22 mei 2006, versie 1.0. Jaarverslag 2005 Bureau BIBOB

Transcriptie

1 22 mei 2006, versie 1.0 Jaarverslag 2005 Bureau BIBOB

2 Inhoudsopgave 1. INLEIDING BUREAU BIBOB BUREAU BIBOB HET BIBOB-ADVIES (PROCES)...4 DE BEGELEIDING VAN HET BUREAU RESULTATEN SCREENING EN ADVISERING AANTAL ADVIESAANVRAGEN EN UITGEBRACHTE ADVIEZEN BESTUURSORGANEN BRANCHE DOORLOOPTIJD VAN DE ADVIEZEN...7 GEBRUIK EN KWALITEIT VAN DE ADVIEZEN (BUITENLANDSE) INFORMATIEBRONNEN EN (BUITENLANDSE) BRONNEN...8 JURISPRUDENTIE RESULTATEN BEGELEIDING MIDDELEN TER ONDERSTEUNING RESULTATEN BELEIDSLIJNEN EN WERKAFSPRAKEN OVERIGE RESULTATEN WERKGROEP TIPFUNCTIE OM EVALUATIE/VERBETERING ADVIEZEN OPLEIDINGEN/STAGE BEGELEIDINGSCOMMISSIE ONTWIKKELINGEN VERBETEREN AFSPRAKEN MET INFORMATIELEVERANCIERS OPLEIDINGEN ADMINISTRATIEVE LASTEN SPEERPUNTEN ACQUISITIE EVALUATIE WET BIBOB

3 1. Inleiding Op 1 juni 2003 is de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (hierna: Wet BIBOB) in werking getreden. Vanaf deze datum is Bureau BIBOB (hierna: het Bureau) van de Dienst Justis van het Ministerie van Justitie operationeel en voert het Bureau deze Wet uit. De Wet BIBOB moet voorkomen dat de overheid, door het verlenen van vergunningen of het verstrekken van subsidies of het gunnen van overheidsopdrachten, onbedoeld criminele activiteiten faciliteert. Met behulp van de Wet BIBOB kan namelijk een groot aantal bestuursorganen in Nederland onder strikte voorwaarden besluiten om bepaalde vergunningen, subsidies of overheidsopdrachten niet te verlenen of in te trekken indien er ernstig gevaar bestaat dat er hiermee criminele activiteiten worden ontplooid of gecontinueerd. Op grond van de Wet BIBOB mogen bestuursorganen extra informatie vragen aan de aanvrager van een vergunning/subsidie of gegadigde voor een overheidsopdracht. Met behulp van deze informatie zal het bestuursorgaan eerst zelf een onderzoek moeten doen naar de integriteit van betrokkenen. Met de extra informatie verkrijgt het bestuursorgaan meer zicht op de persoon achter de aanvraag, de zakelijke en financiële omgeving en de bedrijfsstructuur. Mocht dit eigen onderzoek niet voldoende informatie bieden om zelfstandig te kunnen beoordelen of er gevaar is dat er criminele activiteiten worden gefaciliteerd, dan kan het bestuursorgaan bij het Bureau een advies vragen. Vooralsnog kan de Wet BIBOB worden toegepast op Drank- en Horecawet-vergunningen, op bepaalde exploitatievergunningen voor inrichtingen zoals coffeeshops, smart- en growshops, seksinrichtingen en speelautomaathallen, op milieu- en bouwvergunningen, bij opiumontheffingen en vergunningen die worden verstrekt binnen het kader van personen- en goederenvervoer en de verkoop van onroerend goed door woningcorporaties aan particulieren. Bij aanbestedingen kan de Wet BIBOB worden toegepast op aanbestedingen die vallen binnen de sectoren bouw, milieu en ICT. Voor subsidies zijn geen specifieke sectoren aangewezen. In dit jaarverslag 2005 van het Bureau wordt allereerst kort ingegaan op de wettelijke taken van het Bureau. Vervolgens worden de behaalde resultaten van het Bureau over 2005 weergegeven. Tenslotte vermeldt het laatste hoofdstuk de te verwachten ontwikkelingen in

4 2. Bureau BIBOB 2.1 Bureau BIBOB Het Bureau heeft tot taak bestuursorganen desgevraagd te adviseren over de mate van gevaar dat een overheidsopdracht, subsidie of vergunning misbruikt wordt ten behoeve van criminele activiteiten (artikel 9 van de Wet). Het Bureau heeft hiertoe toegang tot vele open en gesloten informatiebronnen. Daarnaast heeft het Bureau de wettelijke taak om bestuursorganen desgevraagd te informeren over de in de Wet en andere algemeen verbindende voorschriften neergelegde weigerings- en intrekkingsgronden inzake subsidies en vergunningen (artikel 10 van de Wet). 2.2 Het BIBOB-advies (proces) Het BIBOB-onderzoek kent verschillende fases. Het begint met de intake, vervolgens de bronbevraging, de analyse, de voorlopige conc lusie, een externe toets van de BIBOB-Officier van Justitie en tot slot het uitbrengen van het BIBOB-advies. Uit het onderzoek kunnen drie soorten adviezen komen: ernstig gevaar, enige mate van gevaar of geen gevaar. 1 Het bureau heeft acht weken de tijd om dit onderzoek uit te voeren. Het bestuursorgaan zal vervolgens (mede) op basis van het BIBOB-advies een besluit moeten nemen m.b.t. de aan het BIBOB-advies ten grondslag liggende vergunning(aanvraag). Hierbij is het bestuursorgaan zelf geheel verantwoordelijk. Het BIBOB-instrument is een facultatief instrument en het advies is niet bindend. Als het bestuursorgaan afwijkt van het advies moet ze dit echter motiveren. 2.3 De begeleiding van het Bureau Een tweede taak van het Bureau is dat het bestuursorganen begeleidt bij de implementatie en toepassing van de Wet en hierover voorlichting geeft. Bijvoorbeeld door de binnengekomen adviesverzoeken te toetsen op proportionaliteit en subsidiariteit. Dit betekent dat in voorkom end geval in een vroegtijdig stadium contact wordt gezocht met het bestuursorgaan om het dossier te bespreken en hen zo nodig te wijzen op andere mindere zware integriteitsinstrumenten. Om hieraan vorm te geven is een helpdesk ingericht en heeft het Bureau een eigen website. Ook geeft het Bureau presentaties en workshops door het hele land en neemt het deel aan diverse congressen/beurzen. Verder zoekt het Bureau aansluiting bij diverse opleidingen (zoals opleidingen van de Bestuurs- en Politieacademie) om de aandacht te vestigen op de toepassingsmogelijkheden van de Wet. 1 In het geval van aanbestedingen beziet het Bureau of er feiten en omstandigheden aanwezig zijn die het toepassen van één van de uitsluitingsgronden van de Europese richtlijnen rechtvaardigt. 4

5 3. Resultaten Screening en Advisering 3.1 Aantal adviesaanvragen en uitgebrachte adviezen In 2005 heeft het Bureau in totaal 96 verzoeken ontvangen voor een BIBOB-advies 2. Het aantal adviesaanvragen is vergeleken met 2004 met ruim 40% toegenomen. De aanvragen hadden bijna allemaal betrekking op vergunningen. Slechts in vier gevallen is een onderzoek gedaan naar een aanbesteding 3. Geen enkele keer hebben de bestuursorganen een verzoek ingediend voor een screening inzake een subsidie. In 71 gevallen heeft dit daadwerkelijk geleid tot een BIBOB-advies van het Bureau aan het bestuursorgaan. Niet alle aanvragen hebben geleid tot een BIBOB-advies. In 9 gevallen hebben de bestuursorganen hun verzoek alsnog ingetrokken, bijvoorbeeld omdat de vergunningaanvrager zich tijdens de BIBOB-procedure terugtrok. Daarnaast heeft het Bureau drie verzoeken buitenbehandeling gelaten, omdat het verzoek niet volledig en/of ontvankelijk was. Dertien onderzoeken waren op 31 december 2005 nog niet afgerond. 2 De norm in 2005 was, zoals afgesproken met de opdrachtgever de Directie Sanctie- en Preventiebeleid van het Ministerie van Justitie, 100 adviezen op jaarbasis. 3 Bij deze vier uitgebrachte adviezen was er sprake van in totaal 11 onderzoekseenheden. Hetgeen betekent dat er 11 aparte bedrijven en/of onderaannemers zijn gescreend door het Bureau. 5

6 Bij 53% van de adviezen die het Bureau heeft afgegeven aan de bestuursorganen werd geconcludeerd dat er ernstig gevaar was dat de vergunning misbruikt zou kunnen worden om criminele activiteiten te ontplooien. Deze criminele activiteiten betroffen niet alleen de zogenaamde katvangers- en dekmantelconstructies, maar ook omvangrijke witwaspraktijken en ernstige fraudegevallen. Zo heeft een BIBOB-onderzoek o.a. aangetoond dat een voor witwassen veroordeelde zakenpartner van een aanvrager meer zeggenschap had dan aanvankelijk werd toegegeven. De uitkomst van dit onderzoek heeft er toe geleid dat in totaal ten aanzien van vijf horecazaken tien vergunningen zijn geweigerd c.q. ingetrokken op grond van de Wet BIBOB. In een ander onderzoek werd aangetoond dat de aanvrager de partner was van een topcrimineel. De ondernemingen fungeerden als dekmantels met het oog op witwaspraktijken. Daarnaast heeft het Bureau in ruim 10% van de gevallen geconstateerd dat er enige mate van gevaar aanwezig was dat er misbruik van de vergunning gemaakt zou gaan worden. Veelal is er dan sprake dat de aanvrager of belanghebbende antecedenten heeft doch dat deze voor het doel waar de vergunning voor wordt aangevraagd niet relevant zijn. In de overige onderzoeken heeft het Bureau de bestuursorganen laten weten dat het geen informatie heeft gevonden op basis waarvan er gevaar kon worden geconstateerd. 3.2 Bestuursorganen Ook in 2005 hebben de gemeenten weer het grootste aantal adviezen aangevraagd bij het Bureau. Op enige afstand gevolgd door de provincies en de ministeries. 3.3 Branche 6

7 Ruim tweederde van het aantal adviesaanvragen heeft betrekking op een drank- en horecavergunning of exploitatievergunning. Op zich is dit een logisch gevolg van het feit dat in het verleden door de bestuursorganen zelf veel onderzoek werd gedaan naar het levensgedrag van de aanvrager van een dergelijke vergunning. Ook een aantal vergunningen voor een seksinrichting, coffeeshop of milieu-inrichting zijn in 2005 door het Bureau onderzocht. Met betrekking tot de overige branches is nog niet vaak gebruik gemaakt van de mogelijkheden van de Wet. 3.4 Doorlooptijd van de adviezen Artikel 15 van de Wet geeft aan dat een advies binnen een termijn van vier weken, nadat het advies is aangevraagd, gegeven moet worden met een eenmalige mogelijkheid tot verlenging van niet meer dan vier weken. Geen enkel advies is binnen de wettelijke termijn van vier weken uitgebracht. Het merendeel (53) van de adviezen is echter binnen de wettelijke toegestane verlengingstermijn afgerond. In complexe zaken (18) blijkt ook deze verlengingstermijn te kort. In dat geval wordt bijtijds contact opgenomen met het betreffende bestuursorgaan. 7

8 3.5 Gebruik en kwaliteit van de adviezen Het Bureau meet de kwaliteit van haar adviezen af aan hetgeen de bestuursorganen met het advies doen en wat het bestuursorgaan vindt van de volledigheid en leesbaarheid van het advies. De door de bestuursorganen teruggezonden evaluatieformulieren geven het volgende beeld. Van de uitgebrachte adviezen heeft 68% van de bestuursorganen het advies van het Bureau overgenomen. Veelal wordt, in plaats van het weigeren of intrekken van een vergunning, een vergunning verleend onder strikte voorwaarden. Bijvoorbeeld door de betrokkene te vragen om specifieke waarborgen. Pas als de aanvrager zich wederom schuldig maakt aan illegale praktijken gaat het bestuursorgaan over tot het intrekken van de vergunning. Met betrekking tot de volledigheid en leesbaarheid van het advies kan worden geconcludeerd dat de bestuursorganen deze met ruim 70% als goed of zeer goed kwalificeren 4. In 2005 zijn er geen klachten binnen gekomen over het Bureau. 3.6 (Buitenlandse) informatiebronnen en (buitenlandse) bronnen In artikel 27 van de Wet worden alle informatieleveranciers genoemd, die desgevraagd aan het Bureau gegevens moeten verstrekken die nodig zijn voor het samenstellen van een BIBOB-advies. Met de meeste informatieleveranciers zijn gegevensverstrekkingsovereenkomsten gesloten. In 2005 bleek 78% van de informatieleveranciers binnen de afgesproken termijnen te leveren. In een beperkt aantal gevallen is het voor het onderzoek noodzakelijk om justitiële, politiële of financiële gegevens te verkrijgen uit het buitenland. Hiervoor moet het Bureau volgens de Wet contact opnemen met de landelijke BIBOB-officier of de minister van Financiën. In 2005 is in totaal zes maal informatie opgevraagd aan het buitenland (België, Polen, Amerika, Zuid-Afrika en Engeland). In geen enkel geval is de informatie tijdig ontvangen. Dit heeft mogelijk consequenties voor de doorlooptijd en/of de kwaliteit van de te verstrekken adviezen. 3.7 Jurisprudentie Ook 2005 heeft weer de nodige jurisprudentie opgeleverd. De meeste zaken hadden betrekking op het aanvragen van een BIBOB-advies of het weigeren c.q. intrekken van een vergunning door een bestuursorgaan op basis van informatie uit het BIBOB-advies. Als voorbeelden kunnen worden genoemd een geval waarin de voorzieningenrechter vond dat de gemeente niet in strijd met de a.b.b.b. een advies had aangevraagd bij het Bureau en dat de gemeente terec ht de gevraagde vergunning had geweigerd. Of een ander geval waarin de rechter oordeelde dat in de eindconclusie van het advies voldoende aannemelijk was gemaakt dat er sprake was van een vermoeden van witwassen zodat er een ernstige mate van gevaar bestaat dat de vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. In een laatste zaak vond de voorzieningenrechter dat voldoende aannemelijk was, dat de aanvrager van deze vergunning in relatie stond tot een natuurlijk persoon over wie al eerder door het Bureau een ernstig gevaaradvies was verstrekt. Dit maakte het aannemelijk dat er ook bij deze vergunning sprake was van ernstig gevaar dat strafbare feiten gepleegd zullen worden. 4. Resultaten Begeleiding 4.1 Middelen ter ondersteuning Voor de bewustwording en ondersteuning van bestuursorganen bij de toepassing van de Wet zet het Bureau verschillende middelen in, zoals een helpdesk, voorlichtingsmateriaal, een website en presentaties. In 2005 heeft het Bureau 52 maal een presentatie gegeven, zijn er 201 elektronische adviezen verstrekt en is er 462 maal per telefoon ondersteuning gegeven aan bestuursorganen. 4 Zie ook paragraaf 6.2 8

9 Het verwachte resultaat van een grotere bekendheid van de werking van de Wet is onder meer dat bestuursorganen de Wet vaker zullen gaan toepassen en dat er op termijn het aantal adviesaanvragen bij het Bureau toeneemt. In 2005 is de algemene BIBOB-folder vervangen door een geheel nieuwe BIBOB-flyer. In deze nieuwe flyer wordt De weg naar de wet BIBOB op een meer praktische en overzichtelijke wijze weergegeven. Website BIBOB Een belangrijk onderdeel van de ondersteuning die het Bureau ook nog biedt aan bestuursorganen, is de BIBOB-website. Naar aanleiding van een telefonische enquête, welke onder de gebruikers van de website is gehouden, is de website verbeterd qua inhoud en leesbaarheid. Onderstaand zijn de bezoekersgegevens over 2004 en 2005 weergegeven Aantal hits op de website Aantal bezoekers website Aantal gedownloade documenten Resultaten beleidslijnen en werkafspraken De Wet is een facultatieve wet. Om die reden moet een bestuursorgaan in haar beleid vast leggen of en hoe zij gebruik gaat maken van de Wet. Dit schept duidelijkheid voor de burgers en bedrijven, die mogelijkerwijs aan een BIBOB-onderzoek worden onderworpen. Het Bureau hecht aan een goede samenwerking met bestuursorganen die bij het Bureau een adviesaanvraag willen indienen. Helderheid en overeenstemming over de (leverings)voorwaarden van het Bureau vormen daarvoor de basis. Daartoe maakt het Bureau werkafspraken met bestuursorganen. 5 Een hit is het resultaat van een zoekactie op de website. Anders gezegd: iedere keer dat een bezoeker een optie aanklikt op de website, is dit een hit. Een bezoeker kan dus meerdere hits maken. 9

10 In 2005 hebben 48 gemeenten en 3 provincies beleid vastgesteld 6. Een groot deel (43) hiervan heeft ook werkafspraken met het Bureau gemaakt. In totaal is het Bureau nu op de hoogte van 152 bestuursorganen met BIBOB-beleid en zijn er met 127 bestuursorganen werkafspraken gemaakt. In het najaar van 2005 zijn de bestaande werkafspraken aangepast (bijvoorbeeld op het gebied van de behandelingstermijnen) en zijn de contactgegevens van ieder bestuursorgaan geverifieerd. Ten opzichte van voorgaande jaren is een duidelijke afname te constateren in het aantal vastgestelde beleidslijnen en gemaakte werkafspraken. Een verklaring hiervoor is dat veel gemeenten in regionaal verband beleid gaan vaststellen. Deze fase is in veel gevallen nog niet afgerond. De verwachting is dat dit in 2006 wel zal zijn gebeurd. Een andere constatering is dat tot nu toe het aantal bestuursorganen dat daadwerkelijk aan de slag gaat met de Wet nog steeds gering blijft in vergelijking met het aantal bestuursorganen dat van de Wet gebruik kan maken. In de aanloop naar de evaluatie van de Wet in 2006, is in de zomer van 2005 in opdracht van de betrokken ministeries (Justitie en BZK) en VNG een quick scan uitgevoerd naar het gebruik van het instrument BIBOB door gemeenten. De belangrijkste resultaten van deze quick scan waren dat inmiddels 40% van de gemeenten een beleidslijn heeft vastgesteld en dat in de nabije toekomst de toepassing van de Wet nog aanzienlijk zal toenemen. Er is slechts een beperkt aantal gemeenten rond de 17%- dat zegt niet tot toepassing over te zullen gaan. Meer cijfermateriaal en details zijn terug te vinden in het rapport BIBOB in beweging 7. De resultaten vanuit deze quick scan duidde in ieder geval op meer vastgestelde beleidslijnen dan bij het Bureau bekend waren. Bestuursorganen zijn niet verplicht om de beleidslijnen bij het Bureau te melden. 6 Voor zover bekend en geregistreerd bij het Bureau. 7 Tweede Kamer, vergaderjaar , VI nr

11 5. Overige resultaten Werkgroep tipfunctie OM Op grond van artikel 26 van de Wet kan de officier van justitie die beschikt over gegevens die er op duiden dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten, het bestuursorgaan of de aanbestedende dienst wijzen op de wenselijkheid het Bureau om een advies te vragen. De zogenaamde tipfunctie. Om de tipfunctie onder de aandacht te brengen van het OM is op initiatief van het Bureau een multidisciplinaire werkgroep tipfunctie ingesteld. Doel van de werkgroep is het ontwikkelen van een voor dit doel te hanteren handleiding. Om tevens ervaring op te doen met de tipfunctie is op 1 november 2004 binnen drie politieregio s een pilot gestart. De pilotperiode is op verzoek van de deelnemende regio s verlengd tot januari In totaal zijn er 12 tips door het OM afgegeven aan de verschillende gemeenten. Hiervan hebben er uiteindelijk 5 tot een adviesaanvraag bij het Bureau geleid. 5.2 Evaluatie/verbetering adviezen In juni 2005 is er door het Bureau een evaluatiedag voor de gemeenten, die al een BIBOB-advies hadden aangevraagd, georganiseerd. Het doel van deze dag was om ervaringen uit te wisselen, de werkprocessen van gemeenten en het Bureau beter op elkaar af te stemmen, de inhoud en de leesbaarheid van het advies te verbeteren en alvast knelpunten van de Wet te signaleren met het oog op de evaluatie van de Wet medio Mede naar aanleiding van deze bijeenkomst is o.a. de structuur en de leesbaarheid van het BIBOB-advies sterk verbeterd. Zo is bijvoorbeeld het juridische kader verplaatst naar een bijlage, heeft het advies een andere indeling gekregen en is het advies korter geworden. 5.3 Opleidingen/stage Medio 2005 hebben de onderzoeksmedewerkers van het Bureau een driedaagse inkijkstage gedaan bij het Openbaar Ministerie in Den Haag. Het doel van de inkijkstage was om meer inzicht te krijgen in de interne organisatie van het OM, in de wijze waarop dossiervorming plaatsvindt, en om de informatiepositie van het Bureau te verbeteren. Om de kennis over het informatieproces bij de politie uit te breiden hebben medewerkers van het Bureau een inkijkstage van een dag gedaan bij de politieregio Noord-Holland Noord. Hierbij werd vooral ingegaan op de wijze van totstandkoming van informatie van de Criminele Inlichtingen Eenheid, en de bruikbaarheid hiervan in het BIBOB-onderzoek. In het najaar van 2005 hebben de onderzoeksmedewerkers een achtdaagse financiële training gehad. De training was vooral gericht op het leren interpreteren van financiële gegevens zoals jaarstukken. Door de training zijn onderzoeksmedewerkers beter in staat om de juiste vragen te stellen aan onderzoekssubjecten en om een financiële analyse te maken. 5.4 Begeleidingscommissie In de Wet BIBOB is voorzien dat het Bureau begeleid wordt door een Begeleidingscommissie. In deze commissie moeten, blijkens de Wet, de overheidsdiensten en -instellingen die verplicht zijn persoonsgegevens te verstrekken en de regelmatige gebruikers van de adviezen zich vertegenwoordigd weten. De commissie heeft tot taak om problemen die zich voordoen bij de verstrekking van persoonsgegevens aan het Bureau dan wel bij het gebruiken van de verstrekte adviezen te bespreken. In 2005 is de Begeleidingscommissie in totaal drie maal bijeen geweest. 11

12 6. Ontwikkelingen Verbeteren afspraken met informatieleveranciers In 2006 zal gestart worden met een nieuwe bezoekronde langs de informatieleveranciers van het Bureau. Allereerst worden alle parketten en politieregio s bezocht, daarna de diverse belastingkantoren. Doel van deze bezoeken is de informatiepositie van het Bureau te verbeteren en de levertijden te verkorten. 6.2 Opleidingen 2006 In 2006 zal door het Bureau fors worden geïnvesteerd in een verdieping van de bedrijfseconomische kennis bij onderzoeksmedewerkers. In een op maat ontwikkelde opleiding zal nader worden ingegaan op het analyseren van bedrijfsstructuren, jaarrekeningen en boekhoudkundige vraagstukken. Omdat in deze cursus veel aandacht wordt besteed aan het schriftelijk rapporteren van financiële informatie, zal dit niet alleen de BIBOB-onderzoeken, maar ook de weergave hiervan in de adviezen ten goede komen. 6.3 Administratieve lasten Een van de speerpunten van het Kabinet Balkende II is het terugbrengen van de administratieve lasten voor ondernemers en burgers. Ook het Bureau zal in de contacten met de buitenwereld nog efficiënter gaan werken, waardoor eventuele omslachtige en/of onnodige procedures worden voorkomen. Ook de bestaande formulieren van het Bureau worden, indien mogelijk, vereenvoudigd. 6.4 Speerpunten acquisitie 2006 In samenwerking met de opdrachtgevers van BZK en Justitie zal het Bureau de speerpunten voor de acquisitie in 2006 bepalen. Vooralsnog wordt er prioriteit gegeven aan de sector aanbestedingen en dan in het bijzonder de overheidsopdrachten die door de ministeries worden verstrekt. 6.5 Evaluatie Wet BIBOB 2006 Conform artikel 46 van de Wet BIBOB zal in 2006 na de inwerkingtreding van de Wet aan de Staten- Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk worden gezonden. 12