Ruimtelijk beleid en natuurbeleid: harmonie of kakofonie?

Transcriptie

1 Universiteit Gent Faculteit Ingenieurswetenschappen Vakgroep Civiele Techniek, Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning Ruimtelijk beleid en natuurbeleid: harmonie of kakofonie? Door: Barbara Van Gestel Promotor: Prof. Dr. B. Bouckaert Scriptiebegeleider: Tom De Waele SCRIPTIE ingediend tot het behalen van de academische graad van gediplomeerde in de aanvullende studies GAS - Ruimtelijke Planning Academiejaar

2 Dankwoord Talrijke mensen droegen bij tot het tot stand brengen van deze scriptie. Graag geef ik hun een verdiende plaats in dit dankwoord. Mijn familie en vrienden dank ik voor hun verbeterwerk, motivatie en logistieke steun. Hierbij wil ik vooral Els bedanken voor het voor het uitlenen van haar computer. Tot slot dank ik Tom De Waele voor het mogelijk maken van deze scriptie. Toelating tot bruikleen De auteur geeft de toelating deze scriptie voor consultatie beschikbaar te stellen en delen van de scriptie te kopiëren voor persoonlijk gebruik. Elk ander gebruik valt onder de beperkingen van het auteursrecht, in het bijzonder m.b.t. de verplichting de bron uitdrukkelijk te vermelden bij het aanhalen van resultaten uit deze scriptie. Gent, augustus 2006 Barbara VAN GESTEL ii

3 Overzicht Scriptiegegevens Deze scriptie, Ruimtelijk beleid en natuurbeleid: harmonie of kakofonie?, werd door Barbara Van Gestel ingediend tot het behalen van de academische graad van gediplomeerde in de aanvullende studies GAS - Ruimtelijke Planning. Barbara Van Gestel volgde deze aanvullende opleiding aan de Universiteit Gent, Faculteit Ingenieurswetenschappen, Vakgroep Civiele Techniek, Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning, tijdens het academiejaar en Deze scriptie werd gepromoot door Prof. Dr. Boudewijn Bouckaert, voorzitter van de Vakgroep Grondslagen en Geschiedenis van het Recht, gewezen decaan van de Gentse Rechtsfaculteit, en gewezen voorzitter van de Vlaamse Commissie voor Ruimtelijke Ordening (VLACORO). De scriptiebegeleiding werd uitgevoerd door Tom De Waele, praktijkassistent aan dezelfde vakgroep, en auditeur bij de Raad van State in de afdeling ruimtelijke ordening en stedenbouw. Trefwoorden - Natuurbeleid - Ruimtelijk beleid - Raakvlakken - Afstemming iii

4 iv

5 Samenvatting Het onderzoek in deze scriptie vertrekt vanuit de probleemstelling dat het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid nog al te veel naast elkaar staan. Dit uitgangspunt wordt getoetst d.m.v. onderzoek naar de raakpunten tussen de twee beleidsdomeinen. Hieruit zal blijken dat de afstemming tussen de twee beleidsdomeinen niet optimaal is, noch wat de natuurbescherming, noch wat de realisatie van ruimtelijke plannen betreft. De scriptie begint met een korte bespreking van het juridisch kader voor het natuurbeleid en voor het ruimtelijk beleid. Vervolgens worden de raakpunten tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid besproken vanuit de vraag naar de invloed en het belang van het ruimtelijk beleid voor het natuurbeleid, en bij uitbreiding naar het belang ervan voor de natuur op zich. Eerst wordt de vraag gesteld naar de bescherming van natuur in het ruimtelijk beleid. In dit deel komt de mogelijke bescherming van de natuur in de verschillende soorten plannen aan bod (structuurplannen en bestemmingsplannen). Daarna worden de stedenbouwkundige vergunningen en de stedenbouwkundige verordeningen besproken. Uit dit onderzoek zal blijken dat er in de ruimtelijke ordening rekening wordt gehouden met een aantal aspecten die kunnen bijdragen tot het natuurbehoud, maar dat deze bescherming vaak niet volstaat. Vervolgens wordt de vraag gesteld naar de doorwerking van het ruimtelijk beleid in het natuurbeleid. Hierbij wordt er eerst nagegaan wat de invloed is van de stedenbouwkundige bestemmingen op het natuurbeleid en, meer bepaald, hoe het natuurbeleid aan deze bestemmingen wordt gekoppeld. Uit het onderzoek zal blijken dat de natuurbeschermingsmaatregelen al te vaak ondergeschikt zijn t.o.v. de ruimtelijke ordening. Daarna onderzoek ik wat de invloed is van de stedenbouwkundige vergunningen op het natuurbeleid en onderzoek ik de relatie tussen de stedenbouwkundige vergunning en de natuurvergunning. Hieruit zal blijken dat er verwarring bestaat tussen en een slechte kennis is van de regelgeving van de natuurvergunning en van de stedenbouwkundige vergunning. In een volgend hoofdstuk worden de raakpunten tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid besproken vanuit de vraag naar de invloed van het natuurbeleid op het ruimtelijk beleid. Eerst wordt er een korte bespreking gegeven van verschillende algemene en gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid. Daarna wordt er nagegaan wat de invloed is van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning, en meer bepaald op de stedenbouwkundige bestemmingen en bestemmingsvoorschriften. Hieruit zal blijken dat de realisatie van ruimtelijke bestemmingen hinder kan ondervinden als gevolg van natuurbeschermingsmaatregelen die in het gebied gelden. Vervolgens wordt de vraag gesteld naar de invloed van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening. Uit deze bespreking zal blijken dat het natuurbeleid ervoor kan zorgen dat een stedenbouwkundige vergunning wordt geweigerd of dat er vergunningsvoorwaarden worden geformuleerd. Tot slot volgt er een synthese van de vaststellingen die tijdens het onderzoek werden gedaan en volgt er een afweging van de probleemstelling dat het ruimtelijk beleid en het natuurbeleid nog al te veel naast elkaar staan. Er wordt een aantal kritische beschouwingen gegeven in verband met de eventuele afstemming van beide beleidsdomeinen. v

6 vi

7 Inhoud Dankwoord en toelating tot bruikleen Overzicht Inhoud Afkortingen Begrippen Hoofdstuk 1: Inleiding en situering Verantwoording van de keuze van het onderwerp Probleemstelling Omschrijving van de beperkingen tijdens het onderzoek 1.4 Onderzoeksmethode Structuur van de scriptie 4 Hoofdstuk 2: Het juridisch kader voor het natuurbeleid en voor het ruimtelijk beleid Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) Beleidsdomein Ruimtelijke Ordening Natuurbeleid 2.4 Internationaal Beleid 10 vii

8 Hoofdstuk 3: Belang van de ruimtelijke ordening voor natuur en natuurbeleid Inleiding Bescherming van de natuur in het ruimtelijk beleid Structuurplannen en natuurbescherming 14 - Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) 15 o De natuur in het RSV: inleiding o Afbakening - Provinciale en gemeentelijke structuurplannen Bestemming(svoorschriften) en natuurbescherming 20 - Plannen van aanleg en ruimtelijke uitvoeringsplannen - Groene bestemmingen en bescherming in de plannen van aanleg - Groene bestemmingen en bescherming in de ruimtelijke uitvoeringsplannen 22 - Afbakening van de Natuurlijke Structuur Stedenbouwkundige vergunningen en natuurbescherming 25 - Natuurbescherming door het voorwerp van de vergunningsplicht - Vrijstelling van de vergunningsplicht - Zonevreemde vergunningen 27 - Advies en beroepsmogelijkheid van het agentschap voor Natuur en Bos 28 - Milieueffectbeoordeling Stedenbouwkundige verordeningen en natuurbescherming Tussenbesluit: natuurbescherming in het ruimtelijk beleid? 31 viii

9 3.3 Doorwerking van het ruimtelijk beleid in het natuurbeleid Invloed van de bestemmingen op het natuurbeleid 35 - Koppeling van het natuurbeleid aan groene en geelgroene bestemmingen - Algemene beschermingsmaatregelen: vegetatie en kleine 37 landschapselementen verbodsbepalingen, natuurvergunningsplicht, meldingsplicht - Gebiedsgericht natuurbeleid: Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en 39 Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk (IVON) - Gebiedsgericht natuurbeleid: natuurreservaten Vergunningenbeleid: invloed van de stedenbouwkundige vergunning op de natuurvergunning en op de verbodsbepalingen - Vrijstelling na advies van het Agentschap voor Natuur en Bos bij de stedenbouwkundige vergunning Tussenbesluit: doorwerking van het ruimtelijk beleid in het natuurbeleid? - Invloed van de stedenbouwkundige bestemmingen op het natuurbeleid - Invloed van de stedenbouwkundige vergunning ix

10 Hoofdstuk 4: Invloed van het natuurbeleid op het ruimtelijk beleid Inleiding - Horizontaal en gebiedsgericht 60 o Algemene maatregelen ter bevordering van het natuurbehoud! Zorgplichtregeling! Integratiebeginsel - Natuurtoets! Ecologische milieukwaliteitsnormen en het standstill-beginsel! Vergunningstelsels! Soortenbescherming o Gebiedsgericht beleid 62! Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en Integraal Verwevingsen Ondersteunend Netwerk (IVON)! Natuurreservaten! Speciale Beschermingszones: Vogelrichtlijn (SBZ-V) en Habitatrichtlijngebieden (SBZ-H)! Natuurrichtplannen o Andere 66! Ramsargebieden! Duinendecreet 4.2 Invloed van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning Invloed van de algemene beschermingsmaatregelen 71 - Tegenstrijdigheden tussen de algemene natuurbeschermingsmaatregelen en de stedenbouwkundige bestemmingen en bestemmingsvoorschriften - Mogelijkheden om de tegenstrijdigheden te vermijden 72 - Effectieve natuurbescherming en stand-stillbeginsel 76 - De zorgplichtregeling en het integratiebeginsel Invloed van de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen 79 - Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk (IVON)! Problemen bij de afbakenin - Natuurreservaten 84 - Speciale beschermingszones (SBZ) 85 - Ramsar-gebieden 88 - Beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden Tussenbesluit: invloed van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning? 91 x

11 4.3 Invloed van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening Invloed van de algemene beschermingsmaatregelen 97 - Bescherming van vegetatie en kleine landschapselementen - De zorgplichtregeling en het integratiebeginsel - Vergunningsvoorwaarden en het standstill-beginsel Invloed van de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen Vlaams Ecologisch Netwerk en Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk! Natuurtoets van de vergunningsaanvragen en andere grenzen aan de vergunningverlening - Natuurreservaten - Speciale beschermingszones (SBZ-V en SBZ-H) Ramsar-gebieden Beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden Tussenbesluit: invloed van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening? 113 Hoofdstuk 5: Besluit 117 Bijlage Literatuurlijst xi

12 xii

13 Afkortingen AMINAL Administratie Milieu-, Natuur-, Land-, en Waterbeheer van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (de voorganger van het Departement LNE) ANB Agentschap voor Natuur en Bos APA Algemeen Plan van Aanleg AROHM Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap B.S. Belgisch Staatsblad B.Vl.Reg. Besluit van de Vlaamse Regering BBB Beter Bestuurlijk Beleid BPA Bijzonder Plan van Aanleg BWK Biologische Waarderingskaart DRO Decreet ruimtelijke ordening GEN Grote Eenheid Natuur GENO Grote Eenheid Natuur in Ontwikkeling GIS Geografisch Informatiesysteem GNBS Gewenste Natuur- en Bosstructuur GNOP Gemeentelijk natuurontwikkelingsplan IN Instituut voor Natuurbehoud INBO Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek IVON Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk K.B. Koninklijk Besluit KLE Kleine landschapselementen LIN Departement Leefmilieu en Infrastructuur LNE Departement Leefmilieu, Natuur en Energie van de Vlaamse overheid MER Milieu-effectrapport NARA Natuurrapport NARA 2001 U.V. Uitgebreide versie van het Natuurrapport 2001 NRP Natuurrichtplan NVBG Natuurverbindingsgebied NVWG Natuurverwevingsgebied PRS Provinciaal ruimtelijk structuurplan PVA Plan van Aanleg RSV Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen RUP Ruimtelijk Uitvoeringsplan SBZ Speciale Beschermingszone SBZ-H Habitatrichtlijngebied SBZ-V Vogelrichtlijngebied VEN Vlaams Ecologisch Netwerk VN Verenigde Naties xiii

14 xiv

15 Begrippen Afdeling Bos en Groen: de afdeling Bos en Groen van de Administratie Milieu-, Natuur-, Land- en Waterbeheer van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Afdeling Natuur: de afdeling Natuur van de Administratie Milieu-, Natuur-, Land- en Waterbeheer van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Agentschap voor Natuur en Bos: het Agentschap voor Natuur en Bos maakt deel uit van het Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie. Het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB) is de fusie van de vroegere afdelingen Natuur en Bos & Groen van AMINAL (bron: Agrarische structuur: de agrarische structuur is het samenhangend geheel van gebieden die het duurzaam functioneren van de landbouw verzekeren. Agrarische structuur is aldus een ruimtelijk begrip (Bron: RSV). Beheersplan: elk document met een geheel van maatregelen voor het beheer van grondoppervlakten of populaties, uitgaande van de bestaande toestand, de vooruitzichten en de nagestreefde doelstellingen zoals onder meer een bosbeheersplan, wildbeheersplan, afschotplan, natuurbeheersplan, landschapsbeheersplan (Bron: Maatregelenbesluit) Bestemmingscategorie: een bestemmingscategorie is een afzonderlijke bestemming op een plan van aanleg (Bron: RSV). Bestemmingsvoorschrift: de bestemmingsvoorschriften zijn het geheel van regels en voorwaarden waaraan een activiteit in een gebied met een bepaalde bestemming moet voldoen. Het bestemmingsvoorschrift is een begrip met juridische waarde (Bron: RSV). Betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone: een aantasting die meetbare en aantoonbare gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone, in de mate er meetbare en aantoonbare gevolgen zijn voor de staat van instandhouding van de soort(en) of de habitat(s) waarvoor de betreffende speciale beschermingszone is aangewezen of voor de staat van instandhouding van de soort(en) vermeld in bijlage III van het decreet van 21/10/1997 voor zover voorkomend in de betreffende speciale beschermingszone (Bron: Natuurdecreet). Biologische Waarderingskaart Kaart die een gebiedsdekkende inventaris geeft van de Vlaamse biotopen volgens een uniforme methode van inventarisatie en evaluatie. Het Bosbeheer: de functionele dienst die door de Vlaamse Regering wordt belast met het beheer van de bossen (Bron: Bosdecreet). Bosdecreet: het bosdecreet van 13 juni Duinendecreet: decreet van 14 juli 1993 houdende maatregelen tot bescherming van de kustduinen. xv

16 Duurzame ontwikkeling: de ontwikkeling die voorziet in de behoefte van de huidige generatie zonder daarmee voor de toekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar te brengen om ook in hun behoefte te voorzien. Dit begrip is ontleend aan de Agenda 21 van de Verenigde Naties (Bron: RSV). Gebiedsgericht beleid: beleid dat zich richt op de ruimtelijke kenmerken van een bepaald gebied (Bron: RSV). Groene bestemming: een groene bestemming staat voor volgende bestemmingscategorieën in de plannen van aanleg: de natuurgebieden, de reservaatgebieden, de bosgebieden, de groengebieden, de parkgebieden en de bufferzones (Bron: RSV). Habitatrichtlijn: richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Habitatrichtlijngebied: Speciale Beschermingszone aangewezen ter uitvoering van de Habitatrichtlijn. De gebieden hebben een van de volgende twee statuten: - een gebied dat door de Vlaamse Regering aan de Europese Commissie is aangemeld als potentieel gebied van communautair belang; of - een gebied dat, overeenkomstig de procedure van Art. 4 van de Habitatrichtlijn, formeel aangeduid wordt als Speciale Beschermingszone nadat de Europese Commissie het op een lijst van gebieden van communautair belang geplaatst heeft (Bron: NARA 2005). Kleine landschapselementen: de strook-, lijn- en puntvormige elementen in het landschap (Bron: RSV). Maatregelenbesluit: besluit van de Vlaamse Regering van 21 november 2003 houdende maatregelen ter uitvoering van het gebiedsgericht natuurbeleid (Bron: NARA 2005). Milieu-effectrapport: rapport waarin de milieueffecten van een geplande activiteit worden ingeschat (Bron: RSV). Natura 2000: Europees netwerk van gebieden die door de EU lidstaten werden aangewezen als Speciale Beschermingszone ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (Bron: NARA 2005). Natuurbehoud: het instandhouden, herstellen en ontwikkelen van de natuur en het natuurlijk milieu door natuurbescherming, natuurontwikkeling en natuurbeheer en het streven naar een zo groot mogelijke biologische diversiteit in de natuur en naar een gunstige staat van instandhouding van habitats en soorten (Bron: Natuurdecreet). Natuurbescherming : het geheel van maatregelen gericht op natuurbehoud en tegen nadelige invloeden die kunnen ontstaan door menselijke activiteiten (Bron: Natuurdecreet). Natuurdecreet: decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (B.S. 20/1/1998). xvi

17 Natuurlijke structuur: ruimtelijk begrip uit het RSV. De gewestelijke natuurlijke structuur is: - het samenhangend geheel van de rivier- en beekvalleien, de grotere natuur- en boscomplexen en de andere gebieden waar de voor de natuur structuurbepalende elementen en processen tot uiting komen. - de ecologische infrastructuur wordt gevormd door lijn-, punt- en vlakvormige natuurelementen, door kleinere natuur- en boscomplexen en door parkgebieden (Bron: NARA 2005; RSV). Natuurrichtplan: een plan dat aangeeft wat op vlak van natuurbehoud voor een specifiek gebied wordt beoogd en waarin de instrumenten en maatregelen zijn opgenomen die al dan niet projectmatig verlopen, om de beoogde doelstellingen op het vlak van het natuurbehoud te realiseren. Het plan komt tot stand en wordt uitgevoerd met medewerking van eigenaars of grondgebruikers. Dergelijk gebiedsspecifiek plan moet op grond van het Natuurdecreet worden opgesteld voor elk gebied van het VEN, IVON, de Speciale Beschermingszones en de Ramsargebieden. De natuurrichtplannen voor VEN en IVON worden opgesteld tegen 2008 (Bron: NARA 2005; Natuurdecreet). Ontbossen: iedere handeling waardoor een bos geheel of gedeeltelijk verdwijnt en aan de grond een andere bestemming of gebruik wordt gegeven (Bron: Bosdecreet). Overdruk: de cartografische aanduiding van een stedenbouwkundig voorschrift bovenop de grondkleur die de basisbestemming aangeeft. De overdruk geeft aan dat in deze gebieden bijkomende stedenbouwkundige voorschriften geldig zijn zonder dat de stedenbouwkundige voorschriften van de grondkleur hun geldigheid verliezen (Bron: RSV). Ramsargebied: waterrijke gebieden die aangeduid zijn conform de Overeenkomst inzake watergebieden die van internationale betekenis zijn, in het bijzonder als woongebied voor watervogels, opgemaakt te Ramsar op 2 februari In het Vlaamse Gewest zijn de Ramsargebieden aangeduid bij K.B. van 27/9/1984 tot aanwijzing van de watergebieden van internationale betekenis, en bij het B.Vl.Reg. van 27/5/1987 tot aanwijzing van watergebieden die van internationale betekenis zijn in het Vlaamse Gewest (Bron: NARA 2005). Ruimteboekhouding: de ruimteboekhouding in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen is een vertaling van de kwantitatieve opties met betrekking tot het ruimtegebruik door functies of activiteiten, naar wijzigingen van de oppervlakte van de gewestplanbestemmingen (Bron: RSV). Sectoraal: een sectorale benadering is een benadering vanuit één bepaalde overheidssector zonder daarbij expliciet of impliciet rekening te houden met andere sectoren (Bron: RSV). Speciale beschermingszone: gebied aangewezen door de Vlaamse Regering in toepassing van de Vogelrichtlijn of van de Habitatrichtlijn (Bron: Natuurdecreet). Stand still-principe: dit principe houdt in dat naar de toekomst toe de huidige situatie als norm aangenomen wordt (Bron: RSV). Stede(n)bouwwet: de Wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw. xvii

18 Stedenbouwkundig voorschrift: zie bestemmingsvoorschrift Structuurplanning: een dynamisch en continu proces van visie- en beleidsvorming m.b.t. de kwaliteit van de ruimte en de realisatie ervan. Het tot stand komen van een structuurplan vormt het moment in dit proces waarop belangrijke uitspraken worden gedaan. Structuurplanning is een voor het Vlaamse Gewest nieuwe vorm van planning. Het RSV is het resultaat van een structuurplanningsproces op het niveau Vlaanderen (Bron: RSV). Subsidiariteit: het subsidiariteitsbeginsel houdt in dat elke inzake ruimtelijke ordening bevoegde overheid zicht bezighoudt met die materies die geëigend zijn om op het bewuste niveau geregeld te worden. Beslissingen moeten genomen worden op het meest geschikte niveau. Een beslissing op een hoger niveau is te verantwoorden als het belang en/of reikwijdte ervan op het lagere niveau duidelijk overstijgt. Een hoger niveau treedt slechts op voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door het lager niveau kunnen worden verwezenlijkt (Bron: RSV). Vegetatiebesluit: besluit van de Vlaamse regering van 4 december 1991, BS 24 maart 1992, tot instelling van vergunningsplicht voor de wijziging van vegetatie en van lijn- en puntvormige elementen. Het bestluit werd gewijzigd door Art van het B.Vl.Reg. van 23 juli 1998, BS 10 september 1998, tot vaststelling van nadere regels ter uitvoering van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (Bron: NARA 2005). Vergunningsplicht: wettelijke verplichting om voor het uitvoeren van welbepaalde activiteiten over een vooraf verleende vergunning te beschikken die het uitvoeren van de voorgenomen activiteiten toelaat en er eventueel voorwaarden aan verbindt (Bron: NARA 2005). Vergunningsplichtige activiteit: een activiteit waarvoor op grond van een wet, decreet of besluit, een vergunning, toestemming of machtiging vereist is (Bron: Natuurdecreet). Verordening: een verordening is (in de gebruikelijk publiekrechterlijke betekenis) een rechtsregel met een abstract, algemeen en onpersoonlijk karakter die voor de duur van zijn gelding op een abstract aantal gevallen van toepassing is (dus een wet in de materiële zin van het woord) maar die geen wet is in de formele zin van het woord. De stedenbouwwet (gecoördineerd op 22 oktober 1996 in het decreet betreffende de ruimtelijke ordening) beperkt de verordening inhoudelijk tot een aantal domeinen en plaatst de bouwverordening hiërarchisch onder de aanlegplannen. In het planningsdecreet van 24 juli 1996 wordt de verordening inhoudelijk niet beperkt tot een aantal domeinen. In het planningsdecreet zijn verordeningen instrumenten om een structuurplan uit te voeren, naast de uitvoeringsplannen (Bron: RSV). Vogelrichtlijn: Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand. Vogelrichtlijngebieden: de in het Vlaamse Gewest aangewezen speciale beschermingszones in de zin van artikel 4 van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Bron: B.Vl.Reg. 11/5/2001). xviii

19 Wijzigingsdecreet: decreet van 19 juli 2002 houdende wijziging van het decreet van 21 oktober 1997 inzake het natuurbehoud en het natuurlijk milieu en andere decreten (zie bibliografie). Zonevreemd: voor zonevreemde bedrijven wordt de volgende omschrijving gehanteerd: een bedrijf, zijnde een gebouw, activiteit of functie, kan pas als zonevreemd worden beschouwd, wanneer zowel de juridische toets, met name het al dan niet overeenstemmen met bestaande voorschriften, als de planologische toets, met name de (on)verenigbaarheid met verschillende activiteiten en functies, duidelijk daartoe besluiten (Bron: RSV). xix

20

21 Hoofdstuk 1: Inleiding en situering 1.1 Verantwoording van de keuze van het onderwerp In het Natuurrapport 2001 (NARA 2001), een tweejaarlijkse publicatie van het Instituut voor Natuurbehoud over de toestand van de natuur in Vlaanderen 1, lezen we een interessante vaststelling voor degenen die zowel in Natuurbehoud als in Ruimtelijke Ordening geïnteresseerd zijn: Sinds de totstandkoming van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het Natuurdecreet, in 1997, is er een uitdrukkelijke inhoudelijke band ontstaan tussen het natuurbeleid en het ruimtelijke ordeningsbeleid. (NARA 2001 U.V.: 359) Omdat mijn interesse voor het beleidsmatige in de loop der jaren is gegroeid, leek het me interessant om deze inhoudelijke band verder te onderzoeken. In de eerste plaats koos ik dit onderwerp over de afstemming tussen het ruimtelijk beleid en het natuurbeleid echter omdat ik meer te weten wilde komen over de specifieke bepalingen van het natuurbeleid. Bij aanvang van deze scriptie was mijn kennis over het natuurbeleid dan ook zeer summier. Dat was mijn uitdaging: beleidsteksten vormen geen ideale bedlectuur, dus leek het mij ideaal om mijn kennis op dit vlak te vergroten door dit scriptieonderwerp te nemen, en me aldus meer in de materie te verdiepen. 1 Het Instituut voor Natuurbehoud fuseerde met het Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer tot het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek (INBO). Wanneer ik in deze scriptie verwijs naar een Natuurrapport, wat veelvuldig zal gebeuren, zal ik de vroegere naam behouden, vermits al de gebruikte rapporten nog door het Instituut voor Natuurbehoud werden uitgegeven. 1

22 1.2 Probleemstelling In deze scriptie wil ik deze inhoudelijke band verder onderzoeken, waarbij ik vertrek van de probleemstelling dat het ruimtelijk beleid en het natuurbeleid nog al te veel naast elkaar staan. In wat volgt, zal ik dit uitgangspunt trachten te toetsen (is dit correct of niet?) en zal ik proberen te achterhalen of er reeds vormen van harmonisatie zijn terug te vinden tussen beide beleidsdomeinen. Hiervoor onderzoek ik de raakpunten en de eventuele afstemming tussen de twee beleidsdomeinen, en dit in beide richtingen: op welke manier heeft het Ruimtelijk Beleid een invloed op het Natuurbeleid? En omgekeerd: op welke manier is er een doorwerking van het sectorbeleid Natuur in het Ruimtelijke Beleid? 1.3 Omschrijving van de beperkingen tijdens het onderzoek Een eerste belangrijke opmerking over de beperkingen tijdens het onderzoek, betreft het feit dat ik geen vooropleiding in recht heb gevolgd, en dat het daardoor niet altijd een gemakkelijke opgave was om me met een beleidsmaterie bezig te houden In de eerste plaats beschouwde ik dit als een beperking en had ik de indruk dat het me veel vertraging bezorgde tijdens het onderzoek. Anderzijds beschouw ik het als een voordeel, vermits de gemiddelde ambtenaar ook geen juridische opleiding genoten zal hebben, en elke ambtenaar zich dus vanuit zijn eigen kennis, kwaliteiten en beperkingen met de beleidsmaterie zal moeten bezighouden. Een tweede opmerking houdt verband met de volgende belangrijke mededeling gedateerd op 6 april 2005 die op de website van de Vlaamse Codex wordt gegeven aan de gebruikers: In het verleden werden wijzigingen waarvan de datum van inwerkingtreding nog moet bepaald worden door de Vlaamse Regering reeds doorgevoerd in de geconsolideerde teksten. Op vraag van velen hebben we deze werkwijze verlaten en voeren we de wijzigingen voortaan pas door op het moment dat de datum van inwerkingtreding ook effectief wordt vastgesteld. Dit betekent dan ook dat een aantal wetteksten vanaf heden in een andere versie ter beschikking worden gesteld, namelijk de momenteel geldende versie i.p.v. de toekomstige versie. Ter verduidelijking, het gaat hier voornamelijk om de wijzigingen die werden aangebracht in het kader van de bestuurlijke reorganisatie bij de Vlaamse overheid ( 2

23 Deze opmerking is belangrijk in het kader van deze scriptie omdat ik een aantal decreten, besluiten en omzendbrieven heb geraadpleegd via Daarenboven consulteerde ik echter ook de pagina s in verband met de wetgeving op Op deze website stelde ik vast dat een heel aantal uitvoeringsbesluiten over ruimtelijke ordening zeer recent werden aangepast op 23 juni 2006 aan de veranderingen van het Beter Bestuurlijk Beleid, de zogenaamde BBBwijziging. Deze aangepaste besluiten zijn dan ook reeds te raadplegen via deze website van de ruimtelijke ordening in Vlaanderen, hoewel ze nog niet gepubliceerd zijn in het Belgisch Staatsblad en dus ook nog niet consulteerbaar zijn via de website van de Vlaamse codex. Concreet betekent dit voor deze scriptie dat ik in een aantal gevallen gebruik zal maken van besluiten van de Vlaamse Regering die reeds aangepast werden aan de BBB-wijziging, en in andere gevallen van uitvoeringsbesluiten waarin deze wijzigingen nog niet werden doorgevoerd, wat eventueel tot verwarring zou kunnen leiden. De context waarin dit aan bod komt in deze scriptie betreft het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB), dat deel uitmaakt van het Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie. Dit Agentschap is de fusie van de vroegere afdeling Natuur en de afdeling Bos & Groen van het vroegere AMINAL. In een aantal gevallen moet advies gevraagd worden aan dit Agentschap voor Natuur en Bos, waar voorheen het advies gevraagd moest worden aan de afdeling Natuur of aan de afdeling Bos en Groen. Deze aanpassing gebeurde zoals gezegd nog niet in alle gebruikte wetteksten en zeker niet in de gebruikte secundaire literatuur. Dit kan op bepaalde plaatsen voor verwarring zorgen, daar ik soms reeds het Agentschap voor Natuur en Bos vermeld en soms nog de afdeling Natuur of de afdeling Bos en Groen. In de praktijk echter zal het advies sinds 1 april 2006 steeds gebeuren door het Agentschap voor Natuur en Bos. Waar ik in deze scriptie de afdeling Natuur (of de afdeling Bos en Groen) vermeld, moet dit steeds in het achterhoofd gehouden worden. 1.4 Onderzoeksmethode Het onderzoek in deze scriptie bestaat uit een lectuur van relevante primaire en secundaire literatuur. Deze scriptie is een theoretisch werk: enerzijds zal er dus gebruik gemaakt worden van teksten die een onderdeel van het bestudeerde thema behandelen en becommentariëren. Anderzijds worden relevante decreten, uitvoeringsbesluiten en omzendbrieven geraadpleegd. 3

24 Zoals gezegd vertrek ik in deze scriptie van de probleemstelling dat het ruimtelijk beleid en het natuurbeleid nog al te veel naast elkaar staan. Om dit uitgangspunt te toetsen zal ik bij het onderzoek zoeken naar raakpunten tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid. Dit doe ik steeds met de vraag in het achterhoofd of er eerder sprake is van harmonisatie en afstemming dan wel van tegenstrijdigheid. Naar de raakpunten tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid wordt gezocht vanuit de twee richtingen: - Enerzijds wordt de vraag gesteld naar de invloed van het ruimtelijk beleid op het natuurbeleid - Anderzijds wordt de vraag gesteld naar de invloed van het natuurbeleid op het ruimtelijk beleid 1.5 Structuur van de scriptie Dit inleidend hoofdstuk geldt als eerste hoofdstuk. In het tweede hoofdstuk geef ik een korte bespreking van het (in acht genomen) juridisch kader voor het natuurbeleid en voor het ruimtelijk beleid. Het derde en vierde hoofdstuk vormen de belangrijkste onderdelen van de scriptie. In het derde hoofdstuk worden de raakpunten tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid besproken vanuit de vraag naar de invloed en het belang van het ruimtelijk beleid voor het natuurbeleid, en bij uitbreiding naar het belang ervan voor de natuur op zich. Deze vraag splits ik op in twee deelvragen: 1. Op welke manier biedt het ruimtelijk beleid een bescherming aan de natuur? In dit deel komt eerst de mogelijke bescherming van de natuur in de verschillende soorten plannen aan bod, waarbij er een onderscheid wordt gemaakt tussen de structuurplannen en de bestemmingsplannen (plannen van aanleg en ruimtelijke uitvoeringsplannen). Vervolgens worden de stedenbouwkundige vergunningen besproken en wordt er nagegaan hoe de natuur kan beschermd worden door middel van stedenbouwkundige verordeningen. Deze bespreking wordt gevolgd door een tussenbesluit. 2. Op welke manier werkt het ruimtelijk beleid door in het natuurbeleid? Met andere woorden: in welke gevallen moet het natuurbeleid rekening houden met elementen van het ruimtelijk beleid? 4

25 Eerst wordt er nagegaan wat de invloed is van de stedenbouwkundige bestemmingen op het natuurbeleid en, meer bepaald, hoe het natuurbeleid aan deze bestemmingen wordt gekoppeld. Vervolgens onderzoek ik wat de invloed is van de stedenbouwkundige vergunningen op het natuurbeleid en onderzoek ik de relatie tussen de stedenbouwkundige vergunning en de natuurvergunning. In deze paragraaf worden er ter verduidelijking een aantal elementen van het natuurbeleid besproken. Ook hier wordt de bespreking gevolgd door een tussenbesluit. Omgekeerd, worden in het vierde hoofdstuk de raakpunten tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid besproken vanuit de vraag naar de invloed van het natuurbeleid op het ruimtelijk beleid. Ook hier wordt het hoofdstuk opgesplitst aan de hand van twee deelvragen en dit volgens de invloed op verschillende onderdelen van het ruimtelijk beleid. Vóór de bespreking van de twee deelvragen wordt er in het inleidende deel eerst een korte bespreking gegeven van verschillende algemene en gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid. De deelvragen zijn: 1. Wat is de invloed van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning, en meer bepaald op de stedenbouwkundige bestemmingen en bestemmingsvoorschriften? Bij de bespreking wordt er een onderscheid gemaakt tussen de algemene en de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid. De bespreking wordt gevolgd door een tussenbesluit. 2. Wat is de invloed van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening? Ook in dit deel wordt er een onderscheid gemaakt tussen de algemene en gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid. Ook hier wordt de bespreking gevolgd door een tussenbesluit. In het vijfde en laatste hoofdstuk volgt een synthese van de vaststellingen die tijdens het onderzoek werden gedaan en volgt er een afweging van de probleemstelling dat het ruimtelijk beleid en het natuurbeleid nog al te veel naast elkaar staan. Er wordt een aantal kritische beschouwingen gegeven in verband met de eventuele afstemming van beide beleidsdomeinen. 5

26 6

27 Hoofdstuk 2: Het juridisch kader voor het natuurbeleid en voor het ruimtelijk beleid In deze scriptie worden de raakvlakken bestudeerd tussen het natuurbeleid en de ruimtelijke ordening. Ter situering wordt er in dit hoofdstuk een korte inleiding gegeven tot de belangrijkste juridische instrumenten van beide beleidsdomeinen. Voor een opsomming van de verschillende wijzigingen aan de decreten en uitvoeringsbesluiten en de publicatiedatums verwijs ik naar de literatuurlijst die achteraan deze scriptie terug te vinden is. 2.1 Beter Bestuurlijk Beleid Bij de opstart van het Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) in 2000 had de overheid een historisch gegroeide structuur die onvoldoende transparant en efficiënt was. Met het veranderingstraject van het Beter Bestuurlijk Beleid wil de Vlaamse overheid concreet gestalte geven aan een vernieuwd en modern bestuurlijk beleid om vlot te kunnen inspelen op de maatschappelijke en bestuurskundige ontwikkelingen en uitdagingen van de toekomst. Met het BBB-project werd de afgelopen jaren dan ook een grondige hervorming van de Vlaamse overheid voorbereid: administraties en instellingen werden geherstructureerd. Vanaf 1 april 2006 startten zo 13 nieuwe beleidsdomeinen, waaronder Leefmilieu, Natuur en Energie (LNE). Voor dit beleidsdomein werd het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie opgericht, dat bestaat uit: - het departement Leefmilieu, Natuur en Energie (LNE) van de Vlaamse overheid - het Vlaams Energieagentschap, het Agentschap voor Natuur en Bos en het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek als agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid - de Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij, de Vlaamse Landmaatschappij, de Vlaamse Milieumaatschappij en de Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt als agentschappen met rechtspersoonlijkheid. 7

28 Binnen het beleidsdomein LNE neemt het gelijknamige departement een centrale rol op. Het departement LNE staat in voor de voorbereiding en evaluatie van het Vlaamse milieubeleid en de aansturing en opvolging van de beleidsuitvoering. De voorganger van het departement is AMINAL, de Administratie Milieu-, Natuur-, Land- en Waterbeheer ( Wat het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed (RWO) betreft, bestaat het Vlaams ministerie van Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed uit het gelijknamige departement en een aantal intern verzelfstandigde agentschappen (IVA s) zonder rechtspersoonlijkheid. In onderstaande figuur wordt het organigram van de nieuwe structuur weergegeven: Figuur: organigram Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed (Bron: www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb) 8

29 2.2 Beleidsdomein Ruimtelijke Ordening Onder ruimtelijke ordening versta ik het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals meermaals gewijzigd, en de bijbehorende uitvoeringsbesluiten. In enkele gevallen wordt er ook verwezen naar het decreet betreffende de ruimtelijke ordening gecoördineerd op 22 oktober 1996 (meermaals gewijzigd) en de Stedenbouwwet van In uitvoering van de Stedenbouwwet is vooral het K.B van 1972 ontwerp-gewestplannen en gewestplannen belangrijk. Uiteraard wordt er ook aandacht besteed aan het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) dat tot stand kwam in 1997 en herzien werd in december Natuurbeleid Wat het Natuurbeleid betreft wordt er bij het onderzoek in deze scriptie uitgegaan van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu ( Natuurdecreet ). In dit decreet wordt er een onderscheid gemaakt tussen algemene beschermingsmaatregelen (zorgplicht, natuurtoets, bescherming van vegetatie en kleine landschapselementen (KLE)) en gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen (afbakening van Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk (IVON) en van natuurreservaten). Dit decreet werd meermaals gewijzigd, onder meer door het decreet van 19 juli 2002 ( Wijzigingsdecreet ) dat de implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijnen en de aanpassing van de afbakeningsprocedure van het VEN tot doel had. Ook i.v.m. het natuurbeleid wordt er rekening gehouden met een aantal uitvoeringsbesluiten, waaronder vooral het B.Vl.Reg. van 23/7/98 tot vaststelling van nadere regels ter uitvoering van het decreet van 21/10/1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu. In dit besluit wordt de afbakening van VEN en IVON geregeld. Daarnaast bevat het besluit onder meer de nadere regels m.b.t. de natuurvergunning voor het wijzigen van vegetatie en kleine landschapselementen: het voorwerp van de vergunning, de procedure en de uitzonderingen. 9

30 Naast het Natuurdecreet wordt er kort verwezen naar het Bosdecreet van 13 juni Meer aandacht wordt er besteed aan de gevolgen van het decreet van 14 juli 1993 houdende maatregelen tot bescherming van de kustduinen ( Duinendecreet ). In deze scriptie wordt er echter niet ingegaan op het Milieudecreet (decreet van 5/4/1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid), Landschapsdecreet (decreet van 16/4/1996 betreffende de landschapszorg; decreet van 13/2/2004 houdende maatregelen tot behoud van erfgoedlandschappen) en het decreet van 18/7/1999 betreffende het integraal waterbeleid (dat werd opgesteld in uitvoering van de Europese Kaderrichtlijn Water (2000/60/EG)). Ook wordt er niet ingegaan op de Milieubeleidsplanning. Dit zijn vijfjaarlijkse beleidsplannen die een aantal bindende acties bevatten. Het MINA-plan 3 geldt voor de periode en bevat een belangrijk hoofdstuk over biodiversiteit. 2.4 Internationaal beleid In het kader van deze scriptie wordt er ook rekening gehouden met een aantal internationale verdragen en overeenkomsten. Vooral de Europese Vogelrichtlijn (Richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de Vogelstand) en Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG over de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna) zijn ruimtelijk zeer relevant. Deze richtlijnen richten zich op de aanwijzing en het behoud van speciale beschermingszones (SBZ) voor kwetsbare vogelsoorten (Vogelrichtlijn (SBZ-V)) of plantenen diersoorten (Habitatrichtlijn (SBZ-H)). Ook wordt er in deze scriptie aandacht besteed aan het verdrag van Ramsar uit 1971 of: de Overeenkomst inzake waterrijke gebieden die van internationale betekenis zijn, in het bijzonder als woongebied voor watervogels. Daarnaast zijn er nog een heel aantal internationale akkoorden en verdragen die van kracht zijn in België, maar die niet in deze scriptie aan bod komen. De tabel in bijlage 1 geeft een overzicht van de belangrijkste. 10

31 Hoofdstuk 3: Belang van de ruimtelijke ordening voor natuur en natuurbeleid 3.1 Inleiding In dit derde hoofdstuk worden de raakpunten tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid besproken vanuit de vraag naar het belang van de ruimtelijke ordening voor de natuur en voor het natuurbeleid. Deze vraag splits ik op in twee deelvragen. Enerzijds vraag ik me af op welke manier de ruimtelijke ordening een invloed heeft op het natuurbeleid. Anderzijds wil ik te weten komen of de ruimtelijke ordening zelf een bijdrage biedt aan het natuurbehoud. In eerste instantie ga ik na of en hoe de natuur beschermd wordt in de ruimtelijke ordening. Het ruimtelijk beleid en het sectorbeleid natuur hebben elk hun eigen doelstelling en eigen regelgeving, maar toch zal er ook natuurbehoud kunnen plaatsvinden met behulp van de ruimtelijke ordening. Het is dan ook wenselijk om na te gaan op welke manier de instrumenten van de ruimtelijke ordening, zoals beschreven in het Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, hiertoe bijdragen en hoe ze ingezet kunnen worden voor natuurbehoud. In deze paragraaf laat ik het natuurbeleid an sich nog even buiten beschouwing en bekijk ik dus het ruimtelijk beleid vanuit zijn nut voor de natuur. In de tweede paragraaf onderzoek ik de invloed van het ruimtelijk beleid op het natuurbeleid, met name: op welke manier werkt dit beleid door in het natuurbeleid? Moet er bij de uitvoering van het natuurbeleid rekening gehouden worden met het ruimtelijk beleid? En meer concreet: waar en op welke manier wordt er in het Decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en natuurlijk milieu (Natuurdecreet) en in het Wijzigingsdecreet van 19 juli 2002 verwezen naar elementen van de ruimtelijke ordening? Dus: waar zijn er raakvlakken tussen de twee beleidsdomeinen, bekeken van uit de doorwerking van het ruimtelijk beleid in het natuurbeleid. In deze paragraaf worden er ter verduidelijking wel enkele elementen van het natuurbeleid besproken. 11

32 12

33 3.2 Bescherming van de natuur in het Ruimtelijk Beleid In dit deel wordt onderzocht op welke manier de ruimtelijke ordening en haar instrumenten een bijdrage bieden aan de natuurbescherming. Van Hoorick wijst erop dat het Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening 2 duidelijk kiest voor een duurzame ruimtelijke ontwikkeling en voor ruimtelijke kwaliteit. Bij een duurzame ruimtelijke ontwikkeling wordt de ruimte beheerd [ ] ten behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang gebracht worden. Daarbij worden de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen elkaar afgewogen. (DRO: Art. 4). Om te streven naar ruimtelijke kwaliteit moet men dan in de ruimtelijke ordening onder meer rekening houden met de ruimtelijke draagkracht en met de gevolgen voor het leefmilieu (NARA 2005: 347; Van Hoorick 2001: 21). Artikel 3 van het DRO stelt dat de ruimtelijke ordening van het Vlaamse Gewest, van de provincies en van de gemeenten wordt vastgelegd in ruimtelijke structuurplannen, ruimtelijke uitvoeringsplannen en verordeningen. Achtereenvolgens komt in dit deel dan ook de mogelijke bescherming van de natuur in de verschillende soorten plannen aan bod, waarbij er een onderscheid gemaakt wordt tussen de structuurplannen en de bestemmingsplannen (plannen van aanleg en ruimtelijke uitvoeringsplannen). Vervolgens worden de vergunningen besproken en wordt er nagegaan hoe de natuur beschermd kan worden d.m.v stedenbouwkundige verordeningen. 2 Hierna: DRO 13

34 3.2.1 Structuurplannen en natuurbescherming Zoals reeds vermeld in het inleidend hoofdstuk is er sinds 1997 een uitdrukkelijke inhoudelijke band ontstaan tussen het natuurbeleid en het ruimtelijke ordeningsbeleid. In dat jaar kwamen zowel het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 3 als het Decreet betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu 4 tot stand (NARA 2001: 359). Het Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening leert ons dat een ruimtelijk structuurplan een beleidsdocument is dat het kader aangeeft voor de gewenste ruimtelijke structuur en een langetermijnvisie geeft op de ruimtelijke ontwikkeling van een bepaald gebied. Een structuurplan bestaat uit een informatief, een richtinggevend en een bindend deel. De bindende en richtinggevende kracht geldt enkel voor de overheid en niet voor de burger. Er worden structuurplannen opgemaakt op de niveaus van het Vlaamse Gewest, van de provincies en van de gemeenten. Hierbij gaat men uit van het subsidiariteitsbeginsel, wat wil zeggen dat elk structuurplan de structuurbepalende elementen van zijn eigen niveau bevat en taakstellingen voor de uitvoering ervan, en dit m.b.t. de onderdelen die door het eigen niveau of door de lagere niveaus moeten worden uitgevoerd. In de praktijk zouden de lagere overheden dan de ruimste bevoegdheid moeten hebben. Een hoger niveau treedt immers slechts op wanneer de doelstellingen niet voldoende door het lager niveau gerealiseerd kunnen worden 5 (Bouckaert & De Waele 2004: 45-46, ; DRO: Art ; RSV: ). 3 Hierna: RSV 4 Hierna: Natuurdecreet 5 Onderzoek naar de werkelijke rol van het subsidiariteitsbeginsel bij de bevoegdheidsverdeling in de ruimtelijke planning gebeurde recent door Defoort PJ. in de eindverhandeling Bevoegdheidsverdeling in de ruimtelijke planning. Subsidiariteit: feit of fictie? (herwerkt als artikel in: T.R.O.S., nr. 40, december 2005, pp ). 14

35 Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen Met het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) wilde men een langetermijnvisie voor het grondgebied van het Vlaamse Gewest opstellen. Het huidige RSV werd goedgekeurd en bekrachtigd door de Vlaamse regering in In 2004 verscheen een gecoördineerde versie met de wijzigingen die gebeurd waren door de gedeeltelijke herziening van 12 december De uitgangshouding voor de visie op de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen is duurzame ruimtelijke ontwikkeling. Het RSV verwijst hierbij naar het internationale referentiekader van Agenda 21 - de Agenda voor Duurzame Ontwikkeling voor de 21 ste eeuw, een beleidsdocument dat tot stand kwam tijdens de internationale VN-conferentie over Milieu en Ontwikkeling in Rio de Janeiro in 1992 (Debeuckelaere 2000; RSV 2004: ). De gewenste ruimtelijke structuur voor Vlaanderen wordt uitgewerkt op basis van de visie op de ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen, de basisdoelstellingen en de ruimtelijke principes 6. De visie wordt verwoord met de metafoor Vlaanderen open en stedelijk. De gewenste ruimtelijke structuur wordt uitgewerkt volgens de indeling in vier ruimtelijk structuurbepalende componenten: de stedelijke gebieden, het buitengebied, de gebieden voor economische activiteiten en de lijninfrastructuur. De natuur in het RSV De belangrijkste bepalingen voor natuur zijn terug te vinden onder het buitengebied. De ruimtelijke structuur van het buitengebied wordt immers bepaald door de natuurlijke structuur (inclusief de bosstructuur), de agrarische structuur, de nederzettingsstructuur en de infrastructuur. De natuurlijke structuur wordt volgens het RSV gevormd door het samenhangend geheel van rivier- en beekvalleien, grotere natuur- en boscomplexen en andere gebieden, waar de voor de natuur structuurbepalende elementen en processen tot uiting komen. De natuurlijke structuur wordt aangevuld door de ecologische infrastructuur, die gevormd wordt door lijn-, punt-, en vlakvormige natuurelementen, door kleinere geïsoleerde natuur- en bosgebieden en door parkgebieden. De natuurlijke structuur overlapt met de andere structuren in het buitengebied, 6 De visie op de ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen leidt tot vier basisdoelstellingen: de selectieve uitbouw van de stedelijke gebieden, het behoud en waar mogelijk de versterking van het buitengebied, het concentreren van de economische activiteiten en het optimaliseren van de bestaande verkeers- en vervoersinfrastructuur. De visie wordt ruimtelijk geconcretiseerd door vier ruimtelijke principes: gedeconcentreerde bundeling, poorten als motor voor ontwikkeling, infrastructuur als bindteken en als basis voor de locatie van activiteiten, fysisch systeem ruimtelijk structurerend. (RSV: ) 15

36 en omvat ook delen die in de stedelijke gebieden gelegen zijn (stedelijke natuurelementen). De bosstructuur is een deelstructuur van de natuurlijke structuur, met een aantal eigen karakteristieken (Bouckaert & De Waele 2004: 158; Kuijken 2004: 99; NARA 2003: 337; RSV: 13, 387, ). Afbakening van de natuurlijke structuur Om de interne samenhang tussen de onderdelen van de natuurlijke structuur te versterken en om deze goed te laten functioneren, dienen diverse types van gebieden van de natuurlijke structuur afgebakend te worden in de gewestplannen of gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen. In het RSV gebruikt men hiervoor de volgende gebiedscategorieën: grote eenheden natuur (GEN), grote eenheden natuur in ontwikkeling (GENO), natuurverbindingsgebieden (NVBG) en natuurverwevingsgebieden (NVWG) 7. In het bindend gedeelte van het RSV werden i.v.m de afbakening van de natuurlijke structuur o.m. de volgende kwantitatieve doelstellingen vastgelegd, die bindend werken voor de overheid (RSV: 583) 8 : - afbakening van ha GEN en GENO 9 (in overdruk op de gewestplannen of gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen) - afbakening van ha natuurverwevingsgebied (in overdruk) - afbakening van ha bijkomend bosgebied of bosuitbreidingsgebied (waarbinnen ecologisch verantwoorde bosuitbreiding plaatsvindt) Daarenboven bakent het Vlaams Gewest in de gewestplannen of gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen ha agrarisch gebied af, die bestemd zijn voor de beroepslandbouw. Ruimteboekhouding In het laatste hoofdstuk van het richtinggevend gedeelte geeft het RSV een ruimteboekhouding voor gewestplanbestemmingen. De kwantitatieve opties m.b.t. het 7 In het Decreet van 21/10/1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu worden dezelfde gebiedscategorieën en dezelfde oppervlaktedoelstellingen gebruikt. De tijdshorizon ligt volgens het Natuurdecreet evenwel niet op 2007, maar op Volgens dit decreet maken GEN en GENO deel uit van het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en behoren de natuurverbindings- en verwevingsgebieden tot het Integraal Verwevings- en ondersteunend Netwerk (IVON) (Natuurdecreet: Artikel 17 en 27; RSV: ). 8 Met Artikel 19 van het Decreet van 18/5/1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening (DRO) zijn de bindende bepalingen van een structuurplan bindend voor de overheid en niet voor de burger. 9 Afbakening van ha GEN en ha GENO (RSV: 583). 16

37 ruimtegebruik van de verschillende functies en activiteiten worden hier vertaald in een wijziging van de oppervlakte van de gewestplanbestemmingen (toenames en afnames). In onderstaande tabel kunnen we aflezen dat de oppervlaktedoelstellingen voor natuur (en bos) overeenstemmen met ha extra natuur- en reservaatgebied (N- en R-gebied) en ha extra bos- en bosuitbreidingsgebied t.a.v. deze oppervlakten op de gewestplannen. De ha extra natuur- en reservaatgebied zijn nodig om de kwantitatieve opties van ha te realiseren: een groot deel van deze ha GEN en GENO zou immers samenvallen met bestaande natuur- of reservaatgebieden: deze oppervlakte zou ongeveer ha bedragen, wat tekort is om de te bereiken (Kuijken 2004: 99; RSV: , 441, , 583). Figuur: oppervlaktedoelstellingen in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (Bron: RSV: 536) 17

38 Provinciale en Gemeentelijke Ruimtelijke Structuurplannen Naast het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen op gewestelijk niveau, worden er ook structuurplannen opgemaakt op het provinciale en op het gemeentelijke niveau 10. Volgens het subsidiariteitsprincipe staan de verschillende niveaus in voor de visievorming en afbakening van structuurbepalende elementen op het eigen niveau. Hierboven werd reeds beschreven wat het RSV verstaat onder de gewestelijke natuurlijke structuur. Op provinciaal niveau worden de natuurverbindingsgebieden en de gebieden met een ecologische infrastructuur van bovenlokaal belang geselecteerd. Tot de natuurlijke structuur op gemeentelijk niveau behoren, volgens de omzendbrief RO 97/02 van 14 maart 1997 over het gemeentelijk structuurplanningsproces, o.m. de beekvalleien en de natuur in de bebouwde omgeving. Het Natuurrapport 2001 benadrukt dat de structuurbepalende elementen van de drie niveaus (gewestelijk, provinciaal en gemeentelijk) niet strikt van elkaar gescheiden kunnen worden: het uitgangspunt is complementariteit, wat betekent dat de invulling van de gewestelijke, de provinciale en de gemeentelijke natuurlijke structuur moet leiden tot een volledig op elkaar afgestemd plaatje. De provinciale en gemeentelijk structuurplannen moeten dus in overeenstemming zijn met de afbakeningen die het gewestelijk natuurbeleid voorop stelt: zo moet de aanduiding van de natuurverbindingsgebieden op provinciaal niveau complementair zijn met de gewestelijke afbakening van VEN en van natuurverwevingsgebieden. Het verplicht advies van het Agentschap voor Natuur en Bos bij de ontwerpen van provinciale ruimtelijke structuurplannen kan hiertoe bijdragen. Dit advies werd vastgelegd in het B.Vl.Reg. van 28 april 2000 tot aanwijzing van de entiteiten van de Vlaamse administratie die advies uitbrengen over een ontwerp van provinciaal ruimtelijk structuurplan 11. Bij het vooroverleg over dit voorontwerp moeten er, volgens het B.Vl.Reg. 5 mei 2000 tot regeling van het vooroverleg over voorontwerpen van ruimtelijke structuurplannen 12, naast het Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed echter geen andere gewestelijke instanties worden uitgenodigd. Bij het vooroverleg van gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen, moet het ook Agentschap RO Vlaanderen van het Vlaams Ministerie van 10 Art. 193 DRO koppelde het al of niet beschikken over een gemeentelijk structuurplan tegen 1 mei 2005 respectievelijk aan een verruiming of vermindering van vergunningsbevoegdheden. Daarenboven moet men volgens dat Art. beschikken over een gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar, een conform verklaard plannenregister, een vastgesteld vergunningenregister en een register van de onbebouwde percelen. Met de decreetswijziging van 22/4/2005 werd die termijn (in Art van het DRO) met 2 jaar verlengd (NARA 2005: 347). Een kijk op in juli 2006 leert dat het nieuwe systeem nog maar in zes gemeenten van toepassing is. 11 B.S. 13/5/2000. Gewijzigd bij B.Vl.Reg. van 23/6/2006 (nog niet gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad). 12 B.S. 20/5/2000. Gewijzigd bij B.Vl.Reg. van 23/6/2006 (nog niet gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad). 18

39 Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed worden betrokken (NARA 2001 U.V.: ). Uit onderzoek van het Natuurrapport 2001 naar het totstandkomingsproces van de provincie en gemeentelijke structuurplannen bleek dat het sterk van provincie tot provincie verschilt wie de visie op natuur inbrengt 13. Bij de opmaak van de voorontwerpen van gemeentelijke structuurplannen, worden de buitendiensten van de afdeling Natuur en de provinciale natuurdiensten slechts sporadisch betrokken. Vooral AROHM en de provinciale planologische diensten zijn betrokken. De afdeling Natuur heeft alvast de indruk dat de begeleiding van gemeenten op gebied van natuur tekort schiet (NARA 2001: ). Van Hoorick houdt in deze context een pleidooi voor gemeentelijke natuurbeleidsplannen omdat ze door hun gedetailleerd schaalniveau en de soms vrij nauwkeurige inventarisatie ondersteuning kunnen bieden aan de gemeentelijke planning. (Van Hoorick 2001: 14). 13 In West-Vlaanderen is het de Provinciale Planologische Dienst, in Oost-Vlaanderen een gespecialiseerd studiebureau en in Antwerpen het Instituut voor Natuurbehoud (NARA 2001 U.V.: 426). 19

40 3.2.2 Bestemming(svoorschrift)en en natuurbescherming Plannen van aanleg en ruimtelijke uitvoeringsplannen Ter uitvoering van de ruimtelijke structuurplannen worden er plannen van aanleg (waaronder algemene plannen van aanleg (APA), bijzondere plannen van aanleg (BPA) en gewestplannen) en ruimtelijke uitvoeringsplannen opgemaakt. De plannen van aanleg (PVA) zijn de afbakeningsinstrumenten die voorzien werden in de stedenbouwwet van Met het decreet van 18 mei 1999 komen de ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP) in de plaats van de plannen van aanleg. Deze RUP s worden net zoals de structuurplannen opgemaakt op gewestelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau. Plannen van aanleg worden momenteel nog enkel op gemeentelijk niveau opgemaakt, vermits nog niet alle gemeenten over een eigen ruimtelijk structuurplan beschikken, wat een voorwaarde is om over te gaan tot het systeem van de ruimtelijke uitvoeringsplannen Net zoals de plannen van aanleg zijn de ruimtelijke uitvoeringsplannen verordenend. Niet enkel voor de overheid, zoals de structuurplannen, maar ook voor de burger. Zij bevatten onder meer voorschriften in verband met de bestemming, de inrichting en het beheer van het gebied. De voorschriften van de huidige gewestplannen en gemeentelijke plannen van aanleg blijven van kracht totdat zij vervangen worden door een ruimtelijk uitvoeringsplan. (Bouckaert & De Waele 2004: 15, 41; DRO: Art. 38, Art. 41 2, 44 2, 48 2, Art ). In het KB van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerpgewestplannen en gewestplannen 14 werden de verschillende bestemmingen en bestemmingsvoorschriften voor de gewestplannen vastgelegd. Voor de ruimtelijke uitvoeringsplannen bestaat er (nog) geen dergelijke lijst met standaardbestemmingen en voorschriften, wat mogelijks problemen geeft bij de interpretatie. Groene bestemmingen en bescherming in de plannen van aanleg Voor de functie natuur worden op de plannen van aanleg verschillende groene zones afgebakend met bijbehorende voorschriften die gericht zijn op de bescherming van de natuur. Volgens de algemene stedenbouwkundige voorschriften van het KB van 28 december 1972 zijn dit de groengebieden (waaronder natuurgebieden en natuurreservaten), bosgebieden, parkgebieden en bufferzones. In overdruk kunnen er landschappelijk waardevolle gebieden worden aangeduid. Daarnaast zijn er in een aantal gewestplannen nog aanvullende 14 B.S. 10/2/1973; voor het Vlaams Gewest laatst gewijzigd bij B.Vl.R. 29/9/1993 (B.S. 27 januari 1994). 20

41 stedenbouwkundige voorschriften terug te vinden die interessant zijn voor het natuurbehoud: agrarisch gebied 15 met ecologische waarde, bosgebied met ecologische waarde, vallei- en brongebied, natuurontwikkelingsgebied en gebieden met nabestemming natuur (De Roo 1996: 115; ). In het Handboek ruimtelijke ordening en stedenbouw geven Burm e.a. een idee over de graad van bescherming van deze bestemming(svoorschrift)en: - natuurreservaten of natuurgebieden met wetenschappelijke waarde: vrijwel absolute bescherming - natuurgebieden en bosgebieden: vrij sterke bescherming - overdruk ecologisch waardevol gebied of valleigebied: niet zo sterke bescherming - overdruk landschappelijk waardevol: eerder zwakke bescherming Volgens De Roo lijken de gebieden en bijbehorende voorschriften van de gewestplannen en de plannen van aanleg op het eerste gezicht een optimale bescherming te verzekeren. Dat deze bescherming in de praktijk niet altijd even optimaal bleek te zijn, heeft te maken met het feit dat de verordenende kracht geen rechtstreeks verbod inhield op inbreuken op de voorschriften; de overtreding van de bestemmingsvoorschriften vormde m.a.w. géén stedenbouwmisdrijf. Doordat verschillende nadelige handelingen en werken niet verboden en niet vergunningsplichtig waren, werd er dus afbreuk gedaan aan de doelstelling van de bescherming van de natuur in deze gebieden (Burm e.a. 2004: ; De Roo 1996: ). Bovendien betekent de verordenende kracht van een plan van aanleg niet dat de voorziene bestemming ook verplicht gerealiseerd moet worden. Zo vormt een stedenbouwkundige bestemming als natuurreservaat bijvoorbeeld geen garantie dat het gebied effectief voor de natuur wordt ingericht en beheerd 16. De plannen van aanleg zijn dus passief van karakter en vormen in deze zin slechts een kader waarin de burgers actie ondernemen. (Bouckaert & De Waele 2004: 17; De Roo 1996: 119, ) De verordenende kracht van de gewestplannen gaat dus niet ver genoeg om de natuur effectief te beschermen. Toch waren de gewestplannen belangrijker voor de bescherming van de natuur dan de gemeentelijke plannen. Volgens De Roo zorgden vooral de afwijkende BPA s ervoor dat de BPA s meer afbreuk hebben gedaan aan natuurbescherming dan dat ze een positieve bijdrage hebben geleverd (De Roo 1996: 118). 15 De agrarische gebieden krijgen een gele kleur en behoren volgens het KB van 28 december 1972 net als de opgesomde groene gebieden tot het landelijk gebied. 16 Niet te verwarren met de natuurreservaten die op grond van de Wet op het Natuurbehoud en het Natuurdecreet werden en worden aangewezen of erkend. 21

42 Groene bestemmingen en bescherming in de ruimtelijke uitvoeringsplannen Met het Decreet van 18 mei 1999 werd het begrip ruimtelijk kwetsbare gebieden ingevoerd in de ruimtelijke ordening. Hiermee worden niet enkel de klassieke groene bestemmingen aangeduid, maar ook de vergelijkbare gebieden. Volgens het Natuurrapport 2005 nemen deze bestemmingen samen ongeveer ha (ca. 16,5 % in). Het laatste lid van Artikel 146 geeft een opsomming van wat er verstaan moet worden onder de ruimtelijk kwetsbare gebieden: de groengebieden, natuurgebieden, natuurgebieden met wetenschappelijke waarde, natuurreservaten, natuurontwikkelingsgebieden, parkgebieden, bosgebieden, valleigebieden, brongebieden, agrarische gebieden met ecologische waarde of belang, agrarische gebieden met bijzondere waarde, grote eenheden natuur, grote eenheden natuur in ontwikkeling en de ermee vergelijkbare gebieden, aangewezen in ruimtelijke uitvoeringsplannen of plannen van aanleg, alsook de beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden, aangewezen krachtens het decreet van 14 juli 1993 houdende maatregelen tot bescherming van de kustduinen. (DRO: Artikel 146, laatste lid) Sinds de inwerkingtreding van het DRO, vormt een inbreuk op de bestemmingsvoorschriften van de plannen van aanleg en van de ruimtelijke uitvoeringsplannen wél een stedenbouwmisdrijf. Dit misdrijf kan bestraft worden met een gevangenisstraf van 8 dagen tot 5 jaar en/of met een geldboete van 26 euro tot euro. Voor degenen die door hun beroep kennis van het decreet moeten hebben (o.a. instrumenterende ambtenaren en vastgoedmakelaars) liggen de straffen hoger. Met het decreet van 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 wat het handhavingsbeleid betreft werd een nieuw lid ingevoegd in het Artikel 146 van het DRO. Dit artikel stelt dat de strafsanctie voor het instandhouden van inbreuken enkel geldt voorzover de handelingen, werken, wijzigingen of het strijdige gebruik gelegen zijn in de ruimtelijk kwetsbare gebieden 17. Wat betreft deze stedenbouwmisdrijven worden ingevolge een aantal arresten de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden 18 wél tot de ruimtelijk kwetsbare gebieden 17 Het Arbitragehof vernietigde bij Arrest nr. 14/2005 van 19/1/2005 in dit derde lid van Art. 146 de woorden voorzover ze geen onaanvaardbare stedenbouwkundige hinder veroorzaken voor de omwonenden of voorzover ze geen ernstige inbreuk vormen op de essentiële stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming krachtens het ruimtelijk uitvoeringsplan of plan van aanleg. Deze omschrijving heeft immers geen voldoende nauwkeurige normatieve inhoud om een misdrijf te kunnen definiëren. 18 De landschappelijk waardevolle agrarische gebieden hebben ook de bescherming van natuur- en landschapswaarden tot doel en maken ongeveer ha (ca. 26,5%) uit op de bestemmingsplannen (NARA 2005: 346). 22

43 gerekend. Het Hof van Cassatie stelt in een Arrest van 13/09/ en van 22/02/ uitdrukkelijk dat een landschappelijk waardevol agrarisch gebied een agrarische gebied met bijzondere waarde [is] in de zin van artikel 146, vierde lid, Stedenbouwdecreet Het Arbitragehof bevestigde dit in een Arrest van 17 mei 2006 en oordeelde daarenboven dat Artikel 146, vierde lid van het decreet van het Vlaamse Gewest van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, ingevoegd bij artikel 7 van het decreet van 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, schendt de artikelen 12, tweede lid, en 14 van de Grondwet niet. Wanneer Art de lid geïnterpreteerd dat de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden behoren tot de agrarische gebieden met bijzondere waarde, voldoet het volgens het Arbitragehof dus aan de eisen van het legaliteitsbeginsel inzake strafzaken (Bouckaert & De Waele 2004: 323; , Burm e.a. 2004: 968; DRO 1999: Art. 146). Afbakening van de natuurlijke structuur Met het RSV werden er doelstellingen bepaald in verband met de afbakening van de natuurlijke en de agrarische structuur. De afbakening van GEN, GENO en NVWG dient te gebeuren in gewestelijke ruimtelijke structuurplannen. De natuurverbindingsgebieden worden afgebakend in provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen, in functie van de door het Vlaamse Gewest afgebakende GEN, GENO en NVWG en aan de hand van richtlijnen, opgesteld op Vlaams niveau. NVBG worden slechts afgebakend voor zover de verbindende functie niet door een ander onderdeel van de natuurlijke structuur kan worden verzekerd (meestal door natuurverwevingsgebieden). Voor de concrete uitvoering van het provinciale structuurplan door middel van provinciale RUP s, is het aangewezen dat de provincies wachten op de gewestelijke uitvoering (NARA 2001: 426 (RSV: 392). 19 Cass. 22 februari 2005, A.R. nr. P N. 20 Cass. 13 september 2005, A.R. nr P N. 23

44 Figuur: aangeduide natuurverbindingsgebieden in Vlaanderen (groen = gewenst VEN op de GNBS) (Bron: NARA 2005: 337) 24

45 3.2.3 Stedenbouwkundige vergunningen en natuurbescherming Natuurbescherming door het voorwerp van de vergunningsplicht De stedenbouwkundige vergunning is van groot belang voor de natuurbescherming omwille van haar voorwerp. In artikel 99 1 van Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening worden de vergunningsplichtige werken en handelingen opgesomd, waarvan de volgende een specifiek nut hebben voor de bescherming van de natuur 21&22 (Burm e.a. 2004: 974): 1 ontbossen in de zin van het bosdecreet van 13 juni 1990 van alle met bomen begroeide oppervlakten bedoeld in artikel 3, 1 en 2 van dat decreet (DRO: Art ) 2 hoogstammige bomen vellen, alleenstaand, in groeps- of lijnverband, voorzover ze geen deel uitmaken van met bomen begroeide oppervlakten in de zin van artikel 3, 1 en 2 van het bosdecreet van 13 juni 1990 (DRO: Art ) 3 het reliëf van de bodem aanmerkelijk wijzigen (DRO: Art ) De regeling in verband met ontbossen is terug te vinden in Art. 90bis van het Bosdecreet van 13 juni 1990 (B.S. 28 september 1990). Dit artikel verbiedt principieel elke ontbossing, tenzij deze geschiedt in functie van werken van algemeen belang 23, ter uitvoering van een bestemming als woon- of industriegebied (of daarmee gelijk te stellen gebied), of ter realisatie van een niet-vervallen vergunde verkaveling (Bouckaert & De Waele 2004: 389). Aan wie een stedenbouwkundige of verkavelingsvergunning voor ontbossing wordt verleend, wordt een compensatie opgelegd voor deze ontbossing, of voor de beboste delen van de verkaveling waarvoor de verkavelingsvergunning wordt aangevraagd. Deze compensatie kan gebeuren in natura door een compenserende bebossing en/of door betaling van een bosbehoudsbijdrage in het Fonds voor Preventie en Sanering inzake Leefmilieu en Natuur. 21 Naast de hier opgesomde werken, handelingen en wijzigingen was er in het DRO oorspronkelijk ook een stedenbouwkundige vergunning voorzien voor het rooien van kleine landschapselementen. De Vlaamse regering heeft naar aanleiding van deze schrapping bij Decreet van 26 april 2000 (B.S. 29 april 2000) beslist om deze vergunningsplicht onder te brengen in het Natuurdecreet (Art en5) (Bouckaert & De Waele 2004: 195; De Roo 2001: 182). 22 In de Stedenbouwwet (Art.44 1) werden er nog een aantal andere werken en handelingen opgesomd, die belang hadden voor de bescherming van de natuur. Naast de ontbossingen, aanmerkelijke reliëfwijzigingen, en het vellen van hoogstammige bomen, waren tevens vegetatiewijzigingen, golfterreinen (in het Vlaamse Gewest), bebossen en vellen van merkwaardige bomen en hagen (in het Waalse Gewest) vergunningsplichtig. (De Roo 1996: ) 23 De lijst van de werken van algemeen belang wordt in uitvoering van Art van het DRO gegeven in het B.Vl.Reg. van 5/5/2000 tot aanwijzing van de werken, handelingen of wijzigingen van algemeen belang en tot regeling van het vooroverleg met de Vlaamse bouwmeester (B.S. 19/5/2000). 25

46 De stedenbouwkundige vergunning voor ontbossing wordt volgens 1 van Art. 99bis van het Bosdecreet verleend na voorafgaand advies van het Bosbeheer. De verwijzing in Art DRO naar artikel 3, 1 en 2 van het Bosdecreet dient ter verduidelijking: in deze artikelen wordt opgesomd wat er onder de voorschriften van het decreet valt. In 3 wordt dan weer vermeld welke ontbossingen niet vergunningsplichtig zijn. Voorheen bestonden er immers interpretatiemoeilijkheden omtrent de begrippen bos en ontbossing (Bouckaert & De Waele 2004: , 389; De Roo 1996: ; De Roo 2001: ). In het DRO wordt een hoogstammige boom gedefinieerd als elke boom die op een hoogte van 1 meter boven het maaiveld een stamomtrek van 1 meter heeft (DRO: Art derdelaatste lid). Volgens De Roo hanteert het decreet deze definitie onder meer om de vergunningsplicht ook te laten gelden voor knotwilgen. In Art van het Decreet betreffende de ruimtelijke ordening gecoördineerd op 22 oktober bestond er reeds een bouwvergunningsplicht voor het vellen van hoogstammige bomen. Deze bouwvergunningsplicht was echter enkel van toepassing binnen de groene zones van een goedgekeurd (gemeentelijk) plan van aanleg en voor bomen binnen een vergunde verkaveling. In de andere gebieden was er slechts een natuurvergunning nodig. Sinds de inwerkingtreding van het nieuwe decreet DRO op 1 mei 2000 is het territoriaal toepassingsgebied van de stedenbouwkundige vergunning voor het kappen van hoogstammige bomen verruimd. De huidige stedenbouwkundige vergunning voor het vellen van bomen kent nu tevens een ruimer toepassingsgebied dan dat van de natuurvergunningsplicht 25 (Bouckaert & De Waele 2004: ; De Roo 1996: ; De Roo 2001: 180; NARA 2001 U.V.: 411). Als aanmerkelijke reliëfwijziging beschouwt het DRO onder meer ( ) elke aanvulling, ophoping, uitgraving of uitdieping die de aard of functie van het terrein wijzigt (DRO: Art voorlaatste lid). Het decreet gebruikt met deze definiëring een duidelijk kwalitatief i.p.v. kwantitatief criterium en neemt hiermee afstand van de 50-cm-regel, die in de praktijk vaak werd gebruikt om te oordelen of een reliëfwijziging al dan niet aanmerkelijk was. Deze regel bleek in de praktijk immers niet nuttig voor de bescherming van de ecologische waarde van een gebied, vermits een kleine reliëfwijziging (zoals het uitspreiden van een laag slib, of het nivelleren van de bodem) reeds aanzienlijke schade kan veroorzaken. De Roo (2001) meent dat de toestand na de werken moet vergeleken worden met de toestand ervoor om na te 24 Hierna: Coördinatiedecreet 25 Een opsomming van deze gebieden wordt gegeven in hoofdstuk

47 gaan of er sprake is van een aanmerkelijke reliëfwijziging. Hierbij moet er ook rekening gehouden worden met de grootte van het perceel in relatie tot de reële omvang van de reliëfwijziging 26 (Bouckaert & De Waele 2004: ; De Roo 1996: ; De Roo 2001: 181). Vrijstelling van de vergunningsplicht Het Besluit van de Vlaamse regering van 14 april 2000 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is 27, beschrijft een aantal kleine werken die vrijgesteld zijn van de vergunningsplicht. Zo is er volgens het Art van dit Besluit geen vergunning nodig voor het vellen van hoogstammige bomen die zich bevinden op huiskavels in industrie- of woongebied en op maximaal 15 meter afstand van het gebouw staan, het vellen van bomen omwille van acuut gevaar met toestemming van het Bosbeheer, en het vellen van bomen op openbaar domein of op percelen waarvoor een beheersplan zulks voorziet (Bouckaert & De Waele 2004: 194). Voor een aantal van de opgesomde werken van het besluit geldt de vrijstelling van de vergunningsplicht niet in de ruimtelijk kwetsbare gebieden (en/of soms ook niet in andere gebieden zoals de Speciale Beschermingszones en de Ramsargebieden). Het gaat onder meer om het plaatsen van afsluitingen (andere dan prikkel- of schrikdraad), het draineren van een onroerend goed voor landbouwdoeleinden en het uitvoeren van een aantal werken op openbaar domein. Het Natuurrapport 2001 meent dat het Besluit kleine werken teken geeft van aandacht voor de natuur in het ruimtelijk beleid doordat het rekening houdt met werken die nadelig kunnen zijn voor de natuur (B.Vl.Reg. 14/4/2000: Art ; De Roo 2001: ; 183; NARA 2001 U.V.: 429). Zonevreemde vergunningen Toch zijn er werken mogelijk die niet in een bepaald gebied thuishoren en dit door het verlenen van zonevreemde vergunningen. Deze werken worden opgesomd in het Art. 145bis. Het gaat om ingrijpende instandhoudings- en onderhoudswerken, verbouwen, herbouwen, uitbreiden van woningen, uitbreiden en aanpassen van bedrijven. 26 In de natuurvergunning is er ook sprake van de wijziging van microreliëf. Deze is duidelijk verschillend van de aanmerkelijke reliëfwijziging. De Roo wijst erop dat beide begrippen in een kwetsbaar natuurgebied kunnen samenvallen, nl. wanneer een wijziging van het microreliëf tevens de aard en de functie van het terrein wijzigt en dus als aanmerkelijk moet beschouwd worden (De Roo 2001: 181). 27 Of: het Besluit kleine werken (B.S. 18/5/2000). 27

48 Wat betreft deze zonevreemde vergunningen moet vermeld worden dat de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden niet tot de ruimtelijk kwetsbare gebieden worden gerekend. Onder de definitie van ruimtelijk kwetsbaar gebied in Art. 145bis 1 laatste lid van het DRO werden de agrarische gebieden met bijzondere waarde immers geschrapt (door de decreetswijziging van 22/4/2005). Dit heeft tot gevolg dat de werken, die worden opgesomd in Art. 145bis wel mogelijk zijn in dit agrarisch gebied met bijzondere waarde, en dus ook in het landschappelijk waardevol agrarisch gebied. Deze bepaling staat in tegenstelling tot de definitie van ruimtelijk kwetsbare gebieden in Art. 146, waarbij de agrarische gebieden met bijzondere waarde nog wel worden vermeld. Advies en beroepsmogelijkheid van het Agentschap voor Natuur en Bos Een aantal aanvragen moeten overeenkomstig het Besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 betreffende de adviesverlening inzake aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsaanvragen 28 steeds voor advies aan het agentschap voor Natuur en Bos worden voorgelegd 29. Volgens Art. 2 6 van dit besluit gaat het om de aanvragen in ruimtelijk kwetsbare gebieden, in Ramsar-gebieden, om aanvragen binnen de perimeter van de Vogelrichtlijngebieden (met uitzondering van de woongebieden in de ruime zin) en binnen de perimeter van de door de Vlaamse regering voorgestelde Habitatgebieden. Deze aanvragen moesten vóór de wijziging van het besluit worden voorgelegd aan de Afdeling Natuur. Verder moet het nieuwe agentschap nu ook een advies uitbrengen over een aantal aanvragen, die voordien voorgelegd moesten worden aan de Afdeling Bos en Groen. Het betreft aanvragen in parken en bossen (zoals gedefinieerd in het bosdecreet) en aanvragen die op de plannen van aanleg of de in ruimtelijke uitvoeringsplannen bestemd zijn voor parken en bossen 30. Het advies is verplicht, maar niet bindend. Voorheen bleek het advies van de buitendiensten van de Afdeling Natuur in de praktijk belangrijk te zijn, daar de stedenbouwkundige ambtenaren blijkbaar niet altijd voldoende op de hoogte zijn van de specifieke beschermingsbepalingen. 28 B.S. 20/5/ Dit uitvoeringsbesluit gebeurde overeenkomstig Art van het decreet van 18 mei 1999 en werd zeer recent (23 juni 2006) gewijzigd. Voorheen werd er in het Besluit onderscheid gemaakt tussen advies van de afdeling Natuur en advies van de afdeling Bos en Groen. Het Agentschap voor Natuur en Bos werd opgericht in het kader van het project Beter Bestuurlijk Beleid als onderdeel van het Ministerie voor Leefmilieu, Natuur en Energie. 30 Deze adviesverplichting is ruimer dan de reeds vermelde adviesverplichting (van het Bosbeheer) van Art. 90 bis eerste en tweede lid van het Bosdecreet, dat enkel geldt voor aanvragen voor ontbossing (De Roo 2001: 181). 28

49 Bij inwerkingtreding van Art. 117 van DRO kan het Agentschap voor Natuur en Bos 31 beroep aantekenen bij de Bestendige Deputatie van de Provincieraad tegen elke stedenbouwkundige vergunning verleend door het college van burgemeester en schepenen. Dit beroep kan ook ingesteld worden wanneer het college heeft nagelaten om advies te vragen. Dit artikel 117 treedt pas in werking wanneer een gemeente voldoet aan de voorwaarden van Art DRO. Tot zolang (Art ) geldt de procedure van het Coördinatiedecreet, waarbij dit beroep niet mogelijk is (Bouckaert & De Waele 2004: , 273; Burm e.a. 2004: 974; NARA 2001: ; De Roo 2001: 175, 185). Milieueffectbeoordeling Volgens Art. 4 DRO kan de Vlaamse regering [ ] bepaalde werken, handelingen en wijzigingen waarvoor een verkavelingsvergunning of stedenbouwkundige vergunning vereist is, onderwerpen aan milieu-effectrapportering. In het Besluit van de Vlaamse Regering van 23 maart 1989 houdende bepaling voor het Vlaamse Gewest van de categorieën van werken en handelingen, andere dan hinderlijke inrichtingen, waarvoor een milieu-effectrapport is vereist voor de volledigheid van de aanvraag om bouwvergunning 32, werd reeds een opsomming van deze werken gegeven in uitvoering van de Stedenbouwwet. Uit Art. 2 blijkt dat het onder meer gaat over de aanleg en/of ingrijpende wijziging van autosnelwegen en zeehandelshavens, over grootschalige recreatieve voorzieningen en ruilverkavelings- en/of landinrichtingsprojecten. Het gaat onder meer om aanvragen in Vogelrichtlijngebieden en Ramsargebieden. Voor deze werken moet er dan ook een openbaar onderzoek gebeuren (overeenkomstig Art. 3 1 van het B.Vl.Reg. van 5/5/2000 betreffende openbare onderzoeken 33 ), zelfs al ligt het perceel waarop de aanvraag betrekking heeft in een gemeentelijk RUP, BPA of een niet vervallen verkaveling (Bouckaert & De Waele 2004: 216; Burm e.a. 2004: 974; Wouters 2002: 55-56, 61). 31 Een beroep kan volgens het Art. 117 ingesteld worden door de gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar en de adviesverlenende instanties (met uitzondering van de openbare instellingen). 32 B.S. 17 mei B.Vl.Reg. 5/5/2000 betreffende de openbare onderzoeken over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsaanvragen (B.S. 20/5/2000), gewijzigd bij B.Vl.Reg. 30/3/2001 (B.S. 28/4/2001) en bij B.Vl.Reg. 8/3/2002 (B.S. 9/5/2002). 29

50 3.2.4 Stedenbouwkundige verordeningen en natuurbescherming Volgens Art van het DRO tenslotte, kunnen de vergunningsplichtige werken, handelingen en wijzigingen aangevuld worden door provinciale en gemeentelijke stedenbouwkundige verordeningen 34. Daarenboven kan een verordening de vergunningsplicht invoeren voor de werken die met 2 en dus met het B.Vl.Reg. 20 april 2000 hiervan vrijgesteld waren. De verordeningen hebben voorrang op de stedenbouwkundige vergunningen en de verkavelingsvergunningen. Daarentegen geldt dat de voorschriften van de stedenbouwkundige verordening (volgens Art. 54 en Art. 56 DRO) in overeenstemming moeten zijn met de bestaande regelgeving voor de materie in kwestie wat wil zeggen dat ze niet kunnen indruisen tegen de voorschriften van plannen van aanleg en ruimtelijke uitvoeringsplannen en dat de strijdige voorschriften van een verordening opgeheven worden door de voorschriften van een ruimtelijk uitvoeringsplan. In heel wat gemeenten was er op basis van de Stedenbouwwet een dergelijke bijkomende vergunningsplicht inzake beplantingen, bomen en lijnvormige elementen van kracht. Dit zijn de zogenaamde kapverordeningen, die meestal een vergunningsplicht bevatten voor het kappen of rooien van bomen, houtwallen, houtkanten, hagen en struwelen, evenals voor bepaalde aanplantingen zoals de aanplant van naaldhout in ecologisch waardevolle gebieden (De Roo 2001: ). Deze verordeningen waren soms zeer nuttig voor de bescherming van de natuur, omdat de voorschriften zeer specifiek voor bepaalde natuurgebieden opgesteld konden worden en doordat het mogelijk was om ze voor een ruimer territoriaal toepassingsgebied dan dat van de natuurwetgeving in te zetten. Ook nu kunnen de verordeningen nog een ruimer territoriaal toepassingsgebied hebben dan de natuurvergunningsplicht (De Roo 2001: 183). De bouwverordeningen op basis van de vroegere wetgeving blijven volgens De Roo (2001) bestaan 35. Het Natuurrapport 2001 meent dat vele van deze gemeentelijke reglementeringen echter (gedeeltelijk) impliciet opgeheven werden sinds de verruimde vergunningsplicht voor het kappen van hoogstammige bomen in het DRO en sinds de inwerkingtreding van de natuurvergunningsplicht (Bouckaert & De Waele 2004: , 201; De Roo 1996: ; De Roo 2001: ; DRO: Art , Art. 99 3; NARA 2001: 409,411). 34 Naast de provinciale en gemeentelijke stedenbouwkundige verordeningen, kunnen er ook gewestelijke stedenbouwkundige verordeningen worden vastgesteld (Art. 54 DRO). 35 Nog volgens De Roo (2001) vinden zij voldoende rechtsgrond in Art van het DRO. 30

51 3.2.5 Tussenbesluit: natuurbescherming in het ruimtelijk beleid? In de ruimtelijke ordening moet er zeker rekening gehouden worden met een aantal aspecten die kunnen bijdragen tot het natuurbehoud. De ruimtelijke ordening is immers gericht op duurzame ruimtelijke ontwikkeling. In de structuurplannen, ruimtelijke uitvoeringsplannen en verordeningen moet er daarom volgens Art. 4 van het DRO een gelijktijdige afweging gebeuren van de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten, rekening houdend met de ruimtelijke draagkracht, en o.a. met de gevolgen voor het leefmilieu. Structuurplannen kunnen potentieel een belangrijke bijdrage bieden aan het natuurbehoud. Zo kreeg natuur een niet onbelangrijke plaats toegewezen in de visie van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (1997): volgens de ruimteboekhouding van het RSV moe(s)t er tegen ha Natuur- en Reservaatgebied en ha extra bosgebied bijkomen. Het natuurrapport 2005 stelt dat de realisatie van de ruimteboekhouding (die moet gebeuren in gewestelijke ruimtelijke uirvoeringsplannen) zoals voorzien in het RSV voor de periode een belangrijke indicator is voor de evaluatie van natuur in het ruimtelijk beleid. Deze realisatie blijkt niet zoals gepland te verlopen: zeven jaar na de vaststelling van het RSV werd ongeveer een vierde van de taakstellende oppervlakte gerealiseerd voor natuur-, reservaat-, en bosgebied samen. In 2005 was er dus nog slechts drie jaar om de resterende drie vierde af te bakenen. Ook blijkt de afbakening van ha extra natuur- en reservaatgebied niet voldoende te zijn om (louter naar oppervlakte) het verlies aan biodiversiteit in Vlaanderen te keren en om te voldoen aan de internationale verplichtingen (van onder meer het Natura 2000 netwerk). Uit een berekening van het Natuurrapport 2005 blijkt dat er ongeveer ha te weinig groengebied zal zijn voor een ecologisch optimale invulling van het VEN (NARA 2005: 326; ). Van Hoorick meent daarenboven dat er een probleem is met de kwantitatieve doelstellingen van het RSV. Volgens hem zijn de bindende bepalingen van het RSV niet juridisch afdwingbaar. Ze zouden enkel juridisch afdwingbaar zijn als er een kwantitatieve doelstelling per gewestplan of ruimtelijk uitvoeringsplan zou zijn vastgelegd (Van Hoorick 2001: 22). Wat de structuurplannen van de lagere niveaus betreft, zou er meer controle moeten zijn op en begeleiding bij de inbreng van natuur op het provinciale en op het gemeentelijke niveau. 31

52 Met de afbakening van groene bestemmingen geeft de ruimtelijke ordening een eigen gebiedsgerichte bescherming aan de natuur. Deze stedenbouwkundige bescherming volstaat echter vaak niet en zal voor de effectieve bescherming van de natuur vaak aangevuld moeten worden met een bescherming die specifiek op het natuurbehoud gericht is. Zo bood de ruimtelijke ordening niet voldoende bescherming aan de duingebieden, wat de belangrijkste reden was voor de totstandkoming van het Duinendecreet in Positief is dat de er bij de afbakening van groengebieden volgens het K.B. van 28/12/1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen rekening werd gehouden met natuurontwikkeling: de groengebieden waren immers volgens Art. 13 van het K.B. bestemd voor het behoud, de bescherming en het herstel van het natuurlijk milieu. Hierdoor was de overheid bij de afbakening niet gebonden aan de bestaande natuurwaarde van het gebied. Nadelig is dan weer dat de stedenbouwkundige bescherming passief is en er geen verplichting bestaat om de voorziene bestemming te realiseren, waardoor de groene bestemming zinloos kan zijn. Ook negatief is, dat er nu nog geen lijst is met gestandaardiseerde bestemmingsvoorschriften zoals in het KB van 28/12/1978, en de verwarring die gecreëerd wordt in verband met de ruimtelijk kwetsbare gebieden door een verschillende definiëring in Art. 145bis en Art In het recente stedenbouwkundige vergunningenbeleid is er door de invoering van het begrip ruimtelijk kwetsbare gebieden wel een grotere aandacht voor de natuur dan in de vroegere regelgeving. Zo geldt er in deze gebieden een adviesverplichting voor een aantal aanvragen tot stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen en geldt er in deze gebieden geen vrijstelling van de vergunningsplicht volgens het Besluit kleine werken. De uitzonderingen volgens het besluit zijn vrij beperkt, wat positief is voor de natuur. Toch zijn er werken mogelijk die niet in een bepaald gebied thuishoren en dit door het verlenen van zonevreemde vergunningen. Wat betreft deze zonevreemde vergunningen moet vermeld worden dat de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden niet meer tot de ruimtelijk kwetsbare gebieden worden gerekend (door schrapping in Art. 145bis). 36 Waarover meer in hoofdstuk 4. 32

53 3.3 Doorwerking van het Ruimtelijk beleid in het Natuurbeleid In dit deel wil ik achterhalen op welke manier het ruimtelijk beleid doorwerkt in het natuurbeleid. Met andere woorden: waar moet het natuurbeleid, zoals vastgelegd in het Decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu en zoals meermaals gewijzigd, onder meer met het Wijzigingsdecreet van 19 juli 2002, rekening houden met de ruimtelijke ordening om de eigen bepalingen te kunnen uitvoeren? Deze raakvlakken tussen de twee beleidsdomeinen onderzoek ik in de eerste plaats door na te gaan wat de invloed is van de stedenbouwkundige bestemmingen op het natuurbeleid en, meer bepaald, hoe het natuurbeleid aan deze bestemmingen wordt gekoppeld. Vervolgens beschrijf ik wat de invloed is van de stedenbouwkundige vergunningen op het natuurbeleid en onderzoek ik de relatie tussen de stedenbouwkundige vergunning en de natuurvergunning, vanuit de invloed van de stedenbouwkundige vergunning op de natuurvergunning. 33

54 34

55 3.3.1 Invloed van bestemmingen op natuurbeleid Koppeling van het natuurbeleid aan groene en geelgroene bestemmingen Uit het lezen van de literatuur blijkt dat de invloed van de stedenbouwkundige bestemmingen en van de bijbehorende voorschriften op het natuurbeleid niet gering is. De bestemmingen van bepaalde gebieden in de plannen van aanleg of in de ruimtelijke uitvoeringsplannen hebben gevolgen voor de reikwijdte van het natuurbeleid. Volgens Art. 9 van het Natuurdecreet geldt er voor de mogelijke natuurbehoudsmaatregelen immers een zekere ondergeschiktheid ten opzichte van de bestemmingen. Dit Artikel 9 stelt dat een aantal maatregelen van het natuurbeleid beperkingen kunnen opleggen, maar er kunnen geen beperkingen vastgesteld worden die absoluut werken of handelingen verbieden of onmogelijk maken die overeenstemmen met de plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen van kracht in de ruimtelijke ordening, noch de realisatie van die plannen en hun bestemmingsvoorschriften verhinderen (Natuurdecreet Art. 9 eerste lid). De maatregelen kunnen echter de landbouwbedrijfsvoering en het teeltplan niet regelen in agrarische gebieden, landschappelijk waardevolle agrarische gebieden, valleigebieden, brongebieden, agrarische gebieden met ecologisch belang of ecologische waarde, agrarische gebieden met bijzondere waarde en de met een van deze gebieden vergelijkbare bestemmingsgebieden( ). Op deze bepaling gelden een aantal uitzonderingen, nl. voor de uitvoering van maatregelen in de Speciale Beschermingszones, in het VEN en voor wat betreft het historisch permanent grasland in een aantal bestemmings- of beschermde gebieden (Natuurdecreet Art. 9 3 de lid). Daarenboven wordt het natuurbeleid door het Natuurbehoudsdecreet compromis tussen de natuursector en landbouwsector voornamelijk gekoppeld aan groene en geelgroene bestemmingen. Deze koppeling geldt zowel voor de algemene als voor de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen uit het Natuurdecreet (Burm e.a. 2004: 968). Onder de algemene beschermingsmaatregelen (Art. 13 Art. 16) wordt vastgelegd dat het wijzigen van de vegetatie of het geheel of gedeeltelijk wijzigen van kleine landschapselementen of de vegetatie ervan, voor zover de Vlaamse regering die wijzigingen niet verbiedt, afhankelijk gemaakt [wordt] van het verkrijgen van een vergunning. Het wijzigen van de kleine landschapselementen is in meerdere gebieden de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden, de agrarische gebieden (en de met al deze gebieden 35

56 vergelijkbare bestemmingsgebieden) en het IVON onderworpen aan de vergunningsplicht dan het wijzigen van de vegetatie (Natuurdecreet Art ) 37. Naast de koppeling met de algemene beschermingsmaatregelen is de ruimtelijke planning, sinds de totstandkoming van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het Natuurdecreet in 1997, een cruciale factor geworden bij de uitvoering van het gebiedsgerichte natuurbeleid (Art. 17 Art. 50). Ook hier zijn het vooral de groenere bestemmingen en bijhorende voorschriften die beslissend zijn voor onder andere de afbakening van het VEN (Burm e.a. 2004: 968; NARA 2001: 359). Voor een ruimtelijk planner is kennis van de bepalingen of beperkingen die vanuit het natuurbeleid aan bepaalde bestemmingen worden gekoppeld erg belangrijk om te vermijden dat er door onwetendheid een bestemming zou worden voorzien die niet ten volle gerealiseerd kan worden door deze beperkingen. Het is niet de bedoeling dat bepaalde (her)bestemmingen onmogelijk worden gemaakt (en dus vermeden zouden worden) door de beperkingen die het natuurbeleid oplegt, maar de planner moet zich wel bewust zijn van de mogelijke invloed (Wouters 2004: 101) 38. In wat volgt zal ik onderzoeken wat de gevolgen van deze koppeling van het natuurbeleid aan bepaalde bestemmingen zijn op de algemene bescherming van vegetatie en kleine landschapselementen. Vervolgens zal ik de doorwerking bespreken op het vlak van de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen, en meer concreet wat betreft de afbakening van het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN), het Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk (IVON) en de Natuurreservaten. De Speciale Beschermingszones in toepassing van de Habitatrichtlijn en van de Vogelrichtlijn worden hier niet besproken vermits de aanduiding van de vogel- en habitatrichtlijngebieden volledig los staat van de bestemmingen volgens de plannen van aanleg en ruimtelijke uitvoeringsplannen. 37 In het B.Vl.Reg. van 23/7/1998 tot vaststelling van nadere regels ter uitvoering van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (B.S. 10/9/1998), wordt de concrete regeling voor de bescherming van vegetatie en kleine landschapselementen vastgelegd. Dit besluit werd gewijzigd bij het B.Vl.Reg. van 21/11/2003 houdende maatregelen ter uitvoering van het gebiedsgericht natuurbeleid (B.S. 27/1/2004). 38 Meer over de invloed van het Natuurbeleid op de ruimtelijke planning wordt gegeven in hoofdstuk

57 Algemene beschermingsmaatregelen: vegetatie en kleine landschapselementen verbodsbepalingen, natuurvergunningsplicht, meldingsplicht De algemene beschermingsmaatregelen i.v.m. het wijzigen van de vegetatie en i.v.m. met het geheel of gedeeltelijk wijzigen van de kleine landschapselementen zijn beïnvloed door de bestemming die bepaalde gebieden gekregen hebben vanuit de ruimtelijke ordening. De concrete regeling voor de bescherming van vegetatie en kleine landschapselementen wordt uitgewerkt in het Besluit van de Vlaamse regering van 23 juli Dit besluit bevat naast een aantal verbodsbepalingen i.v.m het wijzigen van kleine landschapselementen en vegetaties, ook bepalingen over vergunnings- en meldingsplichtige wijzigingen. Het besluit maakt volgens het Natuurrapport 2005 deel uit van een vergunningenbeleid dat ertoe moet bijdragen dat het natuurareaal buiten de reservaten veilig wordt gesteld voor verdere teloorgang 40. Toch zijn de bepalingen van het besluit vaak enkel van toepassing in een aantal groene en geelgroene bestemmingscategorieën (Burm 2004: ; De Roo 2001: ; NARA 205: 404, 482). Volgens Art. 7 1 van het Besluit is het wijzigen van een aantal kleine landschapselementen en vegetaties verboden over het hele grondgebied van het Vlaamse Gewest; het wijzigen van historisch permanent grasland en poelen is echter enkel verboden als ze gelegen zijn in groengebieden, parkgebieden, buffergebieden of bosgebieden. Artikel 9 bepaalt in welke bestemmingen van een plan van aanleg of van een ruimtelijk uitvoeringsplan een natuurvergunningsplicht geldt voor het wijzigen van vegetaties. Het gaat om wijzigingen in 41 : de groengebieden, de parkgebieden, de buffergebieden, de bosgebieden, de valleigebieden, de brongebieden, de agrarische gebieden met ecologisch belang, de agrarische gebieden met bijzondere waarde en de natuurontwikkelingsgebieden (B.Vl.Reg. 23/07/1998: Art. 9). Volgens hetzelfde Art. 9 van B.Vl.Reg. 23/07/1998 geldt de natuurvergunnigsplicht voor de wijziging van vegetatie ook binnen de Vogelrichtlijngebieden, de Ramsargebieden, de Habitatgebieden en de beschermde duingebieden. 39 B.Vl.Reg. tot vaststelling van nadere regels ter uitvoering van het decreet van 21/10/1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (B.S. 10/9/1998). Art. 13 van het Natuurdecreet vormt de rechtsgrond voor dit besluit (Bouckaert & De Waele 2004: 385). 40 De natuurvergunning werd ingevoerd door het zogenaamde Vegetatiebesluit : B.Vl.Reg. van 4/12/1991 (B.S. 24/3/1992) tot instelling van vergunningsplicht voor de wijziging van vegetatie en van lijn- en puntvormige elementen. Dit besluit werd gewijzigd door de Artikels 7-19 van het B.Vl.Reg. van 23/7/1998, die hier worden besproken (NARA 2005: 404, 482). 41 Het Wijzigingsdecreet herformuleerde deze vergunningsplicht in Art van het Natuurdecreet (NARA 2005: 406). 37

58 De natuurvergunningsplicht voor het wijzigen van kleine landschapselementen geldt volgens het besluit daarenboven ook in de gebieden van het IVON en in de gebieden die gelegen zijn in de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden (B.Vl.Reg. 23/07/1998: Art. 11 1). Hierbij dient de opmerking gemaakt te worden dat deze regeling in 2002 licht gewijzigd is door het Wijzigingsdecreet. De bestaande meldingsplicht voor het wijzigen van kleine landschapselementen of de vegetatie ervan is nu ook in de gewone agrarische gebieden onderworpen aan de vergunningsplicht. Deze vergunningsplicht werd bijgeschreven in het Art van het Natuurdecreet, dat ik reeds hierboven aanhaalde, maar het B.Vl.Reg. van 23 juli 1998 werd nog niet aan deze wijziging aangepast. De meldingsplicht, tot slot, geldt overal, met uitzondering van de gebieden waar de natuurvergunningsplicht geldt en in de woon- en industriegebieden (B.Vl.Reg. 23/07/1998: Art. 18 1; Burm 2004: 969; NARA 2005: ; Wouters 2004: 106). Een aanvraag tot natuurvergunning dient gericht te worden aan het College van Burgemeester en Schepenen, of aan de Bestendige Deputatie van de provincieraad indien de activiteiten worden uitgevoerd door rechtspersonen met een publiekrechtelijk statuut (B.Vl.Reg. 23/07/1998: Art. 10 1, Art. 11 1). De uitdrukkelijke schriftelijke melding van een aantal activiteiten moet worden gericht aan het College van Burgemeester en Schepenen (B.Vl.Reg. 23/07/1998: Art. 18 2). In een aantal gevallen geldt er een vrijstelling van de verbodsbepalingen, van de natuurvergunningsplicht en van de meldingsplicht indien er voldaan is aan de zorgplicht van artikel 14 van het Natuurdecreet. Zo geldt er een vrijstelling voor activiteiten uitgevoerd op een bepaalde afstand van huiskavels van een vergunde woning en/of bedrijfsgebouw, voor werken die geregeld zijn in bepaalde inrichtings- en/of beheersplannen, voor normale onderhoudswerken en voor werken die uitgevoerd worden op basis van een stedenbouwkundige vergunning die verleend werd na advies van de afdeling Natuur (voor zover er voldaan werd aan de bepalingen van Artikel 16 van het Natuurdecreet in verband met het tegengaan van vermijdbare schade 42 ) (B.Vl.Reg. 23/07/1998: Art. 7 2, Art. 10 2, Art. 11 2, Art.18 3). Bovendien kan de minister met een gemotiveerd besluit een individuele afwijking verlenen van de verbodsbepalingen, indien voldaan is aan de zorgplicht van Artikel 14 (B.Vl.Reg. 23/07/1998: Art. 8 1). 42 De vrijstelling op basis van een stedenbouwkundige vergunning na advies van de afdeling Natuur wordt besproken in

59 Gebiedsgericht natuurbeleid: VEN en IVON Met het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en het Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk (IVON) geeft het natuurbeleid uitdrukking aan het besef dat de bestaande natuurbescherming tot dan vooral gericht op de soortenbescherming en het vrijwaren van (vaak geïsoleerde) natuurgebieden onvoldoende was en dat er gestreefd moest worden naar uitbreiding en onderlinge verbinding van de gebieden tot een samenhangend geheel 43 (NARA 1999: 178). De totstandkoming van het VEN en van het IVON wordt respectievelijk geregeld in de Art bis en de Art van het Natuurdecreet 44. Het VEN is een samenhangend en georganiseerd geheel van gebieden van de open ruimte waarin een specifiek beleid inzake het natuurbehoud, gebaseerd op de kenmerken en elementen van het natuurlijk milieu, de onderlinge samenhang tussen de gebieden van de open ruimte en de aanwezige en potentiële natuurwaarden wordt gevoerd (Natuurdecreet: Art. 17 1). Het VEN bestaat uit de Grote Eenheden Natuur (GEN) en Grote Eenheden Natuur in Ontwikkeling (GENO) en bevat de meest belangrijke gebieden voor het natuurbehoud in Vlaanderen; het is de ecologische kernstructuur en wordt uitgebreid, ondersteund en verbonden door het IVON. Tot het IVON behoren natuurverwevings- en natuurverbindingsgebieden (NVWG en NVBG). Het IVON wordt in Art van het Natuurdecreet omschreven als een geheel van gebieden waarin de administratieve overheid ( ) zorg draagt voor het behoud van de aanwezige natuurwaarden, maatregelen neemt ter bevordering en versterking van die natuurwaarden, alsook stimulerende maatregelen neemt ter bevordering van de biologische diversiteit. 43 In 1993 werd er in Vlaanderen een eerste visie ontwikkeld m.b.t. de groene structuur die het natuurbeleid zich wenste: nl. de Groene Hoofdstructur die echter niet onder die vorm en benaming in de wetgeving werd opgenomen (NARA 2001 U.B: 39). 44 En in Art. 2-4 van het voornoemde B.Vl.Reg. 23/7/

60 Figuur:Schematische voorstelling van het VEN en IVON ( De doelstelling tot afbakening van ha VEN en ha natuurverwevingsgebieden van het IVON tegen 2003 moe(s)t gerealiseerd worden door het opstellen van een afbakeningsplan (volgens Art. 21 van het Natuurdecreet) of door de gebieden in overdruk aan te duiden overeenkomstig de wetgeving betreffende de ruimtelijke ordening in gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (Art. 17 3). Voor een natuurverwevingsgebied geldt dezelfde regeling (Art en Art. 30). De natuurverbindingsgebieden worden in overdruk afgebakend op provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen. Vermeldenswaard in deze context is de bepaling dat een vastgesteld afbakeningsplan (voor de afbakening van een GEN, GENO of voor de afbakening van een gebied als natuurverwevingsgebied) van rechtswege opgeheven wordt voor het onderdeel waarvoor nadien een gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan in werking treedt dat aan dit onderdeel een bestemming geeft waardoor dit onderdeel niet meer zou kunnen worden aangeduid als GEN, GENO of Natuurverwevingsgebied. Wanneer dit ruimtelijk uitvoeringsplan wordt geschorst of vernietigd door de Raad van State, herneemt het opgeheven onderdeel van het afbakeningsplan zijn rechtskracht (Burm 2004: 980, ; Natuurdecreet Art. 17, 21, 27, 30; NARA 1999: 178). 40

61 Zoals gezegd gebeurt de afbakening binnen de groene en gele bestemmingen van de plannen van aanleg en de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Als GEN kunnen worden aangeduid: de groengebieden, parkgebieden, buffergebieden, bosgebieden, gebieden voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen met als overdruk overstromingsgebied of wachtbekken, militaire domeinen en de met een van deze gebieden vergelijkbare bestemmingsgebieden ( ) en de beschermde duingebieden ( ) (Natuurdecreet: Art ). Het GENO kan naast deze opgesomde gebieden, ook worden aangeduid in: - de ontginningsgebieden en ermee vergelijkbare bestemmingsgebieden ( ) voor zover zij één van de in 1 genoemde bestemmingen als nabestemming hebben - de valleigebieden, de brongebieden, de agrarische gebieden met ecologisch belang of ecologische waarde, de bosuitbreidingsgebieden en de natuurontwikkelingsgebieden, en de met een van deze gebieden vergelijkbare bestemmingsgebieden ( ) (Natuurdecreet: Art ). De natuurverwevingsgebieden van het IVON kunnen daarenboven ook nog aangeduid worden in de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden en recreatiegebieden. Wat betreft de natuurverbindingsgebieden kan er worden aangenomen dat deze binnen alle bestemmingen kunnen worden afgebakend, vermits het decreet niet bepaalt binnen welke bestemmingen dit dient te gebeuren. Er wordt wel bepaald dat ze afgebakend kunnen worden wanneer ze van belang zijn voor de migratie van planten en dieren (tussen VEN-gebieden en/of natuurreservaten) en tegelijk strook- of lijnvormig zijn met een aaneenschakeling van kleine landschapselementen (Burm e.a. 2004: 982; Natuurdecreet: Art. 27 2). In deze context is het zinvol te verwijzen naar de lijst met standaardbestemmingen en bijhorende voorschriften die werd vastgelegd met het KB van 28 december Doordat er momenteel geen dergelijke lijst bestaat, is het niet altijd duidelijk en is het daardoor ook aanvechtbaar onder welke bestemmingscategorie een vergelijkbaar bestemmingsgebied moet worden ondergebracht. Het Natuurrapport 2001 wijst erop dat AROHM in de praktijk een lijst bijhoudt met de diverse stedenbouwkundige voorschriften die reeds werden toegepast, met een indeling per bestemmingscategorie. De vergelijkbare bestemmingsgebieden krijgen bij deze indeling dezelfde basiscode als de klassieke voorschriften van de bestemmingscategorie. Hierdoor kan men in de praktijk nagaan of een bestemming vergelijkbaar is met de bestemmingen die reeds voorkomen op de lijst (NARA 2001: 428; Wouters 2002: 39). In het VEN gelden er volgens Art. 25 van het Natuurdecreet strengere beschermingsvoorschriften om de natuur en het natuurlijk milieu te behouden, te herstellen en 41

62 te ontwikkelen. In het GEN hebben deze maatregelen voorrang, in het GENO moet er rekening gehouden worden met andere functies in het gebied. Het kan bijvoorbeeld gaan om maatregelen in verband met de waterhuishouding of met de structuur van het landschap, maar ook om maatregelen i.v.m. het recreatief of agrarisch medegebruik. Daarnaast gelden er binnen het VEN nog een aantal voorschriften in verband met het gebruik van meststoffen en gelden er verbodsbepalingen op het gebruik van bestrijdingsmiddelen, op het wijzigen van vegetatie en van kleine landschapselementen, op het wijzigen van het reliëf van de bodem, op het uitvoeren van werken die rechtstreeks of onrechtstreeks het grondwaterpeil verlagen en het op wijzigen van de structuur van waterlopen (NARA 2005: 328; Natuurdecreet: Art. 25; Van Hoorick 2001: 18; Wouters 2004: 105). Met de Artikelen van het besluit van de Vlaamse Regering van 21 november 2003 houdende maatregelen ter uitvoering van gebiedsgericht natuurbeleid 45, werd er op basis van Art van het Natuurdecreet een procedure ingevoerd voor ontheffing van het verbod op het wijzigen van vegetatie. Naast een aantal algemene ontheffingen is er ook een procedure vastgesteld waarmee de afdeling Natuur of de minister een individuele ontheffing kan verlenen. In de Art van ditzelfde besluit legde men daarenboven op basis van Art. 26 bis 3 een procedure vast om te kunnen afwijken van het verbod op vermijdbare en onherstelbare schade aan de natuur (NARA 2005: ). De maatregelen die van kracht zijn in gebieden van het VEN of van het IVON, net zoals de maatregelen waarvoor een ontheffing wordt verleend, kunnen vermeld worden in een natuurrichtplan (NRP). Dergelijke natuurrichtplannen worden opgesteld voor alle gebieden van het VEN en van het IVON en geven aan wat er voor een specifiek gebied op het vlak van natuurbehoud wordt beoogd: het is de bedoeling om met behulp van een NRP maatregelen op maat van een gebied uit te werken. Naast de gebiedsvisie met het streefbeeld voor natuur en milieu, bevat een natuurrichtplan de maatregelen en instrumenten die nodig zijn om deze visie te realiseren. Ook kan bepaald worden welk deel van de gebiedsvisie en welke maatregelen bindend zijn voor de overheid en/of voor particulieren. In de meeste gebieden van het IVON echter kunnen buiten de algemene maatregelen die voor het ganse grondgebied gelden ten opzichte van particuliere eigenaars en grondgebruikers enkel stimulerende maatregelen worden genomen. Het plan komt tot stand en wordt uitgevoerd met de medewerking van de 45 B.S. 21/1/2004. Het zogenaamde Maatregelenbesluit. 42

63 eigenaars of grondgebruikers (NARA 2001 U.V.: 41; Natuurdecreet: Art. 2 39, Art de lid, , Art ). Volgens Art geldt er in de gebieden van het VEN en in een door de Vlaamse regering afgebakende perimeter binnen de groen- en bosgebieden van het IVON een recht van voorkoop voor het Vlaamse Gewest, de Vlaamse Landmaatschappij en de erkende terreinbeherende natuurverenigingen. Relevant in deze context is dat dit recht geen afbreuk doet aan de reeds bestaande regelingen i.v.m. recht van voorkoop. De bestaande regelingen hebben volgens het Natuurdecreet steeds voorrang, wat inhoudt dat het recht van voorkoop zoals beschreven in Art van het DRO in geval van samenloop primeert op dat van het Natuurdecreet. Wouters wijst erop dat het recht van voorkoop volgens het Natuurdecreet in bepaalde gevallen toch een uitweg kan bieden om gronden te verwerven om bij te dragen aan de realisatie van de bestemming, bijvoorbeeld wanneer het recht van voorkoop in uitvoering van het DRO vervallen is 46 (Wouters 2004: 105). De afbakening van het VEN gebeurt in de praktijk in twee fasen: in de eerste fase werden consensusgebieden opgespoord op basis van de Gewenste Natuur- en Bosstructuur en de Gewenste Agrarische Structuur. Figuur:De Gewenste Natuur- en Bosstructuur met aanduiding van de eerste fase van het VEN. (Bron: Natuurrapport 2005: 328) 46 Volgens DRO Art. 63 laatste lid vervalt het recht van voorkoop automatisch wanneer het niet wordt uitgeoefend binnen een termijn van vijf jaar, te rekenen vanaf de inwerkingtreding van het ruimtelijk uitvoeringsplan dat de bedoelde zones afbakent (Bouckaert & De Waele 2004: 167). 43

64 Hiervoor werden twee sporen gevolgd: het spoor Decreet Natuurbehoud en het spoor Decreet Ruimtelijke Ordening. Via het eerste spoor werden op 18 juli ha VEN definitief vastgelegd 47. Tezamen met de afbakeningen volgens het tweede spoor, waarin enkele bestemmingswijzigingen werden vastgelegd via de zogenaamde groene RUP s, bedraagt de oppervlakte VEN ongeveer ha 48 (Natuurrapport 2005: 311, 328). In de tweede fase moeten beslissingen genomen worden over de gebieden waar de consensus moeilijker ligt. De voltooiing van de afbakening van ha VEN gebeurt in deze fase volledig via de ruimtelijke ordening, waarbij men de natuurlijke en de agrarische structuur gelijktijdig wenst af te bakenen. In deze tweede fase moet dus nog ongeveer ha VEN worden aangeduid. Hierbij moet men trachten om versnippering zoveel mogelijk te vermijden. Versnippering kan immers leiden tot een lagere milieukwaliteit (Natuurrapport 2005: ). Momenteel hoeft men er niet meer aan te twijfelen dat de afbakening van het VEN ook niet zal gehaald worden tegen Het was de bedoeling om de bijkomende natuurgebieden samen met de landbouwgebieden af te bakenen, maar tot op heden werden er alleen nog maar ha landbouwgebieden herbevestigd. 47 B.Vl.Reg. houdende definitieve vaststelling van het afbakeningsplan voor de Grote Eenheden Natuur en Grote Eenheden Natuur in Ontwikkeling van de Westkust (B.S. 17 oktober 2003). 48 Meer informatie kan men vinden op 44

65 Gebiedsgericht natuurbeleid: Natuurreservaten Volgens Art. 32 van het Natuurdecreet kunnen terreinen die van belang zijn voor het behoud en de ontwikkeling van de natuur of van het natuurlijk milieu door de Vlaamse regering aangewezen of erkend worden als natuurreservaat. In deze natuurreservaten wordt, via een aangepast beheer, een natuurstreefbeeld behouden of ontwikkeld. Bij de natuurreservaten die worden gedefinieerd in het Natuurdecreet wordt er een onderscheid gemaakt tussen de Vlaamse natuurreservaten en de erkende natuurreservaten. Een Vlaams natuurreservaat is een beschermd gebied dat, na advies van de Raad 49, door de Vlaamse regering wordt aangewezen op gronden die het Vlaamse Gewest in eigendom of in huur heeft of die het daartoe ter beschikking worden gesteld (Natuurdecreet: Art ste lid). De Vlaamse natuurreservaten worden beheerd door het Vlaamse Gewest, en meer bepaald door de afdeling Natuur van AMINAL. Een erkend natuurreservaat is een privaat natuurreservaat dat na advies van de Raad door de Vlaamse regering wordt erkend op verzoek van de eigenaar en/of diegene die het gebruiksrecht heeft, mits beider toestemming, of van de beheerder, mits de eigenaar ermee instemt. De erkende natuurreservaten worden meestal beheerd door terreinbeherende verenigingen en worden aangeduid op basis van een goedgekeurd beheersplan. Met de erkenning, die 27 jaar geldig is, wordt het beheer van het gebied tevens financieel gesteund door de Vlaamse overheid 50 (NARA 2001: 183, 196). Bij de erkenning van natuurreservaten moet er rekening gehouden worden met de bestemmingen volgens de plannen van aanleg en de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Van Hoorick vermeldt dat er onder het regime van de vroegere Wet natuurbehoud werd bepaald dat de oprichting van staatsnatuurreservaten en bosreservaten en de erkenning van natuurreservaten verenigbaar moesten zijn met de plannen van aanleg. Van Hoorick meent dat deze bepaling door haar algemene formulering nog een zekere beleidsvrijheid liet om ook in agrarische gebieden natuurreservaten te erkennen. Naar zijn mening zijn onder druk van de landbouworganisaties de mogelijkheden voor erkenning van natuurreservaten in agrarische gebieden met het decreet Natuurbehoud echter op een meer concrete manier en in een verdergaande mate beperkt (Van Hoorick 2000: 289). 49 De Vlaamse Hoge Raad voor Natuurbehoud, die volgens Art. 3-4 van het Natuurdecreet de taak heeft advies uit te brengen over alle aangelegenheden bedoeld in het decreet. 50 De procedures voor erkenning, uitbreiding, hernieuwing en conformverklaring van private reservaten wordt omschreven in het B.Vl.Reg. van 29/6/1999 houdende de vaststelling van de voorwaarden voor de erkenning van natuurreservaten en van terreinbeherende natuurverenigingen en houdende toekenning van subsidies (B.S. 18/9/1999). Dit besluit werd opgeheven bij het B.Vl.Reg. 27/6/2003 tot vaststelling van de voorwaarden voor de erkenning van natuurreservaten en van terreinbeherende natuurverenigingen en houdende toekenning van subsidies (B.S. 12/9/2003) (NARA 2003: 332; NARA 2005: 373). 45

66 Het Art bepaalt de strengere voorwaarden voor erkenning van natuurreservaten in agrarische en landschappelijk waardevolle agrarische gebieden gelegen buiten de gebieden afgebakend in uitvoering van internationale overeenkomsten of verdragen betreffende het natuurbehoud of van akten betreffende het natuurbehoud, met inbegrip van Europese richtlijnen, vastgesteld op grond van internationale verdragen. Het blijkt enkel te gaan om gebieden die niet erg belangrijk zijn voor de landbouw; daarenboven mag de erkenning de agrarische structuur niet aantasten: ofwel zijn het gronden die een actuele hoge natuurwaarde hebben en weinig geschikt zijn voor normaal landbouwgebruik in de betrokken landbouwstreek en waarvan de erkenning de agrarische structuur niet aantast; ofwel zijn het gebieden met een hoge actuele of potentiële natuurwaarde en lage landbouwwaarde die in het kader van een goedgekeurd ruilverkavelingsplan of een goedgekeurd richtplan van een landinrichtingsproject hiertoe zijn aangewezen en waarvan de erkenning de agrarische structuur niet aantast (Natuurdecreet: Art. 36 2). Hoewel Art strengere criteria oplegt, komen alle bij inwerkingtreding van dit decreet erkende natuurreservaten en erkende natuurreservaten op terreinen die met een aankoopsubsidie van het Vlaamse Gewest werden aangekocht, in aanmerking voor verlenging (Natuurdecreet: Art. 36 4). De Vlaamse regering kan volgens 3 van het zelfde artikel ook nog specifieke criteria voor erkenning vaststellen in de valleigebieden, de brongebieden, de agrarische gebieden met ecologisch belang of agrarische gebieden met bijzondere waarde. Deze gebieden moeten dan wel gelegen zijn buiten het VEN en buiten de gebieden afgebakend volgens internationale overeenkomsten, verdragen of akten (Burm e.a. 2004: 968; Natuurdecreet: Art. 36: 1-3). Belangrijk om te weten is dat de natuurreservaten volgens het natuurbehoud niet volledig overeenstemmen met de natuurreservaten of natuurgebieden met wetenschappelijke waarde die voorkomen op de gewestplannen. De erkende natuurreservaten worden niet automatisch op het gewestplan aangeduid; en omgekeerd komen er op het gewestplan soms ook natuurreservaten voor die eigenlijk niet erkend zijn. Bovendien hebben de erkende natuurreservaten een eigen systeem van verbods- en toezichtsmaatregelen (Bouckaert & De Waele 2004: 74, 384). 46

67 Voor elk natuurreservaat (ingesteld volgens het Natuurdecreet) wordt een beheersplan opgesteld met de maatregelen voor het beheer en voor de inrichting van het gebied. Om redenen van natuurbehoud en natuureducatie kan er door ontheffing in het beheersplan afgeweken worden van de voorschriften van het decreet. Hierbij wordt vooral gedoeld op de voorschriften van Art. 35, die de toegankelijkheid bepalen en de werken en activiteiten opsommen die verboden zijn. De ontheffingen in het beheersplan kunnen enkel gaan over de bepalingen van het Natuurdecreet en over de uitvoeringsbesluiten ervan. Er kan met andere woorden geen ontheffing voor een stedenbouwkundige vergunning worden verleend. Het natuurrapport 2005 meldt echter één uitzondering: de vergunningsplicht voor ontbossing wordt namelijk door een goedgekeurd beheerplan omgezet in een meldingsplicht (NARA 2005: 374). Naast de maatregelen i.v.m beheer en inrichting worden er in het beheersplan bepalingen i.v.m. het recreatieve en educatieve medegebruik opgenomen, indien dit medegebruik past in de doelstelling van het bedoelde reservaat. Voor reservaten binnen Speciale Beschermingszones moeten de beheerdoelstellingen gedefinieerd worden conform die specifieke beschermingsstatuten (Natuurdecreet: Art. 34 1). Buiten de eventuele ontheffing in het beheersplan, kan de Vlaamse regering in het belang van het natuurbehoud, van de volksgezondheid of van het wetenschappelijk onderzoek, ter voorkoming van disproportionele schade, ontheffing verlenen van de verbodsbepalingen (Natuurdecreet: Art laatste lid). Het laatste lid van Art. 33 van het Natuurdecreet, tenslotte, bepaalt dat voor elk natuurreservaat, binnen de groengebieden, bosgebieden en bosuitbreidingsgebieden of het VEN, een uitbreidingszone vastgesteld kan worden waarbinnen het recht van voorkoop van toepassing is. In verband met dit recht van voorkoop gelden voor de natuurreservaten dezelfde opmerkingen die hierboven reeds werden gemaakt bij de bespreking van het VEN en het IVON, nl. dat het recht van voorkoop uit de ruimtelijke ordening primeert op dat van het Natuurdecreet. 47

68 48

69 3.3.2 Vergunningenbeleid: invloed van de stedenbouwkundige vergunning op de natuurvergunning en op de verbodsbepalingen In een vorig deel (3.2.3) besprak ik reeds hoe de natuur beschermd kan worden door toedoen van een stedenbouwkundige vergunning. In dit deel zal ik bekijken wat de invloed van een stedenbouwkundige vergunning kan zijn op het natuurbeleid, en meer bepaald op de natuurvergunning en op de verbodsbepalingen. Vrijstelling na advies van de afdeling Natuur 51 bij de stedenbouwkundige vergunning Schade aan de natuur wordt vaak veroorzaakt door werken die een stedenbouwkundige vergunning vereisen, omdat deze werken mogelijks ook wijzigingen aan vegetatie en aan kleine landschapselementen aanbrengen. Dergelijke werken zijn dan ook onderworpen aan het Besluit van de Vlaamse Regering van 23 juli 1998 waarin de voorwaarden voor het wijzigen van vegetatie en kleine landschapselementen worden geregeld (NARA 2001: 396, 410). Bij de bespreking van de invloed van de stedenbouwkundige bestemmingen op de algemene beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid in het vorige deel (3.3.1) werd reeds vermeld dat er een aantal vrijstellingen gelden op de verbodsbepalingen, op de natuurvergunningsplicht en op de meldingsplicht van het Natuurdecreet. Eén van die uitzonderingsbepalingen, zoals vastgesteld met het B.Vl.Reg. van 23/7/1998, is precies het beschikken over een stedenbouwkundige vergunning 52. Hierbij worden wel een aantal voorwaarden opgelegd: het advies van de afdeling Natuur van AMINAL moet gevraagd zijn en er moet uitdrukkelijk voldaan zijn aan de zorgplicht van artikel 14 en aan de bepalingen van artikel 16 van het Natuurdecreet inzake het tegengaan van vermijdbare schade. Het Art. 16 bepaalt dat in het geval van een vergunningsplichtige activiteit de overheid ervoor moet zorgen dat er geen vermijdbare schade aan de natuur kan ontstaan door de vergunning of toestemming te weigeren of door redelijkerwijze voorwaarden op te leggen om schade te voorkomen, te beperken of, indien dit niet mogelijk is, te herstellen (Natuurdecreet: Art. 16 1). In tegenstelling tot Art.16 dat zich uitsluitend tot de overheid richt, richt Art. 14 zich tot iedereen die handelingen verricht of hiertoe de opdracht verleent, en die weet of redelijkerwijze kan vermoeden dat de natuurelementen in de onmiddellijke omgeving daardoor kunnen worden vernietigd of ernstig geschaad. Aan deze persoon wordt de 51 Of, sinds 1 april 2006: na advies van het agentschap voor Natuur en Bos. 52 In het Besluit wordt nog de term bouwvergunning gebruikt. 49

70 verplichting opgelegd om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijze van hem kunnen worden gevergd om de vernietiging of de schade te voorkomen, te beperken of indien dit niet mogelijk is, te herstellen (Natuurdecreet: Art. 14 eerste lid). De uitzonderingsbepaling stelt niet dat het advies van de afdeling Natuur bindend is. Het gevraagde advies hoeft dus niet noodzakelijk gevolgd te worden, maar kan wel degelijk zijn nut bewijzen door voorwaarden te formuleren die verbonden kunnen worden aan de stedenbouwkundige vergunning (B.Vl.Reg. 23/07/1998: Art. 7 2, Art. 10 2, Art. 11 2, Art.18 3; De Roo 2001: 172; NARA 2001: 396; Natuurdecreet: Art. 13 6; Wouters 2004: 106). Om misvattingen te vermijden moet hierbij uitdrukkelijk vermeld worden dat de bepalingen van het genoemde B.Vl.Reg. 23/07/1998 geen verplichting bevatten om de aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning voor te leggen voor advies aan de Afdeling Natuur. Het advies (met de eventuele vergunningsvoorwaarden) geeft enkel de mogelijkheid tot vrijstelling van de verbodsbepalingen, van de natuurvergunningsplicht en van de meldingsplicht. Volgens de nieuwe regelgeving in de ruimtelijke ordening daarentegen, meer bepaald volgens Art. 2 6 van het B.Vl.Reg. van 5 mei 2000, moet het advies van het agentschap voor Natuur en Bos wél verplicht gevraagd worden bij alle aanvragen voor stedenbouwkundige en verkavelingsvergunningen in de ruimtelijk kwetsbare gebieden, vogelrichtlijn-, habitatrichtlijn- en Ramsargebieden, en in parken en bossen 53 (De Roo 2001: 174). Bij een vergelijking tussen de gebieden die opgesomd worden onder de ruimtelijk kwetsbare gebieden in het B.Vl.Reg. 5/52000 en de gebieden waar volgens het B.Vl.Reg. 23/7/1998 de natuurvergunningsplicht geldt voor het wijzigen van vegetatie, blijkt dat de buffergebieden niet worden beschouwd als ruimtelijk kwetsbaar, maar dat deze natuurvergunningsplicht er wel bestaat 54. De adviesverplichting (van het B.Vl.Reg. 5/52000) voor aanvragen van stedenbouwkundige en verkavelingsvergunningen geldt dus in alle gebieden waar de natuurvergunningsplicht voor het wijzigen van vegetatie geldt, behalve in de buffergebieden. Ook het IVON valt niet onder de beschrijving van de ruimtelijk kwetsbare gebieden. In deze gebieden moet er dus ook geen advies gevraagd worden aan de het agentschap Natuur en Bos 53 Vóór de inwerkingtreding van het B.Vl.Reg. van 5/5/2000, was de adviesvraag dus niet verplicht, maar ze werd wel aanbevolen : De omzendbrief RO/96/3 deed de gemeenten de aanbeveling om het advies van de afdeling Natuur in te winnen, over alle aanvragen in groengebieden Ramsar-gebieden en Vogelrichtlijngebieden (omzendbrief RO/96/03 van 28 juni 1996 betreffende de adviezen die door de gemeente bij bouw- en verkavelingsvergunningen en stedenbouwkundige attesten ingewonnen worden, B.S. 15/8/96) (NARA 2001: 411). 54 Ter herinnering: in de buffergebieden is het volgens Art. 7 1 B.Vl.Reg. 23/7/1998 tevens verboden om historisch permanent grasland en poelen te wijzigen. 50

71 bij een aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning (Bouckaert & De Waele 2004: 386; De Roo 2001: ). In de praktijk worden volgens de Roo de meeste aanvragen voor stedenbouwkundige vergunningen voor werken die tevens natuurvergunningsplichtig zijn, voor advies aan de afdeling Natuur ( ) voorgelegd. De aanvrager van een stedenbouwkundige vergunning in een buffergebied, of in het IVON, zorgt er best voor dat deze adviesvraag effectief gebeurt, hoewel dit niet verplicht is. Wanneer het advies niet gevraagd wordt, zal hij immers geen vrijstelling van de natuurvergunningsplicht krijgen en zal hij dus naast de aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning ook nog een aanvraag tot natuurvergunning moeten doen. De aanvrager kan dus zelf de dubbele vergunningsplicht vermijden, die in de andere gevallen geldt door de uitzonderingsbepaling van het B.Vl.Reg. 23/07/1998 (De Roo 2001: ). 51

72 52

73 3.3.3 Tussenbesluit: doorwerking van het ruimtelijk beleid in het natuurbeleid? Invloed van de stedenbouwkundige bestemmingen op het natuurbeleid Uit het onderzoek naar de invloed van de stedenbouwkundige bestemmingen op het natuurbeleid in dit deeltje, blijkt dat de algemene en gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen wel degelijk beperkt worden door de bestemmingen die de gebieden krijgen via de ruimtelijke ordening. Wat de algemene beschermingsmaatregelen, of de horizontale maatregelen, uit het natuurbehoud betreft, geldt er volgens De Roo een dubbele beperking op de natuurvergunningsplicht (De Roo 2001: 173): (1) de beperking van Art. 9 van het Natuurdecreet 55 : de maatregelen van het natuurbeleid mogen de verwezenlijking van de ruimtelijke bestemming niet onmogelijk maken; (2) de gekozen bestemmingen van het territoriale toepassingsgebied zijn de groene en geelgroene bestemmingen. De eerste beperking is in de praktijk van belang voor de beoordeling van een aanvraag tot natuurvergunning en voor de beoordeling van de toepassing van de verbodsbepalingen m.b.t. het wijzigen van vegetatie en kleine landschapselementen. De weigering van een natuurvergunning of de weigering van de ontheffing op de verbodsbepalingen mag er immers niet toe leiden dat de realisatie van een bestemming volledig onmogelijk wordt gemaakt 56 (De Roo 2001: 172; NARA 2001 U.V.: 39-40). Door de tweede beperking de beperking tot bepaalde bestemmingen gaat het horizontale karakter van de algemene beschermingsmaatregelen enigszins verloren. In principe zal er in sommige gevallen dus een bestemmingswijziging nodig zijn om de algemene natuurbeschermingsmaatregelen in te voeren (de natuurvergunnings- of meldingsplicht) in een gebied waar dat voordien niet het geval was. Ook kan het pas door het wijzigen van de bestemming naar groen-, park-, buffer- of bosgebied verboden worden om een poel of historisch grasland te wijzigen. Door deze ondergeschiktheid van de algemene 55 Geciteerd in de Inleiding van Er geldt volgens hetzelfde Art ste lid van het Natuurdecreet echter een uitzondering voor de maatregelen bedoeld in Art. 36 ter 1 en 2. Wanneer de werken een betekenisvolle aantasting van de natuurlijk kenmerken van een speciale beschermingszone kunnen veroorzaken dient de vergunning of ontheffing geweigerd te worden. Deze werken kunnen enkel worden toegestaan of goedgekeurd worden nadat is gebleken dat er voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone geen minder schadelijke alternatieve oplossingen zijn en omwille van dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en indien er aan de andere voorwaarden is voldaan (Natuurdecreet: Art. 36ter 4-5). Deze uitzondering komt voort uit Art. 6 3 de en 4 de lid van de Habitatrichtlijn (De Roo 2001: 172). 53

74 beschermingsmaatregelen aan ruimtelijke bestemmingen, blijft een degelijke biotoopbescherming dus beperkt tot de opgesomde bestemmingsgebieden. Zo ontberen alle poelen en historisch permanente graslanden bescherming in landschappelijk waardevolle agrarische gebieden en minder groene bestemmingen (NARA 2001 U.V.: 396; Van Hoorick 2000: 288). Dit alles houdt dus in dat de ruimtelijke bestemmingen en hun realisatie het uitgangspunt zijn voor het verdere beleid 57. De Roo vermeldt dat er één situatie is die ontsnapt aan de dubbele beperking: het gaat om de nog-niet-vervallen verkavelingsvergunningen voor percelen die ondertussen een groene bestemming hebben gekregen. In dat geval is de natuurvergunningsplicht van toepassing (omwille van de groene bestemming), maar voormeld Art. 9 van het Natuurdecreet niet, aangezien dit artikel enkel handelt over de plannen van aanleg of over ruimtelijke uitvoeringsplannen en niet over verkavelingsvergunningen. In dit geval kan een natuurvergunning (die bijvoorbeeld in het kader van een woningbouw wordt aangevraagd) dus wel geweigerd worden (De Roo 2001: 173). Wat de verbodsbepalingen betreft, dient opgemerkt te worden dat het verbod van deze bepalingen niet volledig is. Art. 7 1 van het B.Vl.Reg. 23/7/1998 verbiedt dus niet in absolute zin werken of handelingen die met de ruimtelijke uitvoeringsplannen of met de plannen van aanleg overeenstemmen en het verhindert evenmin de verwezenlijking van die plannen. In 2 van hetzelfde artikel 7 wordt een aantal uitzonderingen op dit verbod opgesomd (zoals de regelmatige stedenbouwkundige vergunning die werd afgeleverd na advies van de afdeling Natuur). Bovendien kan de Vlaamse minister bevoegd voor het natuurbehoud, volgens Art. 8, afwijkingen op de verbodsbepalingen van Art. 7 toestaan. In een arrest van januari 2000 bevestigde de Raad van State dat de uitzonderingen en de mogelijkheid tot afwijking dermate uitgebreid zijn dat niet van een volledig verbod kan worden gesproken 58 (De Roo 2001: ). Ook de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen zijn beperkt tot bepaalde bestemmingen van de plannen van aanleg en van de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Diverse maatregelen en ook de afbakening van het VEN en van het IVON kunnen enkel in gebieden met een bepaalde 57 Het Natuurrapport 2001 wijst erop dat dit een eenvoudig principe lijkt (landbouw krijgt garanties in agrarisch gebied, en natuur krijgt garanties in natuurgebied), maar dat het gebruik van gronden in de praktijk vaak niet in overeenstemming is met de ruimtelijke bestemming die de grond heeft (NARA 2001 U.V.: 39-40). 58 Volgens de Raad van State kan er dus ook niet gesteld worden dat het B.Vl.Reg. 23/7/1998 het Art. 9 1 ste lid van het Natuurdecreet schendt (De Roo 2001: 177). 54

75 groene bestemming en daarenboven is de aanduiding van natuurreservaten aan strengere criteria onderworpen in de agrarische gebieden. Dit heeft tot gevolg dat alle ecologisch waardevolle gebieden die nog geen groene bestemming hebben, eerst in een procedure van bestemmingswijziging moeten worden opgenomen, vooraleer ze op grond van het Natuurdecreet beschermd kunnen worden. Omgekeerd dient vermeld te worden dat een vastgesteld afbakeningsplan (voor de afbakening van een GEN, GENO of natuurverwevingsgebied) opgeheven wordt door een gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan waarin een bestemming wordt gegeven die niet meer als GEN, GENO of natuurverwevingsgebied kan worden afgebakend (Burm e.a. 2004: 971; NARA 2001 U.V.: 39-40; Wouters 2002: 41-42). Tot slot geldt de opmerking dat het recht van voorkoop uit de ruimtelijke ordening primeert op dat van het Natuurdecreet (dat volgens Art geldt in het VEN, in de natuurreservaten en hun uitbreidingszone in de groene bestemmingsgebieden, en binnen een perimeter binnen de groenere bestemmingsgebieden van het IVON). Uit al deze opmerkingen blijkt de ondergeschiktheid van het natuurbeleid t.o.v. de ruimtelijke ordening. Voor Van Hoorick gaat de koppeling van de natuurbeschermingsmaatregelen aan de bestemmingen duidelijk te ver en beperkt het Natuurdecreet het toepassingsgebied van zijn eigen instrumenten. Vooral de afbakening van het VEN binnen de groenere bestemmingscategorieën roept vragen op: natuurwaarden zijn immers ergens aanwezig of niet, en die aanwezigheid van natuurwaarden zou het primaire criterium moeten zijn voor de afbakening van een ecologisch netwerk. De voorkeur van Van Hoorick gaat dus uit naar een afbakening van een ecologisch netwerk waar de koppeling met de ruimtelijke bestemmingen niet aanwezig is. De groen- en bosgebieden maken samen immers slechts 11,5% van de totale oppervlakte van het Vlaamse Gewest, waardoor er moeilijk een echt netwerk kan worden gevormd 59. Ook stelt van Hoorick zich de vraag naar de zin van een afzonderlijke en tijdrovende afbakening op grond van het Natuurdecreet, vermits deze afbakening ondergeschikt is aan ruimtelijke bestemmingen die slechts een beperkte oppervlakte innemen (Burm e.a. 2004: 981, ; Van Hoorick 2000: , Van Hoorick 2001:23-25). 59 Cijfers uit het artikel van Van Hoorick in Hij vermeldt erbij dat de oppervlakte in de toekomst wellicht lichtjes zou stijgen, maar niet spectaculair: met name hoogstens met ha tegen 2007 (cf. oppervlaktedoelstellingen in het RSV). Het Natuurrapport 2005 stelt vast dat er zeven jaar na de vaststelling van het RSV ongeveer eenvierde van de taakstellende oppervlakte gerealiseerd werd voor natuur-, reservaaten bosgebied samen (NARA 2005: , Van Hoorick 2001: 23-24). 55

76 Invloed van de stedenbouwkundige vergunning De uitzonderingsbepaling van het B.Vl.Reg. van 23/7/1998 heeft enerzijds de onderlinge afstemming van vergunningenstelsels tot doel, wat positief is, maar leidt anderzijds wel tot een aantal problemen. Zo bestaat er in de praktijk bij de toepassing van de natuurvergunningsplicht nogal wat verwarring met de regelgeving over de stedenbouwkundige vergunning 60. Het feit dat een heel aantal activiteiten via de stedenbouwkundige vergunning wordt aangevraagd (met advies van de afdeling Natuur) en niet via de natuurvergunning, blijkt uit onderzoek naar de beleidsuitvoering van de natuurvergunning in het kader van het Natuurrapport 2001 nadelige gevolgen te hebben i.v.m. de kennis van het beleid bij de gemeentelijke milieuambtenaren. De milieuambtenaren leren de bepalingen van het B.Vl.Reg. 23 juli 1998 en de toepassing ervan immers niet goed kennen doordat de aanvragen niet vaak door hen worden behandeld 61. Het Natuurrapport 2001 stelde bij het onderzoek vast dat de verwarring vooral groot is bij de aanvragen i.v.m. het vellen van bomen, waarop het grootste deel van de natuurvergunningsaanvragen betrekking heeft. Er zijn immers zowel stedenbouwkundige vergunningen als natuurvergunningen die het vellen van hoogstammige bomen als onderwerp hebben 62. Bij de bespreking van de stedenbouwkundige vergunning in werd opgemerkt dat deze vergunning voor het vellen van bomen met de inwerkingtreding van het DRO een ruimer territoriaal toepassingsgebied kreeg dan de natuurvergunningsplicht. Terwijl de stedenbouwkundige vergunningsplicht overal geldt 63, is de natuurvergunningsplicht immers enkel geldig in een aantal groene en geelgroene gebieden die hierboven werden opgesomd (3.3.1). Het Natuurrapport 2001 stelt dat het gevolg voor de gemeenten is dat de vergunningendossiers voor het kappen van bomen, die voorheen door de gemeentelijke milieudienst behandeld werden (natuurvergunning), nu door de gemeentelijke stedenbouwkundige dienst, of door beide diensten worden opgevolgd (De Roo: 176, 183; NARA 2001 U.V.: 397, ). 60 Er bestaat ook verwarring met de regelgeving van het Bosdecreet (De Roo 2001: 176, NARA 2001: 410). 61 Analoge opmerking kan gemaakt worden over de werking van het Natuurvergunningenloket dat een digitalisering van de vergunningverlening beoogt: doordat de meeste vergunningsaanvragen worden gedaan via de procedure van de stedenbouwkundige vergunning, vallen ze buiten het informatiecircuit van het Natuurvergunningenloket, wat wil zeggen dat via dit loket slechts een klein deel van het vergunningenbeleid zou kunnen worden opgevolgd. Er zou dus een afstemming moeten zijn tussen het Natuurvergunningenloket en de andere vergunningenstelsels (vooral de stedenbouwkundige vergunning, de ontheffingsprocedure in het VEN en de procedure voor kapmachtigingen) (NARA 2005: 407). 62 Daarenboven beschikken de meeste gemeenten ook nog over een zogenaamde kapverordening, die evenwel vaak impliciet opgeheven werd door de invoering van de natuurvergunningsplicht en de verruimde stedenbouwkundige vergunningsplicht voor het vellen van bomen van het DRO (zie ook en 3.2.4). 63 Voor zover deze hoogstammige bomen geen deel uitmaken van met bomen begroeide oppervlakten in de zin van artikel 3 1 en 2 van het bosdecreet (DRO: Art ). 56

77 Ook merkten de buitendiensten van de afdeling Natuur bij het behandelen van de adviesaanvragen op dat de stedenbouwkundige ambtenaren niet voldoende op de hoogte zijn van de regelgeving over het wijzigen van vegetatie en kleine landschapselementen 64. Het is bijvoorbeeld niet altijd duidelijk of de gemeenten bij deze adviesvraag de uitzonderingsbepalingen van het B.Vl.Reg. van 23 juli 1998 wensen toe te passen (en effectief een vrijstelling van de natuurvergunning willen krijgen), dan of ze denken dat het advies verplicht is (NARA 2001 U.V.: 411). Om deze problemen tegen te gaan is er nood aan een handleiding om te weten welke wetgeving moet worden toegepast in welke situatie en dient er een betere samenwerking te zijn tussen beide diensten (De Roo 2001: 176, 183; NARA 2001: 412). Bovendien leidt de uitzonderingsbepaling van het B.Vl.Reg. van 23/7/1998 niet enkel tot verwarring maar is ze ook problematisch voor de natuur zelf: wanneer een stedenbouwkundige vergunning na advies van de afdeling Natuur werd verleend, is men vrijgesteld van de regeling voor het wijzigen van vegetatie en kleine landschapselementen. Er is dus geen garantie dat waardevolle vegetaties effectief worden beschermd (Burm: 976). 64 Ook is de kennis van de verschillende vegetatietypes in de meeste gemeenten niet erg groot 57

78 58

79 Hoofdstuk 4: Invloed van het natuurbeleid op de ruimtelijke ordening 4.1 Inleiding en korte bespreking van de algemene en gebiedsgerichte natuurbeschermingsmaatregelen In dit vierde hoofdstuk worden de raakpunten tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid bestudeerd vanuit de vraag naar de invloed van het natuurbeleid op de ruimtelijke ordening. Net zoals in hoofdstuk 3, splits ik dit hoofdstuk op aan de hand van twee deelvragen; in dit geval maak ik een onderscheid tussen de doorwerking van de sectorwetgeving natuur op verscheidene onderdelen van het ruimtelijke ordeningsbeleid. Enerzijds vraag ik me af op welke manier het natuurbeleid een invloed heeft op de ruimtelijke planning en op de stedenbouwkundige bestemmingen en bestemmingsvoorschriften. Anderzijds wil ik te weten komen wat de invloed is van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening. In eerste instantie (4.2) ga ik na of de algemene en gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen zoals beschreven in het Natuurdecreet (en een aantal bijbehorende Besluiten van de Vlaamse regering) een invloed hebben op de bestemmingen en bestemmingsvoorschriften van de plannen van aanleg en van de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Moet er bij de ruimtelijke planning rekening gehouden worden met deze bepalingen van het natuurbeleid? Bij de vraag die aan bod komt in het volgende deel (4.3), namelijk de vraag naar de invloed van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening, maak ik weer een onderscheid tussen de mogelijke invloed van de algemene en van de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen uit het natuurbeleid. 59

80 Horizontaal en gebiedsgericht Vermits zowel het onderzoek naar de invloed van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning als het onderzoek naar de invloed van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening wordt ingedeeld naar het onderscheid tussen de algemene en de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen, worden in dit deel eerst een aantal elementen van het natuurbeleid besproken en gedefinieerd. In een aantal gevallen zal ik verwijzen naar hoofdstuk 3.3 om herhaling te vermijden. In dat hoofdstuk werd er voor de duidelijkheid immers al een aantal definities van beschermingsmaatregelen uit het natuurbeleid gegeven vermits ze daar reeds aan bod kwamen. Artikel 6 van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu 65 bevat de doelstellingen van het natuurbeleid. Het beleid inzake natuurbehoud en de vrijwaring van het natuurlijk milieu is gericht op de bescherming, de ontwikkeling, het beheer en het herstel van de natuur en het natuurlijk milieu, op de handhaving of het herstel van de daartoe vereiste milieukwaliteit en op het scheppen van een zo breed mogelijk maatschappelijk draagvlak, waarbij educatie en voorlichting van de bevolking inzake natuurbehoud wordt gestimuleerd (Natuurdecreet: Art. 6). Daarenboven stelt Artikel 7 dat het Vlaams natuurbeleid zich zal richten op het nemen van alle maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van bepalingen die voortvloeien uit internationale overeenkomsten en verdragen betreffende het natuurbehoud, waaronder Europese richtlijnen, zoals de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn (Natuurdecreet: Art. 7; Van Hoorick 2000: ). De maatregelen die genomen worden om deze doelstellingen te bereiken, kunnen onderverdeeld worden in algemene en gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen. In het gebiedsgericht natuurbeleid (Art van het Natuurdecreet) worden gebieden afgebakend die vervolgens een bepaalde bescherming krijgen. Algemene maatregelen ter bevordering van het natuurbehoud De horizontale of algemene beschermingsmaatregelen (Art ) zijn in principe 66 niet beperkt tot een bepaald afgebakend gebied. Het horizontaal beleid is immers gericht op de bescherming van de natuur die niet reeds door het gebiedsgericht beleid wordt gevat en bevat daarom instrumenten die kunnen worden ingezet voor de natuurwaarden die niet aan een specifiek beschermd gebied verbonden zijn (NARA 2001: 39-40, 396). 65 Hierna: Natuurdecreet. 66 Er blijken echter toch een aantal beperkingen te zijn. Deze werden reeds besproken in het derde hoofdstuk. 60

81 Tot de horizontale maatregelen van het Natuurdecreet behoren (NARA 2001: 40): - de zorgplichtregeling (Art. 14) - het integratiebeginsel (Art. 16) - de ecologische milieukwaliteitsnormen en het standstill-beginsel (Art. 8) - de natuurvergunning, de melding en de verbodsbepalingen (Art en B.Vl.Reg. 23/07/1998) - de soortenbescherming (in uitvoeringsbesluiten) De zorgplichtregeling 67 houdt in dat zowel overheid als particulieren verplicht worden om alle maatregelen te nemen om vernietiging of schade aan de natuur te voorkomen, te beperken of te herstellen (Natuurdecreet: Art. 14). Met het integratiebeginsel 68 (Natuurdecreet: Art. 16), dat zich richt tot de overheid, wordt deze zorgplicht geïntegreerd in andere vergunningsprocedures. Men spreekt in deze context van de natuurtoets voor alle vergunnings- en meldingsplichtige activiteiten die vermijdbare schade kunnen veroorzaken. Dit wil zeggen dat de overheid ervoor moet zorgen dat er geen vermijdbare schade wordt berokkend aan de natuur, door de vergunning of toestemming te weigeren of door vergunningsvoorwaarden op te leggen. In bepaalde gebieden geldt er een verscherpte natuurtoets (NARA 2001: 40, 395, 414; NARA 2005: 344). Artikel 8 van het Natuurdecreet bepaalt dat de Vlaamse regering alle nodige maatregelen [neemt] ter aanvulling van de bestaande regelgeving om over het gehele grondgebied van het Vlaamse Gewest de milieukwaliteit te vrijwaren die vereist is voor het behoud van de natuur. Dit betekent dat, wanneer de Vlaamse regering een besluit neemt m.b.t. milieukwaliteit, dit besluit dan niet enkel betrekking zal hebben op de milieuhygiënische kwaliteit, maar ook betrekking kan hebben op de ecologische milieukwaliteit. Daarenboven dient de Vlaamse regering volgens hetzelfde Art. 8 alle nodige maatregelen te treffen om het standstill-beginsel toe te passen zowel wat betreft de kwaliteit als de kwantiteit van de natuur. Dit beginsel houdt in dat de huidige situatie als norm wordt aangenomen voor de toekomst 69. Voor het natuurbehoud betekent dit dus dat de natuur niet in kwaliteit en kwantiteit achteruit mag gaan (NARA 2001: 40, 356). 67 Reeds geciteerd in Reeds geciteerd in Naast opname in Artikel 8 van het Natuurdecreet, is het standstill-beginsel ook opgenomen in het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (NARA 2001: 356). 61

82 Verder zijn er de natuurvergunningsplicht, de verbodsbepalingen en de meldingsplicht 70 die gelden t.a.v. ingrepen die een impact hebben op de natuur (Art van het Natuurdecreet en B.Vl.Reg. 23/ ). Tot slot dient er, wat de algemene beschermingsmaatregelen betreft, verwezen te worden naar het klassieke soortengericht natuurbeleid (de bescherming van bepaalde dier- en plantensoorten) dat terug te vinden is in een aantal uitvoeringsbesluiten (NARA 2001: 39-40). Gebiedsgericht beleid Tot het gebiedsgericht natuurbeleid van het Natuurdecreet behoren (NARA 2001: 40-41): - VEN (Art bis) - IVON (Art ) - de Natuurreservaten (Art ) - de Speciale Beschermingszones (Art. 36bis- 36ter) Daarenboven wordt hier ook een korte bespreking gegeven van: - de Ramsargebieden - het Duinendecreet Met het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) wordt er een samenhangend en georganiseerd geheel van gebieden afgebakend waarin een specifiek natuurbeleid gevoerd wordt. Het VEN wordt uitgebreid, ondersteund en verbonden door het Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk (IVON). De afbakening van het VEN en van de Natuurverwevingsgebieden (NVWG) van het IVON is een sectorale afbakening die gebonden is aan de onderliggende ruimtelijke bestemmingen 71. Wat betreft de natuurreservaten wordt er een onderscheid gemaakt tussen de Vlaamse en de erkende natuurreservaten 72 (NARA 2001: 40-42; NARA 2005: 344). Tot de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen van het Natuurdecreet behoort ook de aanwijzing van de Speciale beschermingszones (SBZ s). Met toevoeging, door het Wijzigingsdecreet (van 19 juli 2002), van de Art. 36bis-36ter werden de Europese richtlijnen i.v.m. de Habitat 73 - en Vogelrichtlijn 74 immers geïmplementeerd in het Natuurdecreet 75. In 70 Die reeds besproken werden in hoofdstuk Deze afbakening werd tevens opgenomen in het RSV: zie Zowel het VEN, IVON als de Natuurreservaten kwamen reeds aan bod in Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de Vogelstand, gewijzigd bij richtlijn 91/224/EEG en 94/24/EEG. 74 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 over de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. 62

83 deze artikelen worden de aanduidingsprocedure en de bescherming van de Speciale Beschermingszones, met name de Vogelrichtlijngebieden (SBZ-V) en de Habitatrichtlijngebieden (SBZ-H), bepaald. De aanduiding van deze gebieden staat los van de bestemmingen zoals aangeduid op de plannen van aanleg en op de ruimtelijke uitvoeringsplannen, maar gebeurt op basis van wetenschappelijke criteria 76 (Wouters 2002: 51). De Vogelrichtlijn heeft tot doel de instandhouding van alle natuurlijke in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied te bevorderen en hun leefgebieden doeltreffend te beschermen. De Europese lidstaten moeten verplicht de nodige maatregelen nemen om voldoende leefgebieden voor vogels met een voldoende omvang te beschermen, in stand te houden of te herstellen. Om leefgebieden van zeldzame en bedreigde soorten te beschermen, moeten de lidstaten de meest geschikte gebieden voor de instandhouding van deze vogelsoorten aanwijzen als Speciale Beschermingszone. Dit zijn de zogenaamde vogelrichtlijngebieden. Figuur: overzicht van de Vogelrichtlijngebieden in Vlaanderen (Bron: NARA 2001 U.V.: 392) 75 Deze implementatie gebeurde laattijdig. België werd door de Europese Commissie per brief van 1 juli 1999 in gebreke gesteld voor de onvolledige omzetting van de Habitatrichtlijn (NARA 2001: 281). 76 Vandaar dat de SBZ s niet aan bod kwamen in het derde hoofdstuk. 63

84 De Vogelrichtlijn heeft in Vlaanderen kracht van wet sinds 2 april Voor Vlaanderen werden 23 gebieden afgebakend door het B.Vl.Reg. 17/10/1988. Na verdere aanpassingen wegens schrapping van gebieden en compensaties bedraagt de totale oppervlakte sinds het B.Vl.Reg. van 17/7/ ha (NARA 2005: 323; Wouters 2002: 48). De Habitatrichtlijn is complementair met de Vogelrichtlijn, maar richt zich op de bescherming van soorten en van natuurlijke habitats, met uitzondering van vogels en hun leefgebieden. Ook de Habitatrichtlijn gaat uit van de aanduiding van Speciale Beschermingszones. De vogel- en habitatrichtlijngebieden vormen samen Natura 2000, een netwerk van beschermde gebieden in de Europese Unie (NARA 2003: ; NARA 2005: 344; Wouters 2002: 51). Figuur: overzicht van de Habitatrichtlijngebieden in Vlaanderen (Bron: NARA 2001 U.V.: 388) 77 B.S. 29/10/ B.S. 31/8/

85 De doelen op vlak van natuur van de vermelde gebieden, worden bepaald in een natuurrichtplan en gekoppeld aan de nodige maatregelen. Een natuurrichtplan wordt opgesteld voor elk gebied dat behoort tot het VEN, het IVON, de groengebieden, parkgebieden, buffergebieden, bosgebieden of de met één van deze gebieden vergelijkbare bestemmingsgebieden aangewezen op de plannen van aanleg of op de ruimtelijke uitvoeringsplannen van kracht in de ruimtelijke ordening en de gebieden afgebakend volgens of in uitvoering van internationale overeenkomsten of verdragen betreffende het natuurbehoud of van akten betreffende het natuurbehoud (Natuurdecreet: Art. 48 1). Voor de overheden en administraties hebben de maatregelen een bindend karakter. Figuur: gebieden waar een natuurrichtplan van is opgemaakt 1. Duinen van de Middenkust tussen Oostende en Blankenberge 2. Hoppenland van Poperinge en de Zuidelijke Ijzervlakte 3. Dendervallei tussen de gewestgrens en Ninove, evenals het Raspailleboscomplex en Geitebos 4. Heuvelrug-benedenstrooms 5. Demervallei tussen Diest en Aarschot (Bron: 65

86 In de internationale reglementering worden nog andere ecologisch waardevolle gebieden beschermd, waarvan we geen regeling terugvinden in het Natuurdecreet. Dit geldt onder meer voor de Ramsargebieden: dit zijn watergebieden met internationale betekenis, in het bijzonder als woongebied voor watervogels 79&80. In België werden er zes gebieden aangeduid en erkend als Ramsar-gebied, waarvan vier in Vlaanderen 81. De oppervlakte van deze gebieden evolueerde tussen 27/9/1984 en 27/5/1987 van 3293 ha naar 5571 ha 82. Doel van de Ramsar-conventie was het wereldwijd afbakenen, beschermen en duurzaam beheren van deze wetlands om betere overlevingskansen te bieden aan de watervogels en om het verstandig gebruik van watergebieden te bevorderen. Ramsargebieden kunnen worden afgebakend en aangewezen omwille van het representatieve, unieke of zeldzame karakter van de gebieden ofwel omwille van het internationale belang ervan voor de biodiversiteit. De aanduiding gebeurt dus op basis van wetenschappelijke criteria en staat los van de bestemmingen van de plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen. De landen die de Conventie ondertekenden werden verplicht minstens één wetland aan te duiden en te erkennen als Ramsargebied en het ecologisch karakter van deze gebieden te behouden. Bovendien moet het wetenschappelijk onderzoek in waterrijke gebieden bevorderd worden en moet er gezorgd worden voor duurzaam beheer van de waterrijke gebieden in het algemeen. In de zogenaamde Montreux Record signaleert het Ramsar Convention Bureau de Ramsargebieden waar de ecologische kwaliteit achteruit dreigt te gaan onder invloed van menselijke activiteiten: 2 van 4 Vlaamse gebieden (nl. de Schorren van de Beneden-Schelde en de Blankaart en Ijzerbroeken ) werden hier reeds in opgenomen. De andere 2 gebieden ( Zwin en omgeving en Kalmthoutse Heide ) blijken ondertussen niet meer te voldoen aan de criteria inzake watervogels; ze voldoen nog wel aan de gebiedsgerichte criteria door de aanwezige habitats (Bouckaert & De Waele 2004: 385; NARA 2001: 35-36; NARA 2003: 216; NARA 2005: , 480, Wouters 2002: 57) 79 Overeenkomst inzake watergebieden die van internationale betekenis zijn, in het bijzonder als woongebied voor watervogels, Conventie van Ramsar (Iran) van 2 februari Aanpassing door het Paris Protocol 3/12/1982 en het door het Regina Amendement van 28/6/ Parlementaire goedkeuring België: 22/2/1979; Publicatie B.S.: 12/4/1979; Ratificatie België: 4/3/986; Inwerkingtreding in België: 4/7/1986 (NARA 2003: 216). 81 K.B. van 27/9/1984 tot aanwijzing van de watergebieden van internationale betekenis (B.S. 31/10/1984). 82 B.Vl.Reg. van 27/5/1987 tot aanwijzing van watergebieden die van internationale betekenis zijn in het Vlaamse Gewest. 66

87 Tot slot dient het Duinendecreet vermeldt te worden dat maatregelen bevat tot bescherming van de kustduinen 83. Het Duinendecreet voegde een hoofdstuk specifieke bepalingen voor de maritieme duinstreek toe aan de Natuurbehoudswet van Het Duinendecreet werd echter niet geïntegreerd in het Natuurdecreet, maar bleef als een afzonderlijke regeling bestaan (NARA 2001: 42). De belangrijkste reden voor de totstandkoming van het Duinendecreet, was de vaststelling dat de ruimtelijke ordening niet voldoende bescherming bood aan de nog resterende duingebieden. De gewestplannen voor het kustgebied beschermden ongeveer 3100 ha duinen als natuurgebied of natuurreservaat en legden 850 ha vast als agrarisch gebied. Daarnaast waren echter nog heel wat ecologisch waardevolle duingebieden op de gewestplannen aangeduid als woon(uitbreidings)gebied of recreatiegebied, wat betekende dat ze voor bebouwing in aanmerking kwamen. Men het Duinendecreet wou men zo snel mogelijk een halt toeroepen aan de oprukkende bebouwing. Het Instituut voor Natuurbehoud maakte in 1993 een inventaris van de knelpunten tussen het natuurbehoud en de kustgewestplannen. De gebieden die hierbij beschreven werden, vormden de basis van de beschermde gebieden van het Duinendecreet. Het decreet maakt een onderscheid tussen voor het duingebied belangrijk landbouwgebied, gelegen in zones met een agrarische bestemming, en beschermd duingebied, gelegen in zones met overige gewestplanbestemmingen. In totaal werden er 336 ha beschermd duingebied en 769 ha voor het duingebied belangrijk landbouwgebied vastgelegd 84. De meeste beschermde zones sluiten rechtstreeks aan bij een bestaand natuurgebied en vormen aldus een deel van een groter geheel. Slechts 10 gebieden met een gemiddelde oppervlakte van 6 ha, zijn ruimtelijk volledig geïsoleerd. De natuurgebieden en reservaten zelf werden niet als beschermd duingebied aangeduid, omdat ervan uit gegaan werd dat ze reeds voldoende beschermd werden door de ruimtelijke ordeningswetgeving (NARA 1999: 113; NARA 2001: 42-43; Wouters 2002: 62-64; Wouters 2004: ). 83 Decreet van 14/7/1993 houdende maatregelen tot bescherming van de kustduinen (B.S. 31/8/1993; Err. B.S. 12/10/1993), gewijzigd door de decreten van 21/12/1994 (B.S. 30/12//1994) en 29/11/1995 (B.S. 30/11/1995). 84 De aanduiding gebeurde in verschillende fasen en werd bekrachtigd bij decreet van 21/12/1994 (B.S. 30/12/1994) en 29/11/1995 (B.S. 30/11/1995). 67

88 68

89 4.2 Invloed van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning In dit deel wordt onderzocht op welke manier de bepalingen van het natuurbeleid een invloed kunnen hebben op de ruimtelijke planning, en meer bepaald op de stedenbouwkundige bestemmingen en bestemmingsvoorschriften. Met andere woorden: moet de ruimtelijke planning rekening houden met de bepalingen vanuit de sectorwetgeving Natuur bij het vastleggen en realiseren van de bestemmingen en bijbehorende bestemmingsvoorschriften van de plannen van aanleg en van de ruimtelijke uitvoeringsplannen? Bij de bespreking van deze vragen komen in dit hoofdstuk eerst de algemene beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid aan bod, die een invloed hebben op de ruimtelijke planning (4.2.1). Hierbij zal er vooral aandacht besteed worden aan de voorwaarden voor het wijzigen van vegetatie en van kleine landschapselementen uit het Besluit van de Vlaamse Regering van 23 juli 1998, vermits deze potentieel de grootste invloed hebben op de ruimtelijke planning. Vervolgens onderzoek ik welke invloed de ruimtelijke planning ondergaat van de verschillende gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen uit het Natuurdecreet (4.2.2): de afbakening van het VEN & IVON, de Natuurreservaten en de Speciale Beschermingszones. Ook wordt er aandacht besteed aan de maatregelen die gelden in gebieden die vallen onder de bepalingen van het Duinendecreet en van het verdrag van Ramsar van

90 70

91 4.2.1 Invloed van de algemene beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning In het derde hoofdstuk zagen we al dat de horizontale of algemene beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid niet zo algemeen zijn als hun naam laat vermoeden. Sommige van de besproken maatregelen bleken immers enkel van toepassing te zijn binnen een aantal groene en geelgroene bestemmingsgebieden. Daarenboven zijn ze allemaal onderworpen aan Art. 9 van het Natuurdecreet, dat bepaalt dat de maatregelen van het natuurbeleid geen beperkingen kunnen vaststellen die absoluut werken of handelingen verbieden die overeenstemmen met de plannen van aanleg of met de ruimtelijke uitvoeringsplannen, noch de verwezenlijking van deze plannen en bijhorende voorschriften verhinderen. Toch werd er in het derde hoofdstuk ook reeds geopperd dat de ruimtelijk planner zich bewust moet zijn van de bepalingen of beperkingen die vanuit de sectorale wet- en regelgeving waaronder het natuurbeleid aan de bestemmingen worden gekoppeld, onder meer om te vermijden dat er een bestemming wordt voorzien die amper realiseerbaar zou zijn (Wouters 2004: 101). Uit het Artikel 9 van het Natuurdecreet blijkt dus duidelijk dat het natuurbeleid de realisatie van bestemmingen niet absoluut onmogelijk kan maken, maar het kan deze realisatie blijkbaar wel bemoeilijken. In dit deel ga ik dan ook na in welke mate de bepalingen en beperkingen van de algemene natuurbeschermingsmaatregelen gevolgen zullen hebben voor het vastleggen en realiseren van de bestemmingen en bestemmingsvoorschriften. Tegenstrijdigheden tussen de algemene natuurbeschermingsmaatregelen en de stedenbouwkundige bestemmingen en bestemmingsvoorschriften In de eerste plaats zal ik de gevolgen van de bepalingen en beperkingen i.v.m. de bescherming van vegetatie en kleine landschapselementen (en de vegetatie ervan) behandelen. Burm e.a. stellen dat de algemene beschermingsmaatregelen in het natuurbeleid juridisch gezien geen invloed hebben op de ruimtelijke planning: zo is de regeling inzake de bescherming van vegetatie en kleine landschapselementen van het B.Vl.Reg. van 23 juli 1998 gericht op handelingen en werken en niet op de plannen. Toch moet er vanuit beleidsmatig oogpunt in de ruimtelijke planning zeer zeker rekening gehouden worden met deze beschermingsmaatregelen. Wanneer dit niet gebeurt, kan dit immers leiden tot 71

92 tegenstrijdigheden tussen de stedenbouwkundige bestemmingen & bestemmingsvoorschriften enerzijds en de bescherming vanuit het natuurbeleid anderzijds (Burm e.a. 2004: 968). Deze bemerkingen van Burm e.a. sluiten aan bij de kanttekening die hierboven reeds werd gemaakt, met name dat de overheid rekening dient te houden met de bepalingen van het natuurbeleid om te vermijden dat de bestemming niet of moeilijk uitvoerbaar wordt. Voor de duidelijkheid illustreren Burm e.a. deze problematiek met een voorbeeld i.v.m. een moerasvegetatie. Dit is een vegetatie die overal beschermd wordt. Met andere woorden staat het verbod op het wijzigen van moerassen net zoals de verbodspalingen i.v.m. het wijzigen van holle wegen, graften, bronnen, vennen, heiden, waterrijke gebieden en duinvegetaties 85 los van de bestemmingen volgens de plannen van aanleg en ruimtelijke uitvoeringsplannen: Stel dat men deze moerasvegetatie in een ruimtelijk uitvoeringsplan in een industriegebied situeert, en in de stedenbouwkundige voorschriften terzake niets speciaals bepaalt. Bij de burger wordt dan de indruk gewekt dat deze gronden zonder problemen zullen kunnen worden ontwikkeld, terwijl daarvoor een vergunning zal moeten gevraagd die misschien zal worden geweigerd omwille van de zeldzaamheid van de vegetatie (Burm e.a. 2004: 969) Uit dit voorbeeld blijkt dus dat het kan gebeuren dat een bestemmingsgebied niet naar wens kan worden ontwikkeld door de tegenstrijdigheid van het ruimtelijk uitvoeringsplan met de verbodsbepalingen van de natuurbescherming. In verband met het verbod op het wijzigen van historisch permanent grasland en poelen gelegen in groengebieden, parkgebieden, buffergebieden en bosgebieden merkt Wouters op dat de realisatie van deze bestemmingen niet in het gedrang zal komen, tenzij in zekere mate voor wat betreft de (ontginning van) bosgebieden (Wouters 2002: 41) 86. Mogelijkheden om de tegenstrijdigheden te vermijden Om tegenstrijdigheden tussen de algemene natuurbeschermingsmaatregelen en de stedenbouwkundige bestemming(svoorschrift)en tegen te gaan worden de gebieden waarin veel beschermde vegetaties of kleine landschapselementen voorkomen bij voorkeur gelegd in een bestemming die is afgestemd op de beschermingsvoorschriften die in dat gebied van kracht zijn 87 (Bouckaert & De Waele 2004: 384; NARA 2005: 332). 85 Deze verbodsbepalingen worden geregeld in Art. 7-8 van het B.Vl.Reg. 23/07/ Omdat het onderscheid tussen bos en natuur niet erg gelukkig is, vermeld ik hier kort nog even het verbod op ontbossing dat is opgenomen in Art. 90bis van het Bosdecreet van 13 juni Dit verbod heeft volgens het Natuurrapport 2005 echter geen absoluut karakter en de afwijkingen erop zijn voor een deel afhankelijk gemaakt van de bestemming (NARA 2005: 345). 87 Deze bedenking werd ook gemaakt door het Arbitragehof: Arbtiragehof nr. 31/2004, 3/3/2004 (B.S. 16/3/2004) (Bouckaert & De Waele 2004: 384). 72

93 Hierdoor zou er ook meer natuurbescherming mogelijk zijn. Deze potentieel hogere beschermingsgraad volgt uit de voorschriften die eigen zijn aan bepaalde bestemmingscategorieën in de ruimtelijke ordening 88, en volgt daarenboven uit de koppeling van bepaalde natuurbeschermingsmaatregelen aan groene en geelgroene bestemmingsgebieden 89. Zo menen Burm e.a dat: beschermde vegetaties die zich uitstrekken over een zekere oppervlakte bij voorkeur in een groene of geelgroene bestemming [worden] gelegd. ( ) Een gebied met een vrij grote dichtheid aan beschermde landschapselementen krijgt best minstens de woorden landschappelijk waardevol of ecologisch waardevol in de bestemming (Burm e.a. 2004: , mijn onderstreping). Indien deze (her)bestemmingen niet mogelijk zijn, moet er in de stedenbouwkundige voorschriften absoluut de nadruk op worden gelegd dat er in het betrokken gebied vegetaties voorkomen die in beginsel dienen behouden te worden, zoniet dat een aantasting dient te worden gecompenseerd. Deze opmerking moet zowel benadrukt worden indien de beschermde vegetaties zich uitstrekken over een grotere als over een kleinere oppervlakte (Burm e.a. 2004: ). Het is taak van de overheid om ervoor te zorgen dat de burger op de hoogte is van de beschermingsmaatregelen uit het natuurbeleid 90 (dit dus bijvoorbeeld door vermelding in de stedenbouwkundige voorschriften). Problematisch hierbij is dat de wetgeving niet altijd goed gekend is bij de ambtenaren zelf wat ook al aan bod kwam bij de bespreking 91 van de invloed van de stedenbouwkundige vergunning op de natuurvergunning en de verwarring die i.v.m. deze regelgevingen bestaat. Een betere kennis van de wetgeving i.v.m het wijzigen van vegetatie en kleine landschapselementen zou echter niet alle problemen i.v.m. de tegenstrijdigheden oplossen. Het toepassen van de verbodspalingen en het weigeren van een natuurvergunning of het verlenen van een vergunning onder bepaalde voorwaarden, veronderstelt immers ook kennis van de beschermde types, wat geen evidentie is voor de gemiddelde burger of ruimtelijke planner. In dit verband hekelt Van Hoorick het feit dat het B.Vl.Reg. van 23 juli 1998 geen registratiesysteem van vegetatietypes voorziet en dat er geen bekendmaking is naar eigenaars en gebruiksgerechtigden toe dat er zich op hun percelen land een bepaald bijzonder 88 Een idee over de beschermingsgraad van de bestemmingen en bijhorende voorschriften werd gegeven in hoofdstuk 3.2.2: bestemming(svoorschrift)en en natuurbescherming. 89 Bij de bespreking van de koppeling van het natuurbeleid aan de bestemmingen in hoofdstuk , werd immers vastgesteld dat de natuurvergunningsplicht beperkt is tot een aantal groene en geelgroene bestemmingsgebieden uit de ruimtelijke ordening. 90 En dus van het B.Vl.Reg. van 23/07/ In hoofdstuk

94 beschermd vegetatietype voorkomt 92. Naar zijn mening is de geringe praktische impact van de verbodsbepalingen uit het besluit aan dit gebrek toe te schrijven. Wat wel een belangrijk hulpmiddel kan zijn om te achterhalen of er beschermde kleine landschapselementen en/of vegetaties in het plangebied voorkomen zijn de Biologische Waarderingskaart (BWK) en de vroeger opgestelde gemeentelijke natuurontwikkelingsplannen (GNOP): de BWK is gebiedsdekkend voor heel Vlaanderen opgesteld als een uniforme inventaris van de biotopen en van het grondgebruik in Vlaanderen. Hieraan wordt een biologische waardering gehecht en aldus geeft de kaart een indicatie van de vegetatietypes waarvan de wijziging verboden is. Momenteel wordt er gewerkt aan een tweede versie van deze kaart. Versie 2 ( )is een nauwkeuriger en gedetailleerder instrument met bruikbaarheid tot op perceelsniveau 93. Figuur: Biologische Waarderingskaart (Bron: 92 Van Hoorick pleit voor een registratie van biotopen zoals dat in Duitsland in de meeste Länder op vrij gelijklopende manier gebeurt: het bestuur heeft er de taak om alle bijzonder beschermde biotopen in een publiek toegankelijk register op te nemen en te omschrijven. De opname van een perceel land in het register moet aan de eigenaar en de gebruiksgerechtigde schriftelijk en onder verwijzing naar de verbodbepalingen worden meegedeeld. Bovendien kunnen eigenaars en gebruiksgerechtigden aan het bestuur vragen een verklaring af te geven waaruit blijkt of zich op hun perceel land een bijzonder beschermd biotoop bevindt en wat de verboden daaromtrent zijn (De Roo 2001: 178; Van Hoorick 2000: ). 93 Meer informatie over de actuele toestand op De BWK is te raadplegen op 74

95 Het GNOP daarentegen is een onderdeel van de vroegere milieuconvenant die vrijwillig tussen de Vlaamse overheid en de gemeentebesturen werd gesloten, om een overzicht van de natuur en van de mogelijkheden van natuurontwikkeling binnen de gemeente te stimuleren. Het plan bevatte meestal een inventarisatie van de waardevolle vegetaties en kleine landschapselementen 94 (Burm e.a. 2004: 970; De Roo 2001: 178; NARA 2001: 411; NARA 2003: 332; Van Hoorick 2000: ; Wouters 2004: 124). Door gebruik te maken van de BWK en/of van het GNOP kan er geanticipeerd worden op het probleem van de tegenstrijdigheden tussen de stedenbouwkundige bestemming & bestemmingsvoorschriften enerzijds en de algemene beschermingsmaatregelen uit het natuurbeleid anderzijds. Deze anticipatie en dus het opbouwen van kennis dient reeds te gebeuren op het niveau van de ruimtelijke structuurplannen, die voorafgaan aan de opmaak van de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Volgens Burm e.a. is het heel belangrijk de beschermde vegetaties en eventueel zelfs ook de kleine landschapselementen (zeker perceelsvormige zoals hoogstamboomgaarden), zo mogelijk op basis van onderzoek en minstens op basis van deze bestaande bronnen, in kaart te brengen. Ook gebieden die geschikt zijn voor ecologische compensaties kunnen worden aangeduid. Bij voorkeur gaat het dan om gebieden aansluitend bij feitelijke natuurgebieden die potentieel doch nog niet actueel waardevol zijn, en waarin een beleid kan worden gevoerd gericht op verwerving en natuurontwikkeling (Burm e.a. 2004: 970; mijn onderlijning). Burm e.a. suggereren dat deze kaart met aanduiding van de (potentieel) waardevolle natuurelementen als onderdeel van het informatief gedeelte van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan zou moeten worden goedgekeurd, waardoor er bij de opmaak van ruimtelijke uitvoeringsplannen rekening zou worden gehouden met de waardevolle ecologische gegevens. Burm e.a. voegen er nog de opmerking aan toe dat het wenselijk is om nog verder te gaan in het ruimtelijk structuurplan en bijvoorbeeld in de bindende bepalingen te verwijzen naar het standstill-beginsel en dus duidelijk te stellen dat ernaar gestreefd moet worden dat de kwantiteit en kwaliteit van beschermde vegetaties en kleine landschapselementen niet achteruit gaat (Burm e.a. 2004: 970). 94 De trend en de huidige toestand van de natuurwaarden in Vlaanderen is niet gekend. Dergelijke kwantitatieve informatie is echter essentieel om de ecologische impact van het vergunningenbeleid te kunnen evalueren. Het Natuurrapport 2005 wijst er op dat er nochtans al sedert eind 2000 een methode beschikbaar is om de informatie te verzamelen, een strategie om de kennisleemten op te vullen. Deze methode is terug te vinden in: Antrop M., De Blust G., Van Eetvelde V. & Van Olmen M. (2000). Ontwikkeling van een methode voor geïntegreerde en gebiedsgerichte monitoring van de biodiversiteit van de terrestrische natuur in het Vlaamse Gewest. Rapport van het Instituut voor Natuurbehoud, IN.R , Brussel. (NARA 2005: 32-35, , 408, 459). 75

96 Naast het gebrek aan kennis van de algemene beschermingsmaatregelen en het gebrek aan kennis van de waardevolle vegetatietypes en landschapselementen, stelt het probleem van de kennis zich ook op het vlak van de adviesverlening bij het voorontwerp van een ruimtelijk uitvoeringsplan. Volgens het B.Vl.Reg. van 11 mei moet het voorontwerp van een RUP aan verschillende adviesverlenende instanties worden voorgelegd. Volgens de zeer recente wijziging van 23 juni 2006 brengt het Agentschap voor Natuur en bos een nietbindend - advies uit als de gronden van het plangebied gelegen zijn binnen ruimtelijk kwetsbare gebieden, binnen parken en bossen 96, binnen Ramsar-gebieden en binnen de perimeter van vogelrichtlijn- of habitatgebieden; óf als de gronden een bestemming als ruimtelijk kwetsbaar gebied of als park- of bosgebied zullen krijgen in afwijking van de bestaande plannen van aanleg of uitvoeringsplannen (B.Vl.Reg. 11/05/2001: Art. 2 5 ). In andere gevallen is er geen advies van de het Agentschap voor Natuur en Bos vereist bij het voorontwerp van een ruimtelijk uitvoeringsplan. Dit heeft tot gevolg dat er waardevolle vegetaties en kleine landschapselementen verloren kunnen gaan door onwetendheid (of door onwil) van de opstellers van het RUP. Om deze reden en om latere tegenstrijdigheden te vermijden is het aangewezen dat het Agentschap voor Natuur en Bos bij de opmaak van het RUP wordt betrokken in geval van twijfel over de aanwezigheid van beschermde kleine landschapselementen en/of vegetatietypes. Zoniet zou er bij de realisatie van de vastgelegde bestemmingen problemen i.v.m. de tegenstrijdigheid kunnen ontstaan (Wouters 2004: 124). Effectieve natuurbescherming en standstill-beginsel De hier voorgestelde mogelijkheden om de tegenstrijdigheden tussen de ruimtelijke bestemmingscategorieën en de natuurbeschermingsmaatregelen tegen te gaan (nl. het aanpassen van de bestemming, het verhogen van de kennis van de regelgeving, het verhogen van de kennis van de beschermende vegetaties en KLE s, het vragen van advies aan de afdeling Natuur bij twijfel) hebben niet enkel nut op beleidsmatig vlak, maar zijn in de eerste plaats van belang om negatieve invloeden op de natuur te vermijden en om zo de natuur dus effectief te kunnen beschermen In dit verband verwijs ik ook naar Art. 8 van het Natuurdecreet i.v.m. de maatregelen ten behoeve van de milieukwaliteit en het standstill-beginsel. Zowel de verbodsbepalingen, de 95 B.Vl.Reg. van 11 mei 2001 tot aanwijzing van de instellingen en administraties die adviseren over voorontwerpen van ruimtelijke uitvoeringsplannen (B.S. 17 juli 2001), laatst gewijzigd bij B.Vl.Reg. 23/6/2006 (tot op heden nog niet gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad). 96 Het gaat om parken en bossen zoals gedefinieerd in het Bosdecreet van 13 juni 1990, en om gebieden die op de plannen van aanleg of in de ruimtelijke uitvoeringsplannen bestemd zijn voor parken en bossen. 76

97 natuurvergunningsplicht als de meldingsplicht sluiten door hun doelstellingen aan bij het standstill-beginsel inzake kwantiteit en kwaliteit van de natuur 97. Van Hoorick merkt op dat men met de rechtstreekse biotoopbescherming of anders gezegd, met de algemene natuurbescherming en haar horizontaal karakter wil vermijden dat ecologisch waardevolle biotopen verdwijnen alvorens zij zouden worden aangewezen als bijzonder beschermd gebied (NARA 2005: 404; Van Hoorick 2000: 689). De zorgplichtregeling (Art. 14) en het integratiebeginsel (Art. 16) Ook voor de zorgplicht en het integratiebeginsel van het Natuurdecreet geldt de opmerking van Burm e.a. dat de algemene beschermingsmaatregelen in het natuurbeleid juridisch gezien geen invloed hebben op de ruimtelijke planning. Volgens hen is de zorgplicht wellicht niet van toepassing op de opmaak van ruimtelijke plannen. De regeling inzake de natuurtoets is ook gericht op vergunningsaanvragen of meldingen, en wordt daarom behandeld in hoofdstuk 4.3 (Burm e.a. 2004: 969, 978). Toch kan er op deze plaats in verband met het integratiebeginsel wel al de opmerking gemaakt worden dat de natuurtoets in bepaalde bestemmingsgebieden strenger zal zijn dan in andere. 97 Het Natuurrapport 2005 leert ons dat de Nota aan de Vlaamse Regering bij het ontwerp van het B.Vl. Reg. 23/7/1998 (tot vaststelling van nadere regels ter uitvoering van het decreet van 21/10/1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu) het behoud van de bestaande kwaliteit en kwantiteit als minimale basisdoelstelling bij dat besluit vermeldt (NARA 2005: 404). 77

98 78

99 4.2.2 Invloed van de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning Gebieden die worden opgenomen in een ruimtelijk uitvoeringsplan, zijn vaak ook afgebakend of aangewezen met het oog op het voeren van een gebiedsgericht sectorbeleid 98. In dit deel ga ik dan ook na wat de invloed is van de verschillende gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen uit het Natuurdecreet op de ruimtelijke planning: wat zijn de mogelijke gevolgen voor het vastleggen en realiseren van de stedenbouwkundige bestemmingen en bestemmingsvoorschriften? Naast de maatregelen uit het Natuurdecreet onderzoek ik ook nog de invloed van een aantal andere gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen die belang hebben voor het natuurbehoud, waaronder de aanduiding van de beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijk landbouwgebied, en de aanwijzing van de Ramsargebieden. Vlaams Ecologisch Netwerk en Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk Zoals reeds besproken werd in hoofdstuk over de koppeling van het natuurbeleid aan de bestemmingen uit de ruimtelijke ordening en in hoofdstuk i.v.m. structuurplannen en natuurbescherming, wordt er gestreefd naar een Natuurlijke Structuur, die onder meer bestaat uit de gebieden van het VEN en het IVON 99. De afbakening van VEN en IVON wordt geregeld in het Natuurdecreet en in het B.Vl.Reg. van 23/7/1998. Daarenboven worden dezelfde kwantitatieve doelstellingen van ha VEN en ha natuurverwevingsgebied van het IVON ook vastgelegd in het bindend gedeelte van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Via het RSV wordt er dus een doorwerking naar de ruimtelijke ordening toe verzekerd. Het RSV legt daarenboven vast dat er voor de totstandkoming van de natuurlijke structuur ha natuurgebied bijkomend wordt afgebakend (Burm e.a. 2004: 970; NARA 2005: 326). Zoals ik reeds vermeldde zijn het Natuurdecreet en de bindende bepalingen van het RSV niet volledig gelijklopend wat betreft de timing (tegen 2003 volgens het Natuurdecreet en tegen 2007 volgens het RSV) en de voorwaarden voor de afbakening die in de gebieden gelden. 98 Dit kan naast het gebiedsgericht natuurbeleid bijvoorbeeld ook gaan om gebiedsaanduidingen ter bescherming van cultuurhistorisch waardevolle gebieden (Wouters 2004:114). 99 De term Natuurlijke Structuur wordt echter niet gebruikt in het Natuurdecreet, wel in het RSV. 79

100 Zo gebeurt de afbakening volgens het Natuurdecreet via een eigen procedure in afbakeningsplannen 100 en is ze gebonden aan een aantal bestemmingscategorieën. Volgens de bindende bepalingen van het RSV gebeurt de afbakening van het VEN en van de NVWG van het IVON in overdruk in de gewestplannen of in gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen. Art ste lid van het Natuurdecreet bepaalt dat elke GEN of GENO die de Vlaamse regering in overdruk afbakent overeenkomstig de wetgeving betreffende de ruimtelijke ordening in gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen, van rechtswege wordt beschouwd als een GEN of GENO in de zin van het Natuurdecreet. Volgens Art ste lid geldt dezelfde regeling ook voor de natuurverwevingsgebieden van het IVON. Hetzelfde geldt volgens het 2 de lid van Art ook voor de natuurverbindingsgebieden, behalve dat in dit geval de afbakening gebeurt door de Bestendige Deputatie in een provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan (Burm e.a. 2004: 980; Natuurdecreet: Art en Art leden 1 en 2; RSV: 583). Volgens Art de lid van het Natuurdecreet geldt dat een afbakeningsplan (opgesteld volgens Art. 21 van het Natuurdecreet) van rechtswege wordt opgeheven voor het onderdeel waarvoor nadien een gewestelijk RUP in werking treedt dat aan dit onderdeel een bestemming geeft, waardoor dit laatste niet meer krachtens Art. 20 zou kunnen worden aangeduid als GEN of GENO. Het aldus opgeheven onderdeel van het afbakeningsplan herneemt zijn rechtskracht indien en in de mate het bedoelde RUP door de Raad van State wordt geschorst of vernietigd. Hetzelfde geldt voor de natuurverwevingsgebieden (Art laatste lid), maar niet voor de natuurverbindingsgebieden van het IVON (Burm e.a. 2004: ). Omgekeerd kunnen de maatregelen die, volgens een natuurrichtplan en volgens Art. 25 en 28 van het Natuurdecreet, van kracht zijn in het VEN en in de natuurverwevingsgebieden van het IVON, de realisatie van de bestemming volgens de plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen niet in het gedrang brengen 101 (Wouters 2002: 40-41). Volgens Art. 2 5 van het B.Vl.Reg. 11/05/2001, moet het voorontwerp van een RUP voor advies voorgelegd worden aan het Agentschap voor Natuur en Bos als de gronden van het plangebied gelegen zijn binnen de ruimtelijk kwetsbare gebieden, waaronder ook de GEN en GENO worden gerekend. Dit advies is niet bindend (Burm e.a. 2004: 983). 100 Volgens Art van het Natuurdecreet, en uitgewerkt onder het hoofdstuk II Afbakening van het VEN en het IVON in de Art. 2-4 van het B.Vl.Reg. 23/7/1998 tot vaststelling van nadere regels ter uitvoering van het decreet van 21/10/1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (B.S. 10/9/1998). 101 In het VEN geldt immers ook het Art. 9 1 van het Natuurdecreet dat stelt dat de maatregelen in het algemeen geen werken of handelingen mogen verbieden of onmogelijk maken die overeenstemmen met de PVA s of met de RUP s van kracht in de ruimtelijke ordening, noch de realisatie van die plannen en van hun bestemmingsvoorschriften mogen verhinderen. 80

101 Problemen bij de afbakening Uit de praktijk van de afbakening van de eerste fase van het VEN die zowel volgens het spoor van het Natuurdecreet, als volgens het spoor van de ruimtelijke ordening verliep kwam er een aantal problemen aan het licht (Burm e.a. 2004: ): In de eerste plaats blijken de gewestplanbestemmingen te dominant: voor de afbakening van het VEN en IVON baseert men zich op de bestemming van een gebied i.p.v. op de ecologische waarde. Het Natuurdecreet en het RSV spreken elkaar echter tegen wat betreft deze ruimtelijke bestemmingscategorieën die in het VEN kunnen worden opgenomen. Zo bevat de eerste fase van de afbakening van het VEN bijna 5000 ha gronden die geen groene bestemming in de brede zin hebben, maar een andere VEN-waardige bestemming zoals beschreven in Art. 20 van het Natuurdecreet 102&103. Deze 5000 ha kunnen echter planologisch geen onderdeel vormen van de natuurlijke structuur volgens het RSV, tenzij er een bestemmingswijziging doorgevoerd wordt naar een groene bestemming die voorkomt onder de oppervlaktedoelstellingen (of de ruimteboekhouding ) van het RSV voor de afbakening van de natuurlijke structuur. Het gaat hier om de bestemmingscategorieën N- en R-gebied (natuurgebied, respectievelijk natuurreservaat), bosgebied en buffer, park- of groengebied 104. Door dergelijke bestemmingswijziging echter, zou er in de praktijk 5000 ha afgetrokken kunnen worden van de ha bijkomend natuurgebied vooropgezet volgens de ruimteboekhouding van het RSV. Dit heeft tot gevolg heeft dat er 5000 ha minder ingezet zou kunnen worden voor de bescherming van zonevreemde natuur en voor de realisatie van samenhangende GEN s. De zoekruimte voor het VEN wordt op deze manier dus verkleind, terwijl er eigenlijk al een tekort is aan bestemmingsgebieden die voor een degelijk functionerend ecologisch netwerk in aanmerking komen. Dit tekort kan leiden tot een versnipperd VEN (om toch maar aan die ha te geraken), wat beperkt opgelost kan worden door groengebieden buiten het VEN te ruilen voor een agrarische of andere bestemming. Een betere oplossing zou echter zijn om gebieden zonder groene bestemming maar met een intrinsieke natuurwaarde prioritair als groen gebied te herbestemmen ten behoeve van het natuurbehoud in Vlaanderen, en daarbij 102 In hoofdstuk worden de gebieden opgesomd waarbinnen de gebieden van het VEN volgens Art 20 van het Natuurdecreet kunnen worden afgebakend. 103 Het gaat onder meer om ongeveer 2500 ha agrarisch gebied met ecologisch belang, maar ook om ontginningsgebieden, gebieden voor gemeenschapsvoorzieningen en openbaar nut met overdruk overstromingsgebied en beschermd duingebied (NARA 2005: 330). 104 Weergegeven in de figuur in hoofdstuk met de oppervlaktedoelstellingen van het RSV. 81

102 verder te gaan dan de vooropgestelde ha 105 (NARA 2001 U.V.: 40; NARA 2005: ). Er zijn te ruime uitzonderingen voor de landbouw, waardoor er geen echt ecologisch netwerk verwezenlijkt kan worden. Wouters merkt op dat hooguit kan worden gesteld dat de agrarische bedrijfsvoering binnen deze bestemmingen in bepaalde gevallen wordt bemoeilijkt. Er zijn immers verschillende ontheffingen van de verbodsbepalingen van Art van het Natuurdecreet mogelijk 106 (Wouters 2002: 40-41). De verschillen in de procedures en tijdshorizonten van de afbakeningen zijn storend. Dit geeft volgens Burm e.a. het gevaar voor dubbel gebruik en rechtsonzekerheid. De tweede fase van de afbakening van het VEN verloop via het proces van de ruimtelijke planning. Dit voorziet in de gelijktijdige afbakening van de natuurlijke en van de agrarische structuur via gewestelijke RUP s, op basis van gebiedsgerichte en geïntegreerde ruimtelijke visies voor landbouw, natuur en bos in buitengebiedregio s en in overleg met gemeenten en provincies (NARA 2005: 329, ). Daarenboven is het de bedoeling om het verdere afbakeningsproces 107 van de natuurverwevingsgebieden hiermee te synchroniseren. Er bestaan twee grote concepten voor natuurverweving, wat onduidelijkheid veroorzaakt en de afbakening belemmert. Met het concept functionele natuurverweving wordt verweving over de hele oppervlakte nagestreefd. Met het concept ruimtelijke verweving doelt men eerder op kleinschalige mozaïeklandschappen met afwisseling van vlekken natuur en vlekken landbouw. Dit concept leidt tot een aantal vragen i.v.m. de gevolgen voor de stedenbouwkundige voorschriften: - Hoe kunnen zinvolle stedenbouwkundige voorschriften geformuleerd worden voor de instandhouding van de delen natuur, als die ruimtelijk niet apart worden afgebakend? - hoe dient ruimtelijke verweving te worden verrekend in de ruimteboekhouding van het RSV? (NARA 2005: ) Het NARA 2005 suggereert zelf een mogelijke oplossing die bestaat uit het vastleggen van percentages aan arealen natuur en landbouw in de voorschriften van een ruimtelijk 105 Het Natuurrapport 2005 informeert dat er volgens de BWK buiten gewenst VEN, NWVG en SBZ verspreid nog ha vlakdekkende natuur ligt die biologisch waardevol tot zeer waardevol is (waaronder een aandeel zonevreemd bos (NARA 2005: 332). 106 Deze maatregelen en ontheffingen ervan worden geregeld in het hoofdstuk VI (Art ) van het B.Vl.Reg. van 21/11/2003 houdende maatregelen ter uitvoering van het gebiedsgericht natuurbeleid (B.S. 27/1/2004). 107 In 2004 waren er nog maar 2 verwevings-rup s gerealiseerd (75 ha geel RUP, en 765 ha RUP gecontroleerd overstromingsgebied met natuurverwevingsgebied te Kruibeke. Ter herinnering: er werd ha NVWG vooropgesteld in het Natuurdecreet en in de bindende bepalingen van het RSV (NARA 2005: 332). 82

103 verwevings-rup, vergezeld van een procedure die regelt hoe wijzigingen met impact op de percentages behandeld moeten worden in het vergunningenbeleid. Dergelijke regeling is minder duidelijk voor de burger dan de afbakening van de functionele NVWG en biedt onvoldoende garanties voor het standstill-principe, maar het natuurrichtplan kan hier wel een belangrijke rol spelen om meer duidelijkheid te scheppen voor de burger waar de kwetsbare habitats liggen of de kwetsbare soorten leven (NARA 2005: 333). Om de natuurdoelstellingen in een natuurverwevingsgebied af te dwingen er kunnen t.a.v. particulieren immers enkel stimulerende maatregelen genomen worden stelt het NARA 2005 daarenboven dat er stedenbouwkundige voorschriften nodig zijn die: - een daadwerkelijke bescherming bieden voor alle actueel aanwezige, maar planologisch niet of onvoldoende beschermde waardevolle natuur; - ervoor zorgen dat in waardevolle groengebieden op de bestemmingsplannen en in Speciale Beschermingszones de instandhoudingsdoelstellingen blijvend kunnen worden gerealiseerd; - voldoende gedifferentieerd zijn wanneer in een gebied met ruimtelijke verweving meerdere functies tegelijk aan bod moeten komen. Voor elke functie kunnen best aparte functiekaarten opgemaakt worden die duidelijk aangeven, waar welke doelstellingen en daaraan gekoppelde voorschriften van kracht zijn. De natuurrichtplannen kunnen hier verder invulling aan geven (NARA 2005: 334). Wat betreft de Natuurverbindingsgebieden verloopt de afbakening ook moeizaam. Bovendien zullen de bestemmingswijzigingen en stedenbouwkundige voorschriften niet in alle gevallen voldoende meerwaarde betekenen voor de uitvoering van de noodzakelijke maatregelen op het terrein. De opmaak van de provinciale RUP s voor de NVBG kan pas gebeuren na de afbakening van het VEN en van het NVWG op Vlaams niveau. De provincies namen in hun structuurplannen wel reeds natuuraandachtsgebieden op, die mogelijks gewijzigd zullen moeten worden na de afbakening van het VEN en NVWG (NARA 2005: 338). Tot slot dient ook nog het gebrek aan draagvlak vermeld te worden: dit gebrek leidde bij de eerste afbakening van het VEN immers tot de beperking van de voorziene 8000 ha tot 2000 ha groene RUP s in de ambtelijke consensusgebieden. Bij de tweede fase van het VEN zijn extra inspanningen nodig om polarisatie te vermijden. Er is onder meer een gelijktijdige en directe link met het natuurrichtplan nodig, zodat de burger de gevolgen kan inschatten van een RUP voor natuurgebied. Bovendien moeten herbestemmingen gepaard gaan met passende begeleidende maatregelen (bijvoorbeeld financiële compensatie, uitdoofregeling etc.) (NARA 2005: 329). 83

104 Natuurreservaten Gebieden die van belang zijn voor het behoud en de ontwikkeling van de natuur of van het natuurlijk milieu, kunnen door de Vlaamse Regering aangewezen of erkend worden als natuurreservaat. Deze (Vlaamse of erkende) natuurreservaten vallen niet noodzakelijk samen met de natuurreservaten die zijn afgebakend op de gewestplannen. De aanwijzing of erkenning van een gebied als natuurreservaat brengt een aantal verbodsbepalingen met zich mee, wat de realisatie van het bestaande plan van aanleg of ruimtelijk uitvoeringsplan kan bemoeilijken, maar dit is niet erg waarschijnlijk omdat de aanwijzing of erkenning gebeurt met instemming van de eigenaar en/of degene die het gebruiksrecht over het gebied heeft. Toch is het wenselijk om in de planning rekening te houden met aanwijzing of erkenning als natuurreservaat, en dus om de nieuwe natuurreservaten aan te duiden op gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (voorheen: gewestplannen). Via aangepaste bestemmingen en stedenbouwkundige voorschriften zou men immers het functioneren van een natuurreservaat en de ruimtelijke aspecten kunnen optimaliseren. Volgens cijfers uit het Natuurrapport 2003 blijken de natuurreservaten overwegend in groene planologische bestemmingen (86%) en in Speciale Beschermingszones (78% in SBZ-H en 52% in SBZ-V) te liggen. 13% ligt in Ramsargebied. Omgekeerd is 26% van de Ramsargebieden, 9% van de SBZ-H en 6% van de SBZ-V en 5% van de groene planologische bestemmingen opgenomen als natuurreservaat (NARA 2003: 274). Er wordt wel aangenomen dat de beschermingsvoorschriften in natuurreservaten cumulatief gelden met andere voorschriften 108, maar de specifieke maatregelen 109 uit een beheersplan dat volgens het Natuurdecreet wordt opgemaakt bij een natuurreservaat, zijn niet tegenstelbaar aan derden, terwijl de stedenbouwkundige voorschriften dit wel zijn, aangezien het beheersplan niet aan anderen dan de eigenaar en de gebruiksgerechtigde wordt bekendgemaakt (Wouters 2002: 71-72). Minimaal zou men erop moeten letten, dat men in de ruimtelijke uitvoeringsplannen geen bestemmingen voorziet die ingaan tegen de geest van het beheersplan van het betreffende 108 Voor reservaten met specifieke beschermingsstatuten voor natuurbehoud, moeten de beheerdoelstellingen gedefinieerd worden conform die statuten. Voor reservaten gelegen in SBZ moet een afstemming van beschermings- en beheermaatregelen op de doelstellingen van de SBZ gebeuren, namelijk de doelstellingen om steeds verstoring tegen te gaan en om het behoud en de ontwikkeling van de soorten en habitats waarvoor de aanduiding gebeurde, na te streven (NARA 2003: 273; NARA 2005: 374). 109 Naast de algemene beschermingsvoorschriften die gelden voor alle natuurreservaten, kunnen ook specifieke beschermingsvoorschriften worden vastgelegd voor een bepaald natuurreservaat. Deze maatregelen zijn opgenomen in het beheersplan (Wouters 2002: 70). 84

105 natuurreservaat. Omgekeerd heeft de aanduiding of erkenning als natuurreservaat vrijwel zeker een positief effect op de realisatie op het terrein van groene bestemmingen in de plannen van aanleg of ruimtelijke uitvoeringsplannen: de eerder passieve bescherming uit de ruimtelijke ordening wordt door de aanwijzing of erkenning via het Natuurdecreet veel actiever (Bouckaert & De Waele: 384; Wouters 2002: 71). Speciale beschermingszones (SBZ s) Onder de noemer Speciale Beschermingszones vallen de gebieden die worden afgebakend volgens de Europese Habitatrichtlijn (SBZ-H) en Vogelrichtlijn (SBZ-V). Het grote verschilpunt van dit Europees Ecologisch netwerk ( Natura 2000 ) met het Vlaams Ecologisch Netwerk is dat de afbakening van deze speciale beschermingszones uitsluitend op basis van natuurwetenschappelijke criteria gebeurt en dus los staat van de bestemmingen op de plannen van aanleg of op de ruimtelijke uitvoeringsplannen: men mag dus geen waardevol gebied buiten de afbakening houden omdat men er andere plannen voor heeft. Deze Europese richtlijnen werden pas door het Wijzigingsdecreet van 19 juli 2002 opgenomen in het Natuurdecreet (in Art. 36bis-36ter) 110. De procedure voor de afbakening van de speciale beschermingszones bepaalt onder meer dat het voorlopige vaststellingsbesluit van gebieden die in aanmerking komen, onderworpen wordt aan een openbaar onderzoek. Hierbij kan de administratie bevoegd voor de ruimtelijke ordening een advies verlenen aan de administratie voor natuurbehoud (Natuurdecreet: Art. 36bis 1-3). De gebieden die aangeduid werden vóór de implementatie van de Habitat- en Vogelrichtlijn in het Natuurdecreet hoeven niet meer aan een openbaar onderzoek onderworpen te worden: ze worden immers volgens de voorwaarden van Art. 36bis van het Natuurdecreet reeds beschouwd als definitief vastgesteld. Het gaat hierbij om de habitatgebieden die aangeduid werden met het B.Vl.Reg. van 24 mei (Art. 36bis 12), en om de integraal aangewezen vogelrichtlijngebieden zoals bedoeld in Art 1 2 van het B.Vl.Reg. van 17 oktober Bij de niet-integraal aangewezen SBZ-V betreft het enkel de vermelde bestemmingsgebieden en de vermelde habitats volgens Art. 1 3 van 110 Vóór deze omzetting in de Vlaamse wetgeving echter, konden de beperkingen van Art. 6 leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn door hun directe werking toch door de burger worden ingeroepen tegen de overheid, bijvoorbeeld voor de Raad van State (Burm e.a. 2004: 972; Wouters 2002: 53). 111 B.Vl.Reg. 24/5/2002 tot vaststelling van de gebieden die in uitvoering van Art. 4, lid 1, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna aan de Europese Commissie zijn voorgesteld als speciale beschermingszones (B.S. 17/8/2002). 112 B.Vl.Reg. 17/10/1988 tot aanwijzing van speciale beschermingszones in de zin van artikel 4 van de Vogelrichtlijn. 85

106 datzelfde besluit (Burm e.a. 2004: 973; Natuurdecreet: Art. 36bis: 12-13; Wouters 2002: 51). Aan de vroegere aanwijzingsbesluiten in het kader van de Habitat- en de Vogelrichtlijn werden geen specifieke maatregelen gekoppeld 113. Sinds de invoeging van het Art. 36ter in het Natuurdecreet dient de overheid ongeacht de bestemming van het betrokken gebied wel de nodige instandhoudingsmaatregelen te nemen. Deze beschermingsvoorschriften kunnen volgens Art worden opgenomen in een natuurrichtplan. Net zoals bij de natuurreservaten, moeten deze beperkingen cumulatief worden toegepast met de restricties die voortvloeien uit de plannen van aanleg en de ruimtelijke uitvoeringsplannen (Bouckaert & De Waele 2004: 385; Burm e.a. 2004: ; Wouters 2002: 51-54). Zoals gezegd gebeurt de afbakening van de SBZ s uitsluitend op basis van natuurwetenschappelijke criteria en staat deze afbakening los van de bestemmingen. Plannen en projecten met nadelige gevolgen voor deze zones kunnen toch worden goedgekeurd, indien zij vooraf onderworpen worden aan de passende beoordeling, een soort verscherpte natuurtoets 114 : Een vergunningsplichtige activiteit die, of een plan of programma dat, afzonderlijk of in combinatie met één of meerdere bestaande of voorgestelde activiteiten, plannen of programma s, een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone kan veroorzaken, dient onderworpen te worden aan een passende beoordeling wat betreft de betekenisvolle effecten voor de speciale beschermingszone (Natuurdecreet: Art. 36ter 3 1 ste lid, mijn onderstreping). De passende beoordeling heeft een ruim toepassingsgebied, omdat ze ook betrekking heeft op (beleids)plannen en programma s: zowel de structuurplannen als de bestemmingsplannen, maar ook sectorale plannen zoals waterbeheerplannen vallen onder de bepaling. Het is volgens Burm e.a echter een gebrek in de implementatie, dat onder meer de beheersplannen, inrichtingsplannen, enzomeer niet vallen onder de natuurtoets voor plannen (Burm e.a. 2004: ). Een plan of programma dat een betekenisvolle aantasting kan veroorzaken is slechts toegelaten indien er geen alternatief bestaat dat minder schadelijk is voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone én indien het een plan betreft dat gerealiseerd dient te worden om dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen 113 Wel waren de algemene natuurbeschermingsmaatregelen van B.Vl.Reg. 23/7/1998 van toepassing op deze gebieden. 114 In Art lid 4 wordt bepaald dat indien een vergunningsplichtige activiteit of een plan of programma onderworpen is aan de verplichting tot milieueffectrapportage overeenkomstig de wetgeving in uitvoering van de project-merrichtlijn of de plan-merrichtlijn, geschiedt de passende beoordeling in het kader van de milieueffectrapportage. 86

107 van sociale en economische aard 115&116. Bovendien moeten er compenserende maatregelen worden genomen, waarover de afdeling Natuur advies zal verlenen. Wouters merkt terecht op dat de afdeling Natuur best in een vroeg stadium wordt betrokken bij het opstellen van de compenserende maatregelen, en dit om efficiënter te kunnen werken. Het is niet aangeraden om hiermee te wachten tot de plenaire vergadering tijdens de opmaak van het ruimtelijk uitvoeringsplan. Indien de toetsing van de plannen die een nadelige invloed kunnen hebben op de SBZ s niet wordt uitgevoerd, maken zij weinig kans een eventuele procedure voor de Raad van State te overleven (Burm e.a. 2004: 972, 974; NARA 2005: ; Natuurdecreet: Art. 36ter 5; Wouters 2004: ). De uitvoering van de Habitatrichtlijn en van de Vogelrichtlijn kwam aan bod i.v.m. de aanleg van het Deurganckdok in Doel. Door bewoners werd er een verzoek ingediend tot schorsing van de tenuitvoerlegging van het besluit van de Vlaamse regering dd. 8 september 2000 houdende definitieve vaststelling van het plan tot gedeeltelijke wijziging van het gewestplan Sint-Niklaas Lokeren op het grondgebied van gemeenten Beveren, Sint-Gillis-Waas en Stekene. De Raad van State heeft bij Arrest nr van 30/7/2002 de beslissing van de Vlaamse Regering over dit gewestplan geschorst omdat onvoldoende aangetoond werd dat voldaan werd aan de compensatiemaatregelen die door de Habitatrichtlijn worden vereist (Burm e.a. 2004: 972, 974; NARA 2003: 213; NARA 2005: ; Natuurdecreet: Art. 36ter 5; Wouters 2004: ). Burm meldt dat de regeling uit de Vogel- en Habitatrichtlijn en uit het Natuurdecreet zeer belangrijk is voor de ruimtelijke planning. De actuele stedenbouwkundige bestemming kan immers tegenstrijdig zijn met de aanwijzing als SBZ. Daarom is het belangrijk om aan deze SBZ s een passende groene of geelgroene bestemming te geven bij de opmaak van de ruimtelijke uitvoeringsplannen en/of om de gebieden ten minste van aangepaste stedenbouwkundige voorschriften te voorzien die voor de natuur de nodige duurzame 115 Volgens de oorspronkelijke bepalingen van Art. 4 van de Vogelrichtlijn mocht men economische belangen niet beschouwen als een dwingende reden van groot openbaar belang. Deze bepalingen werden dan ook vervangen door Art. 6, leden 2, 3 en 4 van de Habitatrichtlijn die redenen van sociale en economische aard expliciet vermeldt als dwingende redenen van groot openbaar belang (Wouters 2002: 52-53). 116 Motivaties voor het staven van het dwingend groot openbaar belang kunnen onder meer gevonden worden in de beleidsverklaringen van de Vlaamse overheid en in de uitbouw van Europese netwerken. Plannen (of projecten) die enkel op korte termijn effect hebben, die uitsluitend de belangen van bedrijven of individuen dienen of die tegenstrijdig zijn met Europese beleidsprincipes (bv. storten) komen volgens Wouters geenszins in aanmerking. Voor Vlaanderen moet in dit geval verwezen worden naar het Deurganckdok : het Nooddecreet van 14/12/2001 verklaarde de werken rond het Deurganckdok van groot algemeen belang (NARA 2005: 312; Wouters 2004: 111). Zie ook bij

108 toekomstperspectieven biedt 117. In elk geval zijn de nieuwe plannen onderworpen aan de passende beoordeling (Burm e.a. 2004: ; NARA 2005: 332). Tot slot dient vermeld te worden dat, volgens Art. 2 5 van het B.Vl.Reg. 11/05/2001, het voorontwerp van een RUP voor advies moet worden voorgelegd aan het Agentschap voor Natuur en Bos als de gronden van het plangebied gelegen zijn binnen de perimeter van de Vogelrichtlijn- of Habitatrichtlijngebieden. Ramsargebieden Net zoals de speciale beschermingszones worden de Ramsar- of watervogelbeschermingsgebieden geselecteerd op basis van wetenschappelijke criteria en staan de aanduidingen dus los van de bestemming van de plannen van aanleg en de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Volgens Art van het Natuurdecreet moeten er ook voor de Ramsargebieden natuurrichtplannen worden opgesteld, als instrument voor de operationalisering en uitvoering van concrete beschermingsmaatregelen. Op 1 januari 2005 was dit echter nog niet gebeurd. Wel werden er voor de aangeduide Ramsargebieden in Vlaanderen sinds begin jaren 90 verscheidene projecten opgestart met het oog op natuurontwikkeling en herstel. Deze projecten leidden tot de opmaak van beheersplannen en tot de uitvoering van structurele terreiningrepen en werken (NARA 2005: 318, 320). De beschermingsvoorschriften uit het verdrag van Ramsar hebben geen directe werking, maar uit de afbakening en aanwijzing vloeien wel een aantal beperkingen voort 118 In de Ramsargebieden heeft de Vlaamse overheid voor bepaalde activiteiten een aantal beschermingsmaatregelen of beperkingen wettelijk vastgelegd die net zoals bij de natuurreservaten en de SBZ s cumulatief moeten worden toegepast met de restricties die voortvloeien uit de plannen van aanleg en de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Het gaat onder meer om de vergunningsplicht voor vegetatiewijzigingen, een MER-plicht voor werken die de waterhuishouding beïnvloeden (zoals ruilverkavelingen) en een verbod op het gebruik van loodhagel (Bouckaert & De Waele 2004: 385; NARA 2003: 216; NARA 2005: 318; Wouters 2002: 59-60). 117 Het Natuurrapport 2005 geeft cijfers i.v.m. de oppervlaktes: Voor de SBZ-H die nagenoeg integraal binnen gewenst VEN en NVWG of militair domein gelegen zijn, heeft ruim ha geen groene (en ook geen militaire) bestemming. Voor het aandeel SBZ-V (dat buiten SBZ-H) in gewenste VEN en NVWG ligt, heeft ha geen groene bestemming. Daarvan bestaat ruim ha uit grasland en akker waarvan kan worden aangenomen dat, voor het bereiken van de Vogelrichtlijndoelstellingen (in tegenstelling tot de Habitatrichtlijn), een groot deel in aanmerking komt voor een statuut agrarisch gebied met ecologisch belang (NARA 2005: 332). 118 Wel bepaalt de Overeenkomst dat het ecologisch karakter van een Ramsargebied behouden moet blijven. 88

109 Bovendien genieten grote delen van de Ramsargebieden bescherming door afbakening via andere gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen. Het Natuurrapport 2005 drukt dit uit in de volgende percentages: - Meer dan 95% is afgebakend als Vogelrichtlijngebied, waardoor ze een beter beschermingsstatuut verkregen. - Iets meer dan de helft is eveneens Habitatrichtlijngebied - 25% geniet eveneens bescherming als aangewezen of erkend Natuurreservaat. Daarenboven verwacht men dat het VEN zal bijdragen tot de doelstellingen van het Ramsarverdrag. Het gedeelte van het VEN dat in een eerste fase reeds werd goedgekeurd dekt ongeveer 58% van de Ramsargebieden. Het volledige VEN zoals werd voorgesteld in de Gewenste Natuur- en Bosstructuur zou in totaal ruim 93% van de Ramsargebieden omvatten (NARA 2005: 318). Tot slot dient vermeld te worden dat, volgens Art. 2 5 van het B.Vl.Reg. 11/05/2001 het voorontwerp van een RUP voor advies moet worden voorgelegd aan het Agentschap voor Natuur en Bos als de gronden van het plangebied gelegen zijn binnen de Ramsargebieden. Beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden Met het Duinendecreet wou men zo snel mogelijk een halt toeroepen aan de oprukkende bebouwing in de duingebieden. Daarom werd niet gewacht op een herziening van de drie kustgewestplannen, maar werd via de Natuurbehoudswet een specifieke bescherming voorzien (NARA 2001 uitgebreid: 42). Door de aanduiding als beschermd duingebied geldt er een absoluut bouwverbod 119, ongeacht de bestemming volgens de plannen van aanleg, de ruimtelijke uitvoeringsplannen of de verkavelingsvergunningen. Dit bouwverbod is minder absoluut in voor het duingebied belangrijk landbouwgebied. Wanneer het bouwverbod de realisatie van de bestemming onmogelijk maakt, is er een schadevergoeding voorzien. De kleine eigenaars (particulieren met max. twee onroerende goederen in eigendom) kunnen het Vlaamse Gewest vragen hun beschermde grond aan te kopen; het Vlaamse Gewest is in dit geval verplicht om de aankoop tot stand te brengen (NARA 2001: 43; Wouters 2002: 64-66). Het Duinendecreet kan volgens Bouckaert & De Waele beschouwd worden als een soort superreglementering, vermits de aanduidingen bekrachtigd moesten worden per decreet. Hierdoor kreeg de duinenbescherming een hogere rechtskracht dan de gewestplannen en 119 En dit vanaf de publicatie van het eerste uitvoeringsbesluit 15/9/1993 op 17/9/1993 in het Belgisch Staatsblad. 89

110 konden ook delen van woongebieden en verkavelingen in het duingebied worden opgenomen (Bouckaert & De Waele 2004: 387). Volgens Art van het Natuurdecreet komen de beschermde duingebieden in aanmerking om opgenomen te worden in het VEN, zodat de maatregelen voor de bescherming en het beheer van het VEN ook daar van kracht kunnen worden. De voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden worden echter niet uitdrukkelijk vermeld in het Natuurdecreet. Ze kunnen wel worden opgenomen in het VEN (als GENO) of in het IVON bij ligging in een bestemmingsgebied dat volgens het Natuurdecreet hiervoor in aanmerking komt, bvb. wanneer ze bestemd zijn als agrarisch gebied met ecologisch belang of ecologische waarde. Zoniet moeten er eerst bestemmingswijzigingen naar een gepaste bestemming gebeuren. Groene bestemmingswijzigingen zijn volgens het NARA 1999 in elk geval noodzakelijk in belangrijke duin-polder-overgangsgebieden om de ecologische samenhang van het netwerk te garanderen. Met de bestemmingswijzigingen kan er immers d.m.v. aangepaste stedenbouwkundige voorschriften worden bijgedragen tot het behoud van deze beschermde gebieden (NARA 1999: 116; NARA 2001: 44; Wouters 2004: 122). Tot slot dient vermeld te worden dat, volgens Art. 2 5 van het B.Vl.Reg. 11/05/2001, het voorontwerp van een RUP voor advies moet worden voorgelegd aan het Agentschap voor Natuur en Bos als de gronden van het plangebied gelegen zijn binnen de ruimtelijk kwetsbare gebieden, waartoe de beschermde duingebieden en de voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden behoren. Dit advies is niet bindend, maar hoe dan ook is het omwille van het bouwverbod ten sterkste aanbevolen om bij de opmaak van een RUP rekening te houden met deze gebieden, om te vermijden dat er bestemmingen worden voorzien die door de beperkingen van het Duinendecreet absoluut niet gerealiseerd kunnen worden (Wouters 2002: 66; Wouters 2004: 122). 90

111 4.2.3 Tussenbesluit: invloed van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning? Een mogelijke invloed van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning is dat de ruimtelijke bestemmingen niet meer gerealiseerd kunnen worden als gevolg van de natuurbeschermingsmaatregelen die in het gebied gelden (hoewel er in Art. 9 van het Natuurdecreet wordt voorzien dat de maatregelen de realisatie van de plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen niet absoluut mogen verhinderen). De volgende mogelijkheden werden gegeven in om eventuele tegenstrijdigheden tussen de natuurbeschermingsmaatregelen en de bestemming(svoorschrift)en tegen te gaan: - Het aanpassen van de bestemming; - Het verhogen van de kennis van de wetgeving (zowel bij overheid als bij de burgers); - Het verhogen van de kennis van waardevolle vegetaties en KLE s (bijvoorbeeld door een kaart met waardevolle natuurelementen goed te keuren in het gemeentelijk structuurplan); - De afdeling Natuur (lees: het Agentschap voor Natuur en Bos) altijd en in een vroeger stadium betrekken bij de opmaak van een RUP; Het aanpassen van de bestemmingen naar de beschermingsbepalingen die volgens het Natuurdecreet in het gebied van kracht zijn, zou niet enkel de tegenstrijdigheden tegengaan en dus zorgen voor een betere afstemming tussen de ruimtelijke ordening en het natuurbeleid. Het zou daarenboven ook zorgen voor meer rechtszekerheid en duidelijkheid voor de burger, wat een positieve invloed heeft op het draagvlak. De burger zal door de stedenbouwkundige bestemming een groter besef hebben van de waardevolle eigenschappen van het gebied. Ook zijn er in een groenere aantal bestemmingsgebieden meer natuurbeschermingsmaatregelen van kracht door de koppeling van een aantal natuurbeschermingsmaatregelen aan deze bestemmingen (Bouckaert & De Waele 2004: 384; NARA 2005: 332). Een dergelijke herbestemming heeft dus een positief effect op de afstemming tussen beide beleidsdomeinen en op de effectieve bescherming van de natuur. Toch kan het niet de bedoeling zijn dat de natuurbescherming wordt overgelaten aan, en vervangen wordt door, bescherming op basis van de ruimtelijke bestemming. Er moet immers rekening mee gehouden worden dat een herbestemming niet altijd een betere bescherming en dus een kwalitatieve meerwaarde aan de waardevolle vegetaties en KLE s zal bieden: de bescherming 91

112 van de ruimtelijke planning is immers passief van karakter en vormt geen garantie voor het natuurbehoud. Er moet voor gezorgd worden dat de algemene natuurbeschermingsmaatregelen uit het natuurbeleid hun horizontale karakter kunnen behouden, zonder daarom de realisatie van stedenbouwkundige plannen te verhinderen. Het natuurbeleid op zich zou in staat moet zijn om waardevolle natuur effectief te beschermen. Enerzijds door niet beperkt te worden tot een aantal ruimtelijke bestemmingen (hoofdstuk 3.3), wat immers impliceert dat een herbestemming er ook toe kan leiden dat de natuurvergunningsplicht niet meer geldt, en anderzijds door te zorgen voor een grotere kennis van de algemene natuurbeschermingsmaatregelen. Zo is er nood aan een soort van richtlijn voor de ruimtelijke ordening die bepaalt wat de gevolgen zijn van de aanwezigheid van beschermde vegetatie- en landschapselementen, vooral wat betreft hun aanwezigheid in minder groene bestemmingsgebieden. De vermelding van deze beschermde vegetaties en KLE s in de stedenbouwkundige voorschriften is hierbij een minimumvoorwaarde. Hiervoor dient een registratiesysteem van beschermde vegetaties en kleine landschapselementen dan wel op punt te staan. De effectiviteit en het draagvlak van de stedenbouwkundige plannen op vlak van natuurbescherming zou ook kunnen verhogen door in meer gevallen het advies te vragen aan het Agentschap voor Natuur en Bos. Op dit moment is de adviesverplichting niet uitgebreid genoeg. Dit onder meer omdat ook de adviesverlening afhankelijk is van de (bestaande of voorziene) bestemmingscategorie, of afhankelijk is van sectorale gebiedsaanduidingen die in het plangebied voorkomen. Ook deze gebiedsgerichte natuurbeschermingsmaatregelen kunnen beperkingen opleggen die de realisatie van een stedenbouwkundig plan bemoeilijken. Bij de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan moet er dus ook rekening gehouden worden met de maatregelen die onder meer van kracht zijn in de gebieden van het VEN en het IVON, in de SBZ s en in natuurreservaten. Ook in dit geval wordt er best een bestemming gekozen die in overeenstemming is met de beschermingsmaatregelen. Wat de afbakening van het VEN en van het IVON betreft is er afstemming tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid i.v.m. de kwantitatieve doelstellingen. Toch primeert de ruimtelijke ordening bij de afbakening van het VEN en van het IVON ook op het Natuurbeleid. Ook hier is er, zoals besproken in hoofdstuk 3, een ondergeschiktheid t.o.v. de bestemmingen. In deze context geldt echter vooral de vaststelling dat de planologisch 92

113 beschermde status van een gebied ontnomen kan worden door het gebied d.m.v. een gewestelijk RUP een andere bestemming te geven dan de oorspronkelijke groene of geelgroene bestemming. Door deze herbestemming kan de bescherming die door het natuurbeleid aan de oorspronkelijke bestemming was gekoppeld mee verdwijnen: het gebied zal bijvoorbeeld niet meer tot de gebiedscategorieën behoren die volgens het Natuurdecreet kunnen worden aangeduid als GEN of GENO. In deze context is het voor de bescherming van de natuur positief dat de afbakening van het VEN en IVON niet enkel zal gebeuren via het Natuurdecreet, maar ook door afbakening in gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen. Wat de Speciale Beschermingszones en de Ramsargebieden betreft, is de afbakening niet gekoppeld aan de ruimtelijke bestemmingen. Hierdoor is het mogelijk dat bestemming niet overeenkomt met de aanduiding als SBZ of als Ramsargebied. Aan deze gebieden wordt dus ook best een passende bestemming gegeven, of ten minste voorschriften die aangepast zijn aan deze vorm van natuurbescherming. Voor de bescherming van de natuur is deze aanpassing noodzakelijker wat betreft de Ramsargebieden, vermits de maatregelen hier geen directe werking hebben, in tegenstelling tot de maatregelen die gelden in de SBZ s. De beschermde status van een SBZ kan worden afgenomen door een plan of project met nadelige gevolgen. Er geldt in dit geval echter wel een natuurtoets, met name de passende beoordeling, er moeten compenserende maatregelen genomen worden en er moet onderzoek gedaan worden naar alternatieven. De regeling i.v.m. de speciale beschermingszones is dus niet zo ondergeschikt aan het ruimtelijk beleid, wat positief is voor de bescherming van de natuur. Wat het Duinendecreet betreft is er sprake van essentieel tegenstrijdige voorschriften tussen ruimtelijke ordening en het Duinendecreet. De bescherming van dit decreet is sterker dan die van de stedenbouwkundige bescherming, want in deze laatste zijn er meer uitzonderingen mogelijk. Om het Duinendecreet en de ruimtelijke ordening op elkaar af te stemmen, is het aangewezen om aan de beschermde duingebieden een stedenbouwkundig voorschrift te geven dat overeenstemt met het duinendecreet. Ook voor natuurreservaten is het wenselijk om deze aan te duiden op gewestelijke RUP s om verwarring met stedenbouwkundige natuurreservaten te vermijden en de natuurbescherming die een natuurreservaat biedt te verzekeren. 93

114 94

115 4.3 Invloed van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening In dit deel wordt onderzocht op welke manier de bepalingen van het natuurbeleid een invloed kunnen hebben op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening. Met andere woorden: moet de ruimtelijke ordening rekening houden met de bepalingen vanuit de sectorwetgeving Natuur bij het verlenen of weigeren van stedenbouwkundige vergunningen? Bij de bespreking van deze vragen volg ik een analoge werkwijze als in het vorige deel (4.2, over de invloed van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning) en maak ik weer een onderscheid tussen de mogelijke invloed van de algemene en van de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen. Eerst komen dus de algemene beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid aan bod die invloed kunnen hebben op vergunningverlening in de ruimtelijke ordening (4.3.1). Hierbij zal er vooral aandacht besteed worden aan de voorwaarden voor het wijzigen van vegetatie en van kleine landschapselementen uit het Besluit van de Vlaamse Regering van 23 juli Vervolgens onderzoek ik welke invloed de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening ondergaat van de verschillende gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen uit het Natuurdecreet (4.3.2): de afbakening van het VEN & IVON, de Natuurreservaten en de Speciale Beschermingszones. Ook wordt er aandacht besteed aan de invloed op gebieden die vallen onder de bepalingen van het Duinendecreet en van het verdrag van Ramsar van Al naargelang de invloed op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening wordt er meer of minder aandacht besteed aan de respectievelijke beschermingsmaatregelen, die in de inleiding (4.1) van dit vierde hoofdstuk reeds kort werden toegelicht. 95

116 96

117 4.3.1 Invloed van de algemene beschermingsmaatregelen op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening In dit deel ga ik na wat de invloed is van de algemene beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening. Kan een stedenbouwkundige vergunning door deze eventuele invloed geweigerd worden of zullen er eerder voorwaarden bij de vergunning worden opgelegd? Net zoals in hoofdstuk behandel ik in de eerste plaats de gevolgen van de bepalingen en de beperkingen inzake de bescherming van vegetatie en kleine landschapselementen (en de vegetatie ervan). Vervolgens komen de zorgplichtregeling, het integratiebeginsel en het standstill-beginsel aan bod. Bescherming van vegetatie en kleine landschapselementen De algemene maatregelen van het B.Vl.Reg. 23/7/ i.v.m. de bescherming van vegetatie en kleine landschapselementen zijn gericht op handelingen en werken (Burm e.a. 2004: 969). Hierboven 121 werd reeds besproken dat er een aantal uitzonderingsbepalingen gelden op het verbod, de natuurvergunningsplicht en de meldingsplicht van deze regeling. Belangrijk is de vrijstelling die men geniet indien de werken worden uitgevoerd met een rechtmatig verleende stedenbouwkundige vergunning na advies van de afdeling Natuur (of tegenwoordig van het Agentschap voor Natuur en Bos) en overeenkomstig Art. 16 van het Natuurdecreet: in dat geval worden de werken geacht ambtshalve te zijn vergund (respectievelijk gemeld) (Wouters 2002: 37). De bepalingen van het B.Vl.Reg. 23/07/1998 bevatten geen verplichting om de aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning voor advies voor te leggen aan de Afdeling Natuur. Het besluit stelt ook niet dat het advies gunstig moet zijn. Het advies is daarenboven niet bindend, maar het kan wel suggesties geven voor het opleggen van voorwaarden aan de stedenbouwkundige vergunning (De Roo 2001: 174; NARA 2001 U.V.: 411; Wouters 2002: 38, 41). 120 B.Vl.Reg. 23/7/1998 tot vaststelling van nadere regels ter uitvoering van het decreet van 21/10/1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (B.S. 10/9/1998). 121 Zie hoofdstuk en vooral 3.3.2: invloed van de stedenbouwkundige vergunning op de natuurvergunning en op de verbodsbepalingen. 97

118 Volgens de nieuwe regelgeving in de ruimtelijke ordening, meer bepaald volgens Art. 2 6 van het B.Vl.Reg. van 5 mei , moet het advies van het agentschap voor Natuur en Bos wél verplicht gevraagd worden bij alle aanvragen voor stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen in de ruimtelijk kwetsbare gebieden, vogelrichtlijn-, habitatrichtlijn- en Ramsargebieden en in parken en bossen 123 (De Roo 2001: 174). Het verbod op het wijzigen van vegetaties (B.Vl.Reg. 23/7/1998: Art. 7) staat los van de bestemmingen volgens de plannen van aanleg en de ruimtelijke uitvoeringsplannen. Voor dit verbod bestaat er dus ook volgens het B.Vl.Reg. van 5 mei 2000 geen verplichting om het advies te vragen wanneer men een stedenbouwkundige vergunning wil verkrijgen. Het is echter aan te raden dat de vergunningverlenende overheid toch het advies vraagt; zoniet kan de stedenbouwkundige vergunning voor de betrokkene onuitvoerbaar en dus waardeloos zijn. Op verschillende plaatsen in de literatuur wordt in deze context het Arrest van de Raad van State m.b.t. de bouwvergunning die werd verleend voor de ontwikkeling van het industrieterrein Plassendale III in Oostende 124&125 als voorbeeld aangehaald. De Raad van State bevestigde met dit arrest dat de juridische waarde van de verbodsbepalingen van het besluit sterk genoeg is om afdwingbaar te zijn. Ze gelden dus ook wanneer het advies niet wordt gevraagd: indien er een stedenbouwkundige vergunning werd verleend zonder advies te vragen aan de afdeling Natuur, kan deze afdeling de werken stilleggen op basis van een schending van het B.Vl.Reg. van 23/7/1998. Voor werken die de beschermde vegetatietypes aantasten dient men dus ofwel te beschikken over een stedenbouwkundige vergunning met advies van de afdeling Natuur, ofwel over een stedenbouwkundige vergunning en een 122 B.Vl.Reg. van 5/5/2000 betreffende de adviesverlening inzake aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsaanvragen (B.S. 20/5/2000). 123 Het betreft de parken en bossen zoals gedefinieerd in het Bosdecreet, alsmede in gebieden die overeenkomstig de plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen bestemd zijn voor parken en bossen (B.Vl.Reg. 5/5/2000: Art. 2 6 ). 124 Raad van State, c.v. West-Vlaamse Intercommunale voor Economische Expansie, Huisvestingsbeleid en Technische Bijstand (WVI), nr , van 27 januari 2000, T.M.R. 2000/3, Voor de infrastructuurwerken voor de inrichting van het industrieterrein Plassendale III in Oostende was een bouwvergunning verleend door de gemachtigde ambtenaar van West-Vlaanderen, aan de CV West-Vlaamse Intercommunale voor Economische Expansie, Huisvestingsbeleid en Technische Bijstand (WVI). Toen de werken werden uitgevoerd, werden ze door een ambtenaar van de afdeling Natuur stilgelegd omwille van schending van het B.Vl.Reg. van 23/7/1998. Het terrein in kwestie werd immers beschouwd als een waterrijk gebied, één van de vegetatietypen die door het Art. 7 van dit besluit worden beschermd. In casu had de gemachtigde ambtenaar van West-Vlaanderen een bouwvergunning verleend, maar zonder het advies van de afdeling Natuur in te winnnen. De WVI trok naar de Raad van State om bij uiterst dringende noodzakelijkheid de schorsing te vorderen van het stilleggingsbevel (De Roo 2001: ). 98

119 bijkomende toelating van de minister om af te wijken van de verbodsbepalingen 126 (Burm e.a. 2004: ; De Roo 2001: ; NARA 2001 U.V.: 413). De zorgplichtregeling en het integratiebeginsel Naast de beschermingsmaatregelen van het B.Vl.Reg. 23/7/1998 zijn ook de zorgplicht van artikel 14 van het Natuurdecreet en het integratiebeginsel van artikel 16 de zogenaamde natuurtoets relevant bij het bespreken van de invloed van het Natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening. De zorgplicht en het integratiebeginsel houden in dat schade aan de natuur steeds voorkomen of beperkt moet worden. Daarnaast geven ze de mogelijkheid om compenserende maatregelen op te leggen via vergunningsvoorwaarden. Dit alles geldt onder meer voor stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen (Burm e.a. 2004: 975; NARA 2001 U.V.: 396). De zorgplichtregeling De overtreding van de zorgplicht kan strafrechtelijk gesanctioneerd worden, waardoor ze potentieel een belangrijke impact kan hebben. De formulering van de zorgplicht in Art. 14 van het Natuurdecreet kan echter problemen geven bij de praktische toepassing. Eén van de vragen bij de praktische toepassing is in welke mate met de hoedanigheden van de persoon in kwestie rekening gehouden dient te worden bij de invulling van de criteria redelijkerwijze kan vermoeden en alle maatregelen die redelijkerwijze van hem kunnen worden gevergd (De Roo 2001: ). Met de aanpassing van het Wijzigingsdecreet aan de zorgplicht van Art. 14 van het Natuurdecreet wordt gesteld dat de Vlaamse Regering een code van goede natuurpraktijk kan vaststellen die de zorgplicht verduidelijkt. Deze code geeft richtlijnen voor het goed beheer van waterlopen, houtkanten, holle wegen etc. zodanig dat de natuurwaarden niet achteruitgaan (Burm e.a. 2004: 975). Het integratiebeginsel Het beginsel van integratie van natuuroverwegingen (m.a.w. van de zorgplicht) in andere vergunningsstelsels wordt geformuleerd in Art. 16 van het Natuurdecreet. Dit artikel richt 126 De WVI diende na het arrest van de Raad van State een aanvraag in bij de Vlaamse minister van Leefmilieu voor een individuele afwijking overeenkomstig Art. 8 van het B.Vl.Reg. van 23/7/1998 en verkreeg deze ook (B.S. 4 oktober 2000) (De Roo 2001: 179). 99

120 zich niet tot de burger, maar wel tot de overheden die vergunningen of toestemmingen verlenen en meldingen of kennisgevingen ontvangen. Met dit integratiebeginsel geeft het natuurbeleid de randvoorwaarden aan die de andere beleidsdomeinen in acht moeten nemen. In de andere beleidsdomeinen moet er steeds rekening gehouden worden met de natuur; meer bepaald dienen de overheden ervoor te zorgen dat er geen vermijdbare schade aan de natuur kan ontstaan, door de vergunning of toestemming te weigeren of door redelijkerwijze voorwaarden op te leggen 127 ( Burm e.a. 2004: 979;De Roo 2001: 179; NARA 2001 U.V.: 395, 414). Sinds het Wijzigingsdecreet zal de natuurtoets van vergunningsaanvragen in bepaalde gevallen strenger zijn en worden er ook bepalingen voorzien in het geval van activiteiten die onvermijdbare en onherstelbare natuurschade kunnen veroorzaken. Zo geldt er volgens Art. 26bis van het Natuurdecreet een verscherpte natuurtoets in de VEN-gebieden. Ook voor de Speciale Beschermingszones kwam er met de aanpassingen van het Wijzigingsdecreet een verscherpte natuurtoets: met name de passende beoordeling (Art. 36ter). De passende beoordeling is enkel van toepassing bij een betekenisvolle aantasting en gaat hierdoor minder ver dan de natuurtoets voor het VEN, die alle gevallen van onvermijdbare en onherstelbare schade wil voorkomen. In gebieden van het VEN en in de SBZ s dient het beleid ervan uit te gaan dat ingrepen in deze kwetsbare gebieden alleen in uitzonderingsgevallen in overweging genomen kunnen worden op grond van zwaarwegende maatschappelijke belangen. Wanneer ze toegelaten worden, dient er dan ook steeds een compensatie vastgelegd te worden (Burm e.a. 2004: 969, 975, 980; De Roo 2001: ; NARA 2001: 414; Nara 2005: ). Vergunningsvoorwaarden en standstill-beginsel Art en Art van het B.Vl.Reg. 23/7/1998 bepalen dat er voorwaarden opgelegd kunnen worden bij het verlenen van een natuurvergunning, met inbegrip van het opleggen van compensatiemaatregelen voor natuurherstel of ontwikkeling, zodanig dat de natuur niet in kwantiteit en kwaliteit vermindert. Uit het integratiebeginsel van Art. 16 van het Natuurdecreet volgt dat er ook vergunningsvoorwaarden kunnen worden bepaald bij het verlenen van andere vergunningen, zoals de stedenbouwkundige vergunning. 127 Instructies voor de toepassing van Art. 16 van het Natuurcedreet zijn geformuleerd in de omzendbrief LNW/98/01 van 10/11/1998 betreffende algemene maatregelen inzake natuurbehoud en, wat de voorwaarden voor het wijzigen van vegetatie en kleine landschapselementen betreft, volgens het B.Vl.Reg. van 23/7/1998 tot vaststelling van nadere regels ter uitvoering van het decreet van 21/10/1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (B.S. 17/2/1999) (De Roo 2001: 180). 100

121 De afdeling Natuur kan in haar advies suggesties geven voor het opleggen van voorwaarden aan de stedenbouwkundige vergunning. In de praktijk wordt zelfs verwacht dat de afdeling Natuur bij haar adviesverlening de concrete voorwaarden en/of de herstelmaatregelen en compensatiemaatregelen formuleert (NARA 2001 U.V.: ). Het Natuurrapport 2001 meldt dat de vergunningsvoorwaarden onderverdeeld worden in 4 types van maatregelen: - voorwaarden ter voorkoming van schade aan de natuur, tijdens de uitvoering van de werken (bv. verbod om materiaal te plaatsen op zones met vegetatie); - voorwaarden die de geplande werken bijsturen in de richting van een natuurvriendelijke uitvoering (bv. inzake de hellingsgraad van afgravingen; - herstelmaatregelen (bv. heraanplant na kappen van bomen); - compensatiemaatregelen (NARA 2001 U.V. 416) De eerste drie voorwaarden worden volgens het onderzoek van dit Natuurrapport 2001 geregeld opgelegd bij de vergunningverlening. Een goed gekende en vaak toegepaste vergunningsvoorwaarde is de herstelmaatregel die verplicht tot heraanplant bij het kappen van bomen, eventueel met specificatie van de boomsoorten. Dergelijke heraanplant is vaak een maatregel die tussen de herstelmaatregelen en compensatiemaatregelen gesitueerd kan worden: zo kan het bijvoorbeeld zijn dat men 2 knotwilgen mag kappen op voorwaarde dat er 5 nieuwe geplant worden. Echte compensatiemaatregelen worden in de praktijk echter niet vaak opgelegd. Er is immers onduidelijkheid over het juridisch kader, de inhoudelijke invulling van wat als compensatie kan worden gevergd, en de legitimiteit van het opleggen van compensatiemaatregelen. Het achterliggende beleidsdoel m.b.t. het opleggen van compensatiemaatregelen, is het behouden van een standstill van de natuur, op kwalitatief en kwantitatief gebied (cf. Art. 8 van het Natuurdecreet). De beleidsuitvoerders beschikken echter niet over voldoende kennis en capaciteit om de standstill van de natuur te waarborgen: er is onvoldoende kennis van de uitgangssituatie van oppervlaktes aan waardevolle vegetaties en kleine landschapselementen. Bovendien is er geen register van wat verdwijnt aan natuur, noch van de compenserende maatregelen, waardoor er geen controle is op de standstill. Hooguit wordt er per dossier een evaluatie gemaakt van wat verdwijnt aan natuur en welke maatregelen worden getroffen om het verlies te compenseren (NARA 2001 U.V.: ). 101

122 102

123 4.3.2 Invloed van de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening Gebieden waarvoor een stedenbouwkundige vergunning wordt aangevraagd, zijn vaak afgebakend of aangewezen met het oog op het voeren van een gebiedsgericht sectorbeleid. In dit deel ga ik dan ook na wat de invloed is van de verschillende gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen uit het Natuurdecreet op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening: kan een vergunning door deze eventuele invloed geweigerd worden of zullen er eerder vergunningsvoorwaarden worden opgelegd? Naast de maatregelen uit het Natuurdecreet onderzoek ik, net zoals in het vorige hoofdstuk, ook nog de invloed van een aantal andere gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen die belang hebben voor het natuurbehoud, met name de aanduiding van de beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden en de aanwijzing van de Ramsargebieden. Vlaams Ecologisch Netwerk en Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk In het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) geldt er een voorrangsfunctie voor natuur, een verscherpte zorgplicht voor overheden en een verscherpte natuurtoets van vergunningsaanvragen. Ook gelden er bijkomende verbodsbepalingen (onder meer voor reliëfwijziging) waarvan ontheffing kan worden verleend. In de Natuurverwevingsgebieden (NVWG) van het Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk (IVON) is natuur een nevenfunctie en kunnen er t.a.v. particulieren enkel stimulerende maatregelen worden genomen, maar geldt er tevens een verscherpte zorgplicht voor overheden (Burm e.a. 2004: 978). In gebieden van het VEN of IVON kunnen er, naast de algemene maatregelen (volgens Art. 13 van het Natuurdecreet) en de verbodsbepalingen (die van kracht zijn in het VEN volgens Art. 25), ook specifieke maatregelen op maat van het betrokken gebied genomen worden, dewelke worden opgenomen in natuurrichtplannen (volgens Art. 48). De relatie met de stedenbouwkundige vergunning is niet geregeld, zodat dubbele vergunningsplichten ontstaan (Burm e.a. 2004: ). Natuurtoets van vergunningsaanvragen en andere grenzen aan de vergunningverlening De maatregelen die volgens Art. 25 van het Natuurdecreet worden genomen binnen het VEN om de natuur en het natuurlijk milieu te behouden, te herstellen en te ontwikkelen, hebben 103

124 voorrang in het GEN; in het GENO moet er rekening gehouden worden met de overige functies in het gebied. In de natuurverwevingsgebieden van het IVON moeten de maatregelen om de bestaande natuur te beschermen en te ontwikkelen, genomen worden zonder dat dit disproportionele gevolgen heeft voor de overige functies in het gebied (Burm e.a. 2004: 986; Natuurdecreet: Art. 25, 28). De verscherpte zorgplicht houdt volgens Burm e.a. in dat in het kader van de vergunningverlening, ook inzake ruimtelijke ordening, rekening zal moeten gehouden worden met het feit dat een gebied een VEN of een NVWG van het IVON is (Burm e.a. 2004: 978). Burm e.a. benadrukken dat de verscherpte natuurtoets van vergunningsaanvragen (aangepast door het Wijzigingsdecreet in Art. 26bis 1 van het Natuurdecreet) zeer belangrijk is geworden voor de vergunningverlening, onder meer in het kader van de ruimtelijke ordening. De algemene regel van het principe van de integratie inzake het tegengaan van vermijdbare schade (van Art. 16 van het Natuurdecreet) werd voor het VEN verscherpt in de zin dat ook alle onvermijdbare en onherstelbare schade aan de natuur vermeden moet worden. In Art. 26bis 1 wordt specifiek bepaald dat de overheid in dit geval geen toestemming of vergunning mag verlenen. Enkel indien er voldaan is aan een drievoudige voorwaarde kan, volgens 3 van hetzelfde artikel, een dergelijke activiteit toch worden toegestaan: 1 bij afwezigheid van een alternatief, 2 om dwingende redenen van groot openbaar belang en 3 door het nemen van alle schadebeperkende en compenserende maatregelen. Deze schadebeperkende en compenserende maatregelen worden dan als voorwaarde opgelegd bij de vergunning, toestemming of ontheffing (B.Vl.Reg. 21/11/2003: Art. 40; Burm e.a. 2004: 980, 986). De verscherpte natuurtoets lijkt te gelden zowel t.a.v. vergunningen die betrekking hebben op activiteiten binnen het VEN, als t.a.v. vergunningen die betrekking hebben op activiteiten buiten het VEN. In deze context kan er verwezen worden naar het principe van goed nabuurschap 128. Dit principe houdt in dat de maatregelen van de overheid in het VEN er niet toe mogen leiden dat het gebruik van gebieden buiten het VEN op een onredelijke manier belemmerd wordt, net zoals de activiteiten buiten het VEN geen onherstelbare schade mogen aanbrengen aan de natuur in het VEN. Volgens Burm e.a. dient het principe van goed nabuurschap betrokken te worden bij de toetsing van een aanvraag tot stedenbouwkundige 128 De Minaraad (Minaraad, advies 19/3/2003) verwees naar dit principe bij de behandeling van de bezwaarschriften ingediend door eigenaars van woningen en bedrijven gelegen buiten het VEN. Deze bezwaarschriften werden ingediend in het kader van het openbaar onderzoek m.b.t. de afbakening van de eerste selectie van gebieden voor het VEN (Burm e.a. 2004:987). 104

125 vergunning aan het criterium van de verenigbaarheid met de goede plaatselijke ordening 129. D.w.z dat de vergunningverlenende overheid bij de beoordeling van een aanvraag (zowel voor een bedrijf als voor een woning gelegen aan de rand van een VEN) rekening zal houden met de aanwezigheid van het VEN en daarom het goed nabuurschap zal betrekken in het kader van die verenigbaarheidstoets (Burm e.a. 2004: ). Zoals reeds gezegd kunnen er voor gebieden van het VEN en van het IVON ook nog maatregelen worden opgenomen in een natuurrichtplan. In verband met deze natuurrichtplannen wordt door Art. 4 van B.Vl.Reg. 21/11/2003 houdende maatregelen ter uitvoering van het gebiedsgericht natuurbeleid bepaald dat een administratieve overheid ervoor zorg moet dragen dat een activiteit, in het geval van een vergunningsplichtige activiteit ( ), niet strijdig is met de bindende bepalingen van een goedgekeurd natuurrichtplan, ( ) door het opleggen van voorwaarden, of door de activiteit niet toe te staan (B.Vl.Reg. 21/11/2003: Art. 4). De vrijstelling van de stedenbouwkundige vergunningsplicht van Art. 99 van het DRO (geregeld in Art. 3 van het B.Vl.Reg. 14/4/ ), geldt niet voor een heel aantal werken in de ruimtelijk kwetsbare gebieden, waartoe de GEN en GENO behoren. Zo zijn het plaatsen van dakvlakvensters en/of foltovoltaïsche zonnepanelen (Art. 3 5 ) en de aanleg of herinrichting van collectoren en riolen in woonstraten en woonerven (Art ) toch onderworpen aan de vergunningsplicht (Burm e.a. 2004: ). Ook moet volgens Art. 2 6 van het B.Vl.Reg. van 5/5/ betreffende de adviesverlening het Agentschap voor Natuur en Bos advies uitbrengen over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsaanvragen die gelegen zijn in ruimtelijk kwetsbare gebieden. Ook hier vallen GEN en GENO onder de definitie van de ruimtelijk kwetsbare gebieden. Aan dit advies wordt door het decreet geen bindende waarde toegekend (Bouckaert & De Waele 2004: 237; Burm e.a. 2004: 985). 129 De term goede plaatselijke ordening is terug te vinden in Art van het Coördinatiedecreet. Het begrip werd in het DRO verruimd tot een toetsing aan de goede ruimtelijke ordening en is onder meer terug te vinden in Art van het DRO. Verder kunnen de diverse beginselen van Art. 4 van het DRO (duurzame ruimtelijke ordening, gelijktijdige afweging van de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten, rekening houdend met de ruimtelijke draagkracht, met de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen, streven naar ruimtelijke kwaliteit) onder deze noemer geplaatst worden (Burm e.a 2004: 387; NARA 2005: 347). 130 B.Vl.Reg. 14/4/2000 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is (B.S. 18/5/2000). Gewijzigd bij B.Vl.Reg. 26/4/2002 (B.S. 20/6/2002). 131 B.Vl.Reg. 5/5/2000 betreffende de adviesverlening inzake aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsaanvragen (B.S. 20/5/2000). De adviesverplichtingen in het B.Vl.Reg. van 5/5/2000 werden opgesteld in uitvoering van Art van DRO. 105

126 Natuurreservaten Voor stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsaanvragen in een aangewezen of erkend natuurreservaat is er volgens het B.Vl.Reg. van 5/5/2000 betreffende de adviesverlening geen adviesverplichting bepaald. Het advies van het Agentschap voor Natuur en Bos is wel verplicht voor aanvragen in ruimtelijke kwetsbare gebieden, waartoe ook de gebieden met een bestemming als groengebied, natuurgebied, natuurgebied met wetenschappelijke waarde of natuurreservaat worden gerekend (Wouters 2002: 72). In de aangewezen en erkende natuurreservaten gelden een aantal verbodsbepalingen die opgesomd worden in Art van het Natuurdecreet. Vaak zal er in deze natuurreservaten ook een vergunnings- of meldingsplicht volgens het B.Vl.Reg van 23/7/1998 (in uitvoering van het Natuurdecreet) van kracht zijn, bijvoorbeeld wanneer ze gelegen zijn in een groen bestemmingsgebied 132&133. In dergelijke groene gebieden zullen ook nog een aantal stedenbouwkundige voorschriften gelden, die een cumulatieve werking hebben t.a.v. de verbodsbepalingen uit het Natuurdecreet. Burm e.a. menen dat er in de verbodsbepalingen voor natuurreservaten een afstemming ontbreekt met de stedenbouwkundige vergunning 134. Zo kan er door het beheersplan van een natuurreservaat enkel een ontheffing worden verleend voor bepalingen van het Natuurdecreet en zijn uitvoeringsbesluiten, en niet voor een stedenbouwkundige vergunning. Opvallend is de aparte regeling inzake ontbossing: de in het beheersplan door de Vlaamse minister goedgekeurde ontbossingen zijn wel vrijgesteld van een stedenbouwkundige vergunning; deze vergunningsplicht wordt omgezet in een meldingsplicht (Burm e.a. 2004: 978; NARA 2005: 374). Tot slot dient vermeld te worden dat de maatregelen van Art van het Natuurdecreet geen erfdienstbaarheden kunnen opleggen op de omliggende gebieden. Toch kan er volgens Burm e.a. in de vergunningverlening van de ruimtelijke ordening wel rekening gehouden worden met de nabijheid van een natuurreservaat door deze overweging in te brengen in de notie van de goede ruimtelijke ordening. Hierdoor kan de mogelijke nadelige beïnvloeding 132 Zie hoofdstuk voor een opsomming van de bestemmingsgebieden waar de vergunnings- en meldingsplicht van kracht zijn. 133 Zie hoofdstuk voor een bespreking van de vrijstelling van vergunningsplicht, verbodsbepalingen en meldingsplicht (van het B.Vl.Reg. 23:7/1998). Deze vrijstelling geldt voor werken die worden uitgevoerd op basis van een stedenbouwkundige vergunning, die verleend werd na advies van de afdeling Natuur en voor zover voldaan werd aan de zorgplicht van Art. 14 en aan de bepalingen van Art. 16 van het Natuurdecreet inzake het tegengaan van vermijdbare schade. 134 De verbodsbepalingen die worden opgesomd in Art van het Natuurdecreet betreffen over het algemeen handelingen en werken die niet vergunningsplichtig zijn in het kader van Art. 99 van het DRO. (Slechts vier van de twaalf opgesomde werken zijn volgens beide reglementeringen onderworpen aan de vergunningsplicht). 106

127 van een natuurreservaat als materiële grond voor de weigering van een stedenbouwkundige vergunning dienen (Burm e.a. 2004: 978; Van Hoorick 2000: 483; Wouters 2002: 71-72). Speciale beschermingszones (SBZ) Zoals vermeld in 4.1 en in het vorige deel werden de Europese Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn pas door het Wijzigingsdecreet van 19/7/2002 opgenomen in het Natuurdecreet (in Art. 36bis-36ter). Vóór deze omzetting in de Vlaamse wetgeving, konden de beperkingen van Art. 6 leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn 135 door hun directe werking wel door de burger worden ingeroepen tegen de overheid 136, maar de overheid kon deze bepalingen niet tegenwerpen aan een particuliere aanvrager. Toch kon de vergunningverlenende overheid rekening houden met de gevolgen voor de SBZ s doordat er, in afwachting van het decretale initiatief van het Wijzigingsdecreet, een dienstorder werd vastgesteld binnen het departement Leefmilieu en Infrastructuur (LIN) voor toepassing van Art. 6 leden 3 en 4 van de Habitatrichtlijn 137. Bovendien was de overheid reeds gebonden door de algemene beschermingsmaatregel van Art van het Natuurdecreet om ervoor te zorgen dat er ook in de SBZ s geen vermijdbare schade aan de natuur kon ontstaan, door de vergunning of toestemming te weigeren of door redelijkerwijze voorwaarden op te leggen (De Roo 2001: 184; Wouters 2002: 54-55). Door het Wijzigingsdecreet werd er een verscherpte zorgplicht en een natuurtoets van vergunningsaanvragen ingevoerd. De passende beoordeling, een verschepte vorm van de natuurtoets 138, dient inderdaad ook in deze context van de vergunningverlening vermeld te worden: wanneer er geen zekerheid is dat een plan of project geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een SBZ kan veroorzaken, mag de overheid geen toelating en dus ook geen vergunning verlenen voor het plan of project (Burm e.a. 2004: ; De Roo 2001: 183). 135 Ter verduidelijking: Art. 6 leden 2, 3 en 4 zijn van toepassing op zowel de Habitat- als Vogelrichtlijngebieden. 136 Derden en de vergunningaanvrager zelf konden bijvoorbeeld voor de Raad van State de vergunning aanvechten of een klacht indienen bij de Europese Commissie wegens schending van deze bepalingen met directe werking. Een particulier kan een bepaling met directe werking evenwel niet afdwingen ten aanzien van een andere particulier (geen directe horizontale werking) (De Roo 2001: 184). 137 De Roo vermeldt dat de dienstorder (LIN 2001/11 van 18/7/2001) van toepassing is op alle projecten van LIN die onderworpen zijn aan de stedenbouwkundige vergunningplicht of milieuvergunningplicht en die gelegen zijn in of in nabijheid van een speciale beschermingszone. De dienstorder richt zich in het bijzonder tot de vergunningsaanvragers binnen LIN (bv. projecten van de administratie Wegen en Verkeer en de administratie Waterwegen en Zeewezen), de vergunningverlenende instantie binnen LIN (vooral AROHM) en de instantie die advies geeft in het kader van de vergunningsprocedure (o.m. AMINAL) (De Roo 2001: 183). 138 De passende beoordeling werd reeds besproken in

128 Net zoals plannen en projecten, is een vergunningsplichtige activiteit die een betekenisvolle aantasting kan veroorzaken slechts toegelaten indien er geen alternatief bestaat dat minder schadelijk is voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone én indien het gaat omwille van dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale en economische aard. Voor Vlaanderen moet in dit geval verwezen worden naar het Deurganckdok te Doel. Het decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot openbaar belang gelden 139, gaat precies over de werken die nodig zijn om het Deurganckdonk bij Doel aan te leggen en operationeel te maken, en een aantal ecologische compensaties uit te voeren. Door bewoners en landbouwers werden een aantal vorderingen tot schorsing van dit Nooddecreet van 14/12/2001 en van het decreet van 29 maart , dat de bouwvergunningen voor de aanleg van het dok bekrachtigde, ingesteld. Deze vorderingen tot schorsing werden door het Arbitragehof verworpen 141. Ook de beroepen tot vernietiging van beide decreten werden door het Arbitragehof verworpen 142. Zo konden de werken worden voortgezet, hoewel de vergunningen afwijken van het geldende gewestplan: volgens Art. 3 van het Nooddecreet kan bij het verlenen van deze stedenbouwkundige vergunningen immers een uitzondering gemaakt worden op de bestemmingen van de plannen van aanleg. Bovendien moet de Vlaamse regering volgens Art. 8 besluiten tot de opmaak van de nodige ruimtelijk uitvoeringsplannen 143, en moeten er volgens Art. 5 voor de verleende stedenbouwkundige vergunningen op korte termijn door het Vlaamse Parlement een bekrachtigingsdecreet worden goedgekeurd 144. Deze bekrachtiging van stedenbouwkundige vergunningen gebeurde dan ook verschillende keren voor werken om en rond Doel 145 (Bouckaert & De Waele 2004: 87-88, 385; NARA 2005: 312; Wouters 2004: 111). 139 B.S. 20/12/ Decreet van 29/3/2002 houdende bekrachtiging van de stedenbouwkundige vergunningen verleend door de Vlaamse Regering op 18 maart 2002 in toepassing van het decreet van 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden (B.S. 30/03/2002). 141 Arrest nr. 116/2002 van 26/6/2002 (B.S. 12/9/2002) en nr. 174/2002 van 27/11/2002 (B.S. 6/3/2003). 142 Arrest nr. 94/2003 van 2/7/2003 (B.S. 11/8/2003) en nr. 151/2003 van 26/11/2003 (B.S 13/1/2004). 143 Op 16 december 2005 werd het RUP Waaslandhaven fase 1 en omgeving definitief goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Het plan heeft betrekking op delen van de gemeenten Zwijndrecht en Beveren 144 De Raad van State had voordien immers gewestplanwijzigingen en stedenbouwkundige vergunningen voor de aanleg van het dok geschorst met de Arresten R.v.St. Apers, nrs en van 31/5/2000 en nr van 7/3/ Decreet van 29/3/2002 (B.S. 30/3/2002), van 27/6/2003 (B.S. 2/7/2003)., van 13/2/2004 (B.S. 23/2/2004) en 7/5/2004 (25/5/2004). 108

129 De vrijstelling van de stedenbouwkundige vergunningsplicht, die geregeld wordt in het Art. 3 van het B.Vl.Reg. 14/4/2000, geldt niet voor een aantal werken, handelingen of wijzigingen die worden uitgevoerd in een vogel- en of habitatrichtlijngebied. Zo zijn het draineren van een goed voor landbouwdoeleinden binnen de perimeter van de vogelrichtlijngebieden (Art d) en tijdelijke reliëfwijzigingen ten behoeve van de organisatie van sportmanifestaties (Art c) zowel in vogelrichtlijn- als habitatrichtlijngebieden toch onderworpen aan de vergunningsplicht. Volgens Burm e.a is het een gebrek in de implementatie dat niet alle voor de natuur in de SBZ-V en SBZ-H relevante ingrepen in het Vlaams recht vergunningsplichtig zijn gemaakt (Burm e.a. 2004: ; Bouckaert & De Waele 2004: 201; Wouters 2002: 55). Volgens Art. 2 6 b en d van het B.Vl.Reg. van 5/5/2000 betreffende de adviesverlening dient het Agentschap voor Natuur en Bos advies uit te brengen over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunningen en over verkavelingsaanvragen die gelegen zijn binnen de perimeter van de vogelrichtlijngebieden, met uitzondering van de woongebieden in de ruime zin, en binnen de perimeter van de habitatrichtlijngebieden. Aan dit advies wordt door het decreet geen bindende waarde toegekend (Bouckaert & De Waele 2004: 237; Wouters 2002: 55). Bovendien is er voor enkele activiteiten in een vogelrichtlijngebied een milieueffectrapport vereist vooraleer er een stedenbouwkundige vergunning kan worden verleend 146. Het gaat bijvoorbeeld om de aanleg van een hoofdtransportleiding, en om ruilverkavelings-, landinrichtings-, en waterhuishoudingsprojecten. Dit heeft als gevolg dat er voor deze werken ook een openbaar onderzoek moet gebeuren (overeenkomstig Art. 3 1 van het B.Vl.Reg. van 5/5/2000 betreffende openbare onderzoeken 147 ), zelfs al ligt het perceel waarop de aanvraag betrekking heeft in een gemeentelijk RUP, BPA of in een niet vervallen verkaveling (Wouters 2002: 55-56). 146 B.Vl.Reg. 23/3/1989 houdende bepaling voor het Vlaamse Gewest van de categorieën van werken en handelingen, andere dan hinderlijke inrichtingen, waarvoor een milieu-effectrapport is vereist voor de volledigheid van de aanvraag om bouwvergunning (B.S. 17/5/1989). 147 B.Vl.Reg. 5/5/2000 betreffende de openbare onderzoeken over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsaanvragen (B.S. 20/5/2000), gewijzigd bij B.Vl.Reg. 30/3/2001 (B.S. 28/4/2001) en bij B.Vl.Reg. 8/3/2002 (B.S. 9/5/2002). 109

130 Ramsar-gebieden De vrijstelling van de stedenbouwkundige vergunningsplicht, die geregeld in wordt in Art. 3 van het B.Vl.Reg. 14/4/2000, geldt niet voor een aantal werken, handelingen of wijzigingen die worden uitgevoerd in een Ramsargebied. Zo zijn het draineren van een goed voor landbouwdoeleinden (Art d) en tijdelijke reliëfwijzigingen ten behoeve van de organisatie van sportmanifestaties (Art c) in een Ramsargebied toch onderworpen aan de vergunningsplicht (Bouckaert & De Waele 2004: 201; Wouters 2002: 61). Volgens Art. 2 6 c van het B.Vl.Reg. van 5/5/2000 betreffende de adviesverlening dient het Agentschap voor Natuur en Bos advies uit te brengen over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunningen en over verkavelingsaanvragen die gelegen zijn in Ramsargebieden. Aan dit advies wordt door het decreet geen bindende waarde toegekend (Bouckaert & De Waele 2004: 237; Wouters 2002: 65). Bovendien is er ook voor enkele activiteiten in een Ramsargebied een milieueffectrapport vereist vooraleer er een stedenbouwkundige vergunning kan worden verleend. Het gaat ook hier bijvoorbeeld om de aanleg van een hoofdtransportleiding, en om ruilverkavelings-, landinrichtings-, en waterhuishoudingsprojecten. Dit heeft als gevolg dat er voor deze werken ook een openbaar onderzoek moet gebeuren (overeenkomstig Art. 3 1 van het B.Vl.Reg. van 5/5/2000 betreffende openbare onderzoeken), zelfs al ligt het perceel waarop de aanvraag betrekking heeft in een gemeentelijk RUP, BPA of in een niet vervallen verkaveling (Wouters 2002: 61). Tot slot worden, zoals vermeld in 4.1, de Ramsargebieden waar de ecologische kwaliteit achteruit dreigt te gaan onder invloed van menselijke activiteiten, opgenomen in de Montreux Record. Voor deze gebieden wordt de Ramsar Monitoring Procedure opgestart. Van de landen met één of meerdere Ramsargebieden op deze lijst van bedreigde gebieden, wordt verwacht dat ze gepaste maatregelen nemen om de ongewenste ontwikkelingen te stoppen of te verhinderen, en dit in overleg met het Ramsar Convention Bureau (Wouters 2002: 60). 110

131 Beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden In de gebieden die beschermd worden volgens het Duinendecreet geldt er een absoluut bouwverbod. Dit bouwverbod geldt voor alle werken en handelingen die vergunningsplichtig zijn overeenkomstig Art. 99 van het Decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening. Het verbod geldt dus niet enkel voor het bouwen van vaste inrichtingen, maar ook voor aanmerkelijke reliëfwijzigingen, voor de aanleg van recreatieve terreinen (zoals golfterreinen), enzovoort (DRO 1999: Art. 99 1; NARA 2001: 43). Toch zijn er een aantal uitzonderingen. Zo geldt het bouwverbod niet voor werken die nodig zijn voor: - natuurbeheer, natuurherstel en natuurontwikkeling - kustverdediging - het slopen van gebouwen In voor het duingebied belangrijk landbouwgebied is het verbod minder absoluut. Het is naast de hierboven vermelde uitzonderingen niet van toepassing op: - verbouwing, herbouw en uitbreiding van bestaande landbouwbedrijven (voor zover de werken geen wijziging van de landbouwbestemming tot gevolg hebben) - verbouwen en uitbreiden van zonevreemde gebouwen overeenkomstig de wetgeving op de ruimtelijke ordening (voor zover het gebruik niet gewijzigd wordt) - instandhoudingswerken aan gebouwen of woningen In voor het duingebied belangrijk landbouwgebied (gelegen in zones met een agrarische bestemming) kan het agrarisch gebruik dus worden voortgezet mits beperkingen op de bedrijfsuitbreiding (NARA 1999: 113; NARA 2001: 43). Het bouwverbod in voor het duingebied belangrijk landbouwgebied kan daarenboven worden opgeheven bij besluit van de Vlaamse Regering voor werken aan elektrische leidingen met inbegrip van de bijbehorende infrastructuur, voor zover er geen alternatieve oplossingen aanwezig zijn en na advies van de administratieve dienst bevoegd voor het natuurbehoud en van het betreffende gemeentebestuur 148 (Bouckaert & De Waele 2004: 387; Wouters 2004: ). Het volledig bouwverbod werd onmiddellijk van kracht vanaf de publicatie van het eerste afbakeningsbesluit van de Vlaamse Regering in het Belgisch Staatsblad op 17 september Met Art. 2 van het decreet van 18/01/2002 houdende wijziging van de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud werd deze bepaling toegevoegd aan Art tweede lid van de wet van 12/7/1973 op het natuurbehoud, ingevoegd bij het decreet van 14/7/1993 (en gewijzigd bij het decreet van 21/12/1994, het B.Vl.Reg. 22/10/1996 en het decreet van 21/10/1997) (B.S. 13/2/2002). 111

132 Geen enkele procedure heeft afbreuk kunnen doen aan het Duinendecreet. Het Arbitragehof heeft bevestigd dat de decreetgever bevoegd was om dergelijk vergaand bouwverbod op te leggen, om redenen verbonden aan het natuurbehoud. Ook het Hof van Cassatie bevestigde de wettelijkheid van het bouwverbod en verklaarde dat het ook gold voor percelen waarvoor een vergunning was verleend vóór de inwerkingtreding van de regeling (en dus ook voor de vergunningen die nog op de valreep werden uitgevaardigd door sommige besturen voordat de gebieden effectief aangeduid werden). Enkel indien de werken in uitvoering van de bekomen vergunning reeds gestart werden vóór het decretaal afkondigen van het bouwverbod, zouden deze voortgezet mogen worden (Bouckaert & De Waele: ; NARA 2001: 43; Wouters 2002: :64-65). Volgens Art. 2 6 van het B.Vl.Reg. van 5/5/2000 dient het Agentschap voor Natuur en Bos advies uit te brengen over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsaanvragen die gelegen zijn in ruimtelijk kwetsbare gebieden, dus ook in de beschermde duingebieden en in de voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden die tot de ruimtelijk kwetsbare gebieden worden gerekend. Aan dit advies wordt door het decreet geen bindende waarde toegekend (Bouckaert & De Waele 2004: 237; Wouters 2002: 65). Tot slot dient vermeld te worden dat de vrijstelling van de stedenbouwkundige vergunningsplicht van Art. 99 van het DRO (geregeld in Art. 3 van het B.Vl.Reg. 14/4/2000), voor een heel aantal werken niet geldt in de ruimtelijk kwetsbare gebieden. Zo zijn het plaatsen van dakvlakvensters en/of foltovoltaïsche zonnepanelen (Art. 3 5 ) en de aanleg of herinrichting van collectoren en riolen in woonstraten en woonerven (Art ) toch onderworpen aan de vergunningsplicht (Burm e.a. 2004: ; Wouters 2002: 66). 112

133 4.3.3 Tussenbesluit: invloed van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening? Mogelijke invloeden van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening zijn het formuleren van vergunningsvoorwaarden bij een stedenbouwkundige vergunning of het weigeren van de vergunning. Het doel van het integratiebeginsel van Art. 16 van het Natuurdecreet is de doorwerking van natuuroverwegingen naar andere vergunningenstelsels, zoals de stedenbouwkundige vergunning. Deze regeling zou potentieel veel schade aan de natuur kunnen voorkomen, vermits veel schade aan de natuur voortvloeit uit werken waarvoor een stedenbouwkundige vergunning vereist is. Volgens Van Hoorick is deze ingreepmaatregel echter vrij waardeloos als algemene beschermingsmaatregel, vermits Art. 16 niet concreet genoeg is om in de praktijk daadwerkelijk te worden toegepast. Het wordt eerder opgevat als een morele leidraad, een symbolische wetgeving. Er bestaat dus wel een basiskennis van Art. 16, maar er is nood aan meer concrete kennis over de manier waarop deze integratie in de vergunningverlening kan worden toegepast. Het opmaken van richtlijnen en het verspreiden van kennis over natuurvriendelijke praktijken, zou een belangrijke stimulans kunnen zijn voor de administraties en overheden aan wie dit integratieprincipe gericht is. Positief voor de natuur is de invoering van het begrip ruimtelijk kwetsbare gebieden, waarin er verplicht advies aan de afdeling Natuur gevraagd moet worden bij de aanvraag tot een stedenbouwkundige vergunning of verkavelingsvergunning. De adviesverlening is belangrijk voor de aandacht voor natuuroverwegingen in de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening. Nadelig vanuit natuuroogpunt is echter dat er teveel vrijstellingen mogelijk zijn van de regeling voor bescherming van vegetatie en kleine landschapselementen. Er geldt zoals besproken een vrijstelling van de natuurvergunningsplicht als men over een stedenbouwkundige vergunning beschikt (na advies van de afdeling Natuur en indien er voldaan is aan Art. 16 inzake het tegengaan van vermijdbare schade). Ook zijn de verbodsbepalingen niet absoluut als gevolg van ontheffingsmogelijkheden. Art. 9 (werken en handelingen kunnen niet absoluut worden verboden) van het Natuurdecreet blijft van kracht, waardoor de ruimtelijke ordening ook in het geval van de vergunningverlening primeert op het Natuurbeleid. 113

134 Voorts is de afstemming van de verbodsbepalingen van het B.Vl.Reg. 23/07/1998 op de ruimtelijke ordeningswetgeving niet optimaal. De auteurs van het Natuurrapport 2001 menen dat het niet erg realistisch is om een stedenbouwkundige vergunning te weigeren door de toepassing van een verbodsbepaling, wanneer er geen schadevergoedingsregeling bestaat. Volgens het NARA 2001 wordt er dan ook slechts bij een klein aantal stedenbouwkundige vergunningen op expliciete wijze gebruik gemaakt van de verbodsbepalingen en zijn de verbodsbepalingen slechts in enkele gevallen de rechtsgrond voor het weigeren van een natuurvergunning (NARA 2001: 405). Omgekeerd blijkt het opleggen van compensatiemaatregelen bij het toekennen van een vergunning ook niet evident, vooral niet t.a.v. aanvragen van particulieren voor stedenbouwkundige vergunningen in woongebieden. Voor de verbodsbepalingen bestaat er geen concrete compensatieregeling zoals de regeling die werd uitgewerkt op basis van Art. 90bis van het Bosdecreet. Bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning voor ontbossing wordt er immers een compensatie opgelegd die dient te gebeuren in natura door een compenserende bebossing en/of door de betaling van een bosbehoudsbijdrage. Volgens aan aantal auteurs zou er t.a.v. waardevolle vegetaties best een regeling worden ingevoerd naar analogie met deze voor ontbossingen (NARA 2001 U.V.: ; Burm e.a. 2004: ). Wat de gebiedsgerichte natuurbeschermingsmaatregelen betreft, geldt er in de gebieden van het VEN een verscherpte natuurtoets van vergunningsaanvragen: dit houdt in dat ook alle onvermijdbare en onherstelbare schade aan de natuur moet vermeden worden. In dit geval mag de overheid geen vergunning verlenen, behalve onder bepaalde voorwaarden. Volgens Burm e.a. is de impact van de afbakening van VEN en IVON op de beoordeling van vergunningsaanvragen echter niet bijzonder groot, vermits de afbakening van VEN en IVON gebeurt in bestemmingsgebieden waar de bebouwingsmogelijkheden reeds beperkt zijn. Ook is de opname van GEN en GENO onder de ruimtelijk kwetsbare gebieden in bepaalde gevallen overbodig. Bijvoorbeeld: de opname van een groengebied in het GEN heeft geen toegevoegde waarde omdat een groengebied reeds als ruimtelijk kwetsbaar wordt beschouwd. Niettemin is de impact van de afbakening volgens Burm e.a. zeker voelbaar in het zonevreemdheidsvraagstuk vermits in het VEN enkel nog verbouwingen en instandhoudingsen onderhoudswerken mogelijk zijn (Burm e.a. 2004: ). 114

135 Vooral de impact van de natuurverwevingsgebieden is niet groot genoeg vermits er t.a.v. particulieren enkel stimulerende maatregelen genomen kunnen worden. Voor het belang van de natuur zou het beter zijn om een aantal maatregelen in alle NVWG afdwingbaar te maken. Dit zou in een aantal gevallen ook de duidelijkheid verhogen, vermits de Europese instandhoudingsdoelstellingen wel bindend zijn in de Speciale Beschermingszones. Wat de verbodsbepalingen voor natuurreservaten betreft, ontbreekt er een afstemming met de stedenbouwkundige vergunning. Door het beheersplan van een natuurreservaat kan er geen ontheffing worden verleend van een stedenbouwkundige vergunning. Een stedenbouwkundige vergunning in de nabijheid van een natuurreservaat kan geweigerd worden als men in het criterium van de goede plaatselijke ordening rekening houdt met de mogelijke nadelige beïnvloeding van een natuurreservaat. Vanuit het oogpunt van het behoud van natuur- en landschapswaarden is er echter een zekere integratie van beide regelingen wenselijk. Ook in de Speciale Beschermingszones geldt er een verscherpte natuurtoets, met name de passende beoordeling. In deze SBZ s en in de Ramsargebieden geldt er tevens een adviesverplichting en is er voor een aantal werken geen vrijstelling van de vergunningsplicht. Het verdrag van Ramsar heeft volgens het Natuurrapport 2005 vooral een groot moreel gezag. Op het niveau van Vlaanderen werd dit geïllustreerd door de compensatie van 30 ha gebiedsverlies in het Galgenschoor ( Schorren van de Beneden-Zeeschelde ) door 2200 ha extra gebied in de IJzervallei. Door gebrek aan gegevens kunnen de trends binnen en buiten Ramsargebieden echter niet vergeleken worden, waardoor de effectiviteit van de gebiedsaanwijzing en bescherming t.a.v. watervogelpopulaties niet gekend is. De veel ruimere dekkingsgraad van de Vogelrichtlijngebieden laat vermoeden dat de bescherming van die gebieden een grotere impact heeft op de instandhouding van de populaties (NARA 2005: 320). Van al de gebiedsgerichte natuurbeschermingsmaatregelen is de impact van het Duinendecreet het grootst door het algemeen bouwverbod dat hier van kracht is. 115

136 116

137 Hoofdstuk 5: Besluit In deze scriptie vertrok ik vanuit de probleemstelling dat het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid nog al te veel naast elkaar staan. Door onderzoek naar de raakpunten tussen de twee beleidsdomeinen, probeerde ik dit uitgangspunt te toetsen. In het derde hoofdstuk werden de raakpunten tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid besproken vanuit de vraag naar de invloed en het belang van het ruimtelijk beleid voor het natuurbeleid, en bij uitbreiding naar het belang ervan voor de natuur op zich. Deze vraag werd opgesplitst in twee deelvragen: 2. Op welke manier biedt het ruimtelijk beleid een bescherming aan de natuur? 3. Op welke manier werkt het ruimtelijk beleid door in het natuurbeleid? Uit het onderzoek naar het antwoord op de eerste deelvraag bleek (tussenbesluit 3.2.5) dat er in de ruimtelijke ordening rekening wordt gehouden met een aantal aspecten die kunnen bijdragen tot het natuurbehoud. Zo kreeg natuur een eigen plaats in de ruimteboekhouding van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. De realisatie van deze ruimteboekhouding echter, bleek veel te traag te verlopen. Voorts bleek dat de afbakening van ha extra natuur- en reservaatgebied in de praktijk niet voldoende zal zijn voor het natuurbehoud in Vlaanderen. Bovendien zijn de bindende bepalingen van het RSV niet juridisch afdwingbaar. Wat de stedenbouwkundige bestemmingen betreft, volstaat de passieve stedenbouwkundige bescherming van groene bestemmingen vaak niet en zal deze moeten aangevuld worden met een bescherming die specifiek op het natuurbehoud is gericht. Tot op heden ontbreekt er ook nog een lijst met gestandaardiseerde beschermingsvoorschriften. Wat de stedenbouwkundige vergunningen betreft, bleek er een grotere aandacht voor de natuur door de invoering van de ruimtelijk kwetsbare gebieden In deze gebieden geldt er een adviesverplichting en is er geen vrijstelling van een aantal kleine werken. Toch zijn er werken mogelijk die niet in een bepaald gebied thuishoren en dit door het verlenen van zonevreemde vergunningen. Wat betreft deze zonevreemde vergunningen moet vermeld worden dat de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden niet meer tot de ruimtelijk kwetsbare gebieden worden gerekend (door schrapping in Art. 145bis). Daarentegen worden de landschappelijk 117

138 waardevolle agrarische gebieden wel tot de ruimtelijk kwetsbare gebieden gerekend wat de stedenbouwmisdrijven betreft. Dit kan tot verwarring leiden. Uit het onderzoek naar de tweede deelvraag bleek (tussenbesluit 3.3.3) dat het natuurbeleid ondergeschikt is t.o.v. de ruimtelijke ordening. Zowel de algemene als de gebiedsgerichte beschermingsmaatregelen (i.v.m. het VEN en het IVON en natuurreservaten) uit het natuurbeleid worden beperkt door de stedenbouwkundige bestemmingen. Zo mogen de maatregelen van het natuurbeleid de verwezenlijking van de bestemming niet onmogelijk maken (Art. 9). Daarenboven zijn de beschermingsmaatregelen gekoppeld aan bepaalde groene en geelgroene bestemmingen. Hieruit volgt dat er in principe in sommige gevallen een bestemmingswijziging nodig zal zijn om de algemene (natuurvergunnings- of meldingsplicht) of gebiedsgerichte natuurbeschermingsmaatregelen in te voeren. De verbodsbepalingen van het natuurbeleid bleken niet absoluut te zijn door het bestaan van meerdere uitzonderingsmogelijkheden, zoals het bezit van een stedenbouwkundige vergunning die werd afgeleverd na advies van de afdeling Natuur. Hierdoor bieden de verbodsbepalingen dus geen garantie voor effectieve bescherming van waardevolle vegetaties. De ondergeschiktheid van het natuurbeleid bleek ook uit het feit dat een afbakeningsplan van gebieden van het VEN of van het IVON, dat is vastgesteld volgens de procedure van het Natuurdecreet, kan worden opgeheven door een gewestelijk RUP met een andere bestemming, en uit het feit dat het recht van voorkoop uit de ruimtelijke ordening primeert op dat van het natuurbeleid. Tot slot bleek er uit dit deel dat er verwarring bestaat tussen, en een slechte kennis is, van de regelgeving van de natuurvergunning en de stedenbouwkundige vergunning, vooral in verband met het vellen van bomen. Deze stedenbouwkundige vergunningsplicht heeft overigens een ruimer territoriaal toepassingsgebied dan de natuurvergunningsplicht, die enkel geldt in een aantal groene en geelgroene bestemmingsgebieden. Om deze problemen tegen te gaan is er nood aan een handleiding om te weten welke wetgeving moet worden toegepast in welke situatie en dient er een betere samenwerking te zijn tussen de stedenbouwkundige diensten en de milieudiensten. In het vierde hoofdstuk werden de raakpunten tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid besproken vanuit de vraag naar de invloed van het natuurbeleid op het ruimtelijk beleid. Ook dit hoofdstuk werd opgesplitst aan de hand van twee deelvragen, en dit volgens de invloed op verschillende onderdelen van het ruimtelijk beleid: 118

139 3. Wat is de invloed van het natuurbeleid op de ruimtelijke planning, en meer bepaald op de stedenbouwkundige bestemmingen en bestemmingsvoorschriften? 4. Wat is de invloed van het natuurbeleid op de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening? Uit het onderzoek naar het antwoord op de eerste deelvraag bleek (tussenbesluit 4.2.3) dat de ruimtelijke bestemmingen mogelijk niet meer gerealiseerd kunnen worden als gevolg van de natuurbeschermingsmaatregelen die in het gebied gelden (ondanks het bestaan van Art. 9 van het Natuurdecreet). Er werd dan ook een aantal mogelijkheden voorop gesteld om deze vorm van tegenstrijdigheid tussen de ruimtelijke bestemmingscategorieën en de natuurbeschermingsmaatregelen tegen te gaan: nl. het aanpassen van de bestemming, het verhogen van de kennis van de regelgeving (zowel bij de overheid als bij de burgers), het verhogen van de kennis van de beschermende vegetaties en KLE s (bijvoorbeeld door een kaart met waardevolle vegetaties goed te keuren in het gemeentelijk structuurplan), en het vragen van advies aan de afdeling Natuur bij twijfel. Deze mogelijkheden hebben niet enkel nut op beleidsmatig vlak, maar zijn in de eerste plaats van belang om negatieve invloeden op de natuur te vermijden en om zo de natuur dus effectief te kunnen beschermen. Hierbij werd wel opgemerkt dat een herbestemming niet steeds een betere bescherming zal bieden, vermits de ruimtelijke bescherming passief van karakter is. Een herbestemming kan er tevens toe leiden dat de natuurvergunningsplicht niet meer geldt. Er moet dus voor gezorgd worden dat de algemene natuurbeschermingsmaatregelen uit het natuurbeleid hun horizontale karakter kunnen behouden, zonder daarom de realisatie van stedenbouwkundige plannen te verhinderen. Ook de gebiedsgerichte natuurbeschermingsmaatregelen kunnen beperkingen opleggen die de realisatie van een stedenbouwkundige plan bemoeilijken. Toch primeert de ruimtelijke ordening op het natuurbeleid bij een aantal gebiedscategorieën: de bescherming die door het natuurbeleid aan de gebieden van het VEN en het IVON en aan de natuurreservaten werd gekoppeld, kan verdwijnen door een herbestemming. In deze context bleek het voor de bescherming van de natuur positief dat de afbakening van VEN en IVON niet enkel zal gebeuren via het Natuurdecreet, maar ook door afbakening in gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen. Ook voor natuurreservaten is het wenselijk om deze aan te duiden op gewestelijke RUP s om verwarring met stedenbouwkundige natuurreservaten te vermijden en de natuurbescherming die een natuurreservaat biedt, te verzekeren. Wat betreft de Speciale Beschermingszones, de Ramsargebieden en de 119

140 beschermde Duingebieden is de aanduiding niet gekoppeld aan ruimtelijke bestemmingen. Er wordt dan ook best een bestemming voorzien die overeenkomt met de aanduiding. Uit het onderzoek naar de tweede deelvraag bleek (tussenbesluit 4.2.3) dat het natuurbeleid ervoor kan zorgen dat een stedenbouwkundige vergunning wordt geweigerd of dat er vergunningsvoorwaarden worden geformuleerd. Door het integratiebeginsel van Art. 16 van het Natuurdecreet zouden natuuroverwegingen moeten doorwegen bij de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening. Deze maatregel is echter niet concreet genoeg voor goede toepassing in de praktijk. Door de invoering van de ruimtelijk kwetsbare gebieden bleek er wel een grotere aandacht voor de natuur bij de vergunningverlening in de ruimtelijke ordening. In deze gebieden geldt er een adviesverplichting en is er geen vrijstelling voor een aantal kleine werken. Nadelig is echter dat de afstemming van de verbodsbepalingen uit het natuurbeleid op de ruimtelijke ordeningswetgeving niet optimaal is doordat er geen schadevergoedingsregeling bestaat bij het weigeren van een vergunning, en geen compensatiemaatregelen (zoals bij de regeling voor ontbossingen) bij het toekennen ervan. Wat de gebiedsgerichte natuurbeschermingsmaatregelen betreft, geldt er in de gebieden van het VEN een verscherpte natuurtoets van vergunningsaanvragen: dit houdt in dat ook alle onvermijdbare en onherstelbare schade aan de natuur moet vermeden worden. In dit geval mag de overheid geen vergunning verlenen, behalve onder bepaalde voorwaarden. Wat de verbodsbepalingen voor natuurreservaten betreft, ontbreekt er een afstemming met de stedenbouwkundige vergunning. In het beheersplan van een natuurreservaat kan er geen ontheffing worden verleend van een stedenbouwkundige vergunning. Ook in de Speciale Beschermingszones geldt er een verscherpte natuurtoets, met name de passende beoordeling. In deze SBZ s en in de Ramsargebieden geldt er tevens een adviesverplichting en is er voor een aantal werken geen vrijstelling van de vergunningsplicht. De vergunningverlening in de ruimtelijke ordening ondervindt echter het sterkst de invloed in de beschermde duingebieden door het algemeen bouwverbod dat hier van kracht is. 120

141 Overwicht van de ruimtelijke ordening Uit het onderzoek in deze scriptie bleek op meerdere plaatsen dat de ruimtelijke ordening primeert op het natuurbeleid: het Natuurdecreet beperkt zijn eigen toepassingsgebied door Art. 9 en er is een koppeling van beschermingsmaatregelen aan de stedenbouwkundige bestemmingen (waardoor er vaak bestemmingswijzigingen nodig zullen zijn om de natuur beter te kunnen beschermen). Ook zijn de verbodsbepalingen van het natuurbeleid niet absoluut door de vele uitzonderingsmogelijkheden die er gelden en geldt er een vrijstelling van de natuurvergunningsplicht als men beschikt over een stedenbouwkundige vergunning met advies van de afdeling Natuur. Het natuurbeleid wordt dus op verschillende plaatsen afgezwakt, maar er moet wel rekening mee gehouden worden in de ruimtelijke ordening. Planologische natuurbescherming? Op verschillende plaatsen in de scriptie werd er ook vermeld dat er een aanpassing zou moeten gebeuren van de ruimtelijke bestemmingsgebieden waar natuurbeschermingsmaatregelen van kracht zijn (planologisch niet-beschermde natuur) naar een groene bestemming. Dit om redenen i.v.m. duidelijkheid, het verbeteren van het publieke draagvlak, het verbeteren van de natuurbescherming en om moeilijkheden i.v.m. de realisatie van de bestemming te vermijden. De realisatie van bestemmingen kan vooral verhinderd worden door het Duinendecreet en de SBZ s. Dit geldt in mindere mate door VEN, Natuurreservaten en Ramsar: de eerste twee omdat de aanduiding gekoppeld is aan bepaalde bestemmingen; Ramsar omdat de maatregelen geen directe werking hebben. De aanpassing van de bestemmingsgebieden zou niet meer dan logisch zijn in de gevallen waar het natuurbeleid wordt gekoppeld aan ruimtelijke bestemmingen. Daarenboven moet er, onder meer voor de afstemming met andere wetgevingen, een lijst gemaakt worden met de nieuwe stedenbouwkundige voorschriften. Natuurbeschermingsmaatregelen zouden in de stedenbouwkundige voorschriften moeten worden vermeld, of tenminste moet ernaar worden verwezen. De planologische bescherming is dus essentieel, maar is op zich echter niet voldoende voor de natuur, vermits zij passief van karakter is en geen garantie biedt voor het natuurbehoud. In een aantal gevallen pleiten sommigen voor een verweving van functies in de bestemmingsvoorschriften. In het buitenland blijkt de ruimtelijke ordening meer gericht te 121

142 zijn op een vrijwaring van de open ruimte en minder op de organisatie van een functiescheiding. Afstemming Er is een toename aan relaties tussen de ruimtelijke ordening en andere regelingen, meestal met een cumulatieve werking van maatregelen. Via sectorale procedures zijn er onder andere natuurreservaten, VEN eerste fase, Speciale Beschermingszones, Beschermde Landschappen en bescherming van bossen ingesteld. Indien voor een koppeling met de ruimtelijke ordening wordt geopteerd wat nu al het geval is voor de afbakening van het VEN en van natuurreservaten is een nauwgezette afstemming noodzakelijk om onduidelijkheid te vermijden (zowel wat de planning als het vergunningenbeleid betreft). Op een aantal plaatsen is er reeds een afstemming tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid. Deze wederzijdse afstemming kan echter beter. Zo voorzien zowel het Natuurdecreet als het RSV in de afbakening van een natuurlijke structuur. Deze afstemming is niet optimaal wat betreft de timing en de procedure, en ook niet voor de bescherming van de natuur: er is een beperkte zoekruimte voor de afbakening van het ecologisch netwerk, er is vertraging in de vorderingen van het afbakeningsproces, en VENgebieden kunnen hun beschermd statuut verliezen door een bestemmingswijziging. Ook wordt de term natuurlijke structuur niet gebruikt in het Natuurdecreet, wat tot verwarring kan leiden. Integratie Door het integratiebeginsel van Art. 16 van het Natuurdecreet moet er bij plannen en activiteiten rekening gehouden worden met natuuroverwegingen. Probleem hierbij is dat de afdeling stedenbouwkundige Vergunningen Art. 16 niet als een integratie van de natuurdoelstellingen in de eigen procedures van vergunningverlening beschouwt, maar wel als een claim van een sectorale wetgeving. Het integratiegevoel is dus niet aanwezig. Hoewel het beleidsdoel niet in twijfel wordt getrokken is er twijfel over de geschiktheid van Art. 16 om dit doel te bereiken (NARA 2001: 415). In het licht van het integratiebeginsel en van het standstill-beginsel, zou er binnen iedere ruimtelijke bestemming aandacht geschonken moeten worden aan aspecten van natuurbehoud, net zoals een monument in eender welke bestemming beschermd kan worden. Er wordt dan ook gepleit voor nevenschikking en inhoudelijke integratie van natuurbeleid en ruimtelijke ordening. 122

143 Deze nevenschikking houdt in dat de voorschriften van de ruimtelijke ordening geen afbreuk mogen doen aan de handhaving of de uitvaardiging van strengere maatregelen in het kader van het natuurbeleid. Dit wil zeggen dat de ruimtelijke bestemming van gebieden irrelevant moet zijn zoals geldt bij de bescherming van vogelrichtlijn- en habitatrichtlijngebieden. Zo zou de mogelijke beïnvloeding van een natuurreservaat als een materiële grond voor de weigering van een stedenbouwkundige vergunning kunnen dienen. De integratie betekent onder meer dat in de ruimtelijke ordening aangenomen moet worden dat de natuurlijke structuur medebepalend moet zijn voor de ruimtelijke ontwikkelingen en het bodemgebruik, dat de open ruimte moet gevrijwaard worden en dat de bebouwing landschappelijk inpasbaar moet zijn. Handelingen en werken zoals het vellen van hoogstammige bomen en ontbossingen zouden dan weer niet in de ruimtelijke ordening geregeld moeten worden (Burm e.a. 2004: 981; Van Hoorick 2000: , 483). Tot slot dient vermeld te worden dat het onderzoek van deze scriptie niet is afgerond, vermits het beleid en de dagelijkse realiteit blijven evolueren. Ook zijn er aspecten van het huidige beleid die in deze scriptie slechts kort werden aangestipt en die op zich een heel onderzoek verdienen. Verder onderzoek is ook noodzakelijk om na te gaan hoe er in de praktijk met deze beleidsdomeinen wordt omgegaan. 123

144 124

145 Bijlage Volgende tabel uit het Natuurrapport 2005 geeft een overzicht van de belangrijkste internationale akkoorden en verdragen m.b.t. met de datum waarop zij in België van kracht werden. 125

146 (Bron: Natuurrapport 2005: ) 126