Onderzoek naar de gemeentelijke bestemmingsheffingen en retributies Westerkwartiergemeenten

Transcriptie

1 Onderzoek naar de gemeentelijke bestemmingsheffingen en retributies Westerkwartiergemeenten Rapport Rekenkamercommissie Westerkwartier BMC Advies B.V. September 2016 H. Uffen MSc ir. A.J. Gossen T.E. Kinkel MSc Projectnummer: Correspondentienummer: AD

2 INHOUD VOORWOORD 5 DEEL I DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK 6 DOEL VAN HET ONDERZOEK 7 HET BELANG VAN HET ONDERWERP VOOR GEMEENTERADEN 7 CONCLUSIES UIT HET ONDERZOEK 9 AANBEVELINGEN EN LESSEN VOOR DE HERINDELING 13 DEEL II VERDIEPING OP DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK 16 HOOFDSTUK 1 DOELSTELLINGEN VAN EN WERKZAAMHEDEN TIJDENS HET ONDERZOEK Het belang van de legesverordening als reële kostendrager Naar een transparante en onderbouwde tariefstelling Werkwijze gedurende het onderzoek 19 HOOFDSTUK 2 BELASTINGEN, HEFFINGEN EN LEGES IN RELATIE TOT KOSTENDEKKENDHEID Belastingen, heffingen en retributies Bestemmingsheffingen, leges en kostendekkendheid scope van het onderzoek Kostentoerekening van de overheadkosten aan de leges is een ingewikkeld verhaal Ontwikkelingen ten aanzien van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) Ontwikkelingen ten aanzien van de nieuwe Omgevingswet 26 HOOFDSTUK 3 BEVINDINGEN TEN AANZIEN VAN DE HOOGTE VAN DE TARIEVEN Onderlinge vergelijking tarieven tussen de Westerkwartiergemeenten en duiding van de verschillen Tariefstelling Westerkwartiergemeenten afzonderlijk en in relatie tot benchmarkgemeenten Duidingen van bevindingen 40 HOOFDSTUK 4 BEVINDINGEN TEN AANZIEN VAN BELEID EN WERKWIJZEN Onderlinge vergelijking beleid en werkwijzen tussen de Westerkwartiergemeenten en duiding van de verschillen Wat is het beleid van de Westerkwartiergemeenten ten opzichte van kostendekkendheid? 44 3/104

3 4.3 Worden de inkomsten uit de bestemmingsheffingen en leges doelmatig en doeltreffend besteed aan de betreffende geleverde gemeentelijke diensten? Staan de uitvoeringskosten in redelijke verhouding tot de opbrengsten (= mate van kostendekkendheid)? Wordt de overhead van het gemeentelijke apparaat doorberekend in de bestemmingsheffingen en leges? Hoe, hoeveel, waarin en waarom (niet)? In hoeverre wordt gebruikgemaakt van de Handreiking kostentoerekening leges en tarieven (opgesteld in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelatie (BZK) en van de kostentoerekeningsmodellen van de VNG? Op grond waarvan worden voorstellen gedaan om de tarieven van de bestemmingsheffingen en leges te verhogen? Duidingen van de bevindingen 59 HOOFDSTUK 5 VERDIEPING OP DE LESSEN VOOR DE HERINDELING Relatie doelstellingen (dan wel dienstverlening), organisatie, kostprijs en tariefstelling Hoe te komen tot een nauwkeurige kostentoerekening voor één Westerkwartiergemeente? Duidingen van de bevindingen 70 NAWOORD 72 LITERATUURLIJST 73 BESTUURLIJKE REACTIE WESTERKWARTIERGEMEENTEN OP HET ONDERZOEKSRAPPORT 79 BIJLAGE 1 NORMENKADER 84 BIJLAGE 2 GEÏNTERVIEWDEN VOOR HET ONDERZOEK 86 BIJLAGE 3 BIJLAGE 4 BIJLAGE 5 BIJLAGE 6 BIJLAGE 7 BIJLAGE 8 VERGELIJKING LEGESTARIEVEN WESTERKWARTIERGEMEENTEN EN REFERENTIEGEMEENTEN 90 VERGELIJKING TARIEVEN BEGRAAFRECHTEN WESTERKWARTIERGEMEENTEN EN REFERENTIEGEMEENTEN 91 OVERZICHTEN BATEN EN LASTEN BESTEMMINGSHEFFINGEN EN LEGES GEMEENTE GROOTEGAST 92 OVERZICHTEN BATEN EN LASTEN BESTEMMINGSHEFFINGEN EN LEGES GEMEENTE LEEK 96 OVERZICHTEN BATEN EN LASTEN BESTEMMINGSHEFFINGEN EN LEGES GEMEENTE MARUM 99 OVERZICHTEN BATEN EN LASTEN BESTEMMINGSHEFFINGEN EN LEGES GEMEENTE ZUIDHORN 102 4/104

4 Voorwoord In de periode tot de herindeling van de Westerkwartiergemeenten heeft de Rekenkamercommissie Westerkwartier zich als doel gesteld onderzoeken te doen die bijdragen aan deze herindeling. Inzicht in overeenkomsten en verschillen tussen de vier gemeenten kan bijdragen aan een discussie waarin beelden over en weer gestoeld zijn op geobjectiveerde observaties. Wij denken met het Onderzoek naar de gemeentelijke bestemmingsheffingen en retributies Westerkwartiergemeenten een bijdrage te leveren aan bovengenoemd doel. Met vriendelijke groet, Namens de Rekenkamercommissie Westerkwartier De heer drs. A.A. Vlaardingerbroek - Voorzitter Rekenkamercommissie Westerkwartier 5/104

5 DEEL I DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK DEEL I DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK 6/104

6 Het onderzoek is opgebouwd uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: Het doel van het onderzoek Het belang van het onderwerp voor gemeenteraden De conclusies uit het onderzoek De aanbevelingen en de lessen voor de herindeling Voor degene die geïnteresseerd is in een gedetailleerde uitwerking van de onderzoeksvragen, is in Deel II het integrale onderzoek met daarin de volledige beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen opgenomen. Doel van het onderzoek De Rekenkamercommissie Westerkwartier hebben met dit onderzoek de volgende doelstelling voor ogen: 1. bijdragen aan een transparante legesverordening en verordening voor bestemmingsheffingen voor de Westerkwartiergemeenten, waaruit voor burgers en bedrijven duidelijk naar voren komt voor welke diensten bestemmingsheffingen en leges worden geheven, welke aspecten aan de bestemmingsheffingen en leges worden toegerekend en waarop de tariefstelling is gebaseerd; 2. een bijdrage leveren aan de harmonisering van de gemeentelijke tarieven van bestemmingsheffingen en leges in het kader van de naderende gemeentelijke herindeling. Deze doelstelling is vertaald in de volgende centrale onderzoeksvraag: Zijn de kosten van de uitvoering op een redelijke wijze doorberekend in de gemeentelijke tarieven (van bestemmingsheffingen en leges), op welke wijze zijn zij onderbouwd en in hoeverre verschilt de opbouw van de tarieven binnen de gemeente in het Westerkwartier? Om richting te geven aan het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie een tiental onderzoeksvragen geformuleerd voor dit onderzoek; zie hiervoor paragraaf 1.2 van deze rapportage. Op 12 november 2015 zijn deze onderzoeksvragen afgestemd met de fractiespecialisten uit de vier gemeenteraden. Het belang van het onderwerp voor gemeenteraden Dit onderzoek richt zich op de afvalheffing en rioolheffing (bestemmingsheffingen) en de belangrijkste leges, te weten de leges over dienstverlening in het kader van burgerzaken, omgevingsvergunning, APV (zoals evenementen) en begraven. De wetgever stelt eisen aan de tariefstelling, het doorberekenen van kosten en het inzetten van (meer)opbrengsten. Opbrengsten mogen niet hoger liggen dan kosten en de gemeente mag niet alles meenemen in het kostenplaatje. Een onduidelijke opbouw van de tarieven kan aanleiding zijn voor discussies met en bezwaren van betalende inwoners en bedrijven. Bezwaar kan leiden tot een gehele of 7/104

7 gedeeltelijke onverbindendverklaring van de legesverordening door de rechter, wat negatieve gevolgen heeft voor de betrokken gemeente. Als de gemeente niet voor kostendekkende tarieven kiest, betekent dit dat niet alleen de kostenveroorzakers maar alle belastingplichtigen meebetalen. Doorberekening van gemaakte kosten in tarieven (kostendekkendheid) is dus een belangrijk onderwerp in dit onderzoek. Echter, kostendekkendheid is slechts een onderdeel van het gehele plaatje. Dat staat in onderstaande figuur. Maatschappelijk effect Tariefstelling Monitoring en (bij)sturing Doelstellingen/ mate van dienstverlening Raad College Kostprijs Organisatie Figuur 1 Schematische weergave van de totstandkoming van de tariefstelling van bestemmingsheffingen en leges Het vertrekpunt is een te bereiken maatschappelijk effect. De gemeente operationaliseert dit in de doelstellingen dan wel de mate van dienstverlening die de raad vaststelt. Om de doelstellingen te bereiken zorgt het college voor inrichting van de organisatie -> gaan we het zelf doen en hoe dan? Of samenwerken of uitbesteden? De manier van organiseren bepaalt de kostprijs. Op basis van deze kostprijs komt het college met een voorstel tot tariefstelling aan de raad, hierbij rekening houdend met het maatschappelijke effect van dit tarief. Als de raad besluit om het tarief gelijk te stellen aan de kostprijs, is er sprake van 100% kostendekkendheid: de gebruikers van de dienstverlening dragen alle kosten. Als het tarief minder dan 100% kostendekkend is, bekostigt de gemeente een deel van de kosten uit de algemene middelen: ook de niet-gebruikers betalen mee. Centraal staat het begrip monitoring en (bij)sturing binnen dit model. Dit staat voor de periodieke toetsing om te bezien in hoeverre de onderdelen van het model nog op elkaar aansluiten en of en zo ja welke acties wenselijk zijn. Voor gemeenteraadsleden is dit onderwerp van belang omdat: het betrekking heeft op hun volksvertegenwoordigende rol: o Is er draagvlak voor de tariefstelling in relatie tot de geboden dienstverlening? het betrekking heeft op hun kaderstellende rol: o Zijn er voldoende heldere doelen gesteld? o Hoe verhoudt de hoogte van de tarieven zich tot omringende en vergelijkbare gemeenten? het betrekking heeft op hun controlerende rol: 8/104

8 o Voldoet de gemeente wel aan de wettelijke eisen ten aanzien van tariefstelling en kostentoerekening en past de gemeente de richtlijnen juist toe? o Voldoet de gemeente wel aan de eigen doelstellingen? o In hoeverre is er nog ruimte om tarieven te verhogen als ze nog niet kostendekkend zijn en dit wel het doel is? o Welke verbeteringen qua beleid en werkwijzen zijn mogelijk? De relevantie groeit verder omdat het Besluit begroting en verantwoording (BBV) dit jaar gewijzigd is. Zo moeten gemeenten met ingang van 2017 de kostendekkendheid per deel van de legesverordening in de paragraaf Lokale heffingen van begroting en jaarrekening laten zien. Ook moet de gemeente de overhead in een apart programma in beeld brengen en anders omgaan met waardering en afschrijving van maatschappelijke bezittingen, zoals riolering. Specifiek in het Westerkwartier speelt de nadere herindeling. Dat leidt tot extra vragen: In hoeverre verschillen de Westerkwartiergemeenten nu van elkaar en van andere vergelijkbare gemeenten in Nederland? Zijn deze verschillen verklaarbaar? Op grond waarvan kan in het licht van de aanstaande herindeling worden gekomen tot een nauwkeurige kostentoerekening, zodat er sprake is van afdoende kostendekkendheid? Welke stappen zijn van belang om te zetten in het licht van de herindeling? De BBV-wijziging en de aanstaande herindeling zijn de redenen dat er niet alleen is teruggekeken naar de behaalde resultaten ten aanzien van het beleid rondom bestemmingsheffingen en leges, maar dat er ook vooruitgekeken is. De wijzigende context vraagt om leerpunten uit het verleden, nieuwe inzichten en richtinggevende uitspraken. Niet alleen om invulling te geven aan de nieuwe eisen van het BBV, maar vooral ook om te helpen in het proces naar de herindeling door de eerste stappen te zetten naar harmonisatie. Dit rapport draagt hieraan bij. De tarieven, kostprijs en mate van kostendekkendheid zijn een resultante van de keuzes die de raden moeten maken op bijvoorbeeld de beleidsterreinen van riolering, afval en dienstverlening. Deze keuzes hebben betrekking op de te bereiken maatschappelijke effecten, de te bereiken doelstellingen en de manier van organiseren. Eerst schetsen we de conclusies uit het onderzoek. Daarna gaan we in op de aanbevelingen en de lessen voor de herindeling. Conclusies uit het onderzoek De conclusies zijn onderverdeeld in [A] conclusies ten aanzien van hoogte van de tarieven en benchmark en [B] conclusies ten aanzien van beleid en werkwijzen. [A] Conclusies ten aanzien van hoogte van de tarieven en benchmark De volgende conclusies hebben betrekking op de hoogte en onderlinge vergelijking: De tarieven van de Westerkwartiergemeenten zijn niet per se vergelijkbaar, omdat elke gemeente een andere structuur en andere doelen en werkwijzen heeft. De hoogte van het tarief van de afvalstoffenheffing van de gemeenten Grootegast, Leek en Marum is vrijwel gelijk. Het tarief van de gemeente Zuidhorn is lager. De gemeenten Leek, Zuidhorn en Marum zetten de voorziening voor de rioolheffing en afvalstoffenheffing in om kosten te dekken, waardoor de tarieven gelijk of tijdelijk lager kunnen blijven. Daarnaast is de uitvoering (zie organisatie in figuur 1) van de gemeente 9/104

9 Zuidhorn op onderdelen bij de afvalstoffenheffing anders dan in de andere drie gemeenten. De hoogte van de tarieven rioolheffing is in de gemeenten Grootegast en Marum ongeveer gelijk. In de gemeente Leek ligt deze 18% lager en in Zuidhorn 37% lager. De belangrijkste reden voor de lagere tarieven rioolheffing in Leek en Zuidhorn ligt bij de gemeente Leek in de relatief hoge inwonerdichtheid. Bij de gemeente Zuidhorn ligt deze in een andere vervangingsmethodiek (relinen), het beperkt toerekenen van kosten en het versneld afschrijven van investeringen in het riool door het inzetten van exploitatieoverschotten op de jaarrekening. Voor alle vier de Westerkwartiergemeenten geldt dat de belangrijkste retributieve diensten zijn vastgelegd in de legesverordening. Specifieke onderdelen ontbreken. Soms is daarin een bewuste keuze gemaakt, soms ook niet. Alle gemeenten hanteren een resttarief voor overige aanvragen. De volgende conclusies hebben betrekking op de uitkomsten van de benchmark: Gemeente Grootegast De tarieven voor de afvalstoffenheffing en rioolheffing liggen hoger dan in benchmarkgemeenten. De tarieven voor de omgevingsvergunning en de kleine evenementenvergunning zijn lager dan in de benchmarkgemeenten. Gemeente Leek De tarieven van de afvalstoffenheffing en rioolheffing van de gemeente Leek behoren tot de hogere in de benchmark. De tarieven op de onderdelen omgevingsvergunning en kleine evenementenvergunning van de gemeente Leek zijn relatief laag in de benchmark. Gemeente Marum Voor de tarieven afvalstoffenheffing, rioolheffing en omgevingsvergunning behoort Marum tot de duurdere gemeenten in de benchmark. Voor de eenvoudige evenementen rekent de gemeente Marum geen leges. Gemeente Zuidhorn Wat betreft de tariefstelling voor de afvalstoffenheffing behoort de gemeente Zuidhorn tot de goedkopere gemeenten in de benchmark. De tarieven voor afvalstoffenheffing en omgevingsvergunning liggen op een gemiddeld niveau en het tarief voor de kleine evenementenvergunning van de gemeente Zuidhorn ligt net boven het gemiddelde in de benchmark. Algemeen beeld benchmark We concluderen dat de bestemmingsheffingen (riool- en afvalstoffenheffing) bij de Westerkwartiergemeenten relatief hoog zijn in vergelijking met de benchmarkgemeenten. Bij de omgevingsvergunning is een wisselend beeld te zien. De Westerkwartiergemeenten behoren tot de goedkopere gemeenten waar het gaat om de evenementenvergunning. [B] Conclusies ten aanzien van beleid en werkwijzen In deze paragraaf trekken wij een aantal algemene conclusies die van toepassing zijn op alle vier de Westerkwartiergemeenten en we trekken conclusies per individuele gemeente. Onderstaande tabel geeft weer in hoeverre de gestelde doelstellingen op het gebied van kostendekkendheid per Westerkwartiergemeente worden gehaald: Gemeente Bestemmingsheffing / leges Doelstelling Doelstelling gehaald? Gemiddelde kostendekkendheid 1 Grootegast Afvalstoffenheffing = 100% kostendekkend Nee 92% Rioolheffing = 100% kostendekkend Nee 104% Leges 100% kostendekkend Ja 58% Omgevingsvergunning 100% kostendekkend Ja 23% 1 De gemiddelde kostendekkendheid is bepaald door de het gemiddelde te nemen van de gerealiseerde kostendekkendheid over de periode 2013 tot en met /104

10 Begraafrechten 100% kostendekkend Ja 69% Leek Afvalstoffenheffing = 100% kostendekkend Ja 101%* Rioolheffing = 100% kostendekkend Ja 93%* Leges = 100% kostendekkend Nee PM Begraafrechten = 100% kostendekkend Nee 81% Marum Afvalstoffenheffing = 100% kostendekkend Nee 91% Rioolheffing = 100% kostendekkend Ja 100% Burgerzaken = 100% kostendekkend Nee 41% Omgevingsvergunning = 100% kostendekkend Nee 49% APV = 100% kostendekkend Nee n.b. Begraafrechten = 100% kostendekkend (formeel). Informeel acceptatie < 100% Nee 36% Zuidhorn Afvalstoffenheffing = 100% kostendekkend Nee 105% Rioolheffing = 100% kostendekkend Nee 101% Burgerzaken = 100% kostendekkend Nee 54% Omgevingsvergunning = 100% kostendekkend Nee 91% APV = 100% kostendekkend Nee 4% Begraafrechten < 100% kostendekkend Ja 58% Figuur 2 Doelstellingen rondom kostendekkendheid Westerkwartiergemeenten afgezet tegen de resultaten, alsmede de gemiddelde lasten per inwoner (realisatie). * De gemeente Leek rekent achteraf bij de bestemmingsheffingen de mutaties voorzieningen toe om te voldoen aan de doelstelling 100% kostendekkendheid. De volgende opmerkingen zijn van toepassing bij het lezen van figuur 2: De kostendekkendheid van de bestemmingsheffingen en leges mag structureel niet meer dan 100% zijn. 2 Het behalen van een doelstelling van 100% kostendekkendheid, zonder gebruik van de voorzieningen/reserves is vrijwel onmogelijk). We constateren dat de gemeente Marum, inclusief mutaties in de reservers/voorzieningen 100% kostendekkendheid weet te realiseren op de rioolheffing. Zonder deze mutaties wordt een gemiddelde percentage gerealiseerd van 105%. De gemeente Leek realiseert door mutaties in de reserves en voorzieningen achteraf ook op de bestemmingsheffingen een kostendekkendheidspercentage van 100%. De mate van kostendekkendheid is geen doel op zich, maar de uitkomst van politieke besluitvorming op basis van de kostprijs en het te bereiken maatschappelijk effect (zie paragraaf 2.2 en 5.1). Algemene conclusies die gelden voor alle Westerkwartiergemeenten De kostendekkendheid van de begraafrechten, leges omgevingsvergunning, leges burgerzaken en leges APV ligt beduidend lager dan 100%. Dit betekent dat de gemeente een substantieel deel van de kosten dekt uit de algemene middelen en het profijtbeginsel niet volledig toepast. Alle gemeenten rekenen de overhead toe die zij mogen toerekenen. De wijze waarop dit gebeurt verschilt per gemeente en is afhankelijk van de wijze van kostentoerekening per gemeente. 2 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2014, Handreiking kostentoerekening heffingen, rechten en tarieven, 10 oktober 2014, p , zie specifiek p /104

11 Met ingang van het begrotingsjaar 2017 zijn gemeenten landelijk verplicht dezelfde methodiek voor toerekening van overheadkosten te hanteren. Aanpassing in tariefstelling is grotendeels geënt op indexatie. De relatie tussen kostprijs en tarief is onvoldoende. Bij de bestemmingsheffingen concluderen we dat gemeenten deze apart inzichtelijk maken en berekenen, maar bij de leges gebeurt dit niet. Daardoor is er geen relatie tussen de kostprijs en tarieven. De gemeenten maken de doelen die zij beogen met de heffingen en leges onvoldoende helder. Wanneer wij kijken naar de elementen uit het model, zoals weergegeven in figuur 1, concluderen we dat het alleen voor de rioolheffing mogelijk is om de elementen in te vullen. Daardoor valt niet te toetsen of de gemeenten ook doeltreffend en doelmatig werken. Wanneer de doelen van de gemeenten gelijk zijn en de kosten volledig inzichtelijk, kan de onderlinge doelmatigheid tussen de gemeenten getoetst worden door vervolgens de kostprijs uit te drukken per inwoner. Wanneer we sec kijken naar de gestelde doelstelling ten aanzien van kostendekkendheid (zie figuur 2), concluderen we dat de gemeente Grootegast op de onderdelen leges (burgerzaken en APV), omgevingsvergunning en begraafrechten doeltreffend is, de gemeente Zuidhorn is dat op de begraafrechten en de gemeente Marum op de rioolheffing. Hierbij ook de opmerking dat de gemeente Leek ook voldoet aan de doelstellingen op de afvalstoffenheffing en rioolheffing. Specifieke conclusies over beleid en werkwijzen gemeente Grootegast De gemeente rekent geen kosten toe die zij niet mag toerekenen. Op onderdelen mag de gemeente meer kosten toerekenen, zoals veegkosten. De gemeente bekostigt dit nu uit de algemene middelen. Door het toerekenen van deze kosten aan de bestemmingsheffingen en/of leges past de gemeente het profijtbeginsel toe, waarbij de gebruiker betaalt. De kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing ligt op begrotingsbasis iets hoger dan 100%; op realisatiebasis ligt deze drie jaar op rij lager, doordat de inkomsten lager zijn dan begroot. De kostendekkendheid van de rioolheffing ligt zowel op begrotingsbasis als realisatiebasis hoger dan 100%. De meeropbrengsten zet de gemeente in voor algemene doelen, wat wettelijk niet is toegestaan. De gemeente moet de bestemming van het surplus (gedeelte boven 100% kostendekkendheid) veranderen van de algemene reserve naar de voorziening riool en het tarief naar beneden bijstellen. Specifieke conclusies over beleid en werkwijzen gemeente Leek De gemeente rekent geen kosten toe die zij niet mag toerekenen. De kostendekkendheid voor rioolheffing ligt gemiddeld op 91%. Belangrijkste oorzaak hiervan is dat de opbrengsten lager liggen dan begroot. De gemeente Leek zet de voorzieningen rondom afval en riool in om toe te werken naar 100% kostendekkendheid. Door de wijze van toerekening van personeelskosten is er qua kostendekkendheid geen onderscheid te maken tussen Burgerzaken, APV en Omgevingsvergunning. Hierdoor bestaat het risico van kruissubsidiëring, wat niet is toegestaan in het kader van de Wabo (omgevingsvergunningen). Tevens is het hierdoor niet mogelijk de kostendekkendheid voor deze onderdelen van de leges te bepalen. Om de transparantie te vergroten moet de gemeente de baten en lasten voor de onderdelen Burgerzaken, APV en Omgevingsvergunning apart verantwoorden en apart op elk onderdeel sturen (met ingang van 2017 in de paragraaf Lokale heffingen). 12/104

12 Specifieke conclusies over beleid en werkwijzen gemeente Marum De gemeente rekent geen kosten toe die zij niet mag toerekenen. Op onderdelen mag de gemeente meer kosten toerekenen, zoals de kwijtschelding ten aanzien van de rioolheffing. Door het toerekenen van deze kosten aan de bestemmingsheffingen en/of leges past de gemeente het profijtbeginsel toe, waarbij de gebruiker betaalt. Door inzet van de voorziening/reserve ter dekking van de afvalkosten kan de gemeente Marum tijdelijk (tot aan de herindeling) een lager tarief hanteren. De gemeente verwerkt de bijkomende baten uit afval niet in haar kostendekkendheid, terwijl dit wel moet om een zuiver beeld te geven. De baten voor APV boekt de gemeente onder het product Baten secretarieleges. Hier boekt de gemeente ook de baten van de producten Burgerzaken. Door hier geen onderscheid te maken ontstaat kruissubsidiëring, wat de mate van transparantie verlaagt. Om de transparantie te vergroten moet de gemeente de baten en lasten voor de onderdelen Burgerzaken, APV en Omgevingsvergunning apart verantwoorden en apart op elk onderdeel sturen (met ingang van 2017 in de paragraaf Lokale heffingen). De productenrealisatie en aangeleverde cijfers voor de rioolheffing en afvalstoffenheffing sluiten onvoldoende op elkaar aan, hierdoor is de mate van transparantie laag. Specifieke conclusies over beleid en werkwijzen gemeente Zuidhorn De gemeente rekent geen kosten toe die zij niet mag toerekenen. De gemeente mag nog aanvullende kosten toerekenen, zoals de veegkosten. Door het toerekenen van deze kosten aan de bestemmingsheffingen en/of leges past de gemeente het profijtbeginsel toe, waarbij de gebruiker betaalt. De gemeente Zuidhorn zet de reserves en voorziening rondom afval en riool in om de tarieven te dempen. Er lijkt nog onvoldoende een relatie te liggen tussen het tarief en de kostprijs bij de afvalstoffenheffing. De gemeente zet in 2014 een omvangrijk bedrag in vanuit de reserves, maar past het tarief voor afvalstoffenheffing niet naar beneden aan, maar indexeert het en laat de kostprijs leidend zijn voor de bepaling van het tarief. Bij APV rekent de gemeente meer personele kosten toe dan die welke sec betrekking hebben op de dienstverlening rondom APV. Om de kostprijs te kunnen bepalen is het noodzakelijk om de personele kosten op het product APV inzichtelijk te maken. Aanbevelingen en lessen voor de herindeling We doen vijf aanbevelingen voor versterking van inzet, sturing en beheersing van het beleid omtrent de bestemmingsheffingen en leges. We besluiten die aanbevelingen met lessen voor de herindeling. 1. De termijnen van de Gemeentelijke RioleringsPlannen (GRP) lopen af. Maak geen GRP meer voor de individuele gemeente, maar een integraal GRP voor de Westerkwartiergemeente met één set beleidskeuzes en geef hierbij specifieke aandacht aan de rioolheffing (totstandkoming op basis van model figuur 1) en de functie binnen het rioleringsplan (bijdragen aan doelstellingen). 2. We constateren dat de Westerkwartiergemeenten nu geen afvalbeleid hebben. Werk aan een gezamenlijk afvalbeleid en baseer op basis daarvan de wijze van uitvoering, de kostprijs en de tariefstelling voor de nieuw te vormen gemeente. 13/104

13 3. Het model in figuur 1 maakt de relaties inzichtelijk voor de bepaling van de kostprijs en tariefstelling. In het kader van de aanstaande herindeling is het advies om de elementen van het model voor de onderdelen rioolheffing, afvalstoffenheffing, begraafrechten, leges burgerzaken, omgevingsvergunning en APV gezamenlijk voor de nieuwe Westerkwartiergemeente in te vullen. Dit betekent concreet: Stel beleid op (indien niet aanwezig) waarbij de doelstellingen (ten aanzien van dienstverlening) expliciet worden gemaakt om het gewenste maatschappelijk effect te bereiken. Maak keuzes ten aanzien van de organisatie en uitvoering om de gestelde doelstellingen te bereiken. Dit zijn keuzes op het gebied van Zelf doen, Uitbesteden en Samenwerken (vastleggen hoe). Bepaal de kostprijs aan de hand van de organisatie-inrichting met betrekking tot de bestemmingsheffingen en leges. Doe dit ten minste per onderdeel van de legesverordening. Laat de raad op basis van de kostprijs beslissen over de mate van kostendekkendheid ten aanzien van de bestemmingsheffingen en leges. Hierbij dient de raad ook te besluiten in hoeverre de hoogte van de kostprijs wenselijk is ten aanzien van het te bereiken maatschappelijk effect. Indien dit niet het geval is, stelt de raad een lagere mate van kostendekkendheid vast en kiest ervoor een deel te bekostigen via de algemene middelen in plaats van volledige toepassing van het profijtbeginsel. Maak een koppeling tussen de gehanteerde tarieven in de tarieventabel behorende bij de verordening afvalstoffen-, rioolheffing, begraafrechten en de legesverordening en de werkelijke kosten. Richt het element Monitoring en (Bij)Sturing in voor de onderdelen zoals onderzocht in dit onderzoek. Voor de bestemmingsheffingen is het wenselijk om jaarlijks de kostprijs te bepalen en op basis daarvan in de raad te beslissen over de mate van kostendekkendheid en dus tarifering. Voor de overige onderdelen (Begraafrechten, Omgevingsvergunning, Burgerzaken en APV) is het wenselijk om iedere twee jaar de kostprijs vast te stellen en daartussen te werken met indexaties (wel geënt op de werkelijke kosten). Als zich bepaalde ontwikkelingen (bijvoorbeeld nieuwe Omgevingswet) voordoen, is tussentijdse aanpassing nodig. 4. Het BBV stelt eisen aan de kostentoerekening met ingang van het begrotingsjaar Werk als gemeenten nu reeds samen aan nieuwe werkwijze wat betreft kostenverdeling. In paragraaf 5.2 zetten we de huidige situatie per Westerkwartiergemeente uiteen, brengen we de consequenties van de nieuwe regels BBV in beeld en doen we een aanzet voor een nieuwe gezamenlijke kostenverdeelsystematiek. Om een eerste stap te kunnen zetten in de harmonisering wat betreft kostentoerekening adviseren wij de volgende stappen: Stel gezamenlijke uitgangspunten voor een nieuwe systematiek vast. Vorm de begrotingen 2016 om naar de nieuwe definitie. Bepaal weglekeffecten en inverdieneffecten (kostprijs bepalen en effecten van de nieuwe regels BBV op de kostprijs). Vul aan met autonome ontwikkelingen/kostenstijgingen Bepaal de tariefconsequenties per Westerkwartiergemeente. 5. Het BBV stelt eisen aan het bieden van inzicht in de kostendekkendheid in de paragraaf Lokale heffingen vanaf het begrotingsjaar Vernieuwing van deze paragraaf is 14/104

14 verplicht. Werk hier als gemeenten samen aan en richt deze paragraaf op dezelfde wijze in. Neem vóór de herindeling beslissingen over gezamenlijk beleid dat van toepassing is na de herindeling Figuur 1 maakt helder dat kostendekkendheid een deel is van het gehele plaatje. Het bevestigt dat het van belang is dat de raden van de Westerkwartiergemeenten vóór de herindeling al beslissingen nemen over de te bereiken maatschappelijke effecten en doelstellingen op de desbetreffende beleidsterreinen en dat zij kaders moeten stellen ten aanzien van de organisatie om deze doelstellingen te bereiken. Dit is noodzakelijk om vanaf 1 januari 2019 één gezamenlijk tarief te hebben voor de bestemmingsheffingen en leges en een gestroomlijnde uitvoering van de bijbehorende dienstverlening. In herindelingstrajecten besluit men nogal eens tot het overlaten van dergelijke kaderstellende besluiten aan de raad van de nieuwe gemeente, met als argument dat de huidige raden niet over hun graf heen willen regeren. Dit is niet verstandig. Uit andere herindelingstrajecten blijkt dat hoe meer de vier raden nu al in gezamenlijkheid richting geven, hoe voortvarender het herindelingsproces, zeker ook in ambtelijke zin, zal lopen. De door ons opgenomen aanbevelingen doen daar concrete voorstellen toe. Daarnaast dienen de colleges van de Westerkwartiergemeenten besluiten te nemen over harmonisatie van de kostentoerekening en bepaling van de kostprijs van de bestemmingsheffingen en leges. De nieuwe regels BBV dwingen de individuele gemeenten er nu al toe om dat te veranderen. Deze ontwikkeling is het momentum voor de vier Westerkwartiergemeenten om dit gezamenlijk op te pakken en de administratie, kostentoerekening en bepaling van de kostprijs te harmoniseren. Bij het uitvoeren van de stappen rondom dit onderwerp in het herindelingsproces is het aan te raden om opnieuw van buiten naar binnen te denken. Dus niet het naast elkaar zetten van de aanpakken van de vier afzonderlijke gemeenten met als doel te bepalen wie het nu het beste doet, maar denken vanuit het gezamenlijke algemeen belang van inwoners en bedrijven in het Westerkwartier. Houd de succespunten van wat nu goed gaat vast en pak de kans om met een schone lei te beginnen. Door te zoeken naar het gedeelde en het oude los te laten zijn er meer vrijheidsgraden om een flinke stap vooruit te zetten, in het belang van het Westerkwartier. 15/104

15 DEEL II VERDIEPING OP DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK DEEL II VERDIEPING OP DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK 16/104

16 Hoofdstuk 1 Doelstellingen van en werkzaamheden tijdens het onderzoek In dit hoofdstuk schetsen wij de aanleiding van het onderzoek en gaan wij nader in op de doelstelling, vraagstelling en werkwijze gedurende het onderzoek. 1.1 Het belang van de legesverordening als reële kostendrager Elke overheid heeft de verplichting om haar taakuitoefening zo transparant mogelijk te maken voor de burger. Dit geldt zeker voor die taken waarvoor de overheid i.c. de gemeente een vergoeding in rekening brengt. Het optimaliseren van deze transparantie geschiedt onder meer door de kostendekkendheid van het te leveren product helder in beeld te krijgen. Bij een kostendekkendheid van minder dan 100% komt een deel van de kosten ten laste van de algemene middelen van de gemeente en niet ten laste van de gebruiker. Dit kan een bewuste keuze zijn, maar is vanuit het principe dat de kosten worden gedragen door diegene die van de verleende dienst profijt heeft (profijtbeginsel) een ongewenste situatie, zeker in tijden waarin de inkomsten van gemeenten door allerlei bezuinigingen van het Rijk onder druk staan. De leges en bestemmingsheffingen behoren tot de categorie inkomsten waarop de gemeente, in tegenstelling tot de uitkering uit het Gemeentefonds, grote invloed kan uitoefenen. Dit onderstreept het belang om onderzoek te doen naar de onderbouwing van de tarieven van leges en bestemmingsheffingen. Het streven naar een betere kostendekkendheid leidt ook tot een betere en meer doelmatige dienstverlening, waarmee recht wordt gedaan aan genoemd profijtbeginsel dat aan de legesheffing ten grondslag ligt. Een onduidelijke opbouw van de leges (ook voor de bestemmingsheffingen) kan er verder voor zorgen dat er discussies ontstaan met burgers en bedrijven die gebruikmaken van gemeentelijke diensten waar leges voor worden geheven. Dit kan leiden tot bezwaarschriften en uiteindelijk een rechtszaak. Situaties die zo veel mogelijk voorkomen dienen te worden. Daarnaast zijn door een aantal ontwikkelingen in het legestaakveld de eisen die aan de kostendekkendheid van de legestarieven gesteld worden gewijzigd. Waar oorspronkelijk alleen artikel 229 van de Gemeentewet toe zag op de kostendekkendheid van de gehele tarieventabel, zijn er door nieuwe wetgeving strengere eisen gesteld aan de kostendekkendheid van bepaalde legestarieven (kruissubsidiëring tussen legessoorten is niet meer toegestaan 3+4 ). Een overschrijding van de opbrengstnorm kan leiden tot een gehele of gedeeltelijke onverbindend verklaring van de legesverordening door de rechter. Dit is een ongewenste situatie voor gemeenten, omdat het aantal bezwaarschriften dan flink zal toenemen. Voor de bestemmingsheffingen, afvalstoffen- en rioolheffingen gelden ook specifieke regels en jurisprudentie over de bestemming van de gelden, evenals voor het toerekenen van bepaalde kosten (een voorbeeld is de kosten van straatreiniging) aan de afvalstoffen- en 3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2010, Handreiking kostentoerekening leges en tarieven, januari 2010, p Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2014, Handreiking kostentoerekening heffingen, rechten en tarieven, 10 oktober 2014, p /104

17 rioolheffing. Voor gemeenten is het belangrijk om deze regels in acht te nemen en daarnaar te handelen. Tevens speelt er binnen de Westerkwartiergemeenten (Leek, Grootegast, Marum en Zuidhorn) de ontwikkeling van de naderende herindeling. Om bovengenoemde redenen wil de Rekenkamercommissie Westerkwartier graag een dieper inzicht in de mate van kosten-dekkendheid van de bestemmingsheffingen en leges en het beleid dat de Westerkwartier-gemeenten daaromtrent voeren, alsmede de verschillen tussen de gemeenten. 1.2 Naar een transparante en onderbouwde tariefstelling Doel van dit onderzoek is tweeledig: 1. bijdragen aan een transparante legesverordening en verordening voor bestemmingsheffingen voor de Westerkwartiergemeenten, waaruit voor burgers en bedrijven duidelijk naar voren komt voor welke diensten bestemmingsheffingen en leges worden geheven, welke aspecten aan de bestemmingsheffingen en leges worden toegerekend en waarop de tariefstelling is gebaseerd; 2. een bijdrage leveren aan de harmonisering van de gemeentelijke tarieven van bestemmingsheffingen en leges in het kader van de naderende gemeentelijke herindeling. De Rekenkamercommissie heeft daartoe de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Zijn de kosten van de uitvoering op een redelijke wijze doorberekend in de gemeentelijke tarieven (van bestemmingsheffingen en leges), op welke wijze zijn zij onderbouwd en in hoeverre verschilt de opbouw van de tarieven binnen de gemeente in het Westerkwartier? Het antwoord op deze vraag biedt de Rekenkamercommissie en de raden van de Westerkwartiergemeenten de mogelijkheid om te beoordelen in hoeverre bijsturing door de raden wenselijk is en welke acties nodig zijn in het proces van herindeling. Om richting te geven aan het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie een tiental onderzoeksvragen geformuleerd voor dit onderzoek. 1. Welke bestemmingsheffingen en leges worden geheven en hoe hoog zijn deze? Zijn alle retributieve diensten en tarieven ook neergelegd in de legesverordening? 2. Hoe verhoudt de hoogte van de bestemmingsheffingen en legestarieven zich ten opzichte van de andere Westerkwartiergemeenten? Zijn de geconstateerde verschillen verklaarbaar? 3. Wat is het beleid van de Westerkwartiergemeenten ten opzichte van kostendekkendheid? 4. Worden de inkomsten uit de bestemmingsheffingen en leges doelmatig en doeltreffend besteed aan de betreffende geleverde gemeentelijke diensten? Staan de uitvoeringskosten in redelijke verhouding tot de opbrengsten (= mate van kostendekkendheid)? 5. Wordt de overhead van het gemeentelijke apparaat doorberekend in de bestemmingsheffingen en leges? Hoe, hoeveel, waarin en waarom (niet)? 6. In hoeverre wordt gebruikgemaakt van de Handreiking kostentoerekening leges en tarieven (opgesteld in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelatie (BZK) en van de kostentoerekeningsmodellen van de VNG? 18/104

18 7. Op grond waarvan worden voorstellen gedaan om de tarieven van de bestemmingsheffingen en leges te verhogen? 8. In hoeverre verschillen de Westerkwartiergemeenten op de gebieden die in de vragen 1 tot en met 6 naar voren komen? In hoeverre verschillen de Westerkwartiergemeenten van andere vergelijkbare gemeenten in Nederland? Zijn deze verschillen verklaarbaar? 9. Op grond waarvan kan in het licht van de aanstaande herindeling worden gekomen tot een nauwkeurige kostentoerekening zodat sprake is van afdoende kostendekkendheid? 10. In hoeverre worden de kostprijs van producten burgerzaken (balieproducten) beïnvloed door centralisatie (één burgerservicepunt op het gemeentehuis versus meerdere burgerservicepunten)? Voor het waarderen van het beleid en de uitvoering is gebruikgemaakt van een normenkader. Het normenkader is terug te vinden in bijlage Werkwijze gedurende het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd in de periode november 2015 tot en met april 2016 bij de vier gemeenten in het Westerkwartier. De gehanteerde onderzoeksaanpak kent schematisch de volgende vier stappen: Stap 1: voorbereiden Stap 2: deskresearch en benchmark Stap 3: interviews en nadere analyse Stap 4: rapporteren Figuur 3 Schematische weergave van het stappenplan van het onderzoek De analyse van het onderzoek is inhoudelijk conform onderstaand schema opgebouwd: 19/104

19 Input Analyse Bevindingen aan de hand van de onderzoeksdeelvragen Documenten (literatuurlijst) Interviews (bijlage 2) Normenkader (bijlage 1) Nadere analyse aan de hand van de onderzoeksvragen en maken van de benchmark Bevindingen ten aanzien van de hoogte van de tarieven en onderlinge vergelijk deelvragen 1 en 2 (hoofdstuk 3) Bevindingen ten aanzien beleid en werkwijzen deelvragen 3 t/m 8 (hoofdstuk 4) Verdieping op de lessen voor de herindeling deelvragen 9 en 10 (hoofdstuk 5) Figuur 4 Schematische weergave van de opbouw van de analyse van het onderzoek Resultaten Conclusies per onderzoeksdeelvraag (Bestuurlijke samenvatting) Conclusies ten aanzien van de centrale onderzoeksvraag (Bestuurlijke samenvatting) Aanbevelingen (Bestuurlijke samenvatting) Wederhoor De Nota van Bevindingen is vervolgens voor ambtelijk wederhoor (toets op feitelijke onjuistheden) voorgelegd aan de gemeentesecretarissen van de gemeenten Leek, Grootegast, Marum en Zuidhorn. Op basis hiervan is het rapport aangepast en aangeboden voor bestuurlijk wederhoor aan de colleges van B&W van de gemeenten Leek, Grootegast, Marum en Zuidhorn. 20/104

20 Hoofdstuk 2 Belastingen, heffingen en leges in relatie tot kostendekkendheid Het onderwerp belastingen, heffingen en leges in relatie tot kostendekkendheid binnen gemeenten is een interessant, maar ook ingewikkeld onderwerp. Gehanteerde begrippen worden soms door elkaar gebruikt en onderlinge verbanden zijn niet altijd duidelijk. Door de nieuwe regels van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) gaat er straks ook nog eens veel veranderen. In dit hoofdstuk gaan wij in op deze onderwerpen en leggen we de context nader uit. 2.1 Belastingen, heffingen en retributies Om consistentie te krijgen in de begripsbepaling, zetten wij kort uiteen wat het onderscheid is tussen de drie typen gemeentelijke belastingen. De gemeentelijke belastingen bestaan uit: algemene belastingen; bestemmingsheffingen; retributies (rechten en leges). De algemene belastingen komen ten goede van de algemene middelen van de gemeente. De gemeenteraad kan bepalen waarvoor deze opbrengsten worden ingezet. Onder de algemene belastingen vallen bijvoorbeeld de Onroerend Zaak Belasting (OZB), precariobelasting en de hondenbelasting. Voor de bestemmingsheffingen geldt dat de gemeente niet meer mag heffen dan de kosten die gedekt worden met de heffing. Voorbeelden hiervan zijn de riool- en de afvalstoffenheffing die worden gebruikt voor doeleinden met een duidelijk algemeen belang. De belangrijkste retributies zijn de leges, vergoedingen voor een bij de gemeente aangevraagde dienst. Deze dienst levert een individueel voordeel op. Zo betalen inwoners van de gemeente een bijdrage voor het aanvragen van een paspoort of vergunning. Ook voor de leges geldt dat deze niet meer dan kostendekkend mogen zijn. De bestemmingsheffingen en de leges zijn het onderwerp van dit onderzoek. Wij hanteren deze terminologie in dit rapport om duidelijkheid en consistentie te borgen. 2.2 Bestemmingsheffingen, leges en kostendekkendheid scope van het onderzoek De bestemmingsheffingen en leges worden ingedeeld in onderstaande categorieën: Bestemmingsheffingen: Rioolheffing Afvalstoffenheffing Leges: Leges Burgerzaken Leges Omgevingsvergunning Leges Algemeen Plaatselijke Verordening (APV) Leges Begraven 21/104

21 Deze indeling is gebaseerd op de omvang van de baten en lasten in de begroting van de gemeenten. Tevens hanteren wij deze indeling om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Belangrijk om te vermelden is dat wij de tarieven van de OZB van de gemeenten ook inzichtelijk hebben gemaakt in het kader van het onderling kunnen vergelijken van de woonlasten (OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing), zie hiervoor hoofdstuk 3. De mate van kostendekkendheid vormt een belangrijke thema in dit onderzoek. Zonder daar zicht op te hebben, is ook niet helder of de kosten van de uitvoering op redelijke wijze doorberekend zijn. De berekening van de kostendekkendheid voor alle bestemmingsheffingen leges vindt in principe op navolgende wijze plaats: Figuur 5 Opbouw van de mate van kostendekkendheid welke componenten moeten inzichtelijk zijn? Voor een juiste berekening van de kostendekkendheid zijn alle elementen uit voornoemde formules van belang. Daarmee is het mogelijk om de kostendekkendheid van bestemmingsheffingen en leges te bepalen. Voor leges kan dit in principe op activiteitenniveau in de tarieventabel. Om inzicht te krijgen in de opbouw van de leges en bestemmingsheffingen en dus de mate van kostendekkendheid is het noodzakelijk de elementen uit de formule in kaart te brengen. Bij de leges omgevingsvergunning is het ook noodzakelijk om inzicht te verkrijgen in de gemiddelde bouwsommen die gelden bij de Westerkwartiergemeenten. Een ingewikkelde factor in dit geheel vormt de bepaling van de kosten dan wel de kostprijs. Hierbij is het belangrijk om onderscheid te maken tussen directe, indirecte en overheadkosten. Het is zaak om de toedeling via verdeelsleutels transparant te maken met daarbij een duidelijk begrippenkader (zie paragraaf 2.3). De kostprijs vormt de basis voor de bepaling van het tarief en wordt gevormd door de organisatie van taken ten aanzien van de te bereiken maatschappelijke effecten en bijbehorende doelstellingen. Het tarief is de resultante van de kostprijs en de uitkomst van het politieke debat (keuze van de raad). Bij dit politieke debat kijkt de raad vaak ook naar tarieven van omliggende gemeenten (= benchmark) en de maatschappelijke effecten van de tariefstelling. Dit tarief is vervolgens maximaal 100% kostendekkend (= gelijk aan de kostprijs) of lager (is niet gelijk aan de kostprijs en dus geen kostprijs). Wanneer het tarief lager is dan 100%, dekt de gemeente het resterende deel van de kosten via de algemene middelen. In paragraaf 5.1 gaan wij dieper in op totstandkoming van de tarieven in relatie tot kosten en te behalen maatschappelijke effecten. 22/104

22 2.3 Kostentoerekening van de overheadkosten aan de leges is een ingewikkeld verhaal De geldende jurisprudentie en handreiking maken ten aanzien van de kostenonderbouwing en kostentoerekening, onderscheid in twee soorten kosten 5 : 1. directe kosten; 2. indirecte kosten: a. niet-verhaalbare indirecte kosten. b. verhaalbare indirecte kosten, zoals overheadkosten. De conclusie is dat alleen de directe kosten en verhaalbare indirecte kosten, zoals overheadkosten, mogen worden toegerekend aan de leges. De indirecte niet-verhaalbare kosten zijn kosten die gerelateerd zijn aan het algemeen belang en kunnen niet worden gerekend tot het individueel belang, bijvoorbeeld de leges. Deze kosten dienen dan ook via een andere financieringsbron bekostigd te worden, bijvoorbeeld via de algemene middelen. Wat het geheel ingewikkeld maakt, is dat de toerekening van de overheadkosten en de gehanteerde verdeelsleutels per gemeente verschilt en vaak niet helder te herleiden valt. Anders gezegd, hoeveel van de huisvestingskosten mag aan de leges van Burgerzaken, Omgevingsvergunningen en APV worden toegerekend? Over de gehanteerde verdeelsleutels valt vaak te twisten. Gemeenten kennen overigens een gemiddelde overhead van circa 32,9%. 6 Berenschot gaat uit van een bandbreedte van ongeveer 20% tot 48% voor overhead bij gemeenten. 7 De handleiding Overheidstarieven hanteert voor 2016 een tarief van , per FTE. Uitgaand van productieve uren is dat opslag van 22,51 per uur. Dit is een handleiding die ook in de Westerkwartiergemeenten op onderdelen wordt toegepast. Uit onderzoek van BMC in blijkt dat gemeenten eigenlijk willen dat hun kostentoerekeningsysteem zo eenvoudig en efficiënt mogelijk is (lage mate van complexiteit) en tevens moeten de te verdelen kosten zo juist mogelijk verdeeld worden naar de producten van de gemeente (hoge mate van accuratesse). Gemeenten hanteren geen uniforme manier om bovenstaande problematiek op te lossen, maar geven elk een eigen draai aan de invulling ervan. 5 Onder directe kosten worden de kosten verstaan die rechtstreeks samenhangen met dan wel veroorzaakt worden door de door het bestuursorgaan verrichte dienstverlening. Onder indirecte kosten worden de kosten verstaan die niet rechtstreeks samenhangen met/veroorzaakt worden door de dienstverlening van het bestuursorgaan. Indirecte kosten zijn meer gerelateerd aan de afweging van het algemene belang dan aan het individuele belang. Ten aanzien van indirecte kosten kan een onderscheid gemaakt worden tussen: (1) niet-verhaalbare, indirecte kosten; dit zijn bijvoorbeeld kosten beleidsvoorbereiding, handhaving, controle en toezicht, alsmede inspraak-, bezwaar- en beroepsprocedures; (2) verhaalbare kosten; dit zijn de overheadkosten. Overheadkosten zijn indirecte verhaalbare kosten die in enig verband staan met de specifieke dienstverlening. Het gaat bijvoorbeeld om kosten die verband houden met ondersteuning en management ten behoeve van door de dienstverlening te verrichten werkzaamheden. Deze kosten op een hoger of lager niveau dan de direct betrokken personen, worden ook wel overhead genoemd (zie Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2010, Handreiking kostentoerekening leges en tarieven, januari, p ). Voor de bepaling van overhead kan ook de definitie van Berenschot worden gebruikt: Overheadkosten zijn indirecte kosten die betrekking hebben op de volgende functies: 1. Bestuur, (lijn)management en managementondersteuning (= secretariaten) 2. Personeel en Organisatie 3. Financiën en Control 4. Informatisering en Automatisering 5. Marketing en Communicatie 6. Juridische Zaken 7. Facilitaire Zaken 6 Berenschot, 2011, Benchmarkonderzoek overhead universiteiten, november 2011, p Berenschot, 2013, Rapportage benchmark overhead RDOG Hollands Midden, mei 2013, p BMC, 2010, Onderzoek naar een eenvoudige, transparante en robuuste kostenverdeling gemeente Gouda, 13 augustus 2010, p /104

23 Uit het onderzoek van BMC blijkt dat dit een paradoxale relatie is. De accuratesse van de toe te rekenen kosten wordt verhoogd indien het systeem omvangrijker wordt en meer relaties vertoont (hoge mate van complexiteit). Hieronder verstaan we het toerekenen van de kosten via meerdere hulpkostenplaatsen en hoofdkostenplaatsen (of zelfs nog via zelfstandige kostenplaatsen) met behulp van meerdere verdeelsleutels en onderlinge verrekeningen. Indien het systeem omvangrijker wordt en meer relaties vertoont, zal ook de administratieve last voor de organisatie toenemen. Gemeenten moeten dus een balans zien te vinden tussen de eenvoud dan wel de ingewikkeldheid van het systeem (zo min mogelijk kostenplaatsen, verdeelsleutels en onderlinge verrekeningen) en de mate van accuratesse van de kostentoerekening. 2.4 Ontwikkelingen ten aanzien van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) Op initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) verscheen in mei 2014 het rapport Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten van de commissie-depla 9. In dit rapport staan zeven adviezen voor vernieuwing. Rode draad in deze adviezen is het streven om het inzicht in de financiële positie zeker ook voor nietspecialisten en het onderling vergelijken van gemeentelijke begrotingen beter mogelijk te maken. Onder leiding van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) zijn deze adviezen verder uitgewerkt. In dezelfde periode kwam de commissie-bbv met een voorstel voor strengere boekhoudregels voor grondexploitaties, dat bovendien aansluit bij de regelgeving voor de vennootschapsbelasting (VPB). Op 17 maart 2016 is het definitieve besluit gepubliceerd en daarmee definitief. De wijzigingen in het BBV 2016 en 2017 hebben betrekking op de volgende onderwerpen: 1. Verscherpte boekhoudregels voor grondexploitaties 2. Uniforme taakvelden Beleidsindicatoren 4. Verbonden partijen 5. Verplicht programma voor overhead en consequenties daarvan voor het inzicht in de kostendekkendheid 6. Verplicht activeren van investeringen met maatschappelijk nut 7. Beter inzicht in het EMU-saldo Met betrekking tot dit onderzoek over de gemeentelijke bestemmingsheffingen en retributies van de Westerkwartiergemeenten is een aantal van deze wijzigingen relevant. Deze wijzigingen lichten wij hieronder nader toe. Ook wordt het effect op de bestemmingsheffingen en retributies weergegeven. Deze ontwikkelingen zullen ook van invloed zijn op de handreikingen rondom de bepaling van kostprijzen vanuit de VNG 11 en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (zie genoemde handreikingen in paragraaf 1.1). 9 VNG, 2014, Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten, rapport van de adviescommissie, mei 2014, p De Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) heeft in 2010 een aantal handreiking uitgebracht om de transparantie van de kostenopbouw van heffingen en leges te vergroten. Dit zijn de volgende handreikingen: VNG, 2010, Model kostenonderbouwing rioolheffing versie 1.0: Transparantie in zeven stappen, VNG, januari, p VNG, 2010, Model kostenonderbouwing afvalstoffenheffing versie 1.0: Transparantie in zeven stappen, VNG, februari, p /104

24 Ad 5. Verplicht programma overhead en consequenties daarvan voor het inzicht in de kostendekkendheid Er komt een verplicht programma voor algemene overheadkosten. Deze algemene overhead wordt daarom niet langer aan de afzonderlijke programma s toegerekend, maar als afzonderlijk budget door de raad geautoriseerd. Om een wirwar van methoden te voorkomen wordt een algemene definitie van overhead voorgeschreven Rentekosten worden ook tot de algemene overhead gerekend en niet langer doorbelast aan de diverse investeringen. Deze definitie hanteren wij ook in dit onderzoek, zie hiervoor paragraaf 4.4. Dit betekent dat de overheadkosten niet meer direct aan de producten toegerekend mogen worden. Het is wel belangrijk de doorbelasting aan producten die betrekking hebben op legesinkomsten en inkomsten op de bestemmingsheffingen in kaart te brengen, omdat zonder deze gegevens de kostendekkendheid niet berekend kan worden. Dit zal dus extracomptabel 14 moeten gebeuren. Daarnaast moet de kostendekkendheid van de bestemmingsheffingen en leges straks een centrale plaats krijgen in de paragraaf lokale heffingen in de begroting en jaarrekening van de gemeente. Artikel I-G van het nieuwe BBV schrijft voor dat in deze paragraaf: inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd 15. Concreet betekent dit dat met ingang van 2017 in de paragraaf lokale heffingen van de begroting en jaarrekening opgenomen moet zijn 16 : wat per verordening de verhouding is tussen baten en lasten; wat per onderdeel van de verordening de verhouding is tussen baten en lasten 17 ; welk deel van de lasten directe lasten zijn op het desbetreffende taakveld en welk deel toerekening van overhead betreft; uitleg of toelichting over de de mate van kruissubsidiëring tussen de hoofdstukken of onderdelen binnen een verordening en binnen de hoofdstukken of onderdelen; wat de inhoudelijke toelichting is op de totstandkoming van de tarieven en de keuzes die daaraan ten grondslag liggen. Hiermee beoogt de wetgever raadsleden meer inzicht te geven in de kostendekkendheid en de mate van kruissubsidiëring tussen de onderdelen van een verordening. VNG, 2010, Model kostenonderbouwing leges Omgevingsvergunning versie 1.0: Transparantie in zeven stappen, VNG, april, p VNG, 2010, Model kostenonderbouwing lijkbezorgingsrechten versie 0.9: Transparantie in zeven stappen, VNG, juni, p Wijzigingsbesluit BBV, staatsblad , 17 maart Zie voor een toelichting op deze wijziging p van dit wijzigingsbesluit 13 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijk Relaties, 2015, Gemeentefonds Septembercirculaire 2015, 15 september 2015, p Zie specifiek p Wanneer je de financiële gegevens van een bedrijf of organisatie verwerkt buiten het grootboeksysteem van een organisatie, dan spreek je van extracomptabel. Comptabel betekent dat het product binnen het grootboeksysteem is opgenomen (=rekeningplichtig). Het nadeel van extracomptabel is, is dat de transparantie van deze betrouwbaarheid minder is omdat het in theorie buiten de planning en controlcyclus omgaat. Hierdoor kan de mate van inzicht ook minder zijn. 15 Wijzigingsbesluit BBV, staatsblad , 17 maart Zie voor een toelichting op deze wijziging pagina s van dit wijzigingsbesluit. 16 Commissie BBV, 2016, Notitie Overhead, p Dit onderdeel moet niet te algemeen zijn (zoals bijvoorbeeld Burgerzaken of fysieke leefomgeving), maar verder de diepte ingaan, zo blijkt uit de toelichting. Dit vraagt een eenmalige extra inspanning van de vier gemeenten. 25/104

25 De verplichting om te werken met een programma overhead heeft effect op de totstandkoming van de kostprijzen van de bestemmingsheffingen en leges met ingang van In hoofdstuk 5 van dit rapport nemen wij dit mee in de beantwoording van onderzoeksvraag 9 hoe te komen tot kostenverdeelsystematiek voor één Westerkwartiergemeente? Ad 6. Verplicht activeren van investeringen met maatschappelijk nut Investeringen met maatschappelijk nut moeten met ingang van 2017 verplicht worden geactiveerd. Wanneer gemeenten deze werkwijze al hanteren, verandert er uiteraard niets. Wanneer dit niet het geval is, ontstaat er op korte termijn ruimte in de begroting, doordat de geplande investeringen niet in één jaar als last worden gezien. De investering wordt via jaarlijkse afschrijving over meerdere jaren uitgesmeerd. De lasten worden daarmee doorgeschoven naar de toekomst. Dit vanuit het principe dat diegene die er nu gebruik van maakt er nu ook voor betaalt (bijvoorbeeld bij wegen). Indien dit betrekking heeft op een product met een kostendekkend legestarief, betekent dit dat de lasten in een jaar veel lager worden dan voorzien, waardoor de kostendekkendheid sterk kan veranderen. Voor de scope van dit onderzoek heeft dit alleen betrekking op de rioolheffing. Hierbij wordt de rioolheffing wel gezien als bijdrage van derden (sparen voor vervangingsinvesteringen) in het kader van de nieuwe BBV. De kans dat dit voorkomt en leidt tot problemen met de kostendekkendheid, is echter klein. De meeste gemeenten activeren (grotere) investeringen in maatschappelijke activa. Als de lasten van een investering in één jaar invloed zouden hebben op de tarieven, zou dit (kunnen) leiden tot sterke fluctuaties. Dit wordt over het algemeen als niet-wenselijk gezien. De toerekening van rente is een belangrijk aandachtspunt bij de wijzigingen in het BBV. Uit de notitie rente 2017 van de commissie-bbv blijkt een aantal zaken die van invloed zijn op de rioolheffing (toerekening van rente aan de rioolheffing) en wat aandachtspunten zijn voor de gemeenten: a. Als er rentevergoeding over het eigen vermogen wordt berekend, is deze vergoeding maximaal het rentepercentage dat is gebaseerd op het gewogen samenstel van de externe rentelasten over de lang en kort aangetrokken financieringsmiddelen. b. Alhoewel in het BBV de mogelijkheid vooralsnog blijft bestaan om een rentevergoeding (of een vergoeding voor de inflatie) over het eigen vermogen te berekenen en deze door te belasten aan de taakvelden 18, adviseert de commissie-bbv vanwege het verlangde inzicht, de eenvoud en transparantie deze systematiek niet (meer) toe te passen. Bovenstaande betekent dat gemeenten met veel eigen vermogen, die nu rente toerekenen, dat niet meer mogen (advies niet). Bijvoorbeeld, gemeenten met veel eigen vermogen kunnen straks geen rente over eigen vermogen meer toerekenen aan de rioolheffing, mede vanwege punt a Ontwikkelingen ten aanzien van de nieuwe Omgevingswet Naar verwachting treedt in 2019 de nieuwe Omgevingswet in werking 20. De verwachting is dat de wet niet eerder wordt ingevoerd dan 2019 en zo mogelijk zelfs nog later. Het doel van deze wet is om de regels en vergunningen op het gebied van ruimtelijke plannen te vereenvoudigen. Dit heeft consequenties voor de inrichting van gemeentelijke organisaties op de 18 Rente die direct verband houdt met een taakveld betreft de (omslag)rente die moet worden toegerekend aan investeringen binnen dat taakveld. 19 Commissie BBV, 2016, Notitie Rente 2017, p /104

26 onderdelen Ruimtelijke Ordening, Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving. Welke effecten dit heeft op de nog te vormen Westerkwartiergemeente en de kostprijs van de producten van de omgevingsvergunning is op dit moment nog niet te zeggen; dit is afhankelijk van de keuze die het bestuur neemt (doelstellingen) en de organisatieinrichting (zie figuur 33 in paragraaf 5.1) en daarom een aandachtspunt om mee te nemen in het traject naar de bestuurlijke herindeling. 27/104

27 Hoofdstuk 3 Bevindingen ten aanzien van de hoogte van de tarieven In dit hoofdstuk gaan we in op de bevindingen ten aanzien van de hoogte van de tarieven van de Westerkwartiergemeenten. Hierbij maken we een onderlinge vergelijking tussen de Westerkwartiergemeenten en maken we een vergelijking met vergelijkbare gemeenten. De vergelijkbare gemeenten zijn gekozen omdat zij ongeveer hetzelfde aantal inwoners, dezelfde sociale structuur en centrumfunctie hebben als de Westerkwartiergemeenten. In dit hoofdstuk komen de volgende deelvragen aan de orde: 1. Welke bestemmingsheffingen en leges worden geheven en hoe hoog zijn deze? Zijn alle retributieve diensten en tarieven ook neergelegd in legesverordening? 2. Hoe verhoudt de hoogte van de bestemmingsheffingen en legestarieven zich ten opzichte van de andere Westerkwartiergemeenten? Zijn de geconstateerde verschillen verklaarbaar? Deelvraag 1 is per Westerkwartiergemeente uitgewerkt en deelvraag 2 in onderling vergelijk. De cijfers is dit hoofdstuk zijn gebaseerd op het jaar In bijlagen 3 en 4 zijn overzichten opgenomen waarin de tarieven voor de leges en begraafrechten van de Westerkwartiergemeenten uiteen zijn gezet en vergeleken met de benchmarkgemeenten 21. In dit hoofdstuk duiden wij de verschillen. Voor de grootste onderdelen in euro s (= rioolheffing, afvalstoffenheffing, OZB (samen woonlasten) en de Omgevingsvergunning (onderdeel Bouwen) maken we in de volgende paragrafen een vergelijking en duiden we de verschillen tussen de Westerkwartiergemeenten. Dit wordt ook gedaan voor (kleine) evenementenvergunningen. 3.1 Onderlinge vergelijking tarieven tussen de Westerkwartiergemeenten en duiding van de verschillen In deze paragraaf worden de tarieven tussen de Westerkwartiergemeenten tegen elkaar afgezet en de geconstateerde verschillen worden daarbij geduid. Onderstaande figuur zet de woonlasten 2016 (rioolheffing, afvalstoffenheffing en OZB) van de Westerkwartiergemeenten uiteen. 21 De vergelijkbare gemeenten zijn gekozen omdat zij ongeveer hetzelfde aantal inwoners, dezelfde sociale structuur en centrumfunctie hebben als de Westerkwartiergemeenten en daarmee wordt aangesloten bij de normen die het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties hanteert bij het maken van begrotingsvergelijkingen ( 2015). 28/104

28 Woonlasten ,00 800,00 600,00 400,00 200,00-311,81 253,78 265,34 324,06 278,50 281,50 275,50 220,39 233,00 263,70 268,00 168,76 Leek Grootegast Marum Zuidhorn OZB 2016 Afvalstoffenheffing (meerpersoons) 2016 Rioolheffing (meerpersoons) 2016 Figuur 6 Schematische weergave van de woonlasten 2016 van de Westerkwartiergemeenten. De OZB is hierbij berekend op de gemiddelde WOZ-waarde per Westerkwartiergemeente. Bij afval is om de vergelijkbaarheid te waarborgen uitgegaan van een gemiddelde van 450 kg afval. De totale woonlasten voor 2016 van de Westerkwartiergemeenten bedragen per gemeente: Gemeente Leek: 823,31 Gemeente Marum: 808,84 Gemeente Grootegast: 798,98 Gemeente Zuidhorn: 713,12 Afvalstoffenheffing Uit figuur 6 blijkt dat de afvalstoffenheffing bij de gemeenten Grootegast, Leek en Marum vrijwel gelijk is, maar deze is lager bij de gemeente Zuidhorn. De gemeenten hebben alle vier dezelfde afvalinzamelaar, namelijk Van Gansewinkel. Ook de milieuboer is voor de vier gemeenten hetzelfde. Op een aantal onderdelen treden verschillen op (in hoofdstuk 4 zetten wij de kostenopbouw van de afvalstoffenheffing nader uiteen): Beleidskeuzes ten aanzien van de dienstverlening Gemeenten maken verschillende afspraken aangaande de te bereiken doelstellingen en de mate van dienstverlening. Wij constateren dat de gemaakte keuzes ten aanzien van het afval bij geen van de gemeenten zijn vastgelegd in een afvalbeleidsplan. De milieustraat De gemeenten Leek, Marum en Grootegast werken samen aangaande de milieustraat (Hoeksema s Regionale Milieudiensten). De gemeente Zuidhorn heeft dit anders ingericht. De afvalverwerking hebben de vier Westerkwartiergemeenten ondergebracht bij de gemeenschappelijke regeling Afvalbeheer Regio Centraal Groningen (ARCG) 22. Daarnaast is er de Reinigingscommissie Westerkwartier (RCW), waarin de gemeenten Leek, Marum en Grootegast samenwerken in het kader van afvalverwerking. De gemeente Zuidhorn is hier niet bij aangesloten. 22 Afvalbeheer Regio Centraal Groningen (ARCG) is een gemeenschappelijke regeling van de gemeenten Bedum, Groningen, Grootegast, Haren, Leek, Marum, Ten Boer en Zuidhorn. Elke deelnemende gemeente is zelf verantwoordelijk voor de inzameling van afvalstoffen. Daarentegen vindt de verwerking van de afvalstoffen gezamenlijk plaats (zie: 29/104

29 Toerekening vegen/straatreiniging De gemeente Grootegast en Zuidhorn rekenen dit niet toe aan de afvalstoffenheffing. Conform de geldende jurisprudentie 23 mag 1/3 van deze kosten worden toegerekend. Betrekken van reserve/voorziening bij kostendekkend maken De gemeente Marum gebruikt een egalisatiereserve afval (vanaf 2016 voorziening) bij de toerekening van kosten. Het doel van de voorziening is om fluctuaties op te vangen in de kosten van de gemeentelijke afval-, reinigingsstaken die in de afvalstoffenheffing en de reinigingsheffing worden doorberekend aan de burgers. Een saldo tussen de baten en lasten van de reiniging en afvalstoffenheffing/reinigingsrechten wordt verrekend met de voorziening. Zo wordt met name een hogere dan 100% kostendekkendheid voorkomen. Een overschot in enig jaar wordt in principe het volgende jaar(jaren) weer bij de nieuwe tariefstelling aan de burger terug gegeven. De gemeente Zuidhorn gebruikt de voorziening afval eveneens om de tariefstijging te dempen ( , in 2016 en het restant in 2017 en 2018 ter demping van het tarief). De gemeente Leek gebruikt de reserve afval (vanaf 2015 de voorziening) om het tarief (op begrotingsbasis) 100% kostendekkend te maken. Het inzamelen van groen is anders geregeld in de gemeente Zuidhorn (via Vagroen), dan bij de andere gemeenten (via Tweemat). De gemeente Grootegast, Leek en Marum hebben dit voor haar inwoners gratis gemaakt bij het zelf brengen. Rioolheffing Uit figuur 6 blijkt dat de rioolheffing voor de gemeenten Grootegast en Marum ongeveer gelijk is. De rioolheffing van de gemeente Leek is ongeveer 18% lager dan die van de gemeente Marum en die van de gemeente Zuidhorn 37% lager dan die van de gemeente Marum. Deze verschillen worden veroorzaakt door onder andere de volgende onderdelen (in hoofdstuk 4 zetten wij de kostenopbouw van de afvalstoffenheffing nader uiteen): Beleidskeuzes ten aanzien doelstellingen en kwaliteit Alle vier de gemeenten kennen een eigen Gemeentelijk Rioleringsplan met daarin eigen keuzes ten aanzien van kwaliteit en bijvoorbeeld onderhoudsniveaus. Een gemeente maakt bijvoorbeeld meer gebruik van het relinen van riolen, in plaats van vervanging (bijv. de gemeente Zuidhorn). Achterstallig onderhoud met betrekking tot riolering De gemeente Marum heeft bijvoorbeeld recentelijk grote investeringen in het riool gedaan (verhoging kapitaallasten), maar de investeringsbehoefte is in de toekomst klein, waardoor de rioolheffing niet sterk hoeft te stijgen. Vanuit de meeste actuele GRP s van de gemeenten Zuidhorn en Grootegast constateren we dat de onderhoudstoestand goed is en er slechts heel beperkt sprake is van achterstallig onderhoud. Hanteren van verschillende afschrijftermijnen voor de riolering en de manier van afschrijven Wanneer wij kijken naar de Verbrede Gemeentelijke Rioleringsplannen van de vier gemeenten, constateren wij het volgende: Leek Grootegast 24 Marum 25 Zuidhorn 23 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2014, Handreiking kostentoerekening heffingen, rechten en tarieven, 10 oktober 2014, p zie p De gemeente Grootegast maakt in het Verbreed Gemeentelijke Rioleringsplan een onderscheid tussen afschrijvingstermijnen gebaseerd op de technische levensduur (deze zijn weergeven in figuur 5) en afschrijvingstermijnen op basis van economische levensduur. Deze bedraagt voor alle onderdelen 35 jaar. 25 In het Gemeentelijk Rioleringsplan van de gemeente Marum wordt aangegeven, dat de gemeente in het huidige activabeleid geen wordt onderscheid gemaakt in financiële afschrijvingstermijnen van de 30/104

30 Leek Grootegast 24 Marum 25 Zuidhorn Looptijd v GRP Vrijval rioleringen 60 jaar Max. 80 jaar 45 jaar 50 jaar Rioolgemaal 25 jaar 45 jaar 15 jaar 40 jaar Drukriolering 25 jaar 45 jaar 45 jaar 40 jaar Individuele Behandeling van Afvalwater (IBA s) Randvoorzieningen (bergbezinkbassins e.d.) 25 jaar n.b. 15 jaar 25 jaar 40 jaar 60 jaar 45 jaar 25 jaar Manier van afschrijven Lineair Annuïteit Lineair Lineair Figuur 7 Verschillen tussen de vier Westerkwartiergemeenten t.a.v. de manier van afschrijven bij de rioolheffing De gemeente Zuidhorn geeft in haar Verbreed Gemeentelijke Rioleringsplan 26 aan dat de gemeente de rioolleidingen in 50 jaar afschrijft, maar in tegenstelling tot veel andere gemeenten boekt men het positieve resultaat op de jaarrekening af om lopende kapitaallasten versneld af te lossen. Door het versneld aflossen van lopende kapitaallasten vermindert de gemeente Zuidhorn haar rentelasten, wat grote invloed heeft op de jaarlijkse kapitaallasten en dus op de hoogte van de rioolheffing. De gemeente Marum kent daarop een variant. In het GRP staan jaarlijkse budgetten voor kapitaalinvesteringen, door onderbenutting ontstaat jaarlijks ruimte voor afboeking van niet gedekte oude rioolinvesteringen. Inmiddels is deze laatste categorie verdwenen, zodat er vanaf 2016 ruimte gaat ontstaan om de rioolheffing wat naar beneden toe bij te stellen in de toekomst. Omslagrente De gemeenten hanteren verschillende percentages als omslagrente (indien van toepassing). De gemeente Leek hanteert een percentage van 4,358%, de gemeente Grootegast 4,0% en de gemeente Marum 4,0%. Betrekken van reserve/voorziening bij kostendekkend maken De gemeente Grootegast gebruikt de voorziening riolering als egalisatievoorziening voor de onderzoekskosten uit het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP). De afgelopen jaren constateren we dat er steeds sprake is geweest van dotaties aan de voorziening. De gemeente Leek gebruikt de reserve riool (vanaf 2015 de voorziening) om het tarief (op begrotingsbasis) 100% kostendekkend te maken. De gemeente Marum betrekt de voorziening riolering bij de tariefstelling om het tarief feitelijk te verlagen, conform de methodiek bij de afvalstoffenheffing. Daarmee wil men voorkomen dat de mate van kostendekkendheid boven de 100% komt. De gemeente Zuidhorn gebruikt ook de voorziening riool als egalisatie-voorziening voor de tarieven. Toerekening vegen/straatreiniging Conform de geldende jurisprudentie 27 mag 25-60% van deze kosten worden toegerekend aan de rioolheffing. De gemeente Grootegast rekent 50% van de veegkosten, 50% van de kosten schoonspuiten kolken en 25% van schonen bermen toe aan de rioolheffing. De gemeente Leek rekent de veegkosten ook toe aan de rioolheffing ( , in 2015, exacte percentage is niet bekend). De gemeente Marum rekent 50% van de veegkosten, kolken reinigen, sloot schonen en het baggeren van waterpartijen toe aan de rioolheffing. De gemeente Zuidhorn rekent de veegkosten niet toe aan de rioolheffing. verschillende onderdelen behorende tot het rioleringssysteem. Dit terwijl niet alle onderdelen eenzelfde technische levensduur bezitten. Op zich is dit geen probleem wanneer in alle gevallen de technische levensduur langer is dan de gehanteerde financiële afschrijvingstermijn. 26 Gemeente Zuidhorn, 2012, Verbreed Gemeentelijke Rioleringsplan , 19 november 2012, p zie p Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2014, Handreiking kostentoerekening heffingen, rechten en tarieven, 10 oktober 2014, p zie p /104

31 Oppervlakte en bevolkingsdichtheid van de gemeente Deze twee aspecten zijn van invloed op de kosten van de riolering (investeringen, onderhoud et cetera) en dus op de hoogte van de rioolheffing. Zie het volgende overzicht voor de verschillen: Gemeente Oppervlakte in km 2 Aantal inwoners per km2 Leek 64,28 304,87 Grootegast 87,74 138,65 Marum 64,89 159,93 Zuidhorn 128,37 146,26 Figuur 8 Verschil in oppervlakte en bevolkingsdichtheid tussen de Westerkwartiergemeenten OZB en relatie met afvalstoffenheffing en rioolheffing Figuur 5 laat tevens de hoogte zien van de OZB in het kader van de woonlasten. De OZB heeft een andere karakter dan de bestemmingsheffingen, zie paragraaf 2.1. Hierdoor is bijvoorbeeld een verklaring te geven voor lagere afvalstoffenheffing en rioolheffing bij een gemeente. Wanneer de bestemmingsheffingen (en ook leges) niet kostendekkend zijn, wordt een deel van kosten gedekt via de algemene middelen, bijvoorbeeld via de OZB (zie ook paragraaf 2.2) en/of via de reserves/voorzieningen. Er kan dus sprake zijn van communicerende vaten. Voor dit onderzoek hebben we ook gekeken naar de onbenutte belastingcapaciteit per Westerkwartiergemeente. Hierbij wordt de huidige tariefstelling afgezet tegen het tarief dat geldt bij een gemeente, die onder art. 12 van de financiële verhoudingswet staat (Fvw). Het gemiddelde tarief (woning en niet woning te samen) bedroeg voor ,1889% 28. De onbenutte belastingcapaciteit 29 is per Westerkwartiergemeente als volgt (2016): Grootegast: , ; Leek: geen; Marum: , ; Zuidhorn: geen. 3.2 Tariefstelling Westerkwartiergemeenten afzonderlijk en in relatie tot benchmarkgemeenten In bijlage 3 en 4 van dit rapport zijn overzichten opgenomen waarin alle tarieven uit de legesverordening en begraafrechten zijn weergegeven, met een vergelijking tussen de Westerkwartiergemeenten en de vergelijking tussen de afzonderlijke Westerkwartiergemeenten met goed vergelijkbare gemeenten. In deze paragraaf kiezen wij ervoor om de belangrijkste tarieven (qua omvang in euro s) en de opvallendste verschillen per Westerkwartiergemeente weer te geven. Dit betekent een weergave van de volgende tarieven: rioolheffing (meerpersoons); afvalstoffenheffing (meerpersoons) - De Westerkwartiergemeenten hanteren alle vier een tarief per hoeveelheid (in kg) aangeboden afval. Om de onderlinge vergelijkbaarheid te vergroten is van een gemiddelde uitgegaan van 450 kg ; 28 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, 2015, Meicirculaire 2015 gemeentefonds, 30 mei 2015, p Zie specifiek p De onbenutte belastingcapaciteit is de ruimte die de gemeente nog heeft in haar tariefstelling Onroerend Zaak Belasting ten opzicht van het tarief dat wordt voorgeschreven in het kader van art. 12 van de financiële verhoudingswet (Fvw) De volgende tarieven worden gehanteerd voor de afvalstoffenheffing 2016 per Westerkwartiergemeente: 32/104

32 omgevingsvergunning activiteit Bouwen voor: - dakkapel van , ; - uitbouw woning van , ; - nieuwbouwhuis van > , ; evenementenvergunning klein. Bij de vergelijkingen in deze paragraaf dient voorzichtigheid in acht te worden genomen. De vergelijkingen geven puur een vergelijking weer op de tariefstelling. Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 is de tariefstelling (in theorie) de uitkomst van politieke besluitvorming op basis van de kostprijs en gewenste maatschappelijke effecten (vertaald in doelstellingen). Gemeente Grootegast Onderstaande figuren geven de vergelijkingen weer voor de gemeente Grootegast. Figuur 9 Rioolheffing (meerpersoons) 2016 gemeente Grootegast vergeleken met benchmarkgemeenten 300,00 250,00 200,00 150,00 100,00 50,00 - Afvalstoffenheffing (meerpersoons) ,50 250,00 170,70 184,75 Grootegast Grave Simpelveld Het Bildt Figuur 10 Afvalstoffenheffing (meerpersoons) 2016 gemeente Grootegast vergeleken met benchmarkgemeenten Grootegast: 124, + 0,35 per kg (zie ) Leek: 121, + 0,35 per kg (zie Marum 118, + 0,35 per kg (zie Zuidhorn: 94,39 + 0,28 per kg (zie 33/104