Gemeenschappelijk Landbouwbeleid na 2013 Position paper IPO

Transcriptie

1 Gemeenschappelijk Landbouwbeleid na 2013 Position paper IPO Vastgesteld op 18 november 2010 door de IPO Adviescommissie Landelijk Gebied

2 Conclusies en samenvatting De Nederlandse provincies zijn van mening dat: - De Nederlandse agrofoodsector een internationale koppositie bekleedt - zowel in termen van productie- en exportvolumes, productietechnologie en kennis - en onderdeel vormt van de oplossing voor (inter)nationale uitdagingen rond voedselzekerheid, armoedebestrijding, energie, water, klimaat, vrede en stabiliteit; - Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de Europese Unie een belangrijk stelsel van instrumenten vormt, waarmee voor de burger prioritaire waarden geborgd kunnen worden: voedselzekerheid, economie, leefomgeving en milieu; - De Nederlandse burger gebaat is bij behoud van de primaire agrarische productie (voedsel, bloemen, veevoer en biobrandstoffen) in eigen land en bij behoud van de daaraan verbonden ketenactiviteiten, kennisontwikkeling en export; - Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid gericht moet zijn op het garanderen van een eerlijk inkomen en continuïteit voor de primaire sector door een Europees en mondiaal level playing field te bevorderen, door invloed op prijzen en marges te bevorderen en door onevenredige prijsschommelingen op te vangen; zolang op deze terreinen sprake is van marktfalen, is publieke steun en interventie gerechtvaardigd; - Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid gericht moet zijn op het bevorderen van duurzame beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen en milieukwaliteit, zoals goede landbouwgrond, natuurwaarden, landschap, biodiversiteit, waterhuishouding en bodemkwaliteit; zolang op deze terreinen sprake is van marktfalen, is publieke steun en interventie gerechtvaardigd aanvullend op wettelijke verplichtingen en het cross compliance eisenpakket; - Door inbreng van non trade issues bij WTO- onderhandelingen duurzaam gedrag op mondiaal niveau wordt afgedwongen en het ministerie van EL&I hierop zal moeten aandringen, desnoods in weerwil van de drang naar vrije handel; - Directe inkomenssteun verbonden moet worden aan actuele prestaties en ambities, omdat betalingen op grond van historisch recht niet langer houdbaar zijn; via een overgangsregeling toegewerkt moet worden naar een nieuw betalingenstelsel; Echter: - Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid is niet langer toegerust op actuele uitdagingen en is daarom toe aan haar volgende hervorming. - Het Europese basiskapitaal in termen van leefkwaliteit, natuurlijke hulpbronnen, biodiversiteit en milieukwaliteit wordt beslist niet afdoende geborgd; 2

3 - Europese agrariërs kunnen geen stabiel inkomen uit de markt halen en de inkomenssteun leidt niet tot het gewenste niveau van onafhankelijkheid, innoverend vermogen en concurrentiekracht; - De voedselvoorziening van de toekomst is niet alleen gebaat bij een nieuw betalingenstelsel, maar ook bij aangepaste regelgeving en verbeterde sturingsprocessen; De Nederlandse provincies bepleiten de volgende acties: - Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid blijft een sterk Europees beleid en wordt niet gerenationaliseerd, ook niet op onderdelen; Nederland stelt zich op als Europese partner. - De overgangsregeling bij de directe inkomenssteun zorgt voor een geleidelijke verandering, zodat het platteland vitaal blijft. Deze overgangsregeling komt alleen beschikbaar voor de bedrijven, die nu al directe inkomenssteun ontvangen. - Het belonen van publieke diensten wordt marktconform, zodat duurzame beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen en milieukwaliteit eerder bereikt worden. - Nederland zorgt ervoor dat de juiste gebieden worden aangewezen voor de in Europa erkende gebiedscategorieën, zodat de maatschappelijk waardevolle gebieden van de Houtskoolschets worden begrensd; de Lokale en Regionale Autoriteiten (LRA) vervullen daarin een belangrijk rol. - Het cultuurhistorisch landschap krijgt dezelfde status als de in Europa erkende gebiedscategorieën. - Het belang van de peri-urbane gebieden wordt duidelijker in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid naar voren gebracht en er komt geen onderscheid met rurale gebieden. De Nederlandse provincies stellen voor dat de totale GLB enveloppe op termijn wordt besteed aan: Generieke maatregelen - Een (per lidstaat) generieke basispremie per hectare, die bedoeld is om continuïteit en level playing field te borgen. - Een aanvullende compensatiepremie, die verbonden is aan variabele fysiologische omstandigheden die de productiviteit beperken. - Een innovatie-, investerings-, marketing-, professionaliserings- en promotiefonds per sector, die bedoeld is om de concurrentiekracht op peil te houden, waarbij ruimte wordt gelaten voor crossovers (voorbeeld: GMO Groente & Fruit). - Een risico- en vangnetregeling, die bedoeld is om risicospreiding van weersomstandigheden, van prijsfluctuaties ten gevolge van volumeschommelingen en van speculatie vorm te geven. Specifieke maatregelen - Een aanvullende variabele premie per hectare, die verbonden is aan beheer en verbetering van landschap, biodiversiteit en waterhuishouding (publieke diensten). 3

4 - Een fonds voor organisatiekosten en niet-productieve investeringen rond publieke diensten, waaronder activiteiten die bijdragen aan het oplossen of voorkomen van klimaatproblematiek. - Een fonds voor het ontwikkelen van de plattelandseconomie. De Nederlandse provincie stellen de volgende proces- en systeeminnovaties voor: - De regionale en lokale ontwikkelingskracht van de Europese lidstaten wordt beter ingezet, omdat Lokale en Regionale Autoriteiten (LRA) een belangrijke rol hebben in het in praktijk brengen van Europese ambities, waarbij de integrale coördinatie van Regionaal beleid (ERDF) en plattelandsbeleid (EAFRD) wordt neergelegd bij de regio s; de Europese Commissie borgt deze rol in haar nieuwe wetsvoorstellen. - De mogelijkheid wordt geboden om niet per individueel bedrijf maar als vereniging of samenwerkingsverband verantwoordelijk te zijn voor de uitvoering en betaling van gezamenlijke initiatieven om milieu, natuur en landschap te verbeteren en om concurrentiekracht en marktoriëntatie te versterken. - Om publieke diensten aantrekkelijker te maken worden een langere contractduur en marktconforme betalingen mogelijk gemaakt, waarbij ook de de-minimis regeling voor agrarische bedrijven gelijk getrokken wordt aan de regeling voor niet-agrarische bedrijven. - Met plattelandsontwikkeling wordt gestuurd op de totstandkoming van duurzame lokale en regionale voedselsystemen additioneel aan (inter)nationale voedselsystemen -, die behalve voedselproductie, -verwerking en -afzet ook reststroomverwerking, opslag- en distributiesystemen, opwekking van bio-energie, biomassa ten behoeve van nieuwe materialen, stoffen en producten omvat. - LRA zetten in op innovatie in de landbouw, gekoppeld aan de Europese prioriteiten, in samenwerking met de partners in de regio en met oog voor regionaal maatwerk. 4

5 Visie van de Nederlandse provincies op het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid Status en functie document De Nederlandse provincies hebben in het kader van de publieke consultatie van de Eurocommissaris Ciolos hun mening gegeven over de waarde van het huidige GLB en over de zaken die verbeterd zouden kunnen worden. De publieke consultatie heeft bijna 6000 reacties opgeleverd; van publieke organisaties en individuen, van stakeholders en van denktanks. De resultaten van het publieke debat zijn samengevat in een rapport en betreffen de volgende kernbegrippen: voedselzekerheid, level playing field, diversiteit in agrarische activiteit, voedselkwaliteit en publieke waarden en diensten. De volgende vraag is, welke koerswijziging het GLB vanaf 2013 moet ingaan. Dit is een concept-position paper van de gezamenlijke Nederlandse provincies. Bedoeling is een visie op de toekomst van het landbouwbeleid neer te leggen, die gebruikt kan worden voor de beïnvloeding van de nieuwe EU-wetgeving inzake GLB enerzijds en voor overleg met het ministerie van EL&I anderzijds. De gezamenlijke visie laat onverlet, dat een afzonderlijke provincie zelf specifieke punten onder de aandacht kan brengen. Inleiding (1) Het Europese landbouwbeleid is toe aan een herziening. Oorspronkelijk was het gezamenlijke beleid bedoeld om de na-oorlogse voedselproductie in Europa op peil te krijgen en te houden. In de jaren tachtig en negentig werd productsteun gegeven; een premie op het volume geleverd product. Het beleid was dusdanig succesvol, dat het resulteerde in voedseloverschotten. Daarom is men begin deze eeuw overgegaan naar een systeem van directe inkomenssteun aan boeren. In eerste instantie werd betaald op grond van historisch recht: de eerdere inkomsten uit de productsteun werden vertaald naar een bedrijfssteun. De meeste Europese lidstaten hebben inmiddels deze betalingsgrondslag verlaten en ook Nederland zal verplicht worden dit te doen. In beginsel was het de bedoeling ook de inkomenssteun geleidelijk af te bouwen zodat boeren zelfstandig zouden kunnen concurreren op de wereldvoedselmarkt. Echter, aan deze ambitie lag een veronderstelling van eerlijke voedselprijzen en een mondiaal level playing field ten grondslag, een veronderstelling die tot op heden niet bewaarheid is geworden. Zo geven bijvoorbeeld de Verenigde Staten net zoveel uit aan landbouwsteun als Europa en stellen andere mogendheden geen randvoorwaarden aan duurzame productie of eerlijke arbeid. (2) Ongeveer 20% van het GLB wordt uitgegeven aan plattelandsontwikkeling; met name in de nieuwe lidstaten van de EU bestaat de steun uit deze middelen. Vergeleken met collega-lidstaten ontvangt Nederland relatief veel inkomenssteun en weinig plattelandsontwikkeling. Worden beide pijlers opgeteld, dan is Nederland een gemiddeld grote ontvanger. De vraag die nu voor ligt is hoe het Europees Landbouwbeleid na 2013 moet worden ingevuld. (3) De Europese Commissie heeft op 18 november 2010 de mededeling uitgebracht voor een vernieuwde strategie voor de GLB na Landbouwcommissaris Dacian Ciolos wil de nieuwe landbouwstrategie samen met alle stakeholders ontwerpen. De nieuwe mededeling bevat nog geen financiële paragraaf, omdat de Europese Unie eerst richtinggevende voorstellen zal doen over haar begroting De nieuwe wetsvoorstellen voor het GLB, die medio 2011 zullen verschijnen, bevatten wel een financiële paragraaf. De Nederlandse provincies, verenigd in het Interprovinciaal Overleg (IPO) willen in deze lopende discussie met dit position paper hun visie neerleggen. 5

6 Provinciaal belang (4) De belangrijkste provinciale kerntaak is de verantwoordelijkheid over ruimtelijk economische vraagstukken. Het landelijk gebied maakt daar een wezenlijk onderdeel van uit. Het doel van de provincies is om ons platteland sterk en vitaal te houden. Daaronder verstaan we een sterke plattelandseconomie, gekenmerkt door innovatie en duurzaamheid, waaraan een rendabele landbouwsector met als primaire taak voedselproductie een centrale bijdrage levert. Ook betekent een sterk en vitaal platteland dat het landschap onderhouden en ontwikkeld wordt, dat de natuurlijke hulpbronnen duurzaam worden beheerd en dat de landelijke gebieden aantrekkelijk zijn om te wonen en te recreëren. Bij deze doelen speelt de landbouwsector niet de enige, maar als grootste ruimtegebruiker wel een overheersende rol. (5) Deze provinciale ambitie sluit volledig aan bij de doelen die de Europese Unie zich stelt. In de nieuwe Europe 2020 strategie wordt de nadruk gelegd op zaken als werkgelegenheid, kenniseconomie, export en importonafhankelijkheid van voedsel en energie, maar ook op de eerder in de GLB Health Check genoemde Nieuwe Uitdagingen: innovatie, klimaatverandering, hernieuwbare energie, watermanagement en biodiversiteit. Regionale overheden zijn op deze thema s in het landelijk gebied in staat maatwerk te leveren. Als gebiedsregisseur kunnen zij optreden als deskundige partner van de Europese Unie om van beleid werkelijkheid te maken. In dit position paper geven wij aan welke doelen het nieuwe Europese Landbouwbeleid vanuit ons perspectief zou moeten nastreven en welke instrumenten daarbij het beste passen. Doelen (6) Voedselzekerheid en voedselkwaliteit Voedselzekerheid en voedselkwaliteit staan in Europa op een hoog niveau. Het behoud van dit niveau blijft ook in de toekomst een belangrijke doelstelling binnen het Europees landbouwbeleid. De voedselproductie kan nog verder toenemen om aan de groeiende mondiale vraag naar gezond voedsel een bijdrage te kunnen leveren. Echter, calamiteiten, ziektedruk en handelsverstoringen kunnen de voedselkwaliteit en zekerheid bedreigen, Daarom vinden de Nederlandse provincies dat het nieuwe GLB zich zou moeten concentreren op duurzame innovatie van teelt en productie binnen een duurzame plattelandsontwikkeling. Daarbij kunnen zogenaamde local food systems een belangrijke rol spelen. Deze local food systems dragen ook bij aan duurzaamheidsdoelstellingen, omdat het aantal foodmiles wordt beperkt en omdat lokaal veel beter kan worden gestuurd op sluiten van kringlopen en reststroommanagement. Met haar landbouwkennis kan Europa - en in het bijzonder Nederland een belangrijke mondiale rol vervullen in het voedselvraagstuk. (7) Innovatie In de EU-2020 strategie voor meer groei en banen is de landbouwsector primaire productie, ketenpartijen, logistiek, toelevering, kennisinstellingen, onderwijs, dienstverlening enzovoort - expliciet aangewezen voor innovatie. Dit is noodzakelijk om duurzaam te kunnen produceren en te kunnen concurreren op de wereldmarkt. Innovatie in de landbouw moet dan ook worden gestimuleerd. Dit pleidooi is opgenomen in het rapport over de toekomst van het GLB van Europarlementariër George Lyon (ALDE), aangenomen in juli De innovatie betreft ook de verduurzaming van de sector: ondermeer dient rekening gehouden te worden met Natura 2000, de Kaderrichtlijn Water en verbetering van de biodiversiteit. 6

7 (8) Duurzaamheid Voorkomen van milieuvervuiling, behoud van biodiversiteit, duurzaam watermanagement, produceren van hernieuwbare energie, energiebesparing en bijdragen aan de klimaatdoelstellingen van Europa zijn zaken, waarbij de landbouwsector een belangrijke rol speelt. De Lokale en Regionale Autoriteiten (LRA) (provincies, gemeenten, waterschappen) dragen hieraan bij door efficiënte uitvoering en handhaving van maatregelen op het gebied van duurzaamheid. De Nederlandse provincies hebben het juiste schaalniveau om deze taken integraal te organiseren en om instrumentarium toe te passen. (9) Ruimte voor regionale diversiteit Regionale overheden hebben vanuit hun ruimtelijke ordeningstaak het beste zicht en de wettelijke middelen ten aanzien van de vraag hoe het landschap het beste ingericht kan worden. De provincies nemen de behoeften en problemen van het gebied als geheel als uitgangspunt en bieden geen sectorale, maar integrale oplossingen. Het Europese platteland is zeer divers, evenals de agrarische activiteiten die daarop plaatsvinden. Diversiteit is er niet alleen tussen lidstaten, maar ook tussen regio s. Binnen Nederland alleen al met zijn relatief gering grondoppervlak is er een grote verscheidenheid aan landschappen, bedrijfstakken en productieomstandigheden. Dit maakt het landelijk gebied soms al over korte afstand, zeer divers van karakter. Ook in demografisch opzicht is er veel variatie. In sommige Europese gebieden is er sprake van serieuze bevolkingskrimp, terwijl elders de verstedelijking het platteland onder druk zet. Er bestaat dan ook geen one size fits all oplossing. De aanwezige verscheidenheid geeft aanleiding ook het GLB-instrumentarium gedifferentieerd in te zetten. (10) Behoud cultuurlandschap Nederlandse regio s kennen een uniek en divers cultuurlandschap. Verschillende grondsoorten, gradiënten in droog en nat en reliëfverschillen leiden tot grote variatie in landschaps- en habitattypen en zo tot grote biodiversiteit. Door verdere schaalvergroting en een intensief grondgebruik enerzijds - niet ondersteund door instrumentarium om deze ontwikkeling duurzaam te faciliteren, maar ook de afname van het agrarisch grondgebruik vanwege beperkingen anderzijds, staat de landschappelijke kwaliteit onder druk. Wij willen dat het cultuurlandschap onderhouden wordt, waarbij agrariërs rendabel moeten kunnen ondernemen en gebruik kunnen maken van variabele hectaretoeslagen. (11) Dit alles vraagt om een meer territoriale benadering van het Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, waarbij er meer aandacht is voor zowel lokale verschillen als het milieu. Op de stakeholdersconferentie van de Europese Commissie in juli 2010 bestond er algemene consensus over deze nieuwe zienswijze. Europese instrumenten (12) Voor een vitaal platteland, waar de nieuwe uitdagingen opgepakt kunnen worden, is het noodzakelijk dat een fors budget van het GLB behouden blijft voor Nederland. Gedeeltelijke interne verschuiving van het budget naar de nieuwe uitdagingen is daarbij wel noodzakelijk, zoals ook al bij de Health Check is ingezet. De doelstellingen voedselzekerheid en voedselveiligheid blijven van kracht. (13) Het GLB moet vereenvoudigd worden zonder de wens tot differentiatie geweld aan te doen. Door jarenlange aanpassingen is het beleid complex geworden en vergen de uitvoering en handhaving een grote administratieve inzet. Het is tijd om met een schone lei te beginnen en heldere maatregelen te ontwerpen, waarbij ook de samenhang tussen regionaal beleid en landbouwbeleid in beeld is. 7

8 1 e pijler, landbouwbetalingen (14) De afweging over de directe betalingen (toeslagrechten) aan agrariërs is voor iedere provincie verschillend omdat de gevolgen van herverdeling of geleidelijke afbouw van deze directe betalingen voor het landelijk gebied verschillen van bedrijfstak tot bedrijfstak en van gebied tot gebied. In de ogen van de EU zijn de directe betalingen vanuit de 1 e pijler een goed instrument om het level playing field mondiaal te verbeteren. De provincies zijn ook tegenstander van renationalisatie van het landbouwbeleid, want dit kan leiden tot oneerlijke concurrentie tussen de lidstaten en een verdere afkalving van het budget. (15) Anders dan het rijk hechten de provincies aan continuering van een basistoeslag voor alle landbouwhectares waarover Nederland nu EU-toeslagen ontvangt. De basistoeslag maakt het mogelijk om de overgang van de historische betalingen naar een nieuwe betalingssystematiek meer geleidelijk te laten verlopen, zodat de effecten op de agrarische sector en op het platteland niet te ingrijpend zullen zijn. 2 e pijler, plattelandsfonds (16) De ontwerpresolutie van het Europees Parlement (rapporteur Lyon) gaat uit van nationale cofinanciering voor gebieden met natuurlijke handicaps. Het ministerie van LNV richt zich op (alleen) marktconform belonen van agrarische activiteiten in de maatschappelijk waardevolle gebieden, waarbij een basiskwaliteit wordt vereist. De provincies zien duidelijk de meerwaarde in van het belonen van publieke diensten, waarbij de term marktconform nadere uitwerking behoeft, temeer omdat de Europese Commissie niet kan instemmen met marktconforme betalingen, maar wel met vergoedingen van onkosten en gederfd inkomen. Op dit moment gaan provincies er vanuit dat de waardevolle gebieden ongeveer overeenkomen met de huidige Less Favoured Areas en met de Natura 2000 gebieden en zones er omheen. Wij vinden dat de Nationale Landschappen en andere cultuurlandschappen ook tot de maatschappelijk waardevolle gebieden behoren en dat de Europees geaccepteerde gebiedscategorie High Nature Value Farmland aangewezen moet worden. Daarnaast ondervinden de peri-urbane gebieden ook beperkingen en zijn ze waardevol voor de maatschappij vanwege de nabijheid van stad en land met het oog op korte afzetlijnen voor voedsel en recreatief medegebruik van het platteland rond de stad. Vooral in peri-urbane gebieden, waar Nederland bij uitstek rijk aan is, geldt het adagium Het platteland is van iedereen. (17) Het accent zal meer moeten komen te liggen op de nieuwe uitdagingen: innovatie, klimaatverandering, hernieuwbare energie, watermanagement en biodiversiteit. Dit komt met name tot uiting bij de mogelijkheid tot leveren van maatschappelijke prestaties en groen-blauwe diensten (ecosysteemdiensten). Deze prestaties en diensten zijn niet alleen gerelateerd aan de agrarische sector, maar zijn ook relevant voor andere grondeigenaren/gebruikers van agrarische gronden in het landelijk gebied. De regionale overheden willen de regierol bij uitvoering van deze prestaties en diensten op zich nemen. Om publieke diensten aantrekkelijker te maken is niet alleen een marktconforme betaling maar ook een langere contractduur gewenst. Hierbij is voor agrarische bedrijven het gelijktrekken van de deminimis regeling aan de regeling voor niet-agrarische bedrijven gewenst. (18) In Europa is geen sprake van overheveling van doelen en middelen voor plattelandsontwikkeling naar de structuurfondsen. Provincies ambiëren coördinatie van beide instrumenten, maar geen integratie. Het rijk overweegt echter om de Europese Commissie te adviseren om de taakstelling Ontwikkelen plattelandseconomie van de Tweede Pijler onder het Regionaal Beleid te vervatten. Zij gaat er hierbij vanuit dat in een volgende periode de structuurfondsen opnieuw een kleine post Verbeteren vestigingsklimaat zal bevatten, die onder meer mogelijkheden kan bieden voor ontwikkeling van de plattelandseconomie. Echter, de huidige discussie over de structuurfondsen kan leiden tot een nadere 8

9 focus op een klein aantal prioriteiten, waarbij het thema Ontwikkelen plattelandseconomie minder in beeld is. Er is voor de provincies dus geen aanleiding om de huidige structuur van het plattelandsbeleid te wijzigen. Lobby De Nederlandse provincies zullen hun uiterste best doen met de lidstaat Nederland gezamenlijk te komen tot inspraak op de komende Mededeling van de Europese Commissie omtrent de toekomst van het GLB in de periode en op de daarna volgende wetsvoorstellen. Het is echter niet uit te sluiten dat op enkel onderdelen verschil van inzicht bestaat. De provincies nemen in dat geval de ruimte hun zaak te bepleiten bij de Europese Commissie, het Europese Parlement, het Europees Sociaal Economisch Comité, het Comité van de Regio s en bij de organisaties waarvan zij gezamenlijk dan wel individueel lid zijn. 9