langs de weg van nieuwe wetgeving en mijns inziens niet door middel van een of enkele rechterlijke uitspraken moeten worden bereikt. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L. de Graaf Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 5