Baseline financieel en materieel beheer

Transcriptie

1 Baseline financieel en materieel beheer 2e herziene druk

2 Baseline financieel en materieel beheer 2 e herziene druk

3 Inhoud 1 Inleiding 1.1 Algemeen Evaluatie en aanpassing Baseline Indeling Baseline 5 2 De uitgangspunten van de Baseline Doelstelling van de Baseline Reikwijdte van de Baseline Risicoanalyse Status van de Baseline 10 3 De verantwoordelijkheden van de diverse actoren Algemeen Rol van het departementale management Rol van de directie Financieel-Economische Zaken Rol van de departementale auditdienst Rol van het ministerie van Financiën Rol van de Algemene Rekenkamer 14 4 De Baseline financieel beheer Financieel beheer en de daaraan te stellen eisen Baseline financieel beheer Toelichting op de Baseline financieel beheer 18 5 De Baseline materieel beheer Materieel beheer en de daaraan te stellen eisen Baseline materieel beheer Toelichting op de Baseline materieel beheer 32 6 De beoordeling door de departementale auditdienst Inleiding Beoordeling van het financieel en materieel beheer Rapportering over het financieel en materieel beheer Oordeelsvorming over het financieel en materieel beheer 41 Bijlage 1 - Scoretabel Baseline financieel beheer 44 Bijlage 2 - Voorbeeld scoretabel 46

4 1 Inleiding 1.1 Algemeen Op elk ministerie is de minister, als onderdeel van de bedrijfsvoering, verantwoordelijk voor het financieel beheer en het materieel beheer van haar/zijn ministerie. De minister zal deze verantwoordelijkheid in eerste instantie delegeren aan het departementale management, dat verantwoordelijk is voor de realisatie van de gestelde beleidsdoelstellingen en de daarbij in acht te nemen financiële en wettelijke randvoorwaarden. De laatste jaren worden er binnen de rijksoverheid regelmatig discussies gevoerd over de wijze van invulling van het financieel en materieel beheer. Deze discussies vinden mede plaats in het kader van de normen die de controleurs, in casu de departementale auditdiensten en de Algemene Rekenkamer in hun onderzoeken betrekken. Daarbij geldt dat ook het management, dat primair verantwoordelijk is voor het beheer, over een referentiekader dient te beschikken over de bij het financieel en materieel beheer te hanteren normen. Het is van belang dat binnen de rijksoverheid een zekere mate van consensus bestaat over de te hanteren en de te toetsen normen. Rijksbreed bezien behoren voor het financieel en materieel beheer in hoofdlijnen dezelfde uitgangspunten te gelden. Voorkomen dient immers te worden dat bij het ene ministerie sprake is van een summiere normstelling, terwijl bij een ander ministerie de lat veel hoger wordt gelegd. Daarbij dient echter wel te worden aangetekend dat een rijksbrede normering in de volle breedte, gelet op de eigenheid van de departementen, niet mogelijk en niet wenselijk is. Aangezien de activiteiten en processen per ministerie verschillen, zal per ministerie sprake zijn van een departementsspecifieke invulling van het financieel en materieel beheer. Dit neemt niet weg dat voor het financieel en materieel beheer een aantal algemene normen geldt, dat in acht moet worden genomen. Vervolgens dient een nadere uitwerking van deze algemene normen door middel van criteria plaats te vinden. De algemene normen en de daaruit afgeleide criteria zullen in deze nota worden gepresenteerd als de zogenaamde Baseline financieel en materieel beheer. 1.2 Evaluatie en aanpassing Baseline De eerste versie van de Baseline (d.d. 29 mei 2001) is in juni 2001 gepubliceerd. Op grond van gemaakte afspraken is deze Baseline vervolgens medio 2002 geëvalueerd. Op basis van het evaluatierapport en de uitkomsten van de bespreking van dit rapport in het iodad, het iofez en het psg-beraad is de Baseline aangepast. Nagenoeg alle aanpassingen, die zijn gebaseerd op de reacties van de ministeries, moeten worden beschouwd als een verlichting van de eerste versie van de Baseline. Voorbeelden hiervan zijn: het onderscheid tussen procesnormen en productnormen is vervallen, alsmede het hoofdstuk over management control. Dit laatste onderwerp wordt nu immers behandeld in het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. In hoofdstuk 2 (uitgangspunten van de Baseline) wordt wel de relatie van het financieel en materieel beheer met het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering nader verduidelijkt. Ook het hoofdstuk over het toezicht van de minister van Financiën is vervallen. Dit toezicht wordt nu kort toegelicht in hoofdstuk 3. Verder blijven de criteria van de Baseline en de toelichting daarop uitgewerkt op het niveau van hoofdlijnen. Aangezien de activiteiten en processen per ministerie verschillen, 4

5 kan een gewenste nadere detaillering per ministerie worden gerealiseerd. Het lijkt niet gewenst een departementspecifieke invulling rijksbreed voor te gaan schrijven. In relatie tot de Baseline materieel beheer zijn door ministeries enkele kanttekeningen gemaakt, bijvoorbeeld over het begrip centrale voorraad. De Baseline is echter gebaseerd op het Besluit materieel beheer. In afwachting van een modernisering van dit besluit zal de Baseline materieel beheer daarom nog niet worden herzien. In het hoofdstuk 6 van de Baseline waarin de rol van de dad wordt beschreven, is nu ook toegelicht dat de scoretabel eveneens door het management en door fez kan worden gebruikt. De toepassing van de tabel wordt toegelicht met een voorbeeld. Ook is nu in dit hoofdstuk vermeld dat naast directies ook processen object van een financieel beheeronderzoek kunnen zijn. Verder is aangegeven dat de ministeries het geven van een samenvattend oordeel door de dad over het financieel en materieel beheer van het hele ministerie naar eigen inzicht kunnen bepalen. Dit blijft dus facultatief. Tot slot is uit de evaluatie voorts gebleken dat nagenoeg alle departementen van mening zijn dat de Baseline financieel en materieel beheer niet de status van een ministeriële regeling moet krijgen. Op grond van deze uitkomst wordt de huidige status van de Baseline als handleiding gecontinueerd en wordt de Baseline dus niet omgezet in een regeling met een formele grondslag. Bij de evaluatie van het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering zal de status van de Baseline opnieuw worden bezien; dit in relatie tot de status die zal worden toegekend aan het referentiekader. Dit behoeft overigens niet bij voorbaat in te houden dat aan het referentiekader en de Baseline dezelfde status zal worden toegekend. 1.3 Indeling Baseline Achtereenvolgens wordt in deze handleiding ingegaan op: de uitgangpunten van de Baseline (hoofdstuk 2); de verantwoordelijkheden van de diverse actoren (hoofdstuk 3); de Baseline financieel beheer (hoofdstuk 4); de Baseline materieel beheer (hoofdstuk 5); de beoordeling door de departementale auditdienst (hoofdstuk 6). 5

6 2 De uitgangpunten van de Baseline 2.1 Doelstelling van de Baseline Het management is primair verantwoordelijk voor de besturing en beheersing van de financiële en materiële processen van het ministerie. Alhoewel op het hoogste niveau in de Comptabiliteitswet 2001 de normen worden aangegeven waaraan het financieel beheer, het materieel beheer, de daartoe bijgehouden administraties en de daaraan ontleende informatie moeten voldoen, blijkt in de praktijk dat deze normen te algemeen en te impliciet van karakter zijn om als een effectieve ondersteuning te dienen voor het management. Op grond hiervan kunnen vervolgens ook discussies ontstaan tussen het management en de controleurs over de nadere uitwerking van de algemene normen. De essentie van een goed beheer is dat door het management zorg wordt gedragen voor een ordelijk verloop van de financiële en materiële processen waarbij door het management een aantal normen in acht dient te worden genomen. Deze normen vormen vervolgens ook het toetsingskader voor de controleurs, de departementale auditdiensten en de Algemene Rekenkamer, die moeten onderzoeken of het financieel en materieel beheer aan de gestelde normen voldoen. Deze normen vormen ook het kader voor het toezicht door de minister van Financiën. De doelstelling van de Baseline is derhalve het uitwerken van de algemene normen in een aantal criteria teneinde de gewenste transparantie over de normatiek te bereiken. Deze normen en de daaruit afgeleide criteria (zie hierna) maken derhalve deel uit van de Baseline financieel en materieel beheer. Alle betrokken partijen - het management van de ministeries, fez, het ministerie van Financiën, dad en de Rekenkamer - kunnen dan bij de uitvoering van hun taken uitgaan van dezelfde uitgangspunten. Dit kan mede van belang zijn voor de communicatie met de Tweede Kamer. 2.2 Reikwijdte van de Baseline Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering Ten gevolge van de in 1999 verschenen nota Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (vbtb) is de informatiewaarde van de departementale begrotings- en verantwoordingsstukken verbeterd. Deze stukken worden nu gericht op de begroting van en de verantwoording over beleid, prestaties en middelen. Dit betekent dat in de begroting en in de verantwoording op een geïntegreerde wijze aandacht wordt besteed aan het beleid, de bedrijfsvoering en de financiële middelen. Vervolgens is in 2002 het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering verschenen. Dit referentiekader bevat een aantal gezamenlijke uitgangspunten (in de vorm van bepalingen) voor de systematische sturing en beheersing van bedrijfsprocessen. In wezen zijn dit de eisen die gesteld moeten worden aan het management control systeem of ook wel genoemd het interne beheersingssysteem van een ministerie. 6

7 De in het referentiekader opgenomen bepalingen inzake de voorbereiding van, het volgen van respectievelijk de verantwoording over de uitvoering van de bedrijfsprocessen moeten worden ingebed in de reguliere planning- en controlcyclus van een ministerie. Het referentiekader biedt daarvoor een aantal rijksbrede (systeem) normen waarmee ministeries op een gestructureerde wijze tot een mededeling over de bedrijfsvoering kunnen komen. Systematische risicoanalyse vormt daarbij het uitgangspunt. Het referentiekader beschrijft de gewenste eindsituatie dat gerealiseerd moet worden over De relatie tussen het referentiekader en de Baseline In het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering wordt bedrijfsvoering gedefinieerd als de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Het betreft de sturing en beheersing van zowel de primaire processen als van de processen die hiervoor faciliterend zijn (de zogenaamde ondersteunende processen). Wat de ondersteunde processen betreft, kan hierbij ten minste worden gedacht aan de zogenoemde piofah-functies: personeel, informatisering, organisatie, financiën, automatisering en huisvesting. Deze Baseline beperkt zich tot de ondersteunende processen inzake het beheer van de financiële en van de materiële middelen. In de Baseline wordt dus niet ingegaan op de te realiseren en de gerealiseerde beleidsdoelstellingen en op de overige bedrijfsprocessen (zoals personeelsbeheer). Bij de sturing en beheersing van de financiële en materiële bedrijfsprocessen dient het management rekening te houden met de normen die in deze Baseline zijn vastgelegd. Zo kan in de departementale risicoanalyse worden bezien wat de risico s zijn dat niet aan deze normen wordt voldaan. Op basis hiervan kan het management de keuze maken om beheersingsmaatregelen te treffen die erop zijn gericht om deze risico s te verkleinen of weg te nemen. Zowel financieel beheer als materieel beheer maken dus deel uit van de bedrijfsvoering. Het deelterrein financieel beheer is echter in zoverre afwijkend van de andere deelterreinen van bedrijfsvoering dat alleen hier de specifieke eis van rechtmatigheid van ontvangsten, uitgaven en verplichtingen aan de orde is. Dit stelt specifieke eisen aan de interne beheersing van financieel beheer en rechtvaardigt het bestaan van een specifieke Baseline in de voorliggende vorm De begrippen financieel en materieel beheer De begrippen financieel en materieel beheer kunnen als volgt worden toegelicht (zie voor de precieze wettelijke begripsomschrijving paragraaf 4.1 en 5.1). Het financieel beheer heeft betrekking op het verrichten van financiële transacties. Daarbij valt te denken aan het aangaan van een verplichting, zoals het verstrekken van een subsidiebeschikking waarin aan een burger of een rechtspersoon een bepaalde subsidie wordt toegekend. Een ander voorbeeld van het aangaan van een verplichting is het afsluiten van een contract met een leverancier voor de levering van goederen en diensten. Een volgende fase in het financieel beheer is dan het verrichten van de feitelijke betaling (uitgave): dus het betalen van de subsidie (na ontvangst van een subsidieafrekening) of het betalen van een factuur in verband met geleverde goederen en diensten. Wat de betaling betreft, is het ook mogelijk dat - vooruitlopend op een definitieve subsidieafrekening dan wel een eindfactuur - eerst een voorschot wordt betaald. Financieel beheer houdt tevens in dat de financiële transacties in een begroting worden geraamd, dat de werkelijke transacties worden vastgelegd in een administratie en dat na afloop van het jaar een financiële verantwoording wordt opgesteld. 7

8 Het materieel beheer heeft betrekking op het beheer van roerende en onroerende goederen nadat zij besteld en ontvangen zijn. Voor de verwerving hiervan zijn in het verleden middelen aangewend. Het is derhalve van belang dat voor de verkregen goederen wordt zorggedragen. Indien goederen, bijvoorbeeld als gevolg van diefstal, niet meer aanwezig zijn of wanneer deze, bijvoorbeeld als gevolg van slecht onderhoud, voor het einde van hun economische levensduur niet meer bruikbaar zijn, kan het bedrijfsproces niet meer of in onvoldoende mate worden uitgevoerd en moeten voor de desbetreffende zaken onnodig wederom gelden worden uitgetrokken. Daarnaast geldt dat indien goederen slecht worden onderhouden of zelfs verdwijnen, de ontvangsten bij verkoop wegens overtolligheid lager zullen uitvallen, dan wel dat helemaal geen ontvangsten kunnen worden gegenereerd. Materieel beheer houdt tevens in dat van bepaalde goederen inventarisadministraties worden bijgehouden en dat over het beheer verantwoording wordt afgelegd. Om een en ander te verduidelijken volgen twee voorbeelden. voorbeeld 1: subsidies Een subsidie kan een beleidsinstrument zijn om het gebruik van een bepaalde voorziening te stimuleren. Zo hebben cultuursubsidies tot doel om het gebruik van cultuurgoederen, bijvoorbeeld het bijwonen van concerten, te bevorderen. Het toekennen en het betalen van een subsidie aan een muziekgezelschap behoort dan tot het financieel beheer. Bij subsidies is geen sprake van materieel beheer, want er worden door de subsidieverstrekker als tegenprestatie geen goederen ontvangen. voorbeeld 2: goederen Door het ministerie van Defensie wordt een fregat aangeschaft ter bewaking van onze nationale grenzen en ter deelname aan vredesmissies. De aanschafkosten van dit fregat vallen onder het financieel beheer, evenals alle exploitatie-uitgaven zoals de salarissen van de bemanning, brandstof, munitie e.d. Na aanschaf van het fregat dient te worden voorkomen dat het fregat wegroest in een haven, dan wel door het gebruik in kwaliteit achteruitloopt. In het kader van het materieel beheer dient derhalve te worden zorggedragen voor het noodzakelijke onderhoud. Dit onderhoud kan ook weer bepaalde uitgaven met zich meebrengen, bijvoorbeeld kosten van verf, vervanging van onderdelen e.d. Omdat deze kosten de benodigde financiële middelen vergen, vallen deze onderhoudsuitgaven onder het financieel beheer. Tot slot dient met het fregat te worden geoefend opdat het fregat in voorkomende situaties daadwerkelijk kan worden ingezet in oorlogs- en vredesmissies. Ook is het natuurlijk mogelijk dat het fregat ook daadwerkelijk wordt ingezet. Het operationele gebruik van het fregat valt niet onder het financieel en materieel beheer, maar dient te worden gerelateerd aan de effectiviteit van het behalen van de defensiebeleidsdoelstellingen. Tot besluit wordt nog opgemerkt dat, bezien vanuit het standpunt van de Algemene Rekenkamer, ook de departementale accountantscontrole deel uitmaakt van het door de minister gevoerde beheer. Aangezien de interne accountantscontrole binnen het departement als apart onderwerp (naast het financieel en materieel beheer) in de Comptabiliteitswet 2001 is geregeld, maakt de departementale accountantscontrole geen deel uit van de Baseline. De wijze van oordeelsvorming door de dad zal in hoofdstuk 6 nader worden uitgewerkt. 8

9 2.2.4 Systeemnormen, procesnormen en productnormen Systeemnormen zijn eisen die gesteld worden aan het management control systeem (ook wel het interne beheersingssysteem genoemd) van een departement. Zo dient elk departement een management control systeem (mcs) te hebben dat voldoet aan de systeemeisen die zijn vastgelegd in het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. Bijvoorbeeld dat bedrijfsvoeringsplannen worden opgesteld, een periodieke risicoanalyse wordt gedaan en dat verschillende beheersingsmaatregelen worden getroffen die kunnen worden ingezet om risico s te verkleinen en dat het mcs zowel in de organisatie als in de planning- en controlcyclus is ingebed. Systeemnormen zorgen er dus voor dat een mcs wordt opgezet waarmee wordt gewaarborgd dat de risico s binnen de bedrijfsvoering inzichtelijk worden gemaakt en bewuste keuzen worden gemaakt ten aanzien van de in te zetten beheersingsmaatregelen. Systeemnormen zijn gericht op de sturing en beheersing van de gehele bedrijfsvoering en zijn daarom niet verbonden aan één specifiek bedrijfsvoeringsproces. Procesnormen zijn eisen die worden gesteld aan de sturing en beheersing van een specifiek bedrijfsvoeringsproces. Een procesnorm is een norm die geldt voor het proces van de totstandkoming van het product. Zo wordt in de Comptabiliteitswet bepaald dat verplichtingen, uitgaven en ontvangsten op een ordelijke en controleerbare wijze tot stand komen. Een voorbeeld van een procesnorm is de eis dat de financiële administraties een adequate administratieve organisatie moeten hebben. Ook de eis dat bij de begrotingsvoorbereiding fez toezicht moet houden op naleving van de interne richtlijnen, kan worden gezien als een procesnorm. Productnormen zijn eisen die gesteld worden een specifiek product, in casu de uitkomst van een specifiek bedrijfsproces. Een bekende productnorm bij het financieel beheer is de eis van rechtmatigheid die aan een verplichting, uitgave of ontvangst wordt gesteld. Net zoals op andere terreinen van de bedrijfsvoering is bij financieel en materieel beheer sprake van een combinatie van productnormen en procesnormen. Gegeven deze combinatie is gebleken dat het onderscheid in proces- of productnormen niet in alle gevallen zo scherp is te maken. Een proces dat een product oplevert dat niet aan de productnormen voldoet, is immers geen goed proces. Op grond hiervan worden de normen van de (huidige versie van de) Baseline niet meer onderverdeeld in proces- en productcriteria. De reikwijdte van deze criteria wordt daarbij wel gehandhaafd. Alle in de tabellen van de Baseline opgenomen criteria vallen dus onder de reikwijdte van het financieel en materieel beheer Afleggen verantwoording in de mededeling over de bedrijfsvoering In het departementale jaarverslag wordt door middel van de mededeling over de bedrijfsvoering verantwoording afgelegd over de bedrijfsvoering, waarmee tevens een uitspraak wordt gedaan over de sturing en beheersing van het financieel en het materieel beheer. In de mededeling over de bedrijfsvoering wordt inzicht gegeven in de reikwijdte door te verwijzen naar het van toepassing zijnde normenkader. In het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering wordt bepaald (zie bepaling 3.3) dat in het bedrijfsvoeringsplan daar waar nodig de normen worden geformuleerd voor de verschillende bedrijfsprocessen. Het van toepassing zijnde normenkader bestaat ten minste uit de verwijzing naar de normen zoals vastgelegd in wet- en regelgeving, de verwijzing naar rijksbreed vastgestelde bedrijfsvoeringskaders, en (in aanvulling op en met in achtneming van bovenstaand normenkader) de departementspecifieke normen. Het referentiekader en de Baseline financieel en materieel beheer zijn beide rijksbreed vastgestelde bedrijfsvoeringskaders. De Baseline financieel en materieel beheer is een minimumkader voor het financieel en materieel beheer waaraan in ieder geval in algemene zin (op een vrij hoog abstractieniveau) moet worden voldaan. 9

10 2.2.6 Departementsspecifieke uitwerking In de voorliggende Baseline zijn de algemene normen voor het financieel en materieel beheer uitgewerkt in een aantal criteria. Dit neemt niet weg dat het in bepaalde gevallen noodzakelijk kan zijn enkele criteria op departementsspecifiek niveau verder uit te werken. Een nadere departementsspecifieke verdieping is onder meer afhankelijk van de bijzondere kenmerken van het desbetreffende beleidsterrein, de organisatie van de financiële en materiële functie (centraal versus decentraal) en de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van wettelijke regelingen en de besteding van financiële middelen. Een eventuele departementsspecifieke aanvullende normering voor het financieel en materieel beheer valt buiten het bestek van deze nota. 2.3 Risicoanalyse Het management is ervoor verantwoordelijk dat aan de criteria van de Baseline wordt voldaan. Ten aanzien van de te treffen beheersingsmaatregelen voert het management, aan de hand van de criteria van de Baseline, een risicoanalyse uit. De Baseline kan beschouwd worden als een vertrekpunt voor de inrichting van het risicomanagement en/of de risicobeheersing ten aanzien van het financieel en materieel beheer. De uitkomsten van deze analyse zijn dan vervolgens het uitgangspunt voor de sterkte en intensiteit van de te treffen beheersingsmaatregelen. Met andere woorden: het gewicht en de diepgang van de uitwerking van de Baseline financieel en materieel beheer kan worden bepaald door de risicoanalyse. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om bij een zeer laag risico beperkte beheersmaatregelen te treffen. De criteria van de Baseline liggen dus vast, maar de keuze van de te treffen beheersingsmaatregelen op basis van risicoanalyse is de verantwoordelijkheid van het management (de Baseline spreekt zich niet uit over de te maken keuzes). Het referentiekader biedt overigens ministeries de mogelijkheid om in aanvulling op en met inachtneming van bovenstaand normenkader (in dit geval de minimumeisen van de Baseline financieel en materieel beheer) op basis van risicoanalyse en de systematische afweging inzake sturing en beheersing te kiezen voor het formuleren van departementspecifieke bedrijfsvoeringsnormen voor de primaire dan wel de ondersteunende bedrijfsprocessen. 2.4 Status van de Baseline De Baseline heeft de status van een handleiding. Een handleiding heeft niet het karakter van een wettelijk voorschrift, maar dient te worden opgevat als een hulpmiddel bij het toepassen van regelgeving, alsmede als nadere toelichting op de comptabele regelgeving. Dit alles met de bedoeling om handvatten voor een nadere uitwerking van wettelijke voorschriften aan te reiken. Deze handleiding kan worden gezien als een nadere uitwerking van en een toelichting op art. 22 en 25 van de Comptabiliteitswet 2001,waarin wordt bepaald dat het financieel en materieel beheer voldoen aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid en dat deze overigens zo doelmatig mogelijk worden ingericht. De in de Baseline financieel en materieel beheer opgenomen criteria (zie de hoofdstukken 4 en 5) zijn dus gebaseerd op de wettelijke eisen die in de Comptabiliteitswet 2001 aan het financieel en materieel beheer worden gesteld. De vraag of aan de Baseline een formele status anders dat de status van een handleiding moet worden toegekend, zal aan de orde komen in relatie tot de voorgenomen evaluatie van het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering die medio 2005 wordt uitgevoerd. Dit behoeft overigens niet bij voorbaat in te houden dat aan het referentiekader en de Baseline dezelfde status zal worden toegekend. 10

11 3 De verantwoordelijkheden van de diverse actoren 3.1 Algemeen De taakverdeling en de verantwoordelijkheden van de diverse actoren met betrekking tot het financieel beheer, het materieel beheer en de daarvoor bijgehouden administraties (hier samengevat als het beheer ) kunnen als volgt in een matrix worden weergegeven. taakverdeling actoren Opstellen regels/richtlijnen voor het beheer Departementaal Directie Financieel- Departementale Ministerie van Algemene management Economische Zaken auditdienst Financiën Rekenkamer Inrichting van het beheer per directie Toezicht op het beheer Implementatie van de aanwijzingen van fez en Financiën Intern onderzoek van het beheer en het signaleren van tekortkomingen Extern onderzoek van het beheer per departement Implementatie adviezen dad en Rekenkamer ter verbetering Bewaken voortgang van de implementatie van verbeteringen Toetsing van de implementatie van verbeteringen Afleggen van verantwoording over het beheer De rollen van de diversen actoren worden in de navolgende paragrafen toegelicht. 3.2 Rol van het departementale management Het departementale management is primair verantwoordelijkheid voor het financieel en materieel beheer. Op het allerhoogste niveau ligt deze verantwoordelijkheid bij de bestuursraad of bij het audit committee. In deze gremia zullen de algemene uitgangspunten voor het beheer worden gefiatteerd, waarna het lagere management de Baseline financieel en materieel beheer dient te operationaliseren. Het management van de departementale directies is in eerste instantie verantwoordelijk voor de inrichting van hun financieel en materieel beheer. Daarbij dient door het management een aantal stappen te worden doorlopen waarin wordt geanalyseerd hoe is voorzien in de noodzakelijke infrastructuur voor een adequate realisatie van de Baseline. In het kader van de uit te voeren analyse kan het management zich overigens laten bijstaan door de directie fez of door de dad. Het management blijft evenwel verantwoordelijk voor de implementatie van de criteria zoals die zijn vastgelegd in de Baseline financieel en materieel beheer. In het kader van de analyse komen de volgende onderzoeksvragen aan de orde: zijn per onderdeel van het financieel en het materieel beheer de eisen en criteria vastgesteld? is er een risicoanalyse uitgevoerd en zijn de risico s in kaart gebracht? zijn er beheersingsmaatregelen getroffen ter voorkoming dan wel vermindering van de gesignaleerde risico s c.q. van de witte vlekken en zijn deze maatregelen vastgelegd (ao-beschrijving e.d.)? is er besluitvorming/fiattering terzake door het management? 11

12 wordt de werking van de organisatorische maatregelen getoetst door maatregelen van interne controle? wordt er verantwoording afgelegd over de goede werking van het financieel en het materieel beheer? Zodra één van de onderzoeksvragen met nee wordt beantwoord, dient het management ervoor zorg te dragen dat een en ander alsnog wordt uitgevoerd. Anders is het management niet in control, ofwel kan het management niet spreken van beheerste processen van financieel en materieel beheer. 3.3 Rol van de directie Financieel-Economische Zaken financieel beheer De directie Financieel-Economische Zaken (fez) geeft namens de minister richtlijnen over de inrichting van het financieel beheer aan de directies. Zij pleegt hierover overleg met de dad (artikel 9 lid 2 Besluit taak cdfez). Zoals hierboven reeds is aangegeven is het management van de departementale directies in eerste instantie verantwoordelijk voor de inrichting van het financieel beheer. Daarbij is het van belang dat de aanwijzingen van fez in acht worden genomen. fez oefent toezicht uit op de uitvoering van de begroting door het management van de departementale directies. Dit toezicht heeft in het bijzonder betrekking op onder andere het mede waarborgen dat een ordelijk en controleerbaar financieel beheer wordt gevoerd. (artikel 6a Besluit taak cdfez). fez heeft hier derhalve een (lijn)verantwoordelijkheid als toezichthouder. In haar rol van toezichthouder bewaakt fez de implementatie van het verbeterplan dat is opgesteld op grond van de aanbevelingen van de dad en de Rekenkamer. Dit kan ook de doelmatigheid van het beheer betreffen. Overigens is fez ook zelf verantwoordelijk voor een aantal financieel beheertaken. Hierbij kan worden gedacht aan het opstellen van begrotingen en de samenstelling van periodieke overzichten van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten. materieel beheer fez heeft ook een taak ten aanzien van (bepaalde aspecten van) het materieel beheer. Zo schrijft artikel 27 Comptabiliteitswet 2001 voor dat de directie fez belast is met de zorg voor de begrotingszaken en de daarmee samenhangende administraties. Tot dergelijke administraties dienen ook te worden gerekend administraties die met betrekking tot het materieel beheer worden gevoerd, bijvoorbeeld (centrale) voorraadadministraties en inventarisadministraties. Verwezen kan in dit verband worden naar paragraaf 1.4. van de Regeling departementale begrotingsadministratie Verder regelt artikel 9 van het Besluit Taak cdfez de bevoegdheid voor de directeur fez om namens de betrokken minister nadere regels te geven aan de hoofden van dienst met betrekking tot onder meer het onderwerp materieel beheer. Ten slotte kan worden gewezen op artikel 10 van het Besluit Taak cdfez op basis waarvan de directeur fez initiatieven kan nemen om tot een meer doelmatig beheer (in ruime zin) te komen. Het in dat artikel bedoelde beheer kan zich ook uitstrekken tot het materieel beheer. Deze bepaling sluit aan bij de bepaling in artikel 2 van het Besluit Materieelbeheer, waarin de ministers met een doelmatig materieel beheer worden belast. 3.4 Rol van de departementale auditdienst De functie van de dad kan worden omschreven als het voorzien in de behoefte aan controle en advies van de leidinggevende functionarissen zodat deze hun verantwoordelijkheid met betrekking tot het gevoerde beheer kunnen dragen en op een deugdelijke basis intern decharge kunnen verlenen met betrekking tot het gevoerde beheer. Gezien de omvang van het ministerie en de daaruit voortvloeiende risico s voor zaken waarvoor de minister de eindverantwoordelijkheid draagt, is een interne auditdienst beschikbaar om de minister (en het management) te ondersteunen bij het signaleren en analyseren van de risico s, alsmede om de minister (en het management) te voorzien van operationele adviezen. 12

13 De auditfunctie binnen een departement omvat twee taken. De eerste taak betreft het verrichten van bedrijfsvoeringsonderzoeken in het kader van een managementondersteunende rol. Dit zijn risk-based onderzoeken naar de sturing en beheersing van de organisatie en het realiseren van de doelstellingen van de organisatie. Dit type onderzoeken is geregeld in art cw en is niet per definitie voorbehouden aan de auditdienst. Dit betekent dat onderzoeken naar de bedrijfsvoering die vanuit een onafhankelijke positie worden uitgevoerd als audit worden aangeduid. Deze auditactiviteiten worden centraal uitgevoerd door de centrale auditfunctie: de departementale auditdienst. Op decentraal niveau kan tevens een decentrale auditfunctie zijn vormgegeven. Daarnaast omvat de auditfunctie in haar management-ondersteunende rol de taak om vast te stellen of de bedrijfsvoering wordt gevoerd binnen de gestelde kaders (wetten en (inter)departementale regels) en of de verantwoording aan de gestelde eisen voldoet. Deze taak is geregeld in art. 66 cw. Hierbij zal kunnen worden gesteund op bedrijfsvoeringsonderzoeken die reeds in het kader van art. 21 cw zijn uitgevoerd. Op grond van art. 66 cw is de betrokkenheid van de dad bij het financieel en materieel beheer tweeledig. Allereerst is het financieel en materieel beheer een zelfstandig controle-object van de dad. Uitgaande van de verantwoordelijkheid van de minister en het management voor het financieel en materieel beheer (incl. administraties) zal de dad ten behoeve van de minister en het management vaststellen dat het beheer voldoet aan de normen. Zo beoordeelt de dad de naleving van de rijksbrede richtlijnen door het management en fez.de dad dient de opzet en de werking van het financieel en materieel beheer, overeenkomstig de door het management vastgestelde uitgangspunten (Baseline met eventuele departementsspecifieke verdieping) vast te stellen. Voorts zal de dad attenderen op niet-afgedekte risico s c.q. witte vlekken en adviseren over maatregelen ter verbetering. Op deze wijze is de dad een tool of management. In de ideale situatie geeft de dad een samenvattend oordeel of het financieel en materieel beheer aan de criteria van deze Baseline voldoen. Daarnaast zal de minister in het jaarverslag verantwoording afleggen over het gevoerde financieel en materieel beheer. Dit geschiedt als onderdeel van de mededeling over de bedrijfsvoering. Een departementaal jaarverslag bevat in de toelichting bij de verantwoordingsstaat informatie over de bedrijfsvoering in het verslagjaar van het betrokken ministerie (art. 56 lid 1 Comptabiliteitswet 2001). In het kader van de controle van het jaarverslag beoordeelt de dad of de in de mededeling over de bedrijfsvoering opgenomen informatie op een deugdelijke wijze tot stand is gekomen. 3.5 Rol van het ministerie van Financiën De minister van Financiën heeft in relatie tot het financieel en materieel beheer allereerst een regelgevende taak. Daartoe dient onder meer de Comptabiliteitswet 2001, waar in artikel 22, 25 en 26 de eisen worden geformuleerd waaraan het financieel beheer, het materieel beheer en de administraties moeten voldoen. Voorts bepaalt artikel 38 dat de minister van Financiën regels stelt met betrekking tot het financieel beheer, het materieel beheer en de administraties die ten behoeve van dat beheer worden bijgehouden. Voorts kan hij regels stellen met betrekking tot de taken en bevoegdheden die behoren bij de verantwoordelijkheden, bedoeld in de artikelen 20 en 21 (o.a. over de bedrijfsvoering) en de bevoegdheid, bedoeld in artikel 22, tweede lid (het beschikken door de ministers over de begrotingsbedragen). De minister van Financiën heeft op grond van de Comptabiliteitswet 2001 tevens een toezichthoudende taak. In de artikelen 40 t/m 43 wordt bepaald dat de minister van Financiën is belast met het toezicht op de uitvoering van de begrotingen, op de inrichting van de administraties en op de inrichting van de controle. Dit toezicht wordt met name uitgeoefend door de afdeling Controle Financieel Management (cfm) van de Directie 13

14 Accountancy Rijksoverheid. Het doel van het toezicht is dat de kwaliteit van het financieel beheer en andere aspecten van bedrijfsvoering bij de departementen minimaal op peil blijft en op alle essentiële punten in control is, en zo mogelijk verbetert. Het toezicht wordt vormgegeven door de departementen te adviseren over, te stimuleren tot en aan te spreken op verbeteringen van het financieel beheer en andere aspecten van de bedrijfsvoering. Tot slot heeft de minister van Financiën een verantwoordende taak. Zo zal hij in het Financieel jaarverslag van het Rijk verantwoording gaan afleggen over de bedrijfsvoeringsthema s die onder zijn verantwoordelijkheid vallen en die voor meerdere ministeries relevant zijn. 3.6 Rol van de Algemene Rekenkamer Tot slot wordt vermeld dat de Algemene Rekenkamer de controlefunctie vervult ten behoeve van de Staten-Generaal en derhalve optreedt als externe controle-instantie. Het rechtmatigheidsonderzoek van de Rekenkamer bestaat uit twee gelijkwaardige elementen: het onderzoek van de departementale jaarverslagen en het onderzoek van het financieel en materieel beheer van de ministeries. Bij het onderzoek van de departementale jaarverslagen van de ministeries wordt gebruik gemaakt van de werkzaamheden van de dad. Hiertoe voert de Rekenkamer jaarlijks een uitgebreide review uit op deze werkzaamheden. Naast de kwaliteit van het departementale jaarverslag besteedt de Rekenkamer in haar rechtmatigheidsonderzoek aandacht aan de ordelijkheid en controleerbaarheid van het financieel en materieel beheer (incl. administraties). Ook hier heeft de Rekenkamer de intentie in belangrijke mate te steunen op de onderzoeken ter zake van de dad. Indien de controle van de dad niet voorziet in de benodigde informatie, dan wordt de gewenste informatie door eigen onderzoek verkregen. Het gebruik van eventueel beschikbare toezichtsinformatie van fez kan bijdragen aan een doelmatig verloop van dit eigen onderzoek. 14

15 4 De Baseline financieel beheer 4.1 Financieel beheer en de daaraan te stellen eisen Conform de begripsomschrijving in de Comptabiliteitswet (CW 2001) wordt onder financieel beheer verstaan het geheel van beslissingen, handelingen en regels die zijn bedoeld voor de sturing en beheersing van, alsmede de verantwoording over, de financiële transacties en de saldi waarvoor de minister (mede)verantwoordelijkheid draagt. In deze handleiding worden de administraties, die ten behoeve van het financieel beheer worden bijgehouden, eveneens tot het financieel beheer gerekend. Administraties zijn immers onlosmakelijk met een goed beheer verbonden. Bij wijze van toelichting volgen hier de voor het financieel beheer relevante wetsartikelen van de Comptabiliteitswet Artikel 21 1 Onze Ministers zijn verantwoordelijk voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van hun ministerie. 2 Tot de bedrijfsvoering worden in ieder geval gerekend het financieel beheer, het materieel beheer alsmede de administraties die ten behoeve van dat beheer worden bijgehouden. Artikel 22 1 Het financieel beheer voldoet aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid en wordt overigens zo doelmatig mogelijk ingericht. In de Comptabiliteitswet wordt dus bepaald, dat het financieel beheer voldoet aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid, controleerbaarheid en dat het financieel beheer overigens zo doelmatig mogelijk wordt ingericht. Dezelfde eisen zijn (in art. 26 van de cw) van toepassing op de administraties ten behoeve van het financieel beheer. Voorts dient over het financieel beheer (maar ook over andere zaken) verantwoording te worden afgelegd in het departementale jaarverslag. Op grond van art. 58 (cw 2001) kan worden geconcludeerd dat de informatie over het financieel beheer deugdelijk dient te worden weergegeven en rechtmatig (zie hierna) tot stand dient te komen. De genoemde eisen van zijn op het hoogste niveau de normen waaraan het financieel beheer, de administraties en de daaraan ontleende informatie moeten voldoen. Deze normen en de daaruit afgeleide criteria (zie hierna) maken derhalve deel uit van de Baseline financieel beheer. In het navolgende wordt nader ingegaan op de algemene eisen. De eis van rechtmatigheid houdt in dat de beheershandelingen, in casu de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten (c.q. de baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de baten-lastendiensten) tot stand komen in overeenstemming met de geldende weten regelgeving. Daarbij geldt dat ook de administraties ten behoeve van het financieel beheer voldoen aan de comptabele voorschriften. Onder ordelijk wordt verstaan dat het financieel beheer en de administraties in overeenstemming zijn met de in de administratieve organisatie vastgelegde procedureregels. Met controleerbaar wordt bedoeld dat de uitkomsten van het financieel beheer duidelijk worden vastgelegd, opdat achteraf door de departementale auditdienst en door de Rekenkamer de controle efficiënt kan worden uitgevoerd. Dit impliceert dat verplichtingen, uitgaven en ontvangsten op adequate wijze in de administraties worden geregistreerd en dat de achterliggende bescheiden (zoals facturen, subsidie-aanvragen en afrekeningen) in logisch toegankelijke vorm beschikbaar zijn. De eis van zo doelmatigheid mogelijk heeft betrekking op de relatie tussen de (kosten van de) inzet van sturings- en beheersingsinstrumenten en de risico s die de organisatie loopt. 15

16 Het beheer en de daartoe bij te houden administraties worden zodanig vormgegeven dat deze relatie wordt geoptimaliseerd. Dit is slechts dan mogelijk indien de meest voordelige verhouding tussen prijs, kwaliteit en volume wordt gerealiseerd. In relatie tot de rechtmatigheidseis is de doelmatigheidseis als een inspanningsverplichting geformuleerd. De eis van deugdelijkheid houdt in dat de informatie over het financieel beheer betrouwbaar en nauwkeurig is. 4.2 Baseline financieel beheer De algemene eisen/normen die aan financieel beheer worden gesteld, kunnen worden uitgewerkt in een aantal criteria. Deze nadere uitwerking zal worden ingebed in de begrotingscyclus, te weten: de begrotingsvoorbereiding, de begrotingsuitvoering en het afleggen van verantwoording. Daarbij gaat het om het beheer van de financiële stromen op basis van de aan een minister gevoteerde begrotingsgelden. Per fase van de begrotingscyclus zullen de criteria worden aangegeven. Deze criteria dienen te worden opgevat als de zogenaamde Baseline, die het management behoort te hanteren om aan de algemeen gestelde eisen te voldoen. Gegeven deze criteria is het aan het management om per criterium op basis van een risicoanalyse te komen tot adequate beheersingsmaatregelen. De keuze van deze maatregelen is maatwerk. Voor elk criterium dient de manager de risico s op het ontstaan van fouten in te schatten. De uitkomsten van de analyse zijn dan vervolgens het uitgangspunt voor de sterkte/zwakte van de te treffen beheersingsmaatregelen. Bijvoorbeeld: bij een zeer laag risico, tref je beperkte beheersingsmaatregelen. Daarbij geldt wel dat bepaalde onderdelen van het financieel beheer niet van toepassing kunnen zijn. Zo verricht niet elk ministerie overdrachtsuitgaven. De nadere uitwerking geldt, met de benodigde aanpassingen, ook voor de baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de baten-lastendiensten. De Baseline ziet er als volgt uit. baseline financieel beheer Begrotingsvoorbereiding Algemeen opstelling begroting in overeenstemming met kabinetsafspraken aanvaardbaarheid ramingen toezicht fez op naleving interne richtlijnen inrichting begroting conform voorschriften vaststelling/goedkeuring begroting conform voorschriften Begrotingssystemen inrichting begrotingsadministratie conform de comptabele voorschriften adequate administratieve organisatie beveiliging, continuïteit en controleerbaarheid van het begrotingssysteem begrotingssysteem zo doelmatig mogelijk Begrotingsuitvoering Algemeen toepassing van de zogenaamde 4/12-regeling naleving begrotingswet effectieve begrotingsbewaking naleving toezicht fez naleving toezicht minister van Financiën adequate bijsturing begrotingsuitvoering tijdig indienen van eventuele suppletore begrotingswetten 16

17 Beheer van overdrachtsuitgaven (subsidies en uitkeringen) naleving regelgeving bij aangaan verplichtingen naleving regelgeving bij betaling verplichtingen toereikend beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelgeving toetsing op uitvoerbaarheid en controleerbaarheid van nieuwe wet- en regelgeving aansturing van het veld (beheersinstrumentarium, controleprotocollen, reviewbeleid) Beheer van overdrachtsontvangsten (belastingen en heffingen) naleving regelgeving bij opleggen heffingen juiste en volledige inning heffingen toereikend beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelgeving toetsing op uitvoerbaarheid en controleerbaarheid van nieuwe wet- en regelgeving aansturing van het veld (beheersinstrumentarium, controleprotocollen, reviewbeleid) Beheer van transactie-uitgaven naleving regelgeving bij aangaan verplichtingen aanvaardbaarheid aangegane verplichtingen naleving regelgeving bij betaling verplichtingen Beheer van transactie-ontvangsten naleving regelgeving bij totstandkoming verkopen aanvaardbaarheid verkoopovereenkomst juiste en volledige inning verkoopopbrengsten Uitvoeringssystemen adequate administratieve organisatie beveiliging, continuïteit en controleerbaarheid van het uitvoeringssysteem uitvoeringssysteem zo doelmatig mogelijk Administratieve systemen inrichting administratie conform de comptabele voorschriften tijdige boeking van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten op juiste artikel beheer van de saldibalansposten adequate administratieve organisatie registratie van prestatiegegevens beveiliging, continuïteit en controleerbaarheid van het administratief systeem administratief systeem zo doelmatig mogelijk Het afleggen van verantwoording jaarlijkse financiële verslaggeving in overeenstemming met de inrichtingsvoorschriften jaarlijkse financiële verslaggeving in overeenstemming met de administratie consistentie van de financiële verslaggeving specificatie en analyse van de saldibalansposten jaarverslag van het ministerie is op de wettelijke vastgestelde datum gereed en voldoet aan de eraan te stellen eisen 17

18 In de volgende paragraaf worden de criteria van de Baseline toegelicht. Deze toelichting maakt deel uit van de Baseline. Eerst wordt nog een voorbeeld gegeven. Voorbeeld: subsidies Een subsidie kan een beleidsinstrument zijn om het gebruik van een bepaalde voorziening te stimuleren. Zo hebben cultuursubsidies tot doel om het gebruik van cultuurgoederen, bijvoorbeeld het bijwonen van concerten, te bevorderen. Het toekennen en het betalen van een subsidie aan een muziekgezelschap behoort dan tot het financieel beheer. In dat kader worden de volgende criteria gehanteerd: naleving subsidieregelgeving bij afgeven van de subsidiebeschikking. Voldoet het muziekgezelschap aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de subsidie? naleving regelgeving bij betaling verplichtingen. Aan de feitelijke uitgave wordt de eis gesteld dat de uitgave geschiedt overeenkomstig de daaraan ten grondslag liggende subsidiebeschikking, d.w.z. voor het juiste bedrag, aan de rechthebbende instantie en op het juiste tijdstip. Voorts dient de uitgave in overstemming te zijn met de begrotingswet; toereikend beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelgeving. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de vraag of de overeengekomen concerten ook daadwerkelijk hebben plaatsgevonden; toetsing op uitvoerbaarheid en controleerbaarheid van nieuwe wet- en regelgeving. Daarbij gaat onder meer om de vragen of de subsidievoorwaarden duidelijk zijn vastgelegd in de regelgeving en het eventueel verkrijgen van een accountantsverklaring van de accountant van het muziekgezelschap; aansturing van het veld. Er behoren maatregelen te worden getroffen voor het verkrijgen van voldoende verantwoordings- en controle-informatie teneinde de rechtmatige besteding van de gelden vast te stellen. 4.3 Toelichting op de Baseline financieel beheer Begrotingsvoorbereiding Algemeen Opstelling begroting in overeenstemming met kabinetsafspraken Jaarlijks (in april) vindt er in de ministerraad besluitvorming plaats over de begrotingsvoorbereiding van het daaropvolgende jaar. Op grond hiervan wordt door de minister van Financiën een zogenaamde Totalenbrief aan de ministeries verzonden, die per begroting de totalen van deze besluitvorming bevat. De conceptbegrotingen die in (in mei) bij Financiën worden ingediend, behoren op deze totalen aan te sluiten. Eventuele hangpunten worden in de in de juli-vergadering van de ministerraad besproken. De uitkomsten van de besluitvorming terzake, vastgelegd in de zogenaamde Julibrief, worden door de ministeries in de ontwerpbegroting verwerkt. Aanvaardbaarheid ramingen De in de begroting geraamde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten dienen op een aanvaardbare wijze tot stand te komen. Dit betekent: aanvaardbare veronderstellingen en projectiemethoden, aanvaardbaarheid van de prijscomponent en de aanvaardbaarheid van de volumecomponent. Een en ander geldt eveneens voor in de begroting opgenomen prestatiegegevens die zijn gebaseerd op financiële gegevens. Toezicht FEZ op naleving interne richtlijnen De directeur fez is verantwoordelijk voor de jaarlijkse opstelling van de ontwerp-begroting en van de daarmee samenhangende meerjarenramingen. De opstelling van deze stukken geschiedt aan de hand van voorstellen van de beleidsdirecties en van de budgethouders. fez beoordeelt deze voorstellen met inachtneming van gegeven richtlijnen. De directeur fez legt deze voorstellen - tezamen met een rapport waarin zij/hij een oordeel over de voorstellen geeft - aan de minister voor, zonodig vergezeld van wijzigingsvoor- 18

19 stellen. Over wijzigingsvoorstellen, pleegt fez vooraf overleg met de betrokken hoofden van de beleidsdirecties en met de budgethouders. Inrichting begroting conform voorschriften De begroting wordt opgesteld in overeenstemming met de voorschriften. Daarbij gaat het in het bijzonder om de relevante bepalingen uit de Comptabiliteitswet en de regels die zijn opgenomen in de Rijksbegrotingsvoorschriften. Vaststelling/goedkeuring begroting conform voorschriften De departementale begroting dient te worden goedgekeurd door de Staten-Generaal. Daartoe dient het departement ervoor zorg te dragen dat de ontwerpbegroting (in de vorm van een begrotingswetsvoorstel) uiterlijk op de in de regelgeving bepaalde datum aan de minister van Financiën wordt gezonden. De begrotingswetsvoorstellen worden vervolgens op de derde dinsdag van september ter autorisatie bij de Tweede Kamer ingediend. Begrotingssystemen De begrotingssystemen richten zich op de onderbouwing en totstandkoming van de begrotingsramingen van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten (dan wel baten en lasten). De administratie van de begrotingsbedragen en meerjarenramingen dient zodanig te worden ingericht en bijgehouden, dat daaraan op doelmatige wijze adequate informatie kan worden ontleend zowel ten behoeve van een geordende begrotingsvoorbereiding als ten behoeve van een beheersbare begrotingsuitvoering. De ramingen dienen ordelijk en controleerbaar tot stand te komen. Daarbij worden de navolgende criteria in acht genomen. Inrichting begrotingsadministratie conform de comptabele voorschriften De begrotingssystemen behoren te worden ingericht in overstemming met de comptabele voorschriften. Daarvan is met name de Regeling departementale begrotingsadministratie van belang. Daarin wordt onder meer bepaald dat de begrotingsregistratie de onderbouwingen van de ramingen dient te bevatten, zoveel mogelijk in termen van hoeveelheden en prijzen. Deze registratie bevat naast de ramingen van het lopend jaar, de ramingen voor vier op het lopende begrotingsjaar volgende jaren met daaruit voortvloeiende uitgavenramingen voor deze jaren. Adequate administratieve organisatie De begrotingsbedragen en de onderliggende onderbouwingen dienen op een aanvaarbare en toereikende wijze tot stand te komen. Om dit realiseren dient een aantal organisatorische maatregelen te worden getroffen. Daarbij zijn onder meer van belang: de benodigde functiescheidingen, aanvaardbare ramings- en calculatiemethodieken, beschrijving processtructuur (de activiteiten/processen die het systeem uitvoert of ondersteunt), procedure-, taak- en bevoegdhedenbeschrijvingen en werkinstructies. 19

20 Beveiliging, integriteit, continuïteit en controleerbaarheid van het begrotingssysteem Een begrotingssysteem wordt beveiligd teneinde te voorkomen dat het systeem door onbevoegden wordt misbruikt. Dit impliceert dat er maatregelen moeten worden getroffen ter beperking van de bevoegdheid en mogelijkheid tot muteren, uitlezen, kopiëren, of kennisnemen van informatie tot een bevoegde groep personen. Tevens is het criterium integriteit van toepassing. Dit impliceert dat de informatie die aan het systeem wordt ontleend integer is. Deze informatie geeft de feiten juist en volledig weer. Voorts behoren maatregelen te worden getroffen om de continuïteit van het systeem te verzekeren. Continuïteit heeft betrekking op de ongestoorde werking van het systeem zodat de informatievoorziening niet in gevaar kan komen. Dit impliceert onder meer het treffen van uitwijkprocedures (ingeval van uitval van de computers) en het maken van kopieën van programma s en bestanden. Met controleerbaar wordt bedoeld dat de gegevens zodanig duidelijk worden vastgelegd, opdat door de fez, de departementale auditdienst en door de Rekenkamer kan worden vastgesteld op welke wijze de ramingen van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten (c.q. de baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten) tot stand zijn gekomen. Begrotingssysteem zo doelmatig mogelijk Bij dit criterium gaat het erom dat de informatie tegen aanvaardbare kosten tot stand komt. Dit criterium heeft het karakter van een inspanningsverplichting Begrotingsuitvoering Algemeen Toepassing van de zogenaamde 4/12-regeling Wanneer een begrotingswet niet vóór 1 januari van het jaar waarop deze betrekking heeft in werking is getreden, kan de minister voor het aangaan van verplichtingen beschikken over ten hoogste vier twaalfdegedeelten van de bedragen die bij de overeenkomstige begrotingsartikelen van het voorafgaande jaar zijn toegestaan. Voor het verrichten van uitgaven kan worden beschikt over de bedragen die in het voorstel van de wet tot vaststelling van die begroting daarvoor zijn geraamd. In het belang van het Rijk kan de minister in overeenstemming met de minister van Financiën voor een of meer begrotingsartikelen hiervan afwijken. De minister van Financiën doet hiervan schriftelijk mededeling aan de Staten-Generaal en aan de Algemene Rekenkamer. Naleving begrotingswet Er worden uitsluitend verplichtingen aangegaan, uitgaven verricht en ontvangsten geïnd, als zij door middel van de begroting zijn geautoriseerd. De geautoriseerde begrotingsbedragen (inclusief suppletore begrotingswetten) worden niet overschreden. Het bedrag aan ontvangsten is overigens niet aan een maximum gebonden. Daarnaast heeft de begrotingswet een taakstellend karakter, hetgeen impliceert dat het daaraan ten grondliggende beleid tot uitvoering moet worden gebracht en dat de daarmee samenhangende verplichtingen, uitgaven en ontvangsten worden geëffectueerd. Effectieve begrotingsbewaking Met het oog op een effectieve begrotingsbewaking worden maandelijks artikelgewijze overzichten (maandstaten) opgesteld omtrent de uitvoering van de begroting en de verwachte ontwikkeling daarvan. Daarbij vindt een analyse plaats van de verschillen tussen de realisatiebedragen en de begrotingsbedragen aan de hand van prestaties/activiteiten/ aantallen en de daarbij gehanteerde prijseenheden. 20