Veranderende verhoudingen binnen het imf

Transcriptie

1 Veranderende verhoudingen binnen het imf De robuuste groei en de relatieve stabiliteit van de wereldeconomie heeft de afgelopen jaren de rol van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) veranderd. Het Fonds heeft minder vaak hoeven optreden als crisisbestrijder. Tegelijkertijd versterkt de snelle groei van opkomende economieën de wens van deze landen om meer zeggenschap te hebben in het IMF. Voor het gezag en daarmee voor de effectiviteit van het IMF is het belangrijk dat de 185 leden van het Fonds zich kunnen vinden in de onderlinge stemverhoudingen. Naast deze politieke afweging speelt ook een rol dat stemgewichten een reflectie dienen te zijn van het mandaat van het IMF. Nederland ondersteunt het ontwikkelen van een nieuwe formule voor het bepalen van het stemgewicht in het IMF. Voorwaarde is wel dat dit gebeurt op inhoudelijke, economische gronden en niet aan de hand van politiek gedreven afspraken tussen en over landen. Op basis van deze criteria verdienen een aantal opkomende economieën een groter stemgewicht en dient de positie van lage inkomenslanden te worden beschermd. Nederland is bereid een deel van haar stemaandeel in te leveren als andere industriële landen dat ook doen.

2 Afnemende vraag naar imf kredieten De robuust groeiende wereldeconomie in de afgelopen jaren wordt voor een belangrijk deel gedragen door opkomende economieën. Zo bedroeg in de geïndustrialiseerde landen de groei over de afgelopen vijf jaar gemiddeld 2,5% per jaar, terwijl dit percentage voor opkomende economieën gemiddeld op bijna 7% lag. Hoewel binnen deze groep grote verschillen bestaan en Azië het snelst groeit, profiteren opkomende economieën wereldwijd van de gunstige economische omstandigheden. Een positief gevolg hiervan is dat de laatste jaren relatief weinig landen in een economische crisis zijn terechtgekomen. Mede hierdoor is de vraag naar imf-leningen sterk gedaald. Ook heeft een aantal landen, waaronder Argentinië, Brazilië en Indonesië, imf-leningen vervroegd terugbetaald. Momenteel bevindt het uitstaande kredietbedrag zich op een historisch laag niveau. Voor slechts usd 17 miljard staan leningen uit, waarvan ongeveer de helft in Turkije. Eind 2003 was dit nog circa usd 110 miljard. De beperkte vraag naar imf leningen weerspiegelt mogelijk niet alleen het positieve economische klimaat, maar ook een zekere weerstand tegen het inroepen van hulp van het Fonds. De wijze waarop het imf eind jaren negentig te hulp is geschoten tijdens de Azië-crisis heeft het Fonds in bepaalde Aziatische landen minder populair gemaakt. De opgelegde condities vormden volgens deze landen niet altijd goed beleid. Ook in sommige Latijns- Amerikaanse landen bestaat weerstand tegen het imf. Daar is het Fonds door regeringsleiders vaak aangewezen als boeman bij het nemen van onpopulaire maatregelen en wordt het imf geassocieerd met Amerikaanse invloed. De recente aankondiging van de Venezolaanse president Hugo Chávez om het lidmaatschap van het imf en de Wereldbank op te zeggen lijkt vooral een politiek statement dat niet direct verband houdt met de kwaliteit van de adviezen van beide organisaties. De daling van het uitstaande krediet leidt voor het imf tot een vermindering van de inkomsten. De inkomstendaling is zelfs zo sterk dat het imf genoodzaakt is een nieuw financieringsmodel te ontwikkelen. De roep om een grotere stem De verbeterende economische positie van opkomende economieën versterkt bij deze landen de roep om een grotere stem in het imf. Deze landen dringen hier al langer op aan, ook omdat zij vinden dat de ontvangers van imf-hulp meer invloed zouden moet hebben. Voor het imf is het belangrijk dat de leden van het Fonds zich kunnen vinden in de onderlinge stemverhoudingen. Wanneer een bepaalde groep landen zich onvoldoende vertegenwoordigd weet, kan dat afbreuk doen aan het gezag van het imf in deze landen en uiteindelijk aan de legitimiteit van het Fonds. Reeds in 2000 heeft het imf een poging gedaan om de wijze waarop stemaandelen worden bepaald aan te passen (Cooper rapport). Deze onderhandelingen liepen toen echter op niets uit. Afgelopen herfst is op de Jaarvergadering in Singapore een Resolutie aangenomen die bepaalt dat de quotaformule van het imf moet worden aangepast. Daarmee lijkt op dit moment een groter draagvlak te bestaan voor het veranderen van de stemverhoudingen. De Raad van Bewindvoerders Het imf heeft momenteel 185 leden. Deze zijn allen direct of indirect vertegenwoordigd in het dagelijks bestuur, de Raad van Bewindvoerders (24 leden). Volgens de reglementen van het imf hebben de vijf grootste landen een eigen bewindvoerder, dit zijn momenteel de Verenigde Staten, Japan, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. Daarnaast hebben ook China, Rusland en Saudi-Arabië een eigen bewindvoerder. Alle overige leden zitten in zogenoemde kiesgroepen; groepen landen die gezamenlijk voldoende stemgewicht hebben om een plek te claimen in de Raad van Bewindvoerders. Doorgaans is het gebruikelijk dat het land met het grootste stemgewicht de kiesgroep bewindvoerder levert, hoewel ook kiesgroepen bestaan Grafiek 1 imf uitstaand krediet In miljarden In us-dollars sdrs 60 DNB / Kwartaalbericht juni 2007

3 waarbij het bewindvoerderschap roteert. Nederland heeft het grootste stemaandeel in een kiesgroep met 13 landen 1 en levert daarmee de bewindvoerder. Van de 24 bewindvoerders komen er momenteel 2 uit Noord- Amerika, 8 uit Europa, 7 uit Azië, 3 uit Latijns-Amerika, 2 uit Afrika, 1 uit Australië en 1 uit Rusland. De kiesgroepstructuur en de omvang van de Raad staan momenteel niet ter discussie, wel is een wijziging van het stemgewicht van landen van invloed op verhoudingen tussen en binnen kiesgroepen. In de praktijk vervullen de bewindvoeders van (gemengde) kiesgroepen een belangrijke brugfunctie in het zoeken naar consensus in de Raad. Enkele Europese bewindvoerders vervullen deze rol, waaronder de Nederlandse bewindvoerder. De huidige methodiek voor het bepalen van stemaandeel Het stemgewicht van landen wordt grotendeels bepaald door hun zogenoemde quotum. Dit aandeel in het imf bepaalt tevens hoeveel een land mag lenen dan wel bijdraagt. Het quotum wordt momenteel bepaald door een ingewikkeld stelsel van vijf formules. Deze formules zijn gebaseerd op variabelen voor bbp, importen en exporten, internationale reserves en de variabiliteit van exportinkomsten. Het totale stemgewicht wordt bepaald door het quotum verhoogd met de basisstemmen. Deze basisstemmen zijn voor elk land even hoog en hebben als doel om het stemrecht van kleine leden te beschermen. De quotaformules hebben in de eerste plaats geen politieke functie, maar beogen een afspiegeling te zijn van het mandaat van het imf. In essentie is dit het bevorderen van de stabiliteit van het internationale monetaire en financiële stelsel. Onderdeel hiervan is dat landen met betalingsbalansproblemen via het Fonds aanspraak kunnen maken op de reserves van landen met een sterke externe positie. Deze functie rechtvaardigt dat bij het bepalen van het stemgewicht rekening wordt gehouden met de economische situatie van een land. Landen die middelen ter beschikking stellen worden hiervoor beloond in de huidige formules, doordat het bbp van landen als variabele is opgenomen. Ook geldt dat landen met een relatief open economie een grotere rol hebben in het internationale financiële systeem. Dit wordt in de quotaformules tot uitdrukking gebracht in de variabele voor openheid. Het berekende quotum wordt in de praktijk niet één op één toegekend. Landen krijgen pas een quotaverhoging als het volgens de formules berekende quotum ver boven het huidige quotum ligt. Zo hebben vorig jaar China, Korea, Mexico en Turkije een hoger quotum gekregen, omdat deze landen sterk ondervertegenwoordigd waren. Bovendien hoeven landen waarvan het berekende Grafiek 2 Stemaandeel per kiesgroep Verenigde Staten Japan Duitsland Frankrijk Verenigd Koninkrijk KG België KG Nederland KG Spanje/ Mexico KG Italië KG Canada/ Ierland KG Scandinvië KG Australië/ Korea KG Midden- Oosten Saoudie Arabië KG Zuid-Oost Azië KG Afrika 1 China KG Zwitserland/ Polen Rusland KG Iran KG Brazilië KG India KG Argentinië KG Afrika 2 Feitelijk quotum Berekend quotum Stemaandeel Toelichting: kg staat voor kiesgroep. DNB / Kwartaalbericht juni

4 quotum is gedaald geen quotum in te leveren. Grafiek 2 geeft een overzicht van het berekende quotum, het feitelijke quotum en het stemgewicht van de 24 bewindvoerders van het imf. Met 16,83 procent van de stemmen, heeft de vs als enige individueel land bij belangrijke beslissingen een veto. Grafiek 3 laat de stemaandelen zien van verschillende landengroepen. Opkomende economieën hebben een stemaandeel van 20% en ontwikkelingslanden vertegenwoordigen 18% van de stemmen. Een nieuwe quotaformule Op de Jaarvergadering in Singapore is bepaald dat een nieuwe quotaformule eenvoudiger dient te zijn dan de huidige formules. Tevens is vastgelegd dat het stemaandeel van de lage inkomenslanden minimaal gelijk moet blijven. Ook is duidelijk dat een nieuwe formule recht moet doen aan de veranderende verhoudingen in de wereldeconomie. De meest dynamische economieën dienen een grotere stem te krijgen. Naar verwachting worden in de nieuwe formule ongeveer dezelfde variabelen opgenomen als in de huidige formules. De discussie richt zich vooral op de definities en gewichten van variabelen. Zo pleiten opkomende economieën en lage inkomenslanden ervoor dat het bbp deels tegen koopkrachtpariteit wordt opgenomen. Ook wordt het quotum van deze landen verhoogd wanneer in de formule de verschillen tussen kleine en grote landen wordt verkleind door een nivellerende factor op te nemen. Vooral Europese landen pleiten ervoor niet alleen te kijken naar reële openheid van landen (import en export), maar ook naar grensoverschrijdende financiële transacties. Hiermee wordt recht gedaan aan het toenemend belang van internationale kapitaalverkeer. De vs pleit Grafiek 3 Stemaandeel landengroepen Eurogebied Overig eu vs Overig ontwikkelde economieën Opkomende economieën Lage-inkomenslanden vooral voor een groot gewicht voor het bbp, wat niet verwonderlijk is gezien het aandeel van de vs (circa 30%) in het wereld bbp. De vs heeft tevens aangegeven tevreden te zijn met een kleine verhoging van het stemgewicht ook wanneer een nieuwe formule recht zou geven op meer. Hiermee wordt voorgesteld de formule wel als uitgangspunt te nemen, maar vrijheidsgraden te introduceren bij de implementatie. Een argument hiervoor is dat het moeilijk is een formule te ontwikkelen waarvan de uitkomst voor alle partijen politiek te accepteren is, zeker wanner de variabele bbp een groot gewicht krijgt. Daar staat tegenover dat de quotaverdeling afhankelijk wordt van het vrijwillig afzien van een quotumverhoging en daarmee afhankelijkheden creëert tussen landen. Dit kan de besluitvormingsstructuur en de legitimiteit van het imf negatief beïnvloeden. Dergelijke discretionaire arrangementen buiten de quotaformule om, maken het verdelen van quota minder transparant en vergroten het risico van politisering. De Nederlandse positie Nederland staat positief tegenover een aanpassing van de quotaformule. Het is immers belangrijk voor de legitimiteit van het imf om recht te doen aan de veranderende verhoudingen in de wereldeconomie en wel op basis van een goede, transparante formule. Dit impliceert dat een aantal opkomende economieën een grotere stem zou kunnen krijgen. Volgens het huidige stelsel van formules is Nederland ondervertegenwoordigd, in zekere zin heeft Nederland dus recht op een groter quotumaandeel. Dit neemt niet weg dat Nederland bereid is aan relatief stemgewicht in te leveren ten gunste van snel groeiende landen en ter bescherming van het stemgewicht van armere landen. Wel is Nederland van mening dat een nieuwe quotaformule het enige uitgangspunt dient te zijn bij het bepalen van quota-aandelen. Arrangementen buiten de formule om zijn niet transparant en leiden tot ongewenste afhankelijkheden. Gezocht dient te worden naar een formule die het mandaat van het Fonds weerspiegelt en waarvan de uitkomsten door het overgrote deel van het lidmaatschap worden gesteund, ook al is dit geen eenvoudige opgave. Derhalve dient de formule nivellerende elementen te bevatten, om de relatieve verschillen tussen kleine en grote arme en rijke landen te verkleinen. Een lineaire formule zou te veel gewicht geven aan grote landen. Ten gunste van de kleinere en armere landen dienen ook de basisstemmen te worden verhoogd. 62 DNB / Kwartaalbericht juni 2007

5 De Resolutie van Singapore stelt dat de quotaformule de economische positie van landen in de wereldeconomie dient weer te geven. Dit moet volgens Nederland weerspiegeld worden in een substantieel gewicht voor de variabele openheid, naast een verhoging van het gewicht voor bbp zoals bepaald in de Resolutie. Nederland heeft zich in de discussie over de quotaformule steeds constructief opgesteld. Het imf streeft naar overeenstemming over de quotaformule op de jaarvergadering in oktober 2007, en uiterlijk in april Om dit te bereiken zullen alle landen zich moeten inspannen om tot een consensus te komen. 1 Dit voorjaar werd Montenegro als 13e lid verwelkomd. Daarmee bestaat de kiesgroep uit: Armenië, Bosnië, Bulgarije, Kroatië, Cyprus, Georgië, Israël, Macedonië, Moldavië, Montenegro, Nederland, Roemenië en Oekraïne. DNB / Kwartaalbericht juni