DE INSPECTIE VOOR DE GEZONDHEIDSZORG EN HET TUCHTRECHT. Erik Hout Eline Nienhuis Brenda Frederiks Johan Legemaate

Transcriptie

1

2 DE INSPECTIE VOOR DE GEZONDHEIDSZORG EN HET TUCHTRECHT Erik Hout Eline Nienhuis Brenda Frederiks Johan Legemaate Amsterdam, september 2009

3 2

4 Inhoudsopgave Voorwoord...7 Dankwoord...9 Samenvatting...11 Afkortingen en definities...15 Hoofdstuk 1. Achtergrond en opzet van het onderzoek Aanleiding Achtergrond Centrale vraagstelling, deelvragen en doel Centrale vraagstelling Deelvragen Doel van het onderzoek Methoden van onderzoek Beperkingen van het onderzoek Beperkingen gebruik interne data van de inspectie Beperkingen bij de verzameling van externe data De inhoud van het rapport Leeswijzer Opbouw hoofdstukken en resultaten van de verschillende onderzoeken Citaten en antwoorden op open vragen Respondentgroepen Tabellen en toetsing op significantie Hoofdstuk 2. Het instrumentarium van de inspectie: wettelijke kaders, beleidsregels en opvattingen Inleiding Het Staatstoezicht op de Volksgezondheid De Inspectie voor de Gezondheidszorg Het wettelijk kader Toezicht en handhaving door de inspectie Organisatie en vormen van toezicht Vormen van toezicht Bevoegdheden Handhaving De inspectie en het tuchtrecht De reikwijdte van het wettelijk tuchtrecht De tuchtnormen De tuchtmaatregelen De klachtgerechtigden De inspectie als klachtgerechtigde Andere bevoegdheden en mogelijkheden van de inspectie Formele instrumenten

5 2.6.2 Informele middelen IGZ-Handhavingskader Opvattingen over bevoegdheden en veranderingen in beleid, wetgeving en organisatie van de inspectie Bevoegdheden van de inspectie Nieuw beleid Wettelijke veranderingen Overige veranderingen in de organisatie Slot Hoofdstuk 3. Tuchtklachten ingediend door de inspectie; inzet, praktijk, kennis en opvattingen Inleiding Inzet en praktijk Aantal en kenmerken tuchtzaken inspectie Ervaring tuchtwaardige meldingen en tuchtzaken; achtergronden Procedure tuchtzaken in de praktijk Kennis en opvattingen Kennis Opvattingen over de overwegingen bij de inzet van het tuchtrecht Opvattingen over uniformiteit, oorzaken van verschillen en aanbevelingen Opvattingen inzet tuchtrecht en oorzaken daling tuchtklachten Specifieke rol en beperkingen Slot...88 Hoofdstuk 4. Andere klagers en overige instrumenten: inzet en opvattingen Inleiding Inzet Overige tuchtzaken en vergelijking met tuchtklachten van de inspectie Voordrachten bij het College van Medisch Toezicht Bevelen op basis van de Wet BIG Bevelen en aanwijzingen op basis van de Kwaliteitswet zorginstellingen Samenloop tuchtrecht en strafrecht Informele middelen naar aanleiding van meldingen Opvattingen Andere (mogelijke) klagers in het tuchtrecht Alternatieven voor het tuchtrecht Samenwerking met het OM Rol van het CMT Slot Hoofdstuk 5. Effectiviteit van tuchtklachten ingediend door de inspectie: praktijk en opvattingen Inleiding Praktijk Uitspraken van de tuchtcolleges Impact op aangeklaagde beroepsbeoefenaren en op de beroepsgroep Afhandeling tuchtzaken door de inspectie Opvattingen Effectiviteit en doelmatigheid Beïnvloeding effectiviteit door de inspectie Slot

6 Hoofdstuk 6. Conclusies en aanbevelingen Inleiding Bevindingen uit de dossier- en vragenlijstonderzoeken Tuchtklachten ingediend door de inspectie: inzet en praktijk Overige instrumenten: inzet Effectiviteit van tuchtklachten ingediend door de inspectie: praktijk Algemene beschouwing Aanbevelingen Beleid en wetgeving Tuchtklachten ingediend door de inspectie Overige instrumenten Effectiviteit van tuchtklachten ingediend door de inspectie Overstijgend: beleid, kwaliteitsbewaking en interne data(verzameling) Literatuur en jurisprudentie Bijlage 1: Leden begeleidingscommissie Bijlage 2: Lijst van geïnterviewden Bijlage 3: Deelnemers aan de discussiebijeenkomsten Bijlage 4: Overige tabellen onderzoeken Bijlage 5: Achtergrondinformatie tuchtrecht en andere instrumenten om op te treden Over het onderzoek en de auteurs

7 6

8 Voorwoord In het meerjarenbeleidsplan van de Inspectie voor de Gezondheidszorg heeft de innovatie van handhavingsmethoden en onderzoek naar effectiviteit van het toezicht een centrale plaats. Evaluatie onderzoek draagt bij aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het toezicht en aan de maatschappelijke legitimatie van toezicht. Het onderzoek naar de rol van het tuchtrecht binnen het toezicht van de inspectie levert een belangrijke bijdrage aan het evaluatieprogramma. De onderzoekers zijn er uitstekend in geslaagd de rol van het tuchtrecht, de huidige werkwijze en de effectiviteit van tuchtrecht te onderzoeken en te beschrijven. De inzet van verschillende onderzoeksmethoden levert een breed en tegelijkertijd diepgaand beeld op van het tuchtrecht zoals dat door de inspectie wordt ingezet. Het tuchtrecht is een uniek en waardevol instrument in de handhavingscyclus waarin de maatregelen die de inspectie inzet een continuüm vormen dat loopt van licht naar zwaar, van advies tot tuchtrechtelijke en strafrechtelijke maatregelen. De inzet van het tuchtrecht vraagt om heldere beslissingscriteria om al of niet een tuchtzaak te starten, criteria die op uniforme wijze worden toegepast door de inspecteurs en waarvan alleen gemotiveerd kan worden afgeweken. In de afweging speelt steeds de vraag welke maatregelen en instrumenten zijn effectief en efficiënt om het doel te bereiken. Hierbij moeten de unieke mogelijkheden van het tuchtrecht niet uit het oog worden verloren. Transparantie over de criteria en afwegingen die de inspectie gebruikt bij de inzet van het tuchtrecht vergroot de effectiviteit van dit instrument en draagt bij aan het vertrouwen van burgers en beroepsbeoefenaren in de Inspectie voor de Gezondheidszorg. Zowel de inspecteurs, de tuchtcolleges maar ook de aangeklaagden geven aan dat de inzet van het tuchtrecht door de inspectie leidt tot normen voor hulpverlening en hulpverleners en tot kwaliteitsverbetering van de praktijk. Niet eerder is onderzoek gedaan naar de effecten die een tuchtzaak heeft op de aangeklaagden. Ondanks de beperkte respons in dit deel van het onderzoek blijkt een tuchtzaak voor de beroepsbeoefenaar niet alleen maar een emotionele belasting te zijn maar ook tot verandering van de hulpverleningspraktijk te leiden. Tuchtzaken die door de inspectie worden aangespannen leiden veel vaker dan zaken die door burgers zijn aangespannen tot zware maatregelen voor de betrokken beroepsbeoefenaren. Als er werkelijk sprake is van ernstig disfunctioneren dan is dit noodzakelijk. De onderzoekers geven inzicht in de huidige praktijk binnen de inspectie en komen met een groot aantal aanbevelingen om de praktijk te verbeteren en de effectiviteit van het tuchtrecht te vergroten. De komende periode zullen wij deze handschoen oppakken. Paul Robben, directeur Kenniscentrum IGZ 7

9 8

10 Dankwoord Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de rol van het tuchtrecht binnen het toezicht van de Inspectie voor de Gezondheidszorg. Het onderzoek is in opdracht van de inspectie uitgevoerd door EMGO + (EMGO Institute for Health and Care Research) van het VU medisch centrum. Er is gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden; literatuurstudie, dossieronderzoek, vragenlijstonderzoeken onder (oud)inspecteurs en onder beroepsbeoefenaren die door de inspectie werden aangeklaagd, interviews met inspecteurs en met externe deskundigen en belanghebbenden en discussiebijeenkomsten met inspecteurs en externe partijen. Alle personen en organisaties die hebben deelgenomen aan de vragenlijstonderzoeken, interviews en discussiebijeenkomsten willen wij op deze plaats bedanken. In het kader van dit onderzoek zijn twee masterstages gezondheidswetenschappen uitgevoerd waarvan de uitkomsten in dit rapport zijn beschreven. De stagiaires R. Stibane en N.L. Kaupmann bedanken wij voor hun bijdrage aan het rapport. Voor dit onderzoek werd een begeleidingscommissie vanuit de inspectie ingesteld onder voorzitterschap van dr. P.B.M. Robben. Wij zijn de commissie zeer erkentelijk voor de tijd die zij in het onderzoek heeft gestoken en voor de waardevolle suggesties die zij heeft gedaan. Erik Hout, Eline Nienhuis, Brenda Frederiks en Johan Legemaate 9

11 10

12 Samenvatting Achtergrond In het meerjarenbeleidsplan van de Inspectie voor de Gezondheidszorg krijgen de innovatie van handhavingsmethoden en evaluatieonderzoek naar de effectiviteit en doelmatigheid van het toezicht aandacht. 1 Het onderzoek naar de rol van het tuchtrecht binnen het toezicht van de inspectie is een van de onderzoeken binnen het evaluatieprogramma. De criteria op grond waarvan de inspecteur een klacht kan indienen zijn niet in de wet vastgelegd, maar uitgewerkt in eigen regelingen en procedures van de inspectie. Het is niet duidelijk bij welke meldingen het instrument tuchtrecht door de inspectie wordt overwogen. Een ander punt van aandacht vormt de uniformiteit van de werkwijze van de inspectie. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid van aangeklaagden is het wenselijk dat de inspectie volgens vaste stappen te werk gaat, ook als het om het indienen van een klacht bij een tuchtcollege gaat. Tussen september 2007 en augustus 2009 is dit onderzoek in opdracht van de inspectie uitgevoerd door EMGO + (EMGO Institute for Health and Care Research) van het VU medisch centrum. Vraagstelling De centrale vraagstelling van dit onderzoek was tweeledig en luidde als volgt: - In welke mate en op welke wijze maakt de inspectie gebruik van de mogelijkheid tot het indienen van tuchtklachten? - Geven het beleid en/of de praktijk terzake aanleiding tot aanpassingen? Deze centrale vraagstelling is nader uitgewerkt in vier deelthema s: 1. De bevoegdheden en taken van de inspectie en het beleid inzake het indienen van tuchtzaken; 2. Kennis, praktijk en opvattingen met betrekking tot het omgaan met tuchtwaardige meldingen 2 en tuchtklachten door de inspectie; 3. Relatie met andere instrumenten: opvattingen over en de gebruikmaking van formele en informele instrumenten in relatie tot het tuchtrecht; 4. De effectiviteit en bijdrage aan de kwaliteit van zorg van het indienen van tuchtklachten door de inspectie. Methoden van onderzoek Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van verschillende methoden; literatuurstudie, dossieronderzoek, vragenlijstonderzoeken onder (oud)inspecteurs en onder beroepsbeoefenaren die door de inspectie werden aangeklaagd, interviews met inspecteurs en met externe deskundigen en belanghebbenden en discussiebijeenkomsten met inspecteurs en externe partijen. De methoden zijn gefaseerd ingezet waardoor in elke volgende fase sprake was van verdieping van de resultaten uit de vorige fase. De kwantitatieve data uit het empirische onderzoek aan het begin van de studie (dossier- en vragenlijstonderzoek) hebben (meer) betekenis gekregen door de interviews en discussiebijeenkomsten aan het eind van de studie. 1 Meerjarenbeleidsplan , p In dit onderzoek wordt van een tuchtwaardige melding gesproken indien de melding die de inspectie ontvangt een beroepsbeoefenaar betreft die onder het tuchtrecht valt, deze beroepsbeoefenaar de tuchtnormen heeft overtreden, de inspectie het gebruik van het instrument tuchtrecht heeft overwogen maar uiteindelijk heeft besloten geen of andere instrumenten in te zetten. Zie ook afkortingen en definities. 11

13 Resultaten Bevoegdheden, taken en beleid De nieuwe Leidraad meldingen is op 1 juni 2007 in werking getreden en bevat anders dan zijn voorganger geen criteria voor het al of niet inzetten van het tuchtrecht. 3 Dit leidt tot gebrek aan transparantie voor de buitenwereld. Eenderde van de inspecteurs, alsmede externe partijen, vinden dat een gemis. Binnen de inspectie zijn vanaf 2000 verschillende (al of niet officieel vastgestelde) protocollen aangaande het tuchtrecht verschenen. Er bestaan aparte protocollen voor de verschillende fasen bij het indienen van een tuchtzaak: overwegingen (voor), procedure (tijdens) en toezicht (na) het indienen van tuchtzaken door de inspectie. Er zijn problemen met de interne bekendheid en het gebruik van inspectieprotocollen betreffende het tuchtrecht. Daarnaast bestaan problemen met het draagvlak (interne consensus) van beleid en bestaan er veel onduidelijkheden over besluitvorming en implementatie van protocollen en beleid. Daarnaast is gebleken dat de betrouwbaarheid van de data van interne registraties te wensen overlaten. Praktijk van het indienen van tuchtklachten In de periode werden gemiddeld 20 tuchtklachten van de inspectie per jaar behandeld. Er is sprake van een sterke fluctuatie; in de periode werden 72 klachten ingediend en in de periode maar 8. Bijna driekwart van de huidige inspecteurs heeft geen ervaring met het indienen van tuchtzaken. Voor veel inspecteurs blijft het bij 1 of 2 tuchtzaken. Er bestaan grote verschillen tussen de programma s. Binnen programma 1, 2, 3 en 4 heeft eenderde tot de helft ervaring met tuchtzaken, binnen programma 6 en 8 tussen de 10-16% en binnen programma 5 en 7 is er geen ervaring met het indienen van een tuchtklacht. De programma s 6 en 7 hebben daarentegen wel regelmatig te maken met tuchtwaardige meldingen. Tussen inspecteurs blijken verschillen te bestaan in het gebruik van de overwegingen voor het indienen van een tuchtzaak. Daarnaast bestaan verschillen in stijl en vaardigheden waarmee men zijn doel wil bereiken en verschillen in focus waarop men zich vanaf het binnenkomen van de melding richt: op fouten van het systeem of fouten van individuen. Overwegingen, stijl en focus blijven grotendeels impliciet, waardoor individuele inspecteurs ondanks het toetsen en afstemmen in verschillende overleggen de mogelijkheid hebben zelf te beslissen of zij het instrument tuchtrecht gebruiken en er onnodige verschillen kunnen ontstaan binnen en tussen programma s en tussen inspecteurs. De procedure van het bespreken van meldingen in het meldingenoverleg, de toets van de regiojurist, hoofdinspecteur en hoofd juridische zaken en bespreking in het tuchtoverleg blijkt deze onwenselijke verschillen niet weg te nemen. Inzet van andere instrumenten Het onderzoek laat zien dat de inspectie ook andere formele instrumenten dan het indienen van een tuchtzaak zoals het doen van een voordracht bij het CMT, het geven van een bevel of het initiëren van een aanwijzing relatief zelden toepast. In de periode zijn er 10 uitspraken geweest naar aanleiding van voordrachten van de inspectie bij het CMT, heeft de inspectie tegen 9 beroepsbeoefenaren gebruik gemaakt van haar bevelsbevoegdheid ex art. 87a Wet BIG, tegen 5 instellingen gebruik gemaakt van haar bevelsbevoegdheid op basis van de Kwaliteitswet zorginstellingen en zijn aan 4 instellingen aanwijzingen geïnitieerd. In deze periode was in ieder geval in 6 zaken sprake van een samenloop van een straf- en tuchtprocedure waarbij de inspectie 3 Leidraad Meldingen

14 klager was. Ruim een kwart van alle inspecteurs vindt dat de samenwerking en afstemming tussen inspectie en OM moeizaam verloopt en vindt deze te weinig gestructureerd. De samenwerking blijkt erg afhankelijk van de betrokken officier. Ruim een kwart van de huidige inspecteurs heeft jaarlijks te maken met een tuchtwaardige melding. In veruit de meeste gevallen worden afspraken gemaakt met beroepsbeoefenaar of instelling. Beroepsbeperkende afspraken worden door de inspectie in de praktijk gebruikt als alternatief voor het tuchtrecht. Een aantal externe deskundigen denkt dat meespeelt dat de inspectie liever kiest voor de weg van de minste weerstand; pressie en controle in plaats van een moeizame procedure bij een instantie die kritische vragen stelt en waar men nul op rekest kan krijgen. Effectiviteit en bijdrage aan de kwaliteit In een zeer groot deel van de door de inspectie ingediende klachten (84%) kwam de tuchtrechter tot een gegrondverklaring. De inspectie is verantwoordelijk voor eentiende van alle gegrondverklaringen en bijna de helft van de zwaarste maatregelen. De hoger beroepen van de inspectie leiden in meerderheid tot de oplegging van een (zwaardere) maatregel. Dit onderzoek levert aanwijzingen op dat positieve verandering in de professionele handelwijze van aangeklaagde beroepsbeoefenaren eerder gerelateerd is aan het opleggen van een maatregel dan aan de zwaarte daarvan. Met andere woorden, ook lichte maatregelen als de waarschuwing en de berisping zijn effectief en leidden in meerderheid tot veranderingen in de praktijkvoering van de door de inspectie aangeklaagde beroepsbeoefenaren en op hun beroepsgenoten. Ook ongegrondverklaringen blijken, met name in geval van publicatie, effectief voor aangeklaagden en de beroepsgroep door het verschaffen van juridische duidelijkheid en normontwikkeling. Beschouwing en aanbevelingen Aannemelijk is dat de daling van het aantal tuchtklachten over de afgelopen jaren vooral te maken heeft met ontwikkelingen binnen de inspectie (in termen van werkdruk, prioritering, vertrek van inspecteurs met tuchtervaring e.d.). In dat licht gezien lijkt de toepassing van de bevoegdheid om een tuchtklacht in te dienen te veel worden bepaald door organisatie-omstandigheden. Dat is aan externe partijen moeilijk uit te leggen, roept onder zorgaanbieders vragen op in de sfeer van de rechtsgelijkheid en kan het vertrouwen in het inspectiebeleid aantasten. Het langjarige gemiddelde van de door de inspectie ingediende tuchtklachten tussen was 13; exclusief klachten over verpleegkundigen, fysiotherapeuten, gezondheidszorgpsychologen en psychotherapeuten. 4 Tussen betrof ruim een kwart van de tuchtklachten van de inspectie voornoemde beroepen. Geëxtrapoleerd zou er sprake zijn geweest van gemiddeld 18 tuchtzaken van de inspectie over alle beroepsgroepen. Dit getal komt bijna overeen met het gemiddelde van 20 tuchtzaken die de inspectie over de periode aanhangig maakte. Op basis van dit onderzoek kan geen vast aantal tuchtklachten worden bepaald die de inspectie jaarlijks behoort in te dienen. Dat zich van jaar tot jaar verschillen kunnen voordoen, is goed voorstelbaar, maar de variatie die zich de afgelopen jaren heeft voorgedaan moet worden tegengaan. Het is belangrijk dat een toezichthoudende instantie als de inspectie duidelijke (interne) beleidsregels heeft met betrekking tot elk van de taken en instrumenten, en dat deze beleidsregels binnen de organisatie bekend zijn en eenduidig worden toegepast. Op dat punt is, zo laat het onderzoek zien, nog de nodige winst te behalen, zowel waar het gaat om de helderheid en consistentie van de in acht te nemen beleidsregels, als om de kennis onder de inspectiemedewerkers en de uniformiteit waarmee de bevoegdheid om tuchtklachten in te dienen wordt toegepast. Voorkomen moet worden dat een strak keurslijf ontstaat, dat inspecteurs onvoldoende 4 Hout e.a. 2007, p

15 mogelijkheden biedt om te reageren op specifieke omstandigheden. Maar er zijn tal van basisaspecten (procedurele aanpak, criteria voor besluitvorming, besluitvormingsproces, evaluatie, toezicht op naleving e.d.) waar een uniforme aanpak nodig en haalbaar is. Het is van groot belang dat de inspectie met betrekking tot bevoegdheid om een tuchtklacht in te dienen een helder, eenduidig en openbaar beleidskader ontwikkelt. Door de beperkte betrouwbaarheid van de data van interne registraties worden mogelijkheden voor beleidsvorming en interne kwaliteitsverbetering gemist. De bevoegdheid van de inspectie om een tuchtklacht in te dienen kan niet los worden gezien van andere mogelijkheden die de inspectie heeft om in het geval van onverantwoorde zorg te interveniëren. In sommige gevallen streeft de inspectie een doel na dat niet door middel van het tuchtrecht kan worden bereikt (bijvoorbeeld onmiddellijke sluiting van praktijk), in andere gevallen is een keuze mogelijk, bijvoorbeeld tussen het maken van beroepsbeperkende afspraken en het indienen van een tuchtklacht of tussen het indienen van een tuchtklacht of het doen van een voordracht bij het CMT. In weer andere gevallen gaat het om een doel dat (vrijwel) uitsluitend door middel van het tuchtrecht kan worden bereikt, zoals het uitlokken of stimuleren van normontwikkeling of verheldering. Door het laatste kan de inspectie, via het tuchtrecht, bijdragen aan de uitbouw van de professionele standaard van zorgaanbieders. Het bovenstaande betekent wel, dat in het kader van de afweging om een bepaald instrument wel of niet in te zetten, steeds ook de relatie tot andere instrumenten moet worden meegenomen. De beleidsregels die de inspectie met betrekking tot deze instrumenten opstelt (veelal in de vorm van handhavingsinstrumenten met wegingsschema s) dienen dan ook nadrukkelijk aandacht te besteden aan de instrumenten in relatie tot elkaar. Binnen de mogelijkheden die de inspectie heeft, neemt de bevoegdheid tot het indienen van een tuchtklacht een belangrijke plaats in. Er zijn duidelijke aanwijzingen voor de effectiviteit van dit instrument en zoals gezegd- kunnen bepaalde doelen (in het bijzonder normontwikkeling) alleen door middel van het tuchtrecht worden bereikt. Op tal van punten zijn echter verbeteringen mogelijk, zowel waar het gaat om de inhoud en de kenbaarheid van het interne beleid van de inspectie als om de regelgeving met betrekking tot het tuchtrecht. In dat licht zijn op basis van dit onderzoek 29 specifieke aanbevelingen geformuleerd over het beleid en wetgeving, de inzet van het tuchtrecht, de praktijk van het indienen van tuchtzaken, de inzet van overige instrumenten, de effectiviteit van tuchtklachten en tuchtrecht overstijgende zaken. De 10 belangrijkste aanbevelingen betreffen: - het hanteren van één intern protocol voor het indienen van tuchtzaken; - het beleid zo in te richten dat er minder fluctuatie optreedt in het aantal tuchtklachten dat de inspectie jaarlijks in dient waarbij een gemiddelde van 18 tuchtzaken per jaar als ondergrens gehanteerd zou kunnen worden; - transparanter en uniformer te werk gaan bij het indienen van tuchtzaken door een getrapte besluitvorming waarbij in de 1 e fase beoordeeld wordt op inhoudelijke criteria en in 2 e fase de doelmatigheid en effectiviteit van het instrument tuchtrecht vergeleken wordt met andere instrumenten; - het expliciet maken van de argumentatie betreffende het wel of niet inzetten van het tuchtrecht; - bij gebruik van beroepsbeperkende afspraken te voldoen aan eisen van procedurele zorgvuldigheid, registratie en kenbaarheid; - het tuchtbestand weer te gaan vullen met de tuchtzaken die de inspectie heeft ingediend; - de effectiviteit en doelmatigheid per tuchtzaak te evalueren; - structureel te overleggen met de tuchtcolleges; - alle tuchtuitspraken van de inspectie kenbaar te maken; - zich actiever op te stellen bij het bekend maken van uitspraken naar aanleiding van niet door haar ingediende klachten. 14

16 Afkortingen en definities Hoofdtekst Awb CMT CTG Inspectie of IGZ KNMG Kwaliteitswet LEVV MC NPCF OM RTG Tuchtbestand Tuchtwaardige melding TvGR VWS Wet BIG Wet Klachtrecht WOB WPM Algemene wet bestuursrecht College van medisch toezicht Centraal tuchtcollege voor de gezondheidszorg Inspectie voor de Gezondheidszorg Koninklijke Nederlandsche Maatschappij ter bevordering van de Geneeskunst Kwaliteitswet zorginstellingen Landelijk Expertisecentrum Verpleging & Verzorging Medisch Contact Nederlands Patiënten en Consumentenfederatie Openbaar Ministerie Regionaal tuchtcollege voor de gezondheidszorg Het databestand waarin de inspectie tot februari 2009 enkele gegevens van tuchtuitspraken registreerde (ook van klachten niet door haar ingediend) (In dit rapport:) de melding die de inspectie ontvangt betreft een beroepsbeoefenaar die onder het tuchtrecht valt, deze beroepsbeoefenaar heeft de tuchtnormen overtreden, de inspectie heeft het gebruik van het instrument tuchtrecht overwogen maar heeft uiteindelijk besloten geen of andere instrumenten in te zetten Tijdschrift voor Gezondheidsrecht Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Wet op de beroepen in de individuele gezondheidzorg Wet klachtrecht cliënten zorgsector Wet openbaarheid van bestuur Werk Proces Manager; de dossier- en archiveringssoftware van de inspectie 15

17 Herkomst citaten A CMT HI I KNMG NO NPCF OI OJD OM RJ TC VOI Advocatuur College van Medisch Toezicht Hoofdinspecteur en Inspecteur-Generaal Inspecteurs en (oud)inspecteurs Koninklijke Nederlandsche Maatschappij ter bevordering van de Geneeskunst Nationale ombudsman Nederlands Patiënten- en Consumentenfederatie Interviews inspecteurs overwegingen Overige juridische deskundigen Openbaar Ministerie Regiojuristen Tuchtcolleges Vragenlijstonderzoek (oud)inspecteurs 16

18 Hoofdstuk 1. Achtergrond en opzet van het onderzoek 1.1 Aanleiding In het meerjarenbeleidsplan van de Inspectie voor de Gezondheidszorg, getiteld Voor gerechtvaardigd vertrouwen in verantwoorde zorg, krijgen de innovatie van handhavingsmethoden en onderzoek naar de doeltreffendheid (of effectiviteit) en doelmatigheid (of efficiëntie) van het toezicht aandacht. Onderzoek en innovatie van het toezicht zijn nodig om de ambitie Voor gerechtvaardigd vertrouwen in verantwoorde zorg waar te maken 5. Evaluatieonderzoek draagt bij aan de effectiviteit en doelmatigheid van het toezicht, het krijgen van inzicht in de effectiviteit van het toezicht, de verdere professionalisering van medewerkers en de lerende organisatie. Voor de maatschappelijke legitimatie van het toezicht is het noodzakelijk dat de methoden van toezicht valide, betrouwbaar en transparant zijn. 6 Een van de thema s uit het evaluatieprogramma betreft de rol van het tuchtrecht binnen het toezicht van de inspectie. Op grond van artikel 65 Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) is de inspectie bevoegd een tuchtzaak aanhangig te maken. Tussen was de inspectie in gemiddeld 13 gevallen per jaar klager in tuchtzaken (in eerste aanleg). 7 Een aantal jaren geleden was sprake van een aanzienlijke toename van het aantal tuchtklachten. In de periode werden 72 tuchtklachten door de inspectie ingediend (2004: 40 en 2005: 32), maar in de periode was er weer sprake van een aanmerkelijke afname en ging het om in totaal 8 tuchtklachten (2006:3 8 en 2007: 5). In het kader van de evaluatie van de Wet BIG uit werd al aandacht gevraagd voor de rol van de inspectie in het tuchtrecht. Een belangrijke uitkomst was, dat het beleid van de inspectie over het al dan niet indienen van een tuchtklacht verduidelijkt moest worden. In het jaarrapport 2002 (IGZ, 2003) werd over dit onderwerp een onderzoek aangekondigd en werd ook vermeld dat de betreffende procedures zouden worden geëvalueerd en bijgesteld. 10 Dit heeft onder meer geleid tot een nieuwe versie van de uit 1996 daterende Leidraad Meldingen. 11 De nieuwe leidraad is op 1 juni 2007 in werking getreden. 12 In september 2007 is dit onderzoek naar de rol van het tuchtrecht binnen het toezicht van de Inspectie voor de Gezondheidszorg van start gegaan. Het onderzoek is in opdracht van de inspectie uitgevoerd door EMGO + (EMGO Institute for Health and Care Research) van het VU medisch centrum. 5 Meerjarenbeleidsplan , p Evaluatieprogramma toezicht op de volksgezondheid, de gezondheidszorg en medische producten 2008, p Exclusief klachten over verpleegkundigen, fysiotherapeuten, gezondheidszorgpsychologen en psychotherapeuten. Hout e.a. 2007, p Het betreft de tuchtklachten in eerste aanleg, daarnaast diende de inspectie 3 tuchtzaken in hoger beroep in. 9 Cuperus-Bosma e.a. 2002, p Jaarrapport 2002, p Leidraad Leidraad Meldingen IGZ

19 1.2 Achtergrond De afgelopen jaren hebben binnen en buiten de inspectie veranderingen plaatsgevonden die in het kader van dit onderzoek van belang zijn. Zo is er op het gebied van wetgeving het een en ander gebeurd (wijziging Kwaliteitswet en Wet Klachtrecht in 2005). Daarnaast is de interne organisatie van de inspectie een aantal malen gewijzigd. In 2005 heeft de inspectie verdere stappen gezet gericht op de verhoging van de effectiviteit van het toezicht. In alle deelsectoren van de zorg wordt nu gewerkt met gefaseerd toezicht. De inspectie concentreert zich op de belangrijkste risico s voor de patiënt/cliënt. Op grond van informatie hierover kan zij zo nodig maatregelen treffen, waaronder het indienen van een klacht bij een tuchtcollege. Een interessant aspect van dit onderzoek betreft de invloed van de genoemde veranderingen op de toezichtstaken van de inspectie, en dan in het bijzonder op de rol van het tuchtrecht binnen het toezicht. In het jaarbericht vermeldde de inspectie dat een vermindering van de toezichtlast noodzakelijk is. Het huidige toezicht moet effectiever en meer gepast worden. Eind 2008 expliciteerde de inspectie in het IGZ-handhavingskader, Richtlijn voor transparante handhaving haar beoordelingswijze en maatregelenkeuze. 14 De inspectie gebruikt dit kader ook als richtlijn om transparant en voorspelbaar te zijn, en zal dit kader de komende tijd verder uitwerken in specifieke handhavingsinstrumenten (zoals het tuchtrecht). Een belangrijke vraag is of de huidige beleidsregels en (interne) procedures toereikend zijn. In de literatuur worden regelmatig vraagtekens gezet bij het beleid van de inspectie ten aanzien van het indienen van tuchtklachten. 15 De criteria op grond waarvan de inspecteur een klacht kan indienen zijn niet in de wet vastgelegd, maar uitgewerkt in eigen regelingen en procedures van de inspectie. De wijze waarop de inspectie deze criteria interpreteert zou zeer divers zijn. Het is niet duidelijk bij welke meldingen het instrument tuchtrecht door de inspectie wordt overwogen. Gezien de veranderingen binnen de inspectie (reorganisatie, nieuwe visie op toezicht, nieuwe leidraad meldingen) zou kunnen worden verwacht dat alleen nog ernstige zaken een aanleiding vormen voor het indienen van een klacht bij een tuchtcollege. Een ander punt van aandacht vormt de uniformiteit van de werkwijze van de inspectie. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid van aangeklaagden is het wenselijk dat de inspectie volgens vaste stappen te werk gaat, ook als het om het indienen van een klacht bij een tuchtcollege gaat. 1.3 Centrale vraagstelling, deelvragen en doel In dit onderzoek naar de rol van het tuchtrecht binnen het toezicht van de inspectie is zowel het wettelijke kader relevant, te weten de Wet BIG, de Kwaliteitswet zorginstellingen en de Wet Klachtrecht, als (de effectiviteit van) het beleid van de inspectie en de uitvoeringspraktijk Centrale vraagstelling De centrale vraagstelling van dit onderzoek luidde: a. In welke mate en op welke wijze maakt de inspectie gebruik van de mogelijkheid tot het indienen van tuchtklachten? b. Geven het beleid en/of de praktijk terzake aanleiding tot aanpassingen? Jaarbericht 2005, p IGZ- Handhavingskader Zie ook par Het onderzoek richt zich in het bijzonder op de periode vanaf 2002, het jaar waarin ook de resultaten van de Wet BIG bekend werden gemaakt, tot en met

20 De vraagstelling is uitgewerkt aan de hand van een aantal deelvragen die zijn gegroepeerd rond vier thema s: 1. De bevoegdheden en taken van de inspectie en het beleid inzake het indienen van tuchtzaken; 2. Kennis, praktijk en opvattingen met betrekking tot het omgaan met tuchtwaardige meldingen 17 en tuchtklachten door de inspectie; 3. Relatie met andere instrumenten: opvattingen over en de gebruikmaking van formele en informele instrumenten in relatie tot het tuchtrecht; 4. De effectiviteit en bijdrage aan de kwaliteit van zorg van het indienen van tuchtklachten door de inspectie Deelvragen Per thema werd een aantal deelvragen geformuleerd. Thema 1 Tuchtrecht en inspectie: (veranderingen in) wetgeving, bevoegdheden, taken, beleid en organisatie: 1.1. Wat zijn de wettelijke taken van de inspectie en hoe houdt de inspectie toezicht? 1.2. Wat is de achtergrond, bedoeling en de inhoud van de wettelijke bevoegdheid van de inspectie om tuchtklachten in te dienen, welke beleidsregels hanteert de inspectie met betrekking tot het indienen van tuchtklachten, en welke veranderingen in beleid en organisatie hebben zich de afgelopen jaren voorgedaan? 1.3. Wat zijn andere bevoegdheden en mogelijkheden van de inspectie om op te treden? 1.4. Welke opvattingen bestaan er binnen en buiten de inspectie met betrekking tot de bevoegdheden van de inspectie en (de gevolgen van) wettelijke veranderingen en veranderingen in beleid en organisatie? Thema 2 Tuchtklachten ingediend door de inspectie: inzet, praktijk, kennis en opvattingen: 2.1. Hoeveel tuchtklachten worden er jaarlijks door de inspectie ingediend in eerste aanleg en in hoger beroep en wat zijn de kenmerken van deze tuchtklachten? 2.2. Wat is de mate van ervaring van inspecteurs met tuchtwaardige meldingen en tuchtzaken en wat zijn de kenmerken naar inspecteur, programma s en regio s? 2.3. Hoe verloopt de behandeling van tuchtzaken in de praktijk? (m.u.v. de bereikte effecten, toezicht/controle op naleving van tuchtmaatregelen en tijdsinzet) 2.4. Hoe staat het met de bekendheid onder externe partijen met de overwegingen van de inspectie, de kennis van (oud)inspecteurs over het tuchtrecht en de kennis en het gebruik van beleidsdocumenten door (oud)inspecteurs? 2.5. Wat zijn de opvattingen van inspecteurs met betrekking tot de overwegingen voor het inzetten van het tuchtrecht? 2.6. Wat zijn de opvattingen van inspecteurs over uniformiteit in werkwijze, de oorzaken van verschillen en hoe staat men tegenover bepaalde procedurele aanbevelingen? 2.7. Wat zijn de opvattingen van externe partijen over de inzet van het tuchtrecht door de inspectie? 2.8. Welke specifieke rol zien inspecteurs en externe partijen voor het tuchtrecht en welke beperkingen? 17 Zie voetnoot 2. 19

21 Thema 3 Andere klagers en overige instrumenten: inzet en opvattingen: 3.1. Hoeveel tuchtklachten worden er jaarlijks ingediend en waarin verschillen de door de inspectie ingediende tuchtklachten van de overige tuchtklachten? 3.2. Hoe vaak is er sprake van een voordracht van de inspectie bij het College van Medisch Toezicht (CMT) (artikel 79 e.v. Wet BIG) en wat zijn de kenmerken en achtergronden van uitspraken van het CMT? 3.3. Hoe vaak is er sprake van het treffen van een bevel of aanwijzing (artikel 87a Big, artikel 7 Kwaliteitswet) en wat zijn de kenmerken en achtergronden van het treffen van een bevel of aanwijzing? 3.4. In welke mate is sprake van samenloop tussen tuchtklachten en het strafrecht en wat zijn de kenmerken en achtergronden van deze zaken? 3.5. In welke mate wordt op (tuchtwaardige) meldingen gereageerd door middel van informele instrumenten en wat zijn de kenmerken en de effectiviteit daarvan? 3.6. Welke opvattingen bestaan er binnen en buiten de inspectie met betrekking tot de inzet van het tuchtrecht door andere klachtgerechtigden, alternatieven voor het tuchtrecht, de samenwerking met het OM en de rol van het CMT? Thema 4 Effectiviteit van tuchtklachten ingediend door de inspectie: praktijk en opvattingen: 4.1. Wat is in de praktijk de effectiviteit van tuchtklachten van de inspectie? 4.2. Wat zijn de opvattingen over de effectiviteit en doelmatigheid van het indienen van tuchtklachten door de inspectie en de mogelijkheden van de inspectie om de effectiviteit te vergroten? Doel van het onderzoek Met dit onderzoek wordt beoogd inzicht te geven in de overwegingen om wel of geen tuchtklacht in te dienen, de werkwijze bij het indienen van tuchtklachten, de relatie tussen het instrument tuchtrecht en andere mogelijkheden om op te treden en de effectiviteit en doelmatigheid van het indienen van een tuchtklacht door de inspectie. Deze analyse en evaluatie van de rol van het tuchtrecht binnen het toezicht van de inspectie heeft geleid tot conclusies en concept-aanbevelingen. Tijdens discussiebijeenkomsten met deskundigen binnen en buiten de inspectie zijn de bevindingen en concept-aanbevelingen voorgelegd en besproken. Mede op basis daarvan zijn de definitieve conclusies en aanbevelingen in dit rapport geformuleerd. Dit rapport beoogt de inspectie in staat te stellen beleidsbeslissingen te nemen over de toekomstige relatie tussen inspectie en tuchtrecht. 20

22 Tabel 1.1: Thema s en deelvragen van het onderzoek Thema Onderwerpen Deelvraa g 1 Tuchtrecht en inspectie: taken, bevoegdheden, beleid en organisatie 2 Tuchtklachten van de inspectie: inzet, praktijk, kennis en opvattingen 3 Andere klagers en overige instrumenten: inzet en opvattingen 4 Effectiviteit tuchtklachten inspectie: Onderwerpen 1.1 Wettelijk kader en wijze toezicht 1.2 Inspectie en tuchtrecht 1.3 Andere bevoegdheden en mogelijkheden 1.4 Opvattingen bevoegdheden en veranderingen in beleid, wetgeving en organisatie 2.1 Aantal en kenmerken tuchtklachten inspectie 2.2 Ervaringen en achtergronden 2.3 Behandeling in de praktijk 2.4 Kennis 2.5 Opvattingen overwegingen 2.6 Opvattingen uniformiteit 2.7 Opvattingen inzet 2.8 Specifieke rol en beperkingen 3.1 Inzet: aantal en kenmerken alle tuchtklachten, voordrachten CMT, bevelen en aanwijzingen, samenloop tucht- en strafrecht, afhandeling (tuchtwaardige) meldingen leidend tot niet bij wet geregelde maatregelen/verbeteracties 3.2 Opvattingen: inzet andere klagers, alternatieven tuchtrecht, samenwerking OM en rol CMT 4.1 Praktijk effectiviteit praktijk en opvattingen 4.2 Opvattingen effectiviteit, doelmatigheid en de mogelijkheden van de inspectie om de effectiviteit te vergroten 1.4 Methoden van onderzoek Voor de beantwoording van de deelvragen is gebruik gemaakt van verschillende methoden van onderzoek. De volgende methoden zijn gebruikt: - Literatuurstudie; - Onderzoek van dossiers en in gegevensbestanden van de inspectie; - Vragenlijstonderzoek onder huidige en oudinspecteurs; - Vragenlijstonderzoek onder de door de inspectie aangeklaagde beroepsbeoefenaren; - Interviews met deskundigen binnen en buiten de inspectie; - Discussiebijeenkomsten met deskundigen binnen en buiten de inspectie. De verschillende methoden zijn gefaseerd ingezet, waarbij de resultaten uit vorige fasen zijn gebruikt ten behoeve van volgende fasen. Op deze wijze was er in elke volgende fase sprake van verdieping. Globaal bestond het onderzoek uit de volgende fasen: Fase Ia: Literatuurstudie; Fase Ib: Onderzoek van dossiers en in gegevensbestanden en bronnen buiten de inspectie; Fase II: Vragenlijstonderzoek; Fase III: Interviews. Het empirische onderzoek in fase Ib en II (dossier- en vragenlijstonderzoek) was meer kwantitatief van aard, in fase III (interviews) en tijdens de afsluitende discussiebijeenkomsten meer kwalitatief. In tabel 1.2 wordt aangegeven welke thema s in de verschillende fasen zijn onderzocht. 21

23 Tabel 1.2: Themaonderzoek naar fase Fase Thema Ia 1 Ib 2, 3 II 1 t/m 4 III 1 t/m 4 Hieronder worden de verschillende fasen en methoden kort besproken. Fase Ia Een literatuurstudie vormde de basis voor thema 1 en heeft in kaart gebracht wat het kader is waarbinnen de inspectie functioneert en welk beleid de inspectie op dit moment hanteert als het gaat om het indienen van tuchtzaken. Er is gebruik gemaakt van wetgeving, parlementaire stukken en beleidsdocumenten van de inspectie. Daarnaast zijn de jurisprudentie, boekpublicaties, proefschriften en wetenschappelijke artikelen op dit gebied onderzocht. Fase Ib De inspectie heeft naast het tuchtrecht andere formele instrumenten, informele middelen en mogelijkheden om via andere partijen als het OM en de minister op te treden (zie deelvragen thema 3). Om de gegevens over het gebruik van deze instrumenten en mogelijkheden te verzamelen heeft dossieronderzoek plaatsgevonden en is gebruik gemaakt van gegevensbestanden van de inspectie en van bronnen buiten de inspectie. Het startpunt was het jaar 2002, het jaar waarin ook de resultaten van de evaluatie Wet BIG bekend werden gemaakt. Het eindpunt was het jaar In tabel 1.3 worden de geraadpleegde bronnen per instrument zichtbaar gemaakt. Tabel 1.3: Geraadpleegde bronnen naar instrument Instrument Bronnen Tuchtklachten Automatisch gegevensbestand tucht (hierna: tuchtbestand) 18 en tuchtuitspraken in het archief Voordrachten College van Tuchtbestand Medisch Toezicht Bevelen en aanwijzingen Dossiers inspectie (naar instelling) en resultaten van zoeken op internet Samenloop tucht- en strafzaken Publicaties in tijdschriften, op internet, dossiers inspectie en mededeling Expertise Centrum Medische Zaken 19 Informele middelen Automatische gegevensbestand Werk Proces Manager (WPM) 20,21 Fase II Zoals eerder gemeld zijn de resultaten uit elke fase gebruikt voor de daaropvolgende fase. Voor de vragenlijsten is onder andere gebruik gemaakt van de resultaten uit de literatuurstudie en het onderzoek in dossiers en gegevensbestanden. Daarnaast heeft onderzoek naar de casuïstiek van 8 tuchtwaardige meldingen en 16 tuchtzaken als input gediend voor het formuleren van de vragen van 18 De inspectie registreerde tot februari 2009 enkele gegevens van tuchtuitspraken (ook van klachten niet door haar ingediend) in een databestand. 19 Hier gaat het onder andere om voorlopige, nog niet gepubliceerde data van Alhafaji. 20 In september 2006 is deze dossier- en archiveringssoftware ingevoerd om alle werkprocessen in onder te brengen; om te beginnen het meldingenproces. Zo worden alle in en uitgaande mails, brieven en faxen over meldingen in WPM digitaal opgeslagen. Het is tevens een voortgangsbewakingssysteem van de afhandeling van meldingen. In WPM worden ook de gevolgen van de meldingen geregistreerd: de maatregelen (Jaarverslag 2006, p. 17). 21 De meeste meldingen in WPM leiden tot informele maatregelen. Door de meldingen uit 2007 te analyseren is een indicatie verkregen van de inzet van deze niet bij wet geregelde maatregelen/verbeteracties. 22

24 het vragenlijstonderzoek. Er heeft webbased vragenlijstonderzoek plaatsgevonden onder inspecteurs die de inspectie tussen hadden verlaten (43) en inspecteurs die op 1 januari 2008 in dienst waren (133). Diverse oudinspecteurs waren betrokken bij een groot aantal tuchtzaken en hebben nog gewerkt met de Leidraad meldingen zoals deze luidde tussen 1996 en De belangrijkste onderdelen van de vragenlijst betroffen de kennis over het tuchtrecht, kennis en gebruik van beleidsdocumenten aangaande het tuchtrecht, de praktijk van de behandeling van tuchtwaardige meldingen en tuchtzaken en opvattingen over diverse onderwerpen aangaande het tuchtrecht. De respons was 76%. Fase III Interviews hebben plaatsgevonden met deskundigen en belanghebbenden binnen en buiten de inspectie: de inspecteur-generaal, hoofdinspecteurs, inspecteurs met veel ervaring met tuchtzaken, regiojuristen, voorzitters van de tuchtcolleges en het CMT, vertegenwoordigers van het OM, advocaten (zowel perspectief klager als aangeklaagde), wetenschappers op het terrein van het gezondheidsrecht en organisaties van patiënten en hulpverleners. De belangrijkste onderdelen van de interviews betroffen de bevoegdheden van de inspectie en het gebruik daarvan, de praktijk van het behandelen van tuchtklachten, (toekomstige) wijzigingen in de organisatie en het beleid, samenwerking met het OM en de effectiviteit van het tuchtrecht. In totaal hebben 31 interviews plaatsgevonden. Tijdens de interviews met de externe partijen lag de focus meer op de bevoegdheden van de inspectie en het gebruik daarvan en tijdens de interviews binnen de inspectie meer op de uniformiteit in werkwijze, de oorzaken van verschillen en mogelijke verbeteringen. Discussiebijeenkomsten: Tot slot zijn in mei 2009 twee discussiebijeenkomsten gehouden; één bijeenkomst voor inspecteurs en een bijeenkomst voor externe partijen zoals de tuchtcolleges, het CMT, het OM, beroeps- en patiëntenorganisaties, de advocatuur en de wetenschap. Tijdens de bijeenkomst met inspecteurs is ingegaan op de praktijk en het interne beleid bij de inzet van het tuchtrecht door de inspectie. De belangrijkste selectiecriteria voor de interne discussiebijeenkomst waren: wel/geen tuchtervaring, mix van programma s, mix van functies (inspecteur, programmaleider, coördinerend inspecteur, hoofdinspecteur) spreiding naar regio s, zowel inspecteurs die pas enkele jaren in dienst zijn als inspecteurs die langer in dienst zijn. Tijdens de bijeenkomst met externe partijen is vooral aandacht besteed aan de rol van het tuchtrecht binnen het toezicht van de inspectie en aan de verhouding tussen het tuchtrecht en andere instrumenten. Aanvullende onderzoeken: In het kader van dit onderzoek is gebruikt gemaakt van de uitkomsten van twee masterstages gezondheidswetenschappen aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Een van deze stages betrof interviews met 15 inspecteurs, waarbij aan de hand van 5 fictieve casus de overwegingen bij het al dan niet inzetten van het instrument tuchtrecht onderzocht zijn. De andere stage betrof een vragenlijstonderzoek onder de ongeveer 100 door de inspectie aangeklaagde beroepsbeoefenaren tussen Er is nagegaan welke invloed de tuchtuitspraak heeft gehad op de uitvoering van hun werkzaamheden en welke maatregelen zij hebben genomen om herhaling van een tuchtklacht te voorkomen. 23

25 1.5 Beperkingen van het onderzoek Dit onderzoek kende een aantal beperkingen bij de dataverzameling. Hierna wordt onderscheid gemaakt in beperkingen bij het gebruik van de interne data van de inspectie en beperkingen bij de verzameling van externe data Beperkingen gebruik interne data van de inspectie Om de gegevens over de inzet van de instrumenten en de achtergronden daarbij te verzamelen is met name gebruik gemaakt van automatische gegevensbestanden van de inspectie. De drie belangrijkste knelpunten zijn: 1. Bepaalde data die nodig waren voor het onderzoek worden niet geregistreerd. 2. Sommige data waren zoek. 3. De betrouwbaarheid van de data liet te wensen over. 22 Ad 1. In het tuchtbestand worden een aantal belangrijke data niet bijgehouden, bijvoorbeeld wie klager was in hoger beroep, of er sprake was van een spoedprocedure en de datum van indienen van de tuchtklacht. Ten aanzien van bevelen en aanwijzingen worden een aantal kenmerken zoals jaartal, reden en inhoud bevel/aanwijzing niet centraal bijgehouden in een bestand. Daarnaast wordt samenloop van inzet van formele middelen, zoals een bevel en een tuchtzaak of een bevel en een voordracht bij het CMT of een tuchtzaak en een strafprocedure door het OM, niet centraal geregistreerd. Ad 2. Dossiers waren relatief vaak zoek. Over de onderzochte onderzoeksperiode bleek 1 van de 9 dossiers over de bevelen en 2 van de 7 dossiers over de aanwijzingen niet vindbaar. Ad3. Voor het tuchtbestand geldt dat er geen controle is op de kwaliteit van het invullen. Tijdens het lezen van de tuchtuitspraken in het archief bleek dat bepaalde data in het corresponderende tuchtbestand veelvuldig foutief zijn ingevuld (onder andere de opgelegde maatregel en of er sprake was van een hoger beroep). Voor WPM geldt dat er geen beleid is hoe de maatregelen in te vullen (er is geen handboek WPM). Het overzicht van de maatregelen is niet volledig omdat bij adviezen, signalen en klachten (afhandeling door loket) geen maatregelen hoeven te worden ingevoerd, terwijl het wel regelmatig voorkomt dat maatregelen genomen worden. Bij veel inspectiemedewerkers is onduidelijk hoe WPM moet worden ingevuld. In de praktijk wordt WPM door inspecteurs, toezichtmedewerkers en programmamedewerkers ingevuld. Er is geen goede beschrijving/definities van trefwoorden en de formulering van de categorieën is te abstract. Dit laatste geld bijvoorbeeld voor de categorieën overige maatregelen ; verschillende medewerkers bedenken verschillende maatregelen die hieronder vallen. In programma 5 vallen bijvoorbeeld cliëntgerelateerde acties hieronder (die mist men als aparte categorie). Tot slot, WPM voorziet maar zeer beperkt in een controle op de kwaliteit van de ingevoerde gegevens; alleen een toets op mate van invullen van de velden. Voor knelpunt 1 lag de oplossing in het onderzoeken van de zaakdossiers in het archief en bronnen buiten de inspectie. Voor knelpunt 2 en 3 waren geen alternatieven mogelijk. 22 In hoofdstuk 6 worden aanbevelingen gedaan waarbij wordt gerefereerd aan de knelpunten 1 en 3. 24

26 1.5.2 Beperkingen bij de verzameling van externe data In het kader van het onderzoek onder aangeklaagde beroepsbeoefenaren zijn 110 beroepsbeoefenaren benaderd tegen wie in de periode door de inspectie een klacht bij het tuchtcollege in 1 e aanleg is ingediend. Mogelijk is er in dit onderzoek sprake van selectiebias. In totaal 35 aangeklaagden werden geëxcludeerd, hetzij omdat zij niet benaderd konden worden, hetzij omdat dit door de inspectie niet wenselijk werd bevonden, in het bijzonder vanwege lopende of dreigende juridische procedures (zie bijlage 4, tabel 56). Er werden 75 vragenlijsten verstuurd. Van 6 beroepsbeoefenaren bleek het adres niet juist te zijn; een correct adres kon niet worden gevonden. Van de resterende 69 beroepsbeoefenaren hebben er 29 de vragenlijst daadwerkelijk ingevuld en geretourneerd (29/69; 42%) (zie bijlage 4, figuur 1). Van 28 respondenten was de reden van nonrespons niet bekend. Van de 12 beroepsbeoefenaren waarbij dit wel bekend was, waren de redenen onder meer: geen interesse in het onderzoek, emotioneel te belastend en twijfels over de onafhankelijkheid van de inspectie. Twee respondenten deden niet mee aan het onderzoek omdat zij vonden dat hen niets viel te verwijten (zie bijlage 4, tabel 57). In het licht van het bovenstaande moet er rekening mee worden gehouden dat de uitkomsten van dit deelonderzoek, gebaseerd op de meningen van 29 respondenten, een enigszins vertekend beeld kunnen geven. Bepaald niet uitgesloten is dat de opvattingen van de beroepsbeoefenaren die niet zijn aangeschreven respectievelijk die niet hebben gerespondeerd negatiever zijn dan die van de 29 respondenten. Met die kanttekening erbij hebben de onderzoekers weergave van de meningen van de 29 respondenten in dit rapport verantwoord geacht. Dit mede aangezien de tuchtzaken van de 29 respondenten naar aard van de klacht, aard van de uitspraak en soort beroepsbeoefenaar een representatieve afspiegeling vormden van alle tuchtklachten die de inspectie indiende in de periode De inhoud van het rapport Dit rapport bestaat uit 6 hoofdstukken. In hoofdstuk 1 zijn de aanleiding en achtergrond van het onderzoek, de centrale vraagstelling, deelvragen en doel, methoden van onderzoek en de beperkingen van het onderzoek beschreven. Hoofdstuk 2 betreft thema 1: (veranderingen in) wetgeving, bevoegdheden, taken, beleid en organisatie inzake tuchtrecht. In hoofdstuk 3 komt thema 2 aan bod; besproken wordt de inzet en de praktijk van tuchtklachten ingediend door de inspectie en de kennis en opvattingen van inspecteurs en externe partijen met betrekking tot het indienen van tuchtklachten door de inspectie. Thema 3 wordt behandeld in hoofdstuk 4. Aan de orde komen inzet en opvattingen met betrekking tot andere (mogelijke) klagers in het tuchtrecht en andere instrumenten (al of niet in relatie tot het tuchtrecht). Hoofdstuk 5 betreft thema 4. In dit hoofdstuk staat de effectiviteit van tuchtklachten ingediend door de inspectie centraal; naast de (ervaren) effectiviteit in de praktijk worden opvattingen over de effectiviteit besproken. In hoofdstuk 6 worden de belangrijkste conclusies weergegeven en worden aanbevelingen gedaan. Elke aanbeveling wordt gevolgd door een toelichting. Voor de toelichtingen is gebruik gemaakt van de data uit dit onderzoek en waar nodig ook van bevindingen uit ander onderzoek. 23 De 29 respondenten bestonden uit 19 artsen (waarvan 10 ingeschreven in een specialistenregister), 4 verpleegkundigen, 4 apothekers, 1 tandarts en 1 fysiotherapeut. In 26 van deze 29 tuchtzaken werd een maatregel opgelegd; meestal een waarschuwing (10x) of een berisping (6x) en relatief veel klachten betroffen onjuiste behandeling, geen of onvoldoende zorg of grensoverschrijdend gedrag. 25