AB 2004, 315: De mededeling van een voornemen met betrekking tot de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van sancties in een beschikking...

Transcriptie

1 Kluw er Navigator documentselectie AB 2004, 315: De mededeling van een voornemen met betrekking tot de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van sancties in een beschikking... Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Datum: 2 juni 2004 Magistraten: Mrs. Slump, Parkins-de Vin, Bijloos Zaaknr: /1 Conclusie: - LJN: AP0361 Noot: W. den Ouden Roepnaam: - Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2004:AP0361, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Wetingang: Awb art. 4:38; Awb art. 4:46; Awb art. 4:48 Brondocument: ABRvS, , nr /1 Essentie De mededeling van een voornemen met betrekking tot de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van sancties in een beschikking tot subsidieverlening is een besluit. Samenvatting Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het deel van het besluit van 18 februari 2000, waarbij appellant sub 1 heeft bepaald dat een korting van ƒ ( ,01) per maand op de subsidie zal worden toegepast indien niet uiterlijk op 1 september 2000 tot de ontvlechting van de betalende en de gesubsidieerde praktijk is overgegaan, is gericht op rechtsgevolg. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het, ingevolge art. 4:48 lid 1 aanhef en onder b Awb, mogelijk is om eerder dan pas bij de subsidievaststelling gevolgen te verbinden aan het niet voldoen aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. De gevolgen van het niet nakomen van de verplichtingen vormen dan, als onderdeel van de subsidieverlening, net als de subsidieverlening zelf en de overige daaraan verbonden verplichtingen en voorwaarden, een onderdeel van het besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat. Partij(en) 1. De raad voor rechtsbijstand Leeuwarden, 2. de Stichting Rechtsbijstand Friesland, te Leeuwarden, appellanten, tegen de uitspraak van de Rb. Leeuwarden van 5 juni 2003 in het geding tussen: appellante sub 2 en appellant sub 1. Bewerkte uitspraak Uitspraak Uitspraak van de Rb. Leeuwarden van 5 juni 2003 in het geding tussen appellante sub 2 en appellant sub Procesverloop 1/5

2 Bij besluit van 28 april 1999 heeft appellant sub 1 op grond van de Wet op de rechtsbijstand (WRB) aan appellante sub 2 subsidie verleend voor 1999 en tevens de verplichting opgelegd om vóór 1 januari 2000 ontvlechting van de betalende en gesubsidieerde praktijk te realiseren. Bij besluit van 18 februari 2000 heeft appellant sub 1 het door appellante sub 2 tegen dit besluit gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard, het besluit van 28 april 1999 voor wat betreft de verleende subsidie voor 1999 in stand gelaten en hieraan toegevoegd wat onder de ontvlechting van de betalende praktijk en de gesubsidieerde praktijk dient te worden verstaan. Tevens heeft appellant sub 1 bepaald dat een korting van ƒ ( ,01) per maand op de subsidie zal worden toegepast, indien niet uiterlijk op 1 september 2000 tot evenbedoelde ontvlechting is overgegaan. Bij uitspraak van 19 januari 2001 heeft de Rb. Leeuwarden het door appellante sub 2 ingestelde beroep nietontvankelijk verklaard voorzover dit was gericht tegen de aan de subsidiebeschikking over het begrotingsjaar 1999 verbonden verplichting om per 1 januari 2000 te ontvlechten. De rechtbank heeft zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het geding voorzover bij besluit van 18 februari 2000 is bepaald dat de subsidie over 2000 zal worden verminderd indien niet is voldaan aan de verplichting tot ontvlechting. Bij besluit van 14 maart 2000 heeft appellant sub 1 aan appellante sub 2 subsidie verleend voor 2000 onder dezelfde voorwaarden als gesteld in het besluit van 18 februari Bij besluit van 2 februari 2001 heeft appellant sub 1 aan appellante sub 2 subsidie verleend voor 2001 en bepaald dat de hiervoor bedoelde korting geëffectueerd zal worden en dat met ingang van februari 2001 de korting ƒ ( ,01) per maand zal bedragen. Bij besluit van 21 december 2001 heeft appellant sub 1 de door appellante sub 2 tegen de besluiten van 18 februari 2000, voorzover daarbij is bepaald dat de subsidie over 2000 zal worden verminderd indien niet is voldaan aan de verplichting tot ontvlechting, en de tegen de besluiten van 14 maart 2000 en 2 februari 2001 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard, deze besluiten gehandhaafd en de opgelegde korting met ingang van 1 september 2000 nader vastgesteld op een bedrag van ƒ ( ) per jaar. Bij uitspraak van 5 juni 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de Rb. Leeuwarden (de rechtbank) het daartegen door appellante sub 2 ingestelde beroep voorzover gericht tegen het hiervoor genoemde gedeelte van het besluit van 18 februari 2000 niet-ontvankelijk verklaard en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht (niet opgenomen, red.). Tegen deze uitspraak hebben appellant sub 1 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2003, en appellante sub 2 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juli 2003, hoger beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 5 augustus Deze brieven zijn aangehecht (niet opgenomen, red.). Bij brief van 5 augustus 2003 heeft appellante sub 2 van antwoord gediend. Appellant sub 1 heeft bij brief van 1 oktober 2003 van antwoord gediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2004, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag, en mr. P.T. Huisman, directeur van appellant sub 1, en appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. A. Speksnijder, gemachtigde, zijn verschenen. 2. Overwegingen 2.2 De rechtbank heeft in de uitspraak van 5 juni 2003 allereerst overwogen dat het subsidiërend orgaan eerst bij de subsidievaststelling beoordeelt of een aan het besluit tot subsidieverlening verbonden verplichting is nageleefd, dat schending van die verplichting een grond is om de subsidie lager dan overeenkomstig het besluit tot verlening vast te stellen en dat het vermelden van (de hoogte van) het kortingsbedrag bij de subsidieverlening op zichzelf beschouwd niet geacht kan worden te zijn gericht op enig rechtsgevolg. Bezwaren voorzover deze zijn gericht tegen de (hoogte van de) eventueel op te leggen korting kunnen daarom naar het oordeel van de rechtbank niet aan de orde komen. Het beroep van appellante sub 2 is door de rechtbank in zoverre niet-ontvankelijk verklaard. Appellant sub 1 heeft tegen dit deel van de uitspraak hoger beroep ingesteld. 2.3 Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het deel van het besluit van 18 februari 2000, waarbij appellant sub 1 heeft bepaald dat een korting van ƒ ( ,01) per maand op de subsidie zal worden toegepast indien niet uiterlijk op 1 september 2000 tot de ontvlechting van de betalende en de gesubsidieerde praktijk is overgegaan, is gericht op rechtsgevolg. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het, ingevolge art. 4:48 lid 1 aanhef en onder b Awb, mogelijk is om eerder dan pas bij de subsidievaststelling 2/5

3 gevolgen te verbinden aan het niet voldoen aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. De gevolgen van het niet nakomen van de verplichtingen vormen dan, als onderdeel van de subsidieverlening, net als de subsidieverlening zelf en de overige daaraan verbonden verplichtingen en voorwaarden, een onderdeel van het besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat. De rechtbank heeft dit in de uitspraak van 5 juni 2003 miskend. 2.4 De rechtbank heeft voorts overwogen dat appellant sub 1, gelet op art. 4:38 lid 1 Awb, bevoegd was aan het besluit tot subsidieverlening de voorwaarde te verbinden tot ontvlechting als hiervoor bedoeld, omdat alleen op die wijze kan worden zeker gesteld dat appellante sub 2 niet deelneemt aan het voeren van een betalende praktijk, alsmede dat appellant sub 1 in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. 2.5 Appellante sub 2 betoogt dat de rechtbank haar oordeel dat appellant sub 1 bevoegd was vorenbedoelde voorwaarde aan de vergunning te verbinden en in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, ten onrechte heeft gegrond op de veronderstelling dat appellante sub 2 niet dan wel slechts ten dele aan deze voorwaarde heeft voldaan. Zij verwijst in dit verband enerzijds naar de scheiding van onder andere bestuur en directie van appellante sub 2 en de Stichting Juridische Dienstverlening en anderzijds naar het per 1 januari 2003 afgesloten fusieproces tussen appellante sub 2 en de Stichtingen Rechtsbijstand Drenthe en Groningen. Daarnaast stelt zij dat deze voorwaarde niet bijdraagt aan het realiseren van een goed toegankelijke voorziening voor rechtzoekenden. De rechtbank heeft dit volgens appellante sub 2 miskend. 2.6 Uit de brief van de Minister van Justitie (Kamerstukken II, 2002/03, VI, nr. 142), waarin hij een herziening van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand aankondigt omdat het huidige stelsel een takenpakket van het bureau rechtshulp kent dat een ongewenste vermenging van publieke en private taken in zich bergt, valt af te leiden dat de door verschillende stichtingen voor rechtsbijstand nagestreefde zogeheten acceptabele nieuwe variant zoals ook appellante sub 2 heeft beoogd te realiseren niet in voldoende mate de door de wetgever gewenste scheiding tussen publieke en private taken heeft opgeleverd. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank gelet hierop terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat appellante sub 2 ten tijde van de beslissing op bezwaar niet afdoende aan de voorwaarde tot ontvlechting had voldaan. De scheiding van appellante sub 2 van de Stichting Juridische Dienstverlening gaat, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, niet ver genoeg en leidt niet tot een volledige ontvlechting van de betalende en de gesubsidieerde praktijk. Ook de verwijsplicht, die appellante sub 2 en de stichting Juridische Dienstverlening in hun samenwerkingsovereenkomst hebben afgesproken, leidt daartoe niet. Hetgeen appellante sub 2 overigens heeft aangevoerd, kan niet tot een ander oordeel leiden. 2.7 Gelet op het vorenoverwogene is het hoger beroep van appellant sub 1 gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voorzover hierbij het beroep van appellante sub 2 tegen het besluit van 18 februari 2000 niet-ontvankelijk is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van appellante sub 2, voorzover gericht tegen het besluit van 18 februari 2000, alsnog ongegrond verklaren. Het hoger beroep, ingesteld door appellante sub 2, is ongegrond, zodat de aangevallen uitspraak voor het overige dient te worden bevestigd. 2.8 Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. 3. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State; recht doende: I. vernietigt de uitspraak van de Rb. Leeuwarden van 5 juni 2003, 02/94 WRB, voorzover het beroep van de Stichting Rechtsbijstand Friesland tegen het besluit van 18 februari 2000 niet-ontvankelijk is verklaard; II. III. verklaart het door de Stichting Rechtsbijstand Friesland bij de rechtbank tegen het besluit van 18 februari 2000 ingestelde beroep ongegrond; bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige. Noot Auteur: W. den Ouden 3/5

4 1 De Raad voor de Rechtsbijstand Leeuwarden nam in zijn subsidieverleningen voor de jaren 1999, 2000 en 2001 aan de Stichting Rechtsbijstand Friesland een verplichting tot ontvlechting van de betalende en gesubsidieerde praktijk op. De betalende praktijk van de Stichting was weliswaar al sinds 1994 ondergebracht in een aparte Stichting Juridische Dienstverlening, maar beide stichtingen verleenden in de praktijk samen rechtsbijstand onder de naam Buro voor Rechtshulp en waren feitelijk sterk met elkaar verweven. Die handelwijze kwam volgens de Raad in strijd met de Wet op de rechtsbijstand (WRB) waarop de subsidieverleningen zijn gebaseerd. Om de stichting(en) ervan te doordringen dat het de Raad ernst was, werd in de genoemde verleningsbeschikkingen ook aangekondigd dat indien niet voor bepaalde data aan de subsidieverplichting was voldaan dit zou leiden tot een korting op de subsidie. Aanvankelijk werd een bedrag van gulden ( ,01) per maand in de verleningsbeschikking genoemd, in bezwaar veranderde dat in per jaar. De Rb. Leeuwarden zag zich in beroep geplaatst voor de vraag of de Raad bevoegd was tot het opleggen van de gewraakte subsidieverplichting in de beschikkingen tot subsidieverlening en mocht dreigen met dergelijke zware sancties. 2 Om met dat laatste te beginnen: de rechtbank stelde dat binnen de systematiek van titel 4.2 Awb de subsidiënt pas bij het nemen van de beschikking tot vaststelling van de subsidie toetst of de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen zijn nageleefd. Als verplichtingen niet zijn nageleefd is dat reden om de subsidie op een lager bedrag vast te stellen dan werd genoemd in de verleningsbeschikking (art. 4:46 lid 2 aanhef en sub b Awb). Wanneer de subsidiënt al bij de verlening aangeeft op welke manier hij van zijn bevoegdheid gebruik zal maken indien de subsidieontvanger niet aan zijn verplichtingen voldoet, zoals de Raad voor de Rechtsbijstand in dit geval deed, kan een dergelijke melding op zichzelf niet worden geacht te zijn gericht op rechtsgevolg. Dit onderdeel van de subsidieverlening is dus geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb, zodat bezwaren gericht tegen de hoogte van de eventueel op te leggen korting niet bij de bestuursrechter aan de orde kunnen komen. Pas als de lagere vaststelling wegens niet nakoming van verplichtingen een feit is, is er sprake van een besluit waartegen bezwaar en beroep open staan, aldus de rechtbank. 3 De Afdeling ziet dat helaas anders. Zij stelt onder punt 2.3 van de hiervoor opgenomen uitspraak dat het deel van de verleningsbeschikking dat het voornemen tot het opleggen van een korting bevat, is gericht op rechtsgevolg. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het op grond van de Awb (nl. op grond van art. 4:48) al eerder dan het moment van vaststellen mogelijk is gevolgen te verbinden aan de niet-nakoming van subsidieverplichtingen door de subsidiënt. Tot zover is de uitspraak te volgen. Op grond van de genoemde bepaling kan een subsidiënt die constateert dat een subsidieontvanger niet aan zijn verplichtingen voldoet inderdaad besluiten tot wijziging of intrekking van de verleningsbeschikking. Daarmee vervalt (een deel van) de aanspraak op subsidiegelden. De wetgever heeft deze mogelijkheid opgenomen voor gevallen waarin de subsidiënt niet wil wachten tot het in normale gevallen geëigende moment van de subsidievaststelling. Dat kan bijvoorbeeld zijn omdat de subsidiënt vreest dat verstrekte voorschotten al worden uitgegeven, zodat er na een lagere vaststelling niets zou kunnen worden teruggevorderd. Soms kiest de subsidiënt voor intrekking van het verleningsbesluit wanneer al snel na de bekendmaking van dit besluit duidelijk wordt dat de aanvrager zich niet houdt aan (zwaarwegende) verplichtingen en dus geen recht heeft op subsidiegelden. Dit was het geval bij de uitspraak die hierna, ter illustratie, is opgenomen. Maar waarom het bestaan van die mogelijkheid zou moeten leiden tot de conclusie dat de mededeling van een voornemen met betrekking tot de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van sancties in de verleningsbeschikking als (een onderdeel van) een besluit moet worden aangemerkt, is mij niet duidelijk. De Afdeling gaat op dat punt niet expliciet in. 4 Theoretisch wringt de uitspraak. Immers, een voornemen heeft, zoals de rechtbank terecht stelt, in beginsel geen rechtsgevolg. Ook uit praktisch oogpunt zie ik geen reden om het besluitbegrip hier strategisch te hanteren. Immers, welke reactie de subsidiënt ook kiest wanneer verplichtingen niet worden nagekomen een intrekking of wijziging van de verleningsbeschikking (op grond van art. 4:48 Awb), dan wel een lagere vaststellingsbeschikking (op grond van art. 4:46) die beslissing zal steeds resulteren in een (appellabel) besluit. De subsidieontvanger heeft dus de mogelijkheid op te komen tegen (de hoogte van) een subsidiesanctie op het moment dat die wordt opgelegd. Als de subsidiënt naar aanleiding van de voornoemde besluiten wil overgaan tot terugvordering van uitgekeerde voorschotten moet hij daartoe eerst weer een besluit nemen (vgl. ABRvS 21 oktober 1996, AB 1996, 496 (m.nt. NV)), waartegen de ontvanger vervolgens ook weer bezwaar en beroep kan aantekenen. 4/5

5 De uitspraak heeft ook vervelende procesrechtelijke consequenties. Zo zal waarschijnlijk tegen intrekkings, wijzigings en vaststellingsbeschikkingen voor zover zij subsidiesancties bevatten, geen bezwaar en beroep meer open staan indien deze sancties al bij de verleningsbeschikking zijn aangekondigd. Dat besluit heeft dan immers al formele rechtskracht gekregen (vgl. ABRvS 24 april 2002, AB 2002, 270 ( m.nt. NV), met betrekking tot de aankondiging van het voornemen een langdurige subsidierelatie te beëindigen). Het wordt nu dus zaak om bij bezwaren tegen de hoogte van een aangekondigde subsidiesanctie al na de verleningsbeschikking een procedure te starten, terwijl die sanctie wellicht nooit zal worden opgelegd! Op deze manier wordt het systeem van titel 4.2 Awb, dat uitgaat van een verleningsbeschikkingen waarbij aanspraken worden gevestigd en een vaststellingsbeschikking waarbij wordt beoordeeld of de subsidiënt aan zijn verplichtingen heeft voldaan en op welk subsidiebedrag hij recht heeft, doorbroken. En daardoor wordt het subsidierecht onnodig gecompliceerd. 5 Ten slotte nog een opmerking over de verplichting tot ontvlechting van de gesubsidieerde en de betalende praktijk van de stichting. Die kwam niet uit de lucht vallen. Al sinds jaren geven de Stichtingen Rechtsbijstand (voorheen Bureaus voor rechtshulp) niet alleen (bijna) gratis juridisch advies aan minder vermogenden, maar bedrijven zij daarnaast een zogenaamde betalende praktijk. Aanvankelijk was die betalende praktijk voornamelijk gebaseerd op het arrest Velsen / De Waard (HR 17 november 1989, AB 1990, 81 (m.nt. G.P. Kleijn)), waardoor de mogelijkheid ontstond om de kosten van rechtsbijstand in bestuursrechtelijke procedures middels een vordering uit hoofde van onrechtmatige daad vergoed te krijgen. Sinds de WRB op 1 januari 1994 in werking trad mag de subsidie voor rechtsbijstand anders dan voordien slechts worden aangewend voor rechtshulp aan diegenen wier inkomen en vermogen valt binnen zekere grenzen. Als gevolg daarvan werd de betalende praktijk uitgebreid met een tweede categorie cliënten, namelijk rechtszoekenden met middeninkomens die niet (meer) voor gesubsidieerde rechtsbijstand in aanmerking blijken te komen. De subsidieverstrekkers van de Stichtingen Rechtsbijstand, de krachtens de WRB opgerichte Raden voor Rechtsbijstand, hebben van meet af aan gesteld dat het bepaalde in de WRB in de weg staat aan de commerciële activiteiten van de Stichtingen en dat deze activiteiten bovendien oneerlijke concurrentie inhouden ten opzichte van andere rechtshulpverleners. Ook in de landelijke politiek is uitgebreid gedebatteerd over de betalende praktijk, wat uiteindelijk heeft geleid tot de motie Van der Burg c.s. (Kamerstukken II, 1997/98, VI, nr. 56) waarin de kamer heeft uitgesproken dat de WRB ervan uitgaat dat de bureaus voor rechtshulp geen betalende rechtspraktijk uitoefenen en dat deze betalende praktijk in zijn huidige vorm geleidelijk dient te worden afgebouwd. 6 Uit de achterliggende stukken blijkt dat de in deze zaak opgelegde deelverplichtingen, die de ontvlechtingsverplichting concretiseren, (zeer) ingrijpend van aard zijn. Zo dient het bestuur van de SJD geheel uit andere personen te bestaan dan het bestuur van de Stichting Rechtsbijstand Friesland, moeten beide Stichtingen een eigen directie hebben en beschikken over eigen huisvesting en ontvangstbalie. Ook mogen medewerkers van de Stichting Rechtsbijstand Friesland niet tevens namens de SJD juridische diensten aanbieden. De rechtbank heeft de bevoegdheid tot het opleggen van deze verplichtingen gebaseerd op het bepaalde in art. 4:38 Awb, dat voor dit soort gevallen bepaalt dat verplichtingen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening kunnen worden opgelegd. Een dergelijk wettelijk voorschrift bestond in casu in de vorm van art. 42b WRB en de daarop gebaseerde Subsidieregeling Stichtingen Rechtsbijstand Vervolgens is de rechtbank nagegaan of de verplichtingen als redelijkerwijs noodzakelijk en geschikt kunnen worden gekwalificeerd. Dat deze eis geldt blijkt niet met zoveel woorden uit de wetstekst maar uit de toelichting bij art. 4:38 Awb (Kamerstukken II, 1993/94, , nr. 3, p. 65) wordt duidelijk dat met de formulering strekken tot de verwezenlijking van het doel van de subsidie is bedoeld dat slechts díe verplichtingen kunnen worden opgelegd die redelijkerwijs noodzakelijk en geschikt zijn om het met de subsidie nagestreefde doel te bereiken. De Afdeling formuleert het iets anders onder punt 2.4, maar lijkt het toetsingskader dat de rechtbank hanteert te onderschrijven (anders nog: ABRvS 19 september 1994, Gst. 7016, 6 (m.nt. C.P.J. Goorden)). WdO 2013 Kluw er. Alle rechten voorbehouden. 5/5