MEDEBESLISSING EN BEMIDDELING. Wegwijzer voor het Parlement als medewetgever in het kader van de gewone wetgevingsprocedure.

Transcriptie

1 MEDEBESLISSING EN BEMIDDELING Wegwijzer voor het Parlement als medewetgever in het kader van de gewone wetgevingsprocedure december 2014 Directoraat-generaal Intern Beleid van de Unie Directoraat Wetgevingscoördinatie en bemiddeling Afdeling Bemiddeling en medebeslissing NL

2

3 VOORWOORD Deze wegwijzer voor de medebeslissings- en de bemiddelingsprocedure is door de afdeling Bemiddeling en medebeslissing (CODE) opgesteld voor de achtste zittingsperiode. De wegwijzer is vooral bedoeld om meer duidelijkheid te verschaffen over de manier waarop het Parlement zijn medebeslissingswerkzaamheden organiseert, ook tijdens de bemiddelingsfase. Hij bevat praktische informatie over deze belangrijke wetgevingsprocedure, waarbij het Parlement en de Raad gezamenlijk en op voet van gelijkheid Europese wetgeving vaststellen, op basis van een voorstel van en in samenwerking met de Commissie. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is voor de medebeslissingsprocedure een nieuw tijdperk ingegaan. Deze procedure wordt officieel aangeduid als de "gewone wetgevingsprocedure" en is inderdaad ook de algemene regel geworden voor het vaststellen van wetgeving op EU-niveau. Tegelijkertijd is het aantal informele triloogonderhandelingen de voorbije jaren aanzienlijk toegenomen. Het is dan ook van cruciaal belang voor het Parlement dat de leden goed weten hoe de medebeslissingsprocedure en interinstitutionele onderhandelingen in hun werk gaan en hoe zij een zo efficiënt mogelijke bijdrage aan de vaststelling van EU-wetgeving kunnen leveren. In deze wegwijzer wordt een en ander nader toegelicht en wordt alle benodigde praktische en achtergrondinformatie verstrekt om de leden te helpen bij de voorbereiding van hun deelname aan alle fasen van de medebeslissingsprocedure. De rol van de interinstitutionele triloogonderhandelingen in de loop van het wetgevingsproces en van de belangrijkste institutionele spelers in deze onderhandelingen wordt beschreven en verduidelijkt. De wegwijzer bevat eveneens een overzicht van andere belangrijke procedures waarin het Parlement een rol speelt en van de meest relevante statistieken in verband met medebeslissing. Wij bevelen deze wegwijzer dan ook aan voor iedereen die betrokken is bij of belangstelling heeft voor het werk van het Parlement als medewetgever. Antonio TAJANI Sylvie GUILLAUME Alexander Graf LAMBSDORFF voor bemiddelingszaken verantwoordelijke ondervoorzitters

4

5 INHOUD 1. INLEIDING: VAN MEDEBESLISSING NAAR GEWONE WETGEVINGSPROCEDURE DE GEWONE WETGEVINGSPROCEDURE Indiening van een wetgevingsvoorstel Eerste lezing Tweede lezing Bemiddeling en derde lezing Interinstitutionele onderhandelingen Regels van het Parlement inzake onderhandelingen Ondertekening en publicatie van de aangenomen tekst DE BELANGRIJKSTE SPELERS IN DE MEDEBESLISSINGSPROCEDURE EN HUN ROL De Commissie De Raad Het Parlement Andere institutionele spelers ANDERE PROCEDURES WAARBIJ HET PARLEMENT EEN ROL SPEELT Gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen Goedkeuringsprocedure Raadplegingsprocedure MEDEBESLISSING AAN DE HAND VAN STATISTIEKEN NUTTIGE DOCUMENTEN EN LINKS BIJLAGEN Artikel 294 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Lijst van rechtsgrondslagen waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is, zoals voorzien in het Verdrag van Lissabon Gemeenschappelijke verklaring over de wijze van uitvoering van de medebeslissingsprocedure van 13 juni 2007 (artikel 251 van het EGverdrag) Artikelen 67 tot 72 van het Reglement over bemiddeling Artikelen 73 en 74 van het Reglement over interinstitutionele onderhandelingen bij wetgevingsprocedures: besluit over het openen van onderhandelingen Volgorde voor de uitoefening van het voorzitterschap van de Raad

6 1. INLEIDING: VAN MEDEBESLISSING NAAR GEWONE WETGEVINGSPROCEDURE Met het Verdrag van Lissabon is medebeslissing officieel de gewone wetgevingsprocedure (artikel 294 VWEU1) geworden en de algemene regel voor het vaststellen van wetgeving op EU-niveau op het overgrote deel van de terreinen waarop de Unie werkzaam is.2 De medebeslissingsprocedure is gebaseerd op het beginsel van gelijkheid tussen het rechtstreeks verkozen Europees Parlement, dat de volkeren van de Unie vertegenwoordigt, en de Raad, die de regeringen van de lidstaten vertegenwoordigt. Op basis van een voorstel van de Commissie stellen de twee medewetgevers gezamenlijk, met gelijke rechten en verplichtingen, de EU-wetgeving vast. Geen van beide partijen kan zonder de instemming van de andere partij wetgeving vaststellen en beide medewetgevers moeten identiek dezelfde tekst goedkeuren. Met deze wegwijzer wordt beoogd een praktisch overzicht te geven van de medebeslissingsprocedure als belangrijkste wetgevingsprocedure voor de vaststelling van Uniewetgeving.3 In het eerste deel worden de verschillende stadia van de procedure beschreven, zoals die zijn vastgelegd in het Verdrag van Lissabon: de eerste lezing, de tweede lezing en de derde lezing (bemiddeling). Een afzonderlijk deel is gewijd aan de interinstitutionele onderhandelingen. In het derde deel wordt aandacht besteed aan de verschillende spelers in de medebeslissingsprocedure. Tot slot bevat de wegwijzer een kort overzicht van andere relevante procedures waarin het Parlement een rol speelt. Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Voor artikel 294 VWEU, zie bijlage Bijlage 7.2 bevat een volledig overzicht van de 85 rechtsgrondslagen waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is. 3 Gemakshalve zal in de hele wegwijzer de term medebeslissing worden gehanteerd. 1 1

7 Belangrijkste mijlpalen: van medebeslissing naar gewone wetgevingsprocedure Verdrag van Maastricht, november 1993: Invoering van de medebeslissingsprocedure voor een beperkt aantal wetgevingsdomeinen (voornamelijk interne markt). Verdrag van Amsterdam, mei 1999: Dankzij de vereenvoudiging van de medebeslissingsprocedure wordt het mogelijk een procedure in eerste lezing te beëindigen. Uitbreiding van het toepassingsgebied tot meer dan 40 rechtsgrondslagen (waaronder vervoer, milieu, justitie en binnenlandse zaken en werkgelegenheid en sociale zaken). Verdrag van Nice, februari 2003: Verdere uitbreiding van het toepassingsgebied van de medebeslissingsprocedure. Verdrag van Lissabon, december 2009: Medebeslissing wordt officieel de gewone wetgevingsprocedure en beslaat 85 terreinen waarop de Unie werkzaam is (waaronder landbouw, visserij en het gemeenschappelijk handelsbeleid). Gemeenschappelijke verklaring, 1999/2007: Deze verklaring uit 1999 bevat de praktische regelingen voor de medebeslissingsprocedure. In de herziene versie van wordt het belang van het triloogsysteem in de hele medebeslissingsrocedure expliciet erkend. Gemeenschappelijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 13 juni 2007 over de wijze van uitvoering van de medebeslissingsprocedure (de volledige tekst is beschikbaar in bijlage 7.3). 4 2

8 2. DE GEWONE WETGEVINGSPROCEDURE De gewone wetgevingsprocedure (Artikel 294 VWEU) stap voor stap Eerste lezing Voorstel van de Commissie aan het Parlement en de Raad Eerste lezing van het Parlement: keurt het voorstel goed zonder amendementen Eerste lezing van het Parlement: neemt amendementen op het voorstel aan Eerste lezing EP Eerste lezing van de Raad: keurt het standpunt van het Parlement goed zonder amendementen Eerste lezing van de Raad: neemt amendementen op het standpunt van het Parlement aan Eerste lezing van de Raad: keurt het standpunt van het Parlement goed Eerste lezing Raad Handeling vastgesteld Handeling vastgesteld Tweede lezing Tweede lezing van het Parlement: keurt het standpunt van de Raad goed zonder amendementen Tweede lezing van het Parlement: neemt amendementen op het standpunt van de Raad aan Het Parlement verwerpt het standpunt van de Raad Tweede lezing EP Handeling vastgesteld Handeling niet vastgesteld Tweede lezing van de Raad: keurt de amendementen van het Parlement goed Handeling vastgesteld Tweede lezing van de Raad: keurt niet alle amendementen van het Parlement goed Tweede lezing Raad Derde lezing Het bemiddelingscomité wordt bijeengeroepen om een akkoord te bereiken Akkoord bereikt in het bemiddelingscomité Geen akkoord bereikt in het bemiddelingscomité Derde lezing EP + Raad Derde lezing: gemeenschappelijke ontwerptekst niet goedgekeurd door het Parlement en/of de Raad Derde lezing: gemeenschappelijke ontwerptekst goedgekeurd door het Parlement en de Raad Handeling niet vastgesteld Handeling niet vastgesteld Handeling vastgesteld

9 De belangrijkste spelers van het Parlement en de Raad in de medebeslissingsprocedure Parlement Rapporteur Bereidt het ontwerpverslag van de bevoegde commissie voor en leidt het dossier door de verschillende stadia van de procedure, ook tijdens de interinstitutionele onderhandelingen Wordt benoemd door de fractie waarnaar het dossier ingevolge een besluit van de coördinatoren van de bevoegde commissie is verwezen Schaduw-rapporteurs Coördineren de amendementen waarin de standpunten van de andere fracties worden uitgedrukt Worden benoemd door elk van de andere fracties Commissievoorzitter Zit de vergaderingen voor en leidt de interinstitutionele onderhandelingen samen met de rapporteur Wordt door de commissie gekozen Voor Leidt samen met de rapporteur de interinstitutionele bemiddelingszaken onderhandelingen tijdens de bemiddelingsfase verantwoordelijke Drie van de 14 ondervoorzitters zijn verantwoordelijk voor ondervoorzitter bemiddeling en worden benoemd voor een verlengbare periode van tweeënhalf jaar Raad Voorzitter van de Leidt namens het voorzitterschap van de Raad het voorstel werkgroep door de verschillende stadia van de procedure, ook tijdens de interinstitutionele onderhandelingen Werkgroepen bestaan uit voor een specifiek domein verantwoordelijke vertegenwoordigers van de lidstaten en worden meestal voorgezeten door een vertegenwoordiger van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt Coreper I en II Bespreken belangrijke aspecten van het voorstel en keurt het mandaat voor de interinstitutionele onderhandelingen goed De voorzitter, de (plaatsvervangend) permanent vertegenwoordiger van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt, vertegenwoordigt de Raad bij de onderhandelingen Bestaan uit de permanente vertegenwoordigers (Coreper II) of hun plaatsvervangers (Coreper I) en worden voorgezeten door de (plaatsvervangend) permanent vertegenwoordiger van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt Raad / Minister Bespreekt in uitzonderlijk gevallen belangrijke aspecten van lopende wetgevingsprocedures De minister vertegenwoordigt de Raad bij de bemiddeling en, in uitzonderlijk gevallen, bij de onderhandelingen in eerste of tweede lezing De Raad komt bijeen in verschillende formaties naargelang van het te behandelen onderwerp. Bestaat uit de voor een specifiek domein verantwoordelijke ministers van de lidstaten en wordt voorgezeten door de minister van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt 4

10 2.1. Indiening van een wetgevingsvoorstel De medebeslissingsprocedure begint met een voorstel van de Commissie voor een wetgevingshandeling, dat via een schriftelijke of een mondelinge procedure door het College van commissarissen werd goedgekeurd. De Commissie heeft het initiatiefrecht, d.w.z. het voorrecht om op Unieniveau wetgeving voor te stellen (artikel 17 VEU). Daarbij zij echter opgemerkt dat in specifieke, in de Verdragen bepaalde gevallen een ontwerp van wetgevingshandeling in het kader van de gewone wetgevingsprocedure ook kan worden ingediend op initiatief van een groep lidstaten, op aanbeveling van de Europese Centrale Bank of op verzoek van het Hof van Justitie (artikel 294, lid 15, VWEU).5 De Raad en het Parlement kunnen, overeenkomstig artikel 225 respectievelijk artikel 241 VWEU, de Commissie echter verzoeken ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag passende voorstellen in te dienen. Overeenkomstig artikel 11 VEU en artikel 24 VWEU kan de Commissie eveneens via een burgerinitiatief worden verzocht om gepaste voorstellen in te dienen om de Verdragen ten uitvoer te leggen.6 Het wetgevingsvoorstel van de Commissie (voor een verordening, een richtlijn of een besluit) wordt gelijktijdig aan het Parlement en de Raad toegezonden en, indien van toepassing, aan de nationale parlementen en aan het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's.7 Bijvoorbeeld: een kwart van de lidstaten kan op het vlak van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken een wetgevingsprocedure starten (artikel 76 VWEU); de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank en de aanvullende wetgeving bij die statuten kunnen op aanbeveling van de Europese Centrale Bank volgens de gewone wetgevingsprocedure worden gewijzigd (artikel 40 van Protocol 4); gespecialiseerde rechtbanken die worden toegevoegd aan het Gerecht, kunnen op verzoek van het Hof van Justitie volgens de gewone wetgevingsprocedure worden ingesteld (artikel 257, lid 1, VWEU). 6 De Commissie is niet verplicht wetgeving voor te stellen ten gevolge van een burgerinitiatief. Zij moet in een mededeling echter wel haar politieke en juridische conclusies uiteenzetten en toelichten welke maatregelen zij al dan niet denkt te nemen en om welke redenen. 7 Voor een beschrijving van de rol van de nationale parlementen, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, zie punt

11 Wetgevingshandelingen Wetgevingshandelingen (artikel 288 VWEU) Richtlijn Verordening Besluit Vastgesteld door middel van een wetgevingsprocedure (medebeslissing, goedkeuring, raadpleging), artikel 289 VWEU. Een richtlijn is een wetgevingshandeling waarin een doel wordt vastgelegd dat alle EU-lidstaten moeten bereiken. Elke lidstaat moet echter zelf beslissen hoe hij de richtlijn in nationale wetgeving zal omzetten. Een verordening is een wetgevingshandeling met algemene strekking en is verbindend in al haar onderdelen. Ze is rechtstreeks toepasselijk in de hele EU. Een besluit is verbindend in al haar onderdelen voor de erin genoemde adressaten (bv. één lidstaat, verschillende of alle lidstaten of een bepaalde onderneming) en is rechtstreeks toepasselijk Eerste lezing In de eerste lezing behandelen het Parlement en de Raad het Commissievoorstel gelijktijdig. Het Parlement is echter als eerste aan zet. Het kan het voorstel van de Commissie aannemen zonder amendementen, het voorstel wijzigen, ook als gevolg van een akkoord in eerste lezing, of het voorstel verwerpen. Nadat het Parlement zijn standpunt heeft vastgesteld, kan de Raad besluiten het te aanvaarden, waarmee de handeling geacht wordt te zijn vastgesteld, of het te wijzigen en zijn standpunt in eerste lezing aan het Parlement mee te delen voor een tweede lezing. Het Parlement en de Raad kunnen op eender welk moment een informeel akkoord bereiken. Als overeenstemming wordt bereikt over een compromistekst vóór de stemming van het Parlement in eerste lezing, is dit een akkoord in eerste lezing; als overeenstemming wordt bereikt vóór de stemming van de Raad in zign eerste lezing, gaat het om een vroegtijdig akkoord voor de tweede lezing.8 Gedurende het gehele stadium van de eerste lezing is het Parlement noch de Raad gebonden aan een tijdslimiet waarbinnen zij hun eerste lezing moeten afronden. Eerste lezing van het Parlement Behandeling in de commissie Binnen het Parlement wordt het voorstel door de Voorzitter ter behandeling naar de bevoegde parlementaire commissie verwezen (de ten principale bevoegde commissie).9 Bij de behandeling van een voorstel van de Commissie in het Voor meer details over akkoorden in eerste en tweede lezing, zie punt 2.5. De voorstellen worden toegewezen op basis van de bevoegdheden van de verschillende commissies, die zijn vastgelegd in Bijlage VI bij het Reglement van het Parlement. Andere parlementaire commissies kunnen de toekenning van een voorstel aan een ten principale bevoegde commissie aanvechten. In dat geval wordt het competentiegeschil beslecht door een besluit van de Conferentie van voorzitters op basis van een aanbeveling van de Conferentie van commissievoorzitters

12 commissiestadium kunnen ook meerdere commissies betrokken zijn volgens de procedure met medeadviserende commissies (artikel 53 van het Reglement) of medeverantwoordelijke commissies (artikel 54 van het Reglement) of de procedure met gezamenlijke commissievergaderingen en gezamenlijke stemming (artikel 55 van het Reglement). Rol van de verschillende commissies in de medebeslissingsprocedure Ten principale bevoegde commissie (of commissie ten principale) Deze commissie staat in voor het voorbereidende werk voor de plenaire vergadering. Ze stelt wetgevingsverslagen, initiatiefverslagen, resoluties of schriftelijke vragen op Medeadviserende commissie (artikel 53 van het Reglement) Elke commissie kan door de commissie ten principale worden gevraagd haar advies uit te brengen over aangelegenheden die binnen haar bevoegdheden vallen. Een commissie kan ook zelf verzoeken advies te mogen uitbrengen Medeverantwoordelijke commissie (artikel 54 van het Reglement) Gezamenlijke commissievergadering (artikel 55 van het Reglement) Indien de Conferentie van voorzitters van mening is dat het vraagstuk in vrijwel gelijke mate onder de bevoegdheid van twee of meer commissies valt of dat verschillende gedeelten van het vraagstuk onder de bevoegdheid van twee of meer commissies vallen, zijn deze commissies medeverantwoordelijk en werken ze volgens specifieke regels samen Wanneer het vraagstuk in vrijwel gelijke mate onder de bevoegdheid van twee of meer commissies valt en de Conferentie van voorzitters het bijzonder belangrijk acht, kan deze besluiten dat twee of meer commissies alleen gezamenlijk zullen optreden. In dat geval vergaderen deze gezamenlijk en wordt er één ontwerpverslag in stemming gebracht De ten principale bevoegde commissie benoemt een rapporteur, wiens voornaamste taak erin bestaat het voorstel door alle stadia van de procedure te leiden en, indien nodig, de onderhandelingen met de Raad en de Commissie te leiden. De rapporteur adviseert de commissie (bij de behandeling op commissieniveau) en het Parlement in het algemeen (in het plenaire stadium) omtrent de ten aanzien van het Commissievoorstel te volgen algemene strategie. De rapporteur bereidt het ontwerpverslag van de commissie voor en is daardoor ook het eerste lid van het Europees Parlement dat amendementen op het voorstel van de Commissie kan voorstellen. De andere fracties wijzen een schaduwrapporteur aan die hun standpunt over het voorstel verwoordt, maar elk lid van het Parlement kan amendementen indienen. De rapporteur en de schaduwrapporteurs worden bijgestaan door het secretariaat van de betrokken commissie, het personeel van de fracties, hun parlementaire 7

13 medewerkers, de Juridische Dienst, de afdeling Bemiddeling en medebeslissing, de verantwoordelijke jurist-vertalers en andere relevante diensten. Bij de behandeling in de commissie is het niet ongebruikelijk dat er hoorzittingen met deskundigen worden georganiseerd of dat er opdracht wordt gegeven voor studies of effectbeoordelingen. Het ontwerpverslag en de amendementen worden vervolgens op een of meer commissievergaderingen besproken. Voordat de commissie tot stemming overgaat, vinden zeer vaak informele besprekingen plaats tussen de rapporteur en de schaduwrapporteurs om de standpunten van de verschillende fracties zo dicht mogelijk tot elkaar te brengen. Deze besprekingen vinden vaak plaats op de vergaderingen van schaduwrapporteurs en kunnen leiden tot de indiening van compromisamendementen. Die worden vervolgens in stemming gebracht en zijn bedoeld om een aantal amendementen te bundelen of als alternatief voor conflicterende amendementen te dienen. De commissie ten principale keurt haar verslag, dat bestaat uit amendementen op het Commissievoorstel, bij gewone meerderheid goed. De Commissie is meestal aanwezig bij de commissiedebatten. Vóór de stemming of op een van de vergaderingen waarop het verslag wordt besproken, kan de Commissie worden gevraagd haar standpunt over de voorgestelde amendementen te geven. De Raad is eveneens aanwezig en kan ook om commentaar worden gevraagd. Als de medewetgevers gezamenlijk het voornemen hebben een bepaald dossier in eerste lezing af te ronden, kunnen informele onderhandelingen met de Raad en de Commissie starten nadat de commissie over het verslag heeft gestemd. In dat geval vormt het verslag veelal het onderhandelingsmandaat van het Parlement. Elk akkoord tussen de medewetgevers moet daarna ter behandeling en goedkeuring aan de bevoegde commissie worden voorgelegd.10 Stemming in de commissie: stemming bij handopsteken (links) en hoofdelijke stemming (rechts). - Europese Unie, 2014 Europees Parlement 10 Voor de regels over de goedkeuring van een onderhandelingsmandaat in het Parlement, zie punt

14 Behandeling ter plenaire vergadering Wanneer de bevoegde commissie haar verslag in de vorm van amendementen op het Commissievoorstel en de bijbehorende wetgevingsresolutie (eventueel met set van amendementen waarin het met de Raad bereikte akkoord in eerste lezing wordt weergegeven) heeft aangenomen, wordt het verslag in de plenaire vergadering in stemming gebracht (artikel 169 van het Reglement). Meestal wordt de stemming in de plenaire vergadering over belangrijke wetgevingsdossiers voorafgegaan door een debat. Tijdens dit debat en vóór de stemming kan de Voorzitter van het Parlement de Commissie en de Raad vragen hun standpunt over de voorgestelde amendementen te geven.11 Ter plenaire vergadering kunnen bijkomende amendementen worden ingediend, maar enkel door de ten principale bevoegde commissie, een fractie of ten minste veertig leden. Het Parlement stelt dan bij gewone meerderheid (d.w.z. bij meerderheid van de uitgebrachte stemmen) zijn standpunt in eerste lezing inzake het Commissievoorstel vast in de vorm van een wetgevingsresolutie. Het kan het voorstel in zijn geheel verwerpen12, het aannemen zonder amendementen of, zoals het vaakst gebeurt, amendementen op het voorstel aannemen. Zodra het Parlement zijn eerste lezing heeft beëindigd, kan de Commissie een gewijzigd voorstel goedkeuren. Hierin worden de amendementen van het Parlement opgenomen die voor de Commissie aanvaardbaar zijn in overeenstemming met het standpunt dat zij in de plenaire vergadering vóór de stemming van het Parlement in eerste lezing heeft geformuleerd. Als het standpunt van het Parlement in eerste lezing een tijdens de interinstitutionele onderhandelingen bereikt akkoord is, wordt het standpunt in eerste lezing (en het akkoord) vervolgens aan de Raad toegezonden, die het zonder amendementen als zijn standpunt in eerste lezing aanneemt. Daarmee is de wetgevingsprocedure beëindigd. Na de aanneming van de amendementen kan de rapporteur of de voorzitter van de commissie ten principale vragen de stemming over de wetgevingsresolutie uit te stellen en de kwestie opnieuw aan de bevoegde commissie ter behandeling voor te leggen. 12 In het Verdrag is niet expliciet bepaald dat het Parlement een voorstel in eerste lezing kan verwerpen, zoals wel het geval is bij de tweede lezing (artikel 294, lid 7, letter b), VWEU). Het Parlement acht de verwerping van een voorstel van de Commissie in eerste lezing wel mogelijk. Het Parlement heeft dan ook al voorstellen in eerste lezing verworpen (bijvoorbeeld het voorstel inzake Europese statistieken over veiligheid voor criminaliteit). De verwerping van een Commissievoorstel blijft echter uitzonderlijk. 11 9

15 Meerderheden In het Parlement Eenvoudige meerderheid Meerderheid van de uitgebrachte stemmen Volstrekte meerderheid Meerderheid van de leden (voor een plenaire stemming momenteel 376 van de 751 stemmen) In de Raad Eenvoudige meerderheid Gekwalificeerde meerderheid Eenparigheid Vijftien lidstaten vóór 55% van de lidstaten vóór (d.w.z. 16 lidstaten) die ten minste 65% van de EU-bevolking vertegenwoordigen13 Alle lidstaten die stemmen, stemmen vóór (stemonthouding vormt geen beletsel voor het aannemen van een besluit bij eenparigheid van stemmen) Plenaire vergadering in Straatsburg. - Europese Unie, 2014 Europees Parlement Deze dubbele meerderheid is van toepassing vanaf 1 november Tot 1 juli 2013 was de regel dat een gekwalificeerde meerde3rheid overeen kwam met 260 uitgebrachte stemmen vóór (op een totaal van 352) waarvan tenminste 15 lidstaten vóór moesten zijn

16 Eerste lezing van de Raad Net als het Parlement begint de Raad met zijn voorbereidend werk na ontvangst van het Commissievoorstel. Het voorstel wordt ter behandeling naar de relevante werkgroep verwezen.14 Het voorstel kan door de betrokken werkgroep gelijktijdig met het Parlement worden behandeld. Wanneer de besprekingen in de werkgroep voldoende gevorderd zijn en afhankelijk van het gevoelige karakter of het belang van het bewuste dossier, kunnen de besprekingen op het niveau van het Coreper en soms ook op het niveau van de Raad van start gaan of worden voortgezet. Het Coreper keurt ook het onderhandelingsmandaat voor de komende interinstitutionele onderhandelingen goed.15 Als de Raad alle amendementen van het Parlement bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen aanneemt (zoals het geval is bij een akkoord in eerste lezing16) of als het Parlement het voorstel zonder amendementen heeft goedgekeurd, kan de Raad de handeling in eerste lezing goedkeuren. Indien de Raad het resultaat van de eerste lezing in het Parlement niet in zijn geheel kan accepteren, stelt hij zijn standpunt in eerste lezing vast (een tekst die vroeger bekend stond als het gemeenschappelijk standpunt van de Raad) en deelt hij dit mee aan het Parlement, waarmee de tweede lezing begint. De Raad stelt het Europees Parlement ten volle in kennis van de redenen die hebben geleid tot het vaststellen van zijn standpunt. Ook de Commissie stelt het Europees Parlement ten volle in kennis van haar standpunt. Tijdens de eerste en tweede lezing kan de Raad in beginsel slechts bij eenparigheid van stemmen amendementen op het voorstel van de Commissie aannemen. In de praktijk wijzigt de Commissie echter vaak haar oorspronkelijke voorstel voordat de Raad zijn standpunt vaststelt om de totstandkoming van een akkoord binnen de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen te vergemakkelijken.17 In het Engels wordt naast "working group" ook "working party" gebruikt; in het Nederlands wordt in beide gevallen het woord werkgroep gebruikt. 15 Voor meer details over interinstitutionele onderhandelingen, zie punt Zie punt Hoewel dit niet uitdrukkelijk in het Verdrag is bepaald, wordt algemeen aanvaard dat de Raad bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen het Commissievoorstel in zijn geheel kan verwerpen. In de praktijk verwerpt de Raad een voorstel van de Commissie echter niet formeel. In tegenstelling tot het Parlement start de Raad niet met het werk aan de desbetreffende Commissievoorstellen of zet hij dit niet voort, wat tot gevolg heeft dat deze dossiers feitelijk geblokkeerd worden. Anderzijds kan de Commissie tijdens de eerste lezing te allen tijde besluiten haar voorstel in te trekken of te wijzigen (artikel 293, lid 2, VWEU)

17 Vergadering in de Raad. Europese Unie, Raad van de Europese Unie 2.3. Tweede lezing Op het moment dat het Parlement het standpunt van de Raad in eerste lezing formeel ontvangt, begint de tweede lezing. In tweede lezing kan het Parlement het standpunt van de Raad goedkeuren, verwerpen of wijzigen, in het algemeen binnen een termijn van vier maanden nadat het ter plenaire vergadering bekend is gemaakt. Indien het Parlement zich vóór het verstrijken van deze termijn nog niet heeft uitgesproken, wordt de betrokken handeling geacht te zijn vastgesteld in de formulering die overeenstemt met het standpunt van de Raad in eerste lezing. Als het Parlement in eerste lezing zonder een akkoord met de Raad een standpunt heeft vastgesteld, is het nog steeds mogelijk een akkoord te bereiken vóór de tweede lezing van het Parlement. Zo'n akkoord wordt vroegtijdig akkoord voor de tweede lezing genoemd. In dit geval vinden de interinstitutionele onderhandelingen plaats na de stemming in eerste lezing in de plenaire vergadering. De Raad neemt het resultaat van deze onderhandelingen dan formeel als zijn standpunt in eerste lezing aan en deelt dit mee aan het Parlement. Als standpunt in tweede lezing neemt het Parlement dan het standpunt van de Raad in eerste lezing zonder amendementen aan, wat betekent dat de procedure is afgerond. Daarmee is de wetgevingsprocedure beëindigd. 12

18 In tweede lezing zijn de twee medewetgevers onderworpen aan strenge, in het Verdrag vermelde termijnen: beide beschikken over een termijn van drie maanden, die met een maand kan worden verlengd. Tweede lezing van het Parlement Behandeling in de commissie De rapporteur (normaliter hetzelfde lid dat het verslag voor de eerste lezing heeft opgesteld) stelt vervolgens namens de commissie ten principale (doorgaans de commissie die ook voor de eerste lezing bevoegd was) een ontwerpaanbeveling op. De ontwerpaanbeveling bevat de door de rapporteur voorgestelde amendementen. Alle vaste of plaatsvervangende leden van de commissie ten principale mogen aanvullende amendementen indienen. In tweede lezing gelden bepaalde beperkingen inzake de ontvankelijkheid van amendementen. Krachtens artikel 69 van het Reglement is een amendement slechts ontvankelijk als het ten doel heeft: het door het Parlement in eerste lezing aangenomen standpunt geheel of gedeeltelijk te herstellen, dan wel een compromis tot stand te brengen tussen de Raad en het Parlement, dan wel een tekstgedeelte van het standpunt van de Raad te wijzigen, dat in het voor de eerste lezing ingediende voorstel niet of met andere inhoud voorkwam en dat geen ingrijpende wijziging betekent, dan wel rekening te houden met een nieuw feit dat, respectievelijk een nieuwe juridische situatie die zich sinds de eerste lezing heeft voorgedaan (zoals een wijziging van de politieke koers na verkiezingen voor het Europees Parlement). In het commissiestadium besluit de voorzitter van de ten principale bevoegde commissie over de ontvankelijkheid van amendementen en in het plenaire stadium de Voorzitter van het Parlement. Tegen deze besluiten is geen beroep mogelijk. Voor medeadviserende en medeverantwoordelijke commissies is in tweede lezing geen rol weggelegd. De procedure met gezamenlijke commissievergaderingen is echter wel nog van toepassing. Net als in de eerste lezing kunnen de rapporteur en de schaduwrapporteurs informele besprekingen houden over de ontwerpaanbeveling en de door andere leden dan de rapporteur ingediende amendementen om hun standpunten zo dicht mogelijk tot elkaar te brengen. Deze besprekingen kunnen leiden tot compromisamendementen die vervolgens in stemming worden gebracht. De commissie ten principale neemt een besluit bij gewone meerderheid (d.w.z. bij meerderheid van de uitgebrachte stemmen). Na de stemming in de bevoegde commissie wordt de aanbeveling in de plenaire vergadering in stemming gebracht 13

19 (waar een absolute meerderheid noodzakelijk is voor de verwerping of aanneming van amendementen zie hieronder). Als de medewetgevers gezamenlijk het voornemen hebben een bepaald dossier in tweede lezing af te ronden, kunnen de informele onderhandelingen met de Raad en de Commissie van start gaan nadat de commissie over de ontwerpaanbeveling voor tweede lezing heeft gestemd. Gezien de termijnen in tweede lezing starten informele contacten gewoonlijk echter al voor de stemming in de commissie. Behandeling ter plenaire vergadering De in de commissie aangenomen aanbeveling voor de tweede lezing of, indien er een akkoord in tweede lezing is, de tekst van dit akkoord in de vorm van amendementen, wordt ter plenaire vergadering in stemming gebracht. In de plenaire vergadering kunnen bijkomende amendementen worden ingediend, maar enkel door de ten principale bevoegde commissie, een fractie of ten minste veertig leden. Voor de stemming in de plenaire vergadering kan de Voorzitter van het Parlement de Commissie verzoeken haar standpunt kenbaar te maken en kan hij de Raad om commentaar verzoeken. Het Parlement kan het standpunt van de Raad in eerste lezing zonder amendementen goedkeuren. Dit kan het gevolg zijn van een vroegtijdig akkoord voor de tweede lezing of van het feit dat de in de plenaire vergadering ingediende amendementen niet werden aangenomen. Voor de goedkeuring van het standpunt van de Raad is een eenvoudige meerderheid van de leden van het Parlement (d.w.z. de meerderheid van de uitgebrachte stemmen) vereist. Het Parlement kan ook amendementen aannemen op het standpunt van de Raad in eerste lezing. Voor de aanneming van elk van deze amendementen is een volstrekte meerderheid van de leden vereist. Tot slot is voor de verwerping van het standpunt van de Raad in eerste lezing een volstrekte meerderheid van de leden van het Parlement vereist (d.w.z. ten minste 376 stemmen op een mogelijk totaal van 751). Als het Parlement het standpunt van de Raad in eerste lezing goedkeurt of verwerpt, is de wetgevingsprocedure beëindigd. Bij een verwerping kan de procedure alleen via een nieuw wetgevingsvoorstel van de Commissie weer op gang worden gebracht. Tweede lezing van de Raad Zodra het Parlement zijn tweede lezing heeft voltooid en de Raad van zijn standpunt in kennis heeft gesteld, beschikt de Raad over een termijn van nog eens drie maanden (of vier maanden bij verlenging) om zijn tweede lezing af te ronden. In tweede lezing kan de Raad de amendementen van het Parlement met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen goedkeuren. Voor amendementen 14

20 waarover de Commissie negatief advies heeft uitgebracht, is eenparigheid van stemmen vereist. In dat geval wordt de betrokken handeling geacht te zijn vastgesteld. Indien de Raad niet alle amendementen van het Parlement aanvaardt, wordt in overeenstemming met het Verdrag het bemiddelingscomité bijeengeroepen Bemiddeling en derde lezing Bemiddeling houdt in dat het Parlement en de Raad in het kader van het bemiddelingscomité onderhandelen over een akkoord in de vorm van een gemeenschappelijke ontwerptekst. Het bemiddelingscomité bestaat uit twee delegaties: de delegatie van de Raad, die uit een vertegenwoordiger per lidstaat (ministers of hun vertegenwoordigers) bestaat, en de delegatie van het Parlement, die uit eenzelfde aantal leden bestaat. Het bemiddelingscomité telt derhalve 56 ( ) leden. De Commissie wordt vertegenwoordigd door de voor het dossier bevoegde commissaris en moet alles in het werk stellen om de standpunten van het Europees Parlement en de Raad nader tot elkaar te brengen. Het bemiddelingscomité moet bijeen worden geroepen binnen zes weken (of acht weken bij verlenging) nadat de Raad zijn tweede lezing heeft afgerond en het Parlement officieel heeft medegedeeld dat hij niet akkoord kan gaan met alle in tweede lezing door het Parlement aangenomen amendementen. Voor elk wetgevingsvoorstel dat bemiddeling vereist, wordt een apart bemiddelingscomité ingesteld, dat zes weken de tijd heeft (of acht weken bij verlenging) om een algeheel akkoord te bereiken in de vorm van een gemeenschappelijke ontwerptekst. Gezien de relatief korte termijnen om tot een akkoord te komen starten de informele onderhandelingen gewoonlijk al voordat het bemiddelingscomité formeel bijeen wordt geroepen.18 Wanneer in het bemiddelingscomité geen overeenstemming wordt bereikt of wanneer het Parlement of de Raad binnen zes weken (of acht weken bij verlenging) geen gemeenschappelijke ontwerptekst in derde lezing goedkeuren, dan wordt de voorgestelde handeling geacht niet te zijn vastgesteld. 18 Voor meer details over informele onderhandelingen, zie punt

21 De belangrijkste verschillen tussen de lezingen vanuit het perspectief van het EP Eerste lezing Geen termijnen De verantwoordelijkheid ligt in de eerste plaats bij de commissie(s) ten principale; er kunnen medeadviserende en medeverantwoordelijke commissies bij betrokken worden Amendementen op het Commissievoorstel kunnen zowel in de fase van de de parlementaire commissieals ook in de fase van de plenaire behandeling worden ingediend; ruime ontvankelijkheidscriteria voor amendementen Het Parlement besluit bij gewone meerderheid (d.w.z. bij meerderheid van de uitgebrachte stemmen) om het Commissievoorstel goed te keuren, te verwerpen of te wijzigen Tweede lezing Termijnen: max. 3+1 maanden voor het EP en nog eens max. 3+1 maanden voor de Raad De verantwoordelijkheid ligt uitsluitend bij de commissie(s) ten principale In het commissie- en het plenaire stadium kunnen amendementen op het standpunt van de Raad worden ingediend; strikte ontvankelijkheidscriteria voor amendementen Het Parlement keurt het standpunt van de Raad in eerste lezing bij gewone meerderheid goed, maar verwerpt of wijzigt het bij volstrekte meerderheid Bemiddeling en derde lezing Termijnen: max. 24 weken (3 x 8 weken), waarvan max. 8 weken bestemd voor bemiddeling als zodanig De hoofdverantwoordelijkheid ligt bij de EP-delegatie in het bemiddelingscomité In derde lezing zijn geen amendementen toegestaan: het Parlement keurt de gemeenschappelijke ontwerptekst in zijn geheel goed of verwerpt deze bij gewone meerderheid en in één enkele stemming 16

22 Bemiddeling Voorbereidende fase Zodra duidelijk wordt dat de Raad de amendementen van het Parlement niet kan aanvaarden, stelt hij het Parlement hiervan in kennis en worden informele contacten tussen de drie instellingen gestart. Het secretariaat van de afdeling Bemiddeling en medebeslissing ("CODE"), d.w.z. de administratieve eenheid van het Parlement die onder meer voor bemiddeling verantwoordelijk is, begint de voorbereidingen te treffen voor de benoeming van de EP-delegatie in het bemiddelingscomité om het bemiddelingscomité zo spoedig mogelijk, binnen de in het Verdrag vastgelegde termijn, bijeen te roepen. Het CODE-secretariaat assisteert de EP-delegatie gedurende de gehele bemiddelingsprocedure, waarbij nauw wordt samengewerkt met het secretariaat van de betrokken parlementaire commissie en met de Juridische Dienst van het Parlement, de jurist-vertalers, de Persdienst en andere relevante diensten van het EP. Samenstelling en benoeming van de delegatie van het Parlement Elke EP-delegatie in het bemiddelingscomité wordt voorgezeten door een van de drie voor bemiddeling verantwoordelijke ondervoorzitters, die onderling besluiten wie voor welke bemiddelingsprocedure verantwoordelijk is. De rapporteur en de voorzitter van de commissie(s) ten principale zijn eveneens ambtshalve lid van de delegatie. De resterende leden van de delegatie (normaliter 25)19 worden door elke fractie voor een specifieke bemiddelingsprocedure aangewezen.20 De meesten van hen zijn afkomstig van de commissie ten principale of van medeadviserende of medeverantwoordelijke commissies. Daarnaast moeten de fracties een gelijk aantal plaatsvervangers aanwijzen, die bij alle bijeenkomsten van de delegatie en het bemiddelingscomité aanwezig kunnen zijn. Net als in de parlementaire commissies mogen zij aan de besprekingen deelnemen. Zij kunnen echter alleen stemmen wanneer zij een vast delegatielid vervangen. Constituerende vergadering van de delegatie van het Parlement De constituerende vergadering van de EP-delegatie vindt doorgaans plaats in Straatsburg tijdens de vergaderperiode. In uitzonderlijke gevallen kan de constituerende vergadering worden vervangen door een brief van de delegatievoorzitter aan de leden van de desbetreffende delegatie (samenstelling middels schriftelijke procedure). De constituerende vergadering van de delegatie van het Parlement heeft voornamelijk ten doel aan het onderhandelingsteam (in de regel de ondervoorzitter De resterende leden van de delegatie zullen minder talrijk zijn als de bemiddelingsprocedure bijvoorbeeld betrekking heeft op een pakket dossiers. 20 Net als de rapporteurs in de commissies worden de leden van het bemiddelingscomité op basis van het systeemd'hondt door de fracties aangewezen nadat de Conferentie van commissievoorzitters het exacte aantal leden van het bemiddelingscomité per fractie heeft bepaald

23 die de delegatie leidt, de voorzitter van de bevoegde commissie en de rapporteur(s)) een mandaat te verlenen om via zogenaamde triloogbijeenkomsten met de Raad in onderhandeling te treden. Op constituerende vergaderingen vindt vaak een korte gedachtewisseling plaats over essentiële onderdelen die moeten worden besproken. De Commissie is bij alle vergaderingen van de delegatie van het Parlement aanwezig. Zij kan dan haar mening geven over hoe de standpunten van het Parlement en de Raad dichter tot elkaar kunnen worden gebracht of ingaan op verzoeken om nadere of "technische" informatie. Onderhandelingen in de bemiddelingsfase Volgens het tijdschema dat het Parlement en de Raad aan het begin van de bemiddelingsprocedure overeengekomen zijn, vindt er een reeks trialogen plaats die tot doel hebben algehele overeenstemming in het bemiddelingscomité te bereiken. Tijdens de bemiddelingsprocedure volgen trialogen het gebruikelijke stramien, zoals beschreven in punt 2.5. Na elke triloogvergadering brengt het onderhandelingsteam van elke instelling verslag uit aan de desbetreffende delegatie. Het voornaamste doel van de delegatievergaderingen bestaat erin feedback over de onderhandelingen te geven, het mandaat van het onderhandelingsteam bij te stellen en, indien nodig, overleg te plegen over eventuele compromisteksten. De delegatie geeft het onderhandelingsteam instructies over de wijze waarop de onderhandelingen dienen te worden voortgezet. Aan het einde van de bemiddelingsprocedure wordt het via bemiddeling bereikte akkoord formeel door de delegatie goedgekeurd of verworpen. De goedkeuring van een akkoord heeft de steun van een volstrekte meerderheid van de delegatieleden nodig (ten minste 15 stemmen vóór op een aantal van 28). Bemiddelingscomité Het bemiddelingscomité bestaat uit vertegenwoordigers van de 28 lidstaten en een gelijk aantal EP-leden en wordt door de Voorzitter van het Parlement samen met de Raad bijeengeroepen. Het comité wordt meestal bijeengeroepen wanneer de standpunten van het Parlement en de Raad zo dicht bij elkaar liggen dat kan worden verwacht dat de nog hangende kwesties kunnen worden opgelost. In ieder geval moet het comité binnen een termijn van zes weken (of acht weken bij verlenging) na de afronding van de tweede lezing door de Raad bijeen worden geroepen om de bemiddelingsprocedure formeel te starten. Vervolgens beschikt het comité over een termijn van nog eens zes weken (of acht weken bij verlenging) om algehele overeenstemming in de vorm van een gemeenschappelijke ontwerptekst te bereiken. De bijeenkomsten van het bemiddelingscomité worden normaliter in Brussel gehouden. Het Parlement en de Raad treden beurtelings als gastheer op. De bijeenkomsten van het bemiddelingscomité worden gewoonlijk laat in de namiddag of vroeg in de avond belegd en kunnen tot diep in de nacht of nog langer voortduren. De bijeenkomsten van het bemiddelingscomité worden gezamenlijk 18

24 voorgezeten door de ondervoorzitter van het Parlement die de delegatie van het EP leidt en de minister van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt. De Commissie wordt vertegenwoordigd door de ter zake bevoegde commissaris. Het voornaamste werkinstrument is het gemeenschappelijk werkdocument in vier kolommen dat door de bemiddelingssecretariaten van het Parlement en de Raad is opgesteld. Normaliter vinden op de bemiddelingsavonden nog vóór de bijeenkomst van het bemiddelingscomité verschillende triloogvergaderingen en vergaderingen van de delegaties plaats. Soms wordt de bijeenkomst van het bemiddelingscomité geschorst voor triloogonderhandelingen om de stand van zaken te verduidelijken of compromissen te vinden voor kwesties die controversieel blijven. Afzonderlijke interne vergaderingen van de delegatie van het Parlement en van de Raad vinden eveneens plaats tussen de triloogvergaderingen en de officiële bijeenkomsten van het bemiddelingscomité door. Deze vergaderingen zijn noodzakelijk om op elk moment van de onderhandelingen elke delegatie op de hoogte te houden van de gemaakte vorderingen en het mandaat van het onderhandelingsteam bij te stellen. De Commissie kan worden verzocht compromisteksten voor te stellen om het bereiken van overeenstemming te vergemakkelijken. Soms worden verklaringen van een of meerdere instellingen of door de Commissie voor te bereiden verslagen en studies als hulpmiddel gebruikt om tot overeenstemming te komen. Indien het niet erg waarschijnlijk lijkt dat al op de eerste bijeenkomst overeenstemming wordt bereikt, kunnen binnen de bij het Verdrag voorgeschreven termijn van zes tot acht weken nog verdere bijeenkomsten (ook triloogvergaderingen) worden belegd om te trachten tot een akkoord te komen. De bemiddelingsprocedure kan eventueel ook bij schriftelijke procedure worden afgerond. Wanneer de beide instellingen er niet in slagen in het bemiddelingscomité overeenstemming te bereiken, komt het gehele wetgevingsvoorstel te vervallen.21 Sinds 1999 is het slechts twee keer voorgekomen dat de delegaties van het Parlement en de Raad er niet in slaagden om in het bemiddelingscomité overeenstemming te bereiken over een gemeenschappelijke ontwerptekst (de arbeidstijdenrichtlijn en de verordening inzake nieuwe voedingsmiddelen)

25 Vergadering van een bemiddelingscomité - Europese Unie Europees Parlement Derde lezing (na het bemiddelingscomité) Zowel het Parlement als de Raad moet een in het bemiddelingscomité bereikt akkoord binnen zes weken (of acht weken bij verlenging) na de goedkeuring van een gemeenschappelijke ontwerptekst bevestigen. Beide instellingen stemmen afzonderlijk over de gemeenschappelijke ontwerptekst zoals die ter tafel ligt; hierop kunnen geen amendementen worden ingediend. De stemming in de plenaire vergadering over de gemeenschappelijke ontwerptekst wordt voorafgegaan door een debat. Vervolgens stemt het Parlement over de gemeenschappelijke ontwerptekst. Voor de goedkeuring van deze tekst is een gewone meerderheid van de uitgebrachte stemmen vereist; wordt die meerderheid niet behaald, dan wordt de gemeenschappelijke ontwerptekst geacht te zijn verworpen. De gemeenschappelijke ontwerptekst moet ook bij gekwalificeerde meerderheid worden goedgekeurd door de Raad, die daar doorgaans pas na de derde lezing in het Parlement over stemt.22 De gemeenschappelijke ontwerptekst moet dus door zowel het Parlement als de Raad worden goedgekeurd om rechtskracht te krijgen. Mocht een van beide instellingen de gemeenschappelijke ontwerptekst niet goedkeuren, dan is de wetgevingsprocedure beëindigd en kan dan alleen op basis van een nieuw voorstel van de Commissie weer op gang worden gebracht. Tot dusver heeft de Raad nog nooit een via bemiddeling bereikt akkoord verworpen. Het Parlement heeft slechts zelden een via bemiddeling bereikt akkoord verworpen; dit was bijvoorbeeld het geval in 2001 voor het akkoord over het voorstel voor een richtlijn inzake het openbaar overnamebod en in 2003 voor het akkoord over het voorstel inzake toegang tot de markt voor havendiensten

26 2.5. Interinstitutionele onderhandelingen Met het Verdrag van Amsterdam kregen de medewetgevers de mogelijkheid om in eerste lezing tot een akkoord kunnen komen en om een medebeslissingsprocedure in om het even welke lezing af te ronden.23 In de Gemeenschappelijke verklaring over de wijze van uitvoering van de nieuwe medebeslissingsprocedure wordt deze praktijk gecodificeerd: "De instellingen werken gedurende de gehele procedure loyaal samen om hun standpunten zo dicht mogelijk tot elkaar te brengen, en aldus, indien nodig, de weg vrij te maken voor de aanneming van het betrokken besluit in een vroeg stadium van de procedure". De verschillende standpunten worden zo dicht mogelijk tot elkaar gebracht door middel van interinstitutionele onderhandelingen, de zogenaamde trialogen. Triloogvergadering - Europese Unie Europees Parlement Voor een historisch overzicht, zie het verslag van de conferentie van 5 november 2013 over 20 jaar medebeslissing:

27 Trialogen toegelicht Trialogen zijn informele driepartijenbijeenkomsten over wetgevingsvoorstellen, waaraan wordt deelgenomen door vertegenwoordigers van het Parlement, de Raad en de Commissie. Deze contacten hebben tot doel overeenstemming te bereiken over een pakket amendementen dat voor zowel de Raad als het Parlement aanvaardbaar is. Trialogen kunnen in elke fase van de wetgevingsprocedure worden georganiseerd en kunnen resulteren in een zogenaamd akkoord in eerste lezing, in een vroegtijdig akkoord voor de tweede lezing of een akkoord in tweede lezing of, in het geval van bemiddeling, in een gemeenschappelijke ontwerptekst. Trialogen bestaan uit politieke onderhandelingen, maar kunnen worden voorafgegaan door technische voorbereidingsvergaderingen, waaraan de deskundigen van de drie instellingen deelnemen. Er kunnen kwesties als de planning en het tijdsschema worden behandeld of er kan op specifieke onderdelen dieper worden ingegaan, vaak op basis van een compromistekst. Het voornaamste werkinstrument is het zogenaamde vierkolommendocument: in de eerste drie kolommen worden de standpunten van elk van de drie instellingen weergegeven en in de laatste kolom is ruimte voor compromisvoorstellen. Tijdens de triloogbijeenkomsten, die worden voor-gezeten door de medewetgever die als gastheer optreedt (d.w.z. het Parlement of de Raad), licht elke instelling haar standpunt toe en ontstaat er een debat. De Commissie treedt op als bemiddelaar om een akkoord tussen de medewetgevers mogelijk te maken. De deelnemers aan de triloog werken op basis van het onderhandelingsmandaat dat zij van hun respectieve instelling hebben gekregen: van de bevoegde commissie of de plenaire vergadering in het Parlement, meestal van het Coreper in de Raad en van het College van commissarissen (via de Groep interinstitutionele betrekkingen, GRI24) in de Commissie. De drie delegaties verkennen op een informele manier mogelijke compromis-oplossingen. Voorts brengen zij op regelmatige basis verslag uit volgens de interne regels van hun respectieve instellingen (d.w.z. voor het Parlement via het onderhandelingsteam en/of in de commissie, voor de Raad in het Coreper of de bevoegde werkgroep) of vragen zij om bijstelling van hun onderhandelingsmandaat (zie het schema hieronder). Bij triloogonderhandelingen zijn aan de zijde van de Raad vertegenwoordigers van het voorzitterschap betrokken, in het bijzonder de voorzitters van Coreper I en II, maar ook de voorzitters van werkgroepen en soms ministers. Het onderhandelingsteam van het Parlement bestaat uit de voorzitter van de bevoegde commissie, de rapporteur en schaduwrapporteur (artikel 73 van het Reglement25). De Commissie wordt vertegenwoordigd door het verantwoordelijke afdelingshoofd of de bevoegde directeur en soms door de directeur-generaal of de commissaris. Het niveau van vertegenwoordiging van het Parlement in politieke onderhandelingen is relatief uniform, maar dat van de Raad en de Commissie is vaak afhankelijk van de fase van de procedure en het belang van het dossier in kwestie. Bij bemiddeling bestaat het onderhandelingsteam van het Parlement uit de voorzitter van de bemiddelingsdelegatie (een van de drie voor bemiddeling verantwoordelijke ondervoorzitters), de voorzitter van de parlementaire commissie en de rapporteur. De Raad wordt vertegenwoordigd door de voorzitter van Coreper I of II of de verantwoordelijke minister, de Commissie door de bevoegde directeurgeneraal of commissaris. Elk in triloog bereikt akkoord is informeel en ad referendum en moet dus nog via de in elk van de drie instellingen toepasselijke, formele procedures worden goedgekeurd. In het Parlement moet de overeenkomst die het resultaat van de onderhandelingen is, door een stemming in commissie worden goedgekeurd (zie artikel 73 van het Reglement). Het aantal triloogbijeenkomsten en de frequentie ervan hangen af van de aard van het betrokken dossier en specifieke politieke omstandigheden (bijvoorbeeld op handen zijnde verkiezingen voor het Europees Parlement). Wegens de roulerende aard van het voorzitterschap van de Raad is er aan de zijde van de Raad vaak een stimulans om tijdens elk voorzitterschap een bepaald aantal dossiers af te ronden Zie punt 3.1. Zie punt 2.6 en bijlage

28 De medebeslissingsprocedure kan bestaan uit drie lezingen, maar er zijn vier stadia waarin de medewetgevers na triloogonderhandelingen een akkoord kunnen bereiken en de wetgevingsprocedure kunnen afronden (zie ook het schema hieronder). 1. Akkoord in eerste lezing. Vóór de stemming van het Parlement in eerste lezing bereiken de medewetgevers overeenstemming over een compromistekst. Het bereikte akkoord wordt goedgekeurd door de plenaire vergadering (als standpunt van het Parlement in eerste lezing) en daarna door de Raad (als standpunt van de Raad in eerste lezing). 2. Vroegtijdig akkoord voor de tweede lezing. De medewetgevers bereiken overeenstemming over een compromistekst na de stemming van het Parlement in eerste lezing, maar vóór het standpunt van de Raad in eerste lezing. Het bereikte akkoord wordt dan goedgekeurd door de Raad (als standpunt van de Raad in eerste lezing) en daarna door de plenaire vergadering (als standpunt van het Parlement in tweede lezing). 3. Akkoord in tweede lezing. Vóór de stemming van het Parlement in tweede lezing bereiken de medewetgevers overeenstemming over een compromistekst. Het bereikte akkoord wordt goedgekeurd door de plenaire vergadering (als standpunt van het Parlement in tweede lezing) en daarna door de Raad (als standpunt van de Raad in tweede lezing). 4. Bemiddeling. Wanneer de Raad niet akkoord gaat met alle amendementen die het EP in tweede lezing heeft aangenomen, kunnen de medewetgevers in het bemiddelingscomité overeenstemming bereiken over een gemeenschappelijke ontwerptekst. In derde lezing moet de gemeenschappelijke ontwerptekst door zowel het Parlement als de Raad worden goedgekeurd. 23

29 Mogelijke interinstitutionele onderhandelingen tijdens de medebeslissingsprocedure Eerste lezing Voorstel van de Commissie aan het Parlement en de Raad Trialogen Standpunt van het Parlement in eerste lezing Trialogen Eerste lezing van de Raad: standpunt van het Parlement goedgekeurd Akkoord in eerste lezing Standpunt van de Raad in eerste lezing Tweede lezing Trialogen Tweede lezing van het Parlement: standpunt van de Raad goedgekeurd Akkoord in vervroegde tweede lezing Standpunt van het Parlement in tweede lezing Tweede lezing van de Raad: standpunt van het Parlement goedgekeurd Akkoord in tweede lezing Standpunt van de Raad in tweede lezing Derde lezing Het bemiddelingscomité wordt bijeengeroepen om een akkoord te bereiken Trialogen Akkoord bereikt in het bemiddelingscomité Derde lezing van het Parlement: gemeenschappelijke ontwerptekst goedgekeurd Derde lezing van de Raad: gemeenschappelijke ontwerptekst goedgekeurd Akkoord in derde lezing

30 Onderhandelingsproces in het kader van de medebeslissingsprocedure Onderhandelingsmandaat van de commissie Mandaat van het Coreper Eerste trialoog Onderhandelingsteam / commissie Verslag uitbrengen en (mogelijk) het mandaat bijstellen Coreper / werkgroep Tweede trialoog Onderhandelingsteam / commissie Verslag uitbrengen en (mogelijk) het mandaat bijstellen Coreper / werkgroep Derde trialoog Voorlopig akkoord Commissie Coreper Het Parlement bevestigt het akkoord De Raad bevestigt het akkoord Handeling vastgesteld

31 2.6. Regels van het Parlement inzake onderhandelingen Om de interne werkmethodes te harmoniseren en de transparantie van de wetgevingsprocedure te verhogen heeft het Parlement de voorschriften van zijn Reglement die betrekking hebben op interinstitutionele onderhandelingen gewijzigd door de in de commissies bestaande praktijken in verregaande mate te codificeren. Sinds 10 december 2012 is er een formeel commissiebesluit vereist om informele onderhandelingen te starten. Er is een standaardprocedure (artikel 73 van het Reglement) op grond waarvan de onderhandelingen meteen kunnen worden gestart op basis van het verslag dat is aangenomen in de commissie, en een uitzonderlijke procedure (artikelen 73 en 74 van het Reglement) die van toepassing is op de onderhandelingen die beginnen voordat een verslag in de commissie is aangenomen en waarbij de plenaire vergadering betrokken is. Beide procedures die van toepassing zijn op alle wetgevingsprocedures waarvoor onderhandelingen zijn gepland, bevatten belangrijke elementen: het besluit om de onderhandelingen te openen vereist een volstrekte meerderheid van de commissieleden, en moet het mandaat en de samenstelling van het onderhandelingsteam bevatten; documentatie (in de vorm van een document met vier kolommen) waarin het standpunt van de betrokken instellingen en mogelijke compromisoplossingen worden aangegeven, moet op voorhand worden rondgedeeld aan het onderhandelingsteam; het onderhandelingsteam moet na elke triloog verslag uitbrengen aan de commissie; de commissie moet op de hoogte worden gebracht van het uiteindelijke compromis, en over de overeengekomen tekst moet formeel worden gestemd in de commissie; als de tekst wordt goedgekeurd, moet deze worden ingediend voor behandeling in de plenaire vergadering. De herziening van de regels heeft bijgedragen tot een meer uniforme toepassing van interne werkmethodes voor wetgevingsdossiers in alle commissies en heeft de zichtbaarheid van het onderhandelingsmandaat en de transparantie van de procedures in de commissie en van het onderhandelingsproces in trialogen vergroot. Sinds de inwerkingtreding van deze regels werden verreweg de meeste besluiten om onderhandelingen over medebeslissingsdossiers te starten volgens de standaardprocedure (artikel 73 van het Reglement) genomen Ondertekening en publicatie van de aangenomen tekst Nadat tijdens de medebeslissingsprocedure (eerste, tweede of derde lezing) een akkoord is bereikt en dit akkoord juridisch-taalkundig is gecontroleerd, moeten de voorzitters van het Parlement en de Raad de goedgekeurde gemeenschappelijke tekst, die bekend staat als LEX, ondertekenen. 26

32 De voorzitters van het Parlement en de Raad ondertekenen de LEX-teksten gezamenlijk, meestal in de marge van de plenaire vergadering in Straatsburg. De heer Vytautas Leškevičius, Litouws vice-minister voor Europese Zaken, en de heer Schulz, Voorzitter van het Parlement, bij de ondertekening van nieuwe wetgeving Na ondertekening worden de LEX-teksten met eventuele overeengekomen verklaringen in het Publicatieblad gepubliceerd. 27 gezamenlijk

33 3. DE BELANGRIJKSTE SPELERS IN DE MEDEBESLISSINGSPROCEDURE EN HUN ROL 3.1. De Commissie De Commissie vertegenwoordigt het algemeen belang van de Europese Unie in zijn geheel (en niet zozeer het belang van de afzonderlijk lidstaten of burgers) en moet onder meer wetgeving voorstellen, besluiten ten uitvoer leggen, toezien op de toepassing van het recht van de Unie en de eerbieding van de Verdragen van de Unie garanderen. De Commissie wordt gevormd door het College van commissarissen dat bestaat uit een voorzitter en 27 commissarissen (d.w.z. één lid per lidstaat)26. Volgens het collegialiteitsbeginsel zijn alle commissarissen gezamenlijk verantwoordelijk voor de genomen besluiten en maatregelen. Dit is het belangrijkste basisprincipe voor alle besluitvormingsprocedures in de Commissie, zowel tijdens de voorbereiding van wetgevingsvoorstellen (bijv. via overleg tussen de diensten van de Commissie of vergaderingen van de kabinetten van commissarissen) of tijdens de interinstitutionele onderhandelingen (bv. bijeenkomsten van de Groep interinstitutionele betrekkingen (GRI, Groupe des Relations Interinstitutionnelles)). Het kader en de beginselen van de besluitvormingsprocedures van de Commissie zijn vastgelegd in het Reglement van orde van de Commissie.27 In het Verdrag wordt aan de Commissie een quasi-monopolie op het wetgevingsinitiatief gegeven (artikel 17, lid 1, VEU).28 De Commissie is derhalve verantwoordelijk voor de voorbereiding van bijna alle voorgestelde wetgevingshandelingen, vooral in het kader van de medebeslissingsprocedure. Ter voorbereiding van een wetgevingsvoorstel houdt de Commissie uitgebreide raadplegingen met belanghebbenden en het publiek, houdt zij rekening met verslagen van deskundigen, en keurt zij onder meer groen- en witboeken goed. Bovendien voert zij voor alle wetgevingsvoorstellen (en sommige nietwetgevingsvoorstellen) effectbeoordelingen uit om de rechtstreekse en onrechtstreekse gevolgen van een voorgestelde maatregel te analyseren. Het Commissievoorstel wordt door het College van commissarissen goedgekeurd via een schriftelijke procedure (geen discussie in het college) of een mondelinge procedure (het dossier wordt in het College van commissarissen besproken) en wordt in het Publicatieblad van de Europese Unie gepubliceerd (C-serie). Volgens de Verdragen bestaat de Commissie vanaf 1 november 2014 uit een aantal leden dat overeenstemt met twee derde van het aantal lidstaten, tenzij de Europese Raad met eenparigheid van stemmen besluit dit aantal te wijzigen (artikel 17, lid 5, VEU). In mei 2013 besloot de Europese Raad dat de Commissie zou blijven bestaan uit één lid per lidstaat. De Europese Raad beoordeelt dit besluit vóór de benoeming van de eerste Commissie na de datum van toetreding van de dertigste lidstaat, dan wel de benoeming van de Commissie die volgt op de Commissie die op 1 november 2014 zal aantreden, indien die datum eerder valt. 27 Besluit van de Commissie van 24 februari 2010 tot wijziging van haar reglement van orde, 2010/138/EU, Euratom, PB L van , blz De Raad en het Parlement kunnen, overeenkomstig artikel 225 respectievelijk artikel 241 VWEU, de Commissie echter verzoeken passende voorstellen ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in te dienen

34 Het voorstel wordt gelijktijdig aan het Parlement en de Raad toegezonden, waarmee de medebeslissingsprocedure van start gaat. De Commissie kan haar voorstel wijzigen of intrekken zolang de Raad niet heeft gehandeld (d.w.z. zolang de Raad zijn standpunt in eerste lezing niet heeft aangenomen).29 Tijdens de wetgevingsprocedure ondersteunt de Commissie de medewetgevers: ze verschaft technische verduidelijking, wijzigt haar voorstel en neemt tijdens de interinstitutionele onderhandelingen de rol van bemiddelaar op zich. Bij het verdedigen van of het onderhandelen over haar wetgevingsvoorstellen treedt de Commissie tijdens alle stadia van het wetgevingsproces op als eerlijke bemiddelaar, in overeenstemming met haar initiatiefrecht en met inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling van het Parlement en de Raad.30 In alle stadia van de wetgevingsprocedure worden de standpunten van de Commissie in de interinstitutionele onderhandelingen collegiaal goedgekeurd via de GRI.31 De GRI komt wekelijks bijeen en bespreekt de koers die de Commissie bij de komende triloogonderhandelingen zal volgen voor alle dossiers waarover wordt onderhandeld, en komt hierover tot een akkoord. Daarom kunnen de aan de triloogvergaderingen deelnemende vertegenwoordigers van de Commissie slechts ad referendum instemmen met belangrijke wijzigingen in het wetgevingsvoorstel van de Commissie waarover de medewetgevers het eens worden, tenzij of totdat het herziene standpunt van de Commissie door het College van commissarissen formeel is goedgekeurd. In trialogen tijdens de eerste en tweede lezing wordt de Commissie vertegenwoordigd door het verantwoordelijke directoraat-generaal (meestal het afdelingshoofd of de directeur) of, voor politiek belangrijke dossiers, door de bevoegde directeur-generaal of commissaris, bijgestaan door het secretariaatgeneraal en soms door de Juridische Dienst van de Commissie De Raad De Raad van de EU vertegenwoordigt de regeringen van de verschillende lidstaten. Hier komen nationale ministers van elke EU-lidstaat in verschillende formaties naargelang van het te behandelen onderwerp bijeen om wetten aan te nemen en beleid te coördineren. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevingstaak uit (artikel 16, lid 1, VEU). De Raad werkt op drie met elkaar In overeenstemming met Protocol 2 bij het Verdrag van Lissabon moet de Commissie haar ontwerpen van wetgevingshandelingen gelijktijdig aan de nationale parlementen en aan de medewetgevers toezenden. De nationale parlementen kunnen binnen een termijn van acht weken een gemotiveerd advies toezenden over de vraag of het betrokken ontwerp strookt met het subsidiariteitsbeginsel. Voor meer informatie, zie punt Zie het Kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Commissie: "de Commissie zal naar behoren rekening houden met de respectieve rollen die de Verdragen het Parlement en de Raad hebben toegekend, met name met betrekking tot het grondbeginsel van gelijke behandeling". 31 De GRI bestaat uit het voor interinstitutionele betrekkingen verantwoordelijke lid van het kabinet van elke commissaris. De GRI wordt voorgezeten door het kabinet van de voorzitter van de Commissie, bijgestaan door het secretariaat-generaal en de Juridische Dienst

35 verbonden niveaus: werkgroepen bereiden het werk van het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) voor, dat op zijn beurt het werk van de verschillende formaties van de Raad voorbereidt. Op alle drie niveaus worden de vergaderingen voorgezeten door de lidstaat die gedurende die zes maanden het roulerende voorzitterschap van de Raad bekleedt.32 In de agenda's van de vergaderingen van de Raad wordt de in het Coreper en in de betrokken werkgroepen en comités geboekte vooruitgang weergegeven. De agenda's bestaan uit A-punten die na overeenstemming in het Coreper zonder bespreking worden goedgekeurd, en B-punten die moeten worden besproken. Het Coreper werkt in twee formaties: Coreper I bestaat uit de plaatsvervangende permanente vertegenwoordigers en behandelt meer technische kwesties, terwijl Coreper II uit de permanente vertegenwoordigers bestaat en politieke, commerciële, economische of institutionele zaken behandelt.33 Het werk van het Coreper wordt ondersteund door een aantal werkgroepen en comités, de zogenoemde "voorbereidende instanties van de Raad". Deze instanties hebben een soortgelijke rol als de parlementaire commissies in het Parlement: ze komen regelmatig bijeen om wetgevingsvoorstellen te onderzoeken en voeren ander voorbereidend werk uit om de weg vrij te maken voor de besluiten van de Raad. De werkgroepen en comités bestaan uit deskundigen van elke lidstaat en worden meestal opgericht door het Coreper naargelang van het te behandelen onderwerp en het beleidsdomein van de raadsformatie die ze ondersteunen.34 Hoewel er geen formele vereiste is met betrekking tot het niveau waarop onderhandelingsmandaten worden vastgesteld (d.w.z. op het niveau van de werkgroep, het Coreper of de Raad), worden ze meestal ten minste voor het eerste mandaat vastgesteld door het Coreper (met gekwalificeerde meerderheid, ook al wordt er in de praktijk niet gestemd). Uiteindelijk besluit het voorzitterschap (dat de Raad vertegenwoordigt tijdens de interinstitutionele onderhandelingen) hoe wordt omgegaan met de herziening van mandaten (die eventueel in de werkgroep kan gebeuren) en triloogdebriefings (die altijd mondeling zijn). Het voorzitterschap van de Raad rouleert tussen de EU-lidstaten en wisselt halfjaarlijks. Tijdens deze periode van zes maanden (van 1 januari tot 30 juni en van 1 juli tot 31 december) is de lidstaat in kwestie de fungerende voorzitter van de Raad en zit als dusdanig de vergaderingen van de Raad en de voorbereidende instanties voor en vertegenwoordigt de Raad in zijn betrekkingen met de andere EU-instellingen. De volgorde van het roulerende voorzitterschap wordt door de Raad vastgelegd en wordt regelmatig bijgewerkt: in het meest recente besluit (PB L 1 van , blz. 11) van 1 januari 2007 wordt de volgorde van de voorzitterschappen tot de eerste helft van 2020 vastgelegd (voor de lijst, zie bijlage 2.6). 33 Coreper II bereidt het werk voor van de raadsformaties die zich bezighouden met economische en financiële zaken, buitenlandse zaken, algemene zaken en justitie en binnenlandse zaken. Coreper I bereidt het werk voor van de raadsformaties die zich bezighouden met mededinging, onderwijs, jeugd, cultuur en sport, werkgelegenheid en sociaal beleid, volksgezondheid en consumenten, milieu, vervoer, telecommunicatie, energie en landbouw en visserij (alleen financiële kwesties of technische maatregelen inzake veterinaire, fytosanitaire of levensmiddelenwetgeving). 34 Sommige comités, zoals het Economisch en Financieel Comité, het Comité handelspolitiek en het Politiek en Veiligheidscomité, worden door de Verdragen, intergouvernementele besluiten of besluiten van de Raad opgericht. Deze comités zijn veelal permanent en hebben vaak een aangewezen of verkozen voorzitter. Bovendien kunnen voor een specifiek doel ad-hoc comités worden opgericht, die ophouden te bestaan wanneer hun taak is volbracht

36 Tijdens de onderhandelingsfase van wetgevingsdossiers vinden meestal contacten plaats tussen de medewetgevers. Tijdens de eerste en de tweede lezing wordt de Raad in trialogen gewoonlijk naargelang van het te behandelen onderwerp vertegenwoordigd door de ambassadeur die voorzitter is van Coreper II, of de plaatsvervangend ambassadeur die voorzitter is van Coreper I, en in uitzonderlijke gevallen, voor politiek belangrijke dossiers, door de bevoegde minister. Gezien het grote aantal trialogen en afhankelijk van de aard van het dossier en de lidstaat die het roulerend voorzitterschap van de Raad bekleedt, worden de trialogen vaak geleid door de voorzitter van de betrokken werkgroep. Tijdens de onderhandelingsfase zijn de Groep Mertens en de Groep Antici van elk voorzitterschap eveneens nuttige contacten voor het Parlement.35 Tijdens de bemiddeling is de delegatie van de Raad samengesteld door de vertegenwoordigers van de lidstaten (d.w.z. de permanente vertegenwoordigers (Coreper II) of hun plaatsvervangers (Coreper I) naar gelang van het te behandelen onderwerp). Tijdens de vergaderingen van het bemiddelingscomité wordt de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt, vertegenwoordigd door een minister. Die persoon deelt het voorzitterschap van het comité met de ondervoorzitter van het Parlement die de desbetreffende EP-delegatie leidt. De dagelijkse werking van de Raad is vastgelegd in het Reglement van orde van de Raad.36 Net als het secretariaat van het Parlement zorgt het secretariaat-generaal van de Raad voor de coördinatie van het besluitvormingsproces van de Raad. Het speelt een belangrijke rol als juridisch adviseur (via zijn Juridische Dienst), logistieke draaischijf, archivaris (institutioneel geheugen) en bemiddelaar. Het is een belangrijke steunpilaar voor de voorzitterschappen, vooral sinds de toetreding van de nieuwe lidstaten die geen ervaring hebben als voorzitter Het Parlement In het Parlement wordt het wetgevingswerk uitgevoerd door de bevoegde parlementaire commissie(s) (of commissie(s) ten principale).37 Elk wetgevingsvoorstel dat naar een commissie wordt verwezen (meestal ingevolge een besluit van de coördinatoren van de bevoegde commissie), wordt aan een fractie toegewezen die een rapporteur aanwijst om namens de commissie het verslag op te stellen. De andere fracties wijzen schaduwrapporteurs aan om hun standpunt ten aanzien van het vraagstuk te coördineren. De voorzitter zit de vergaderingen van de commissie en van de commissiecoördinatoren voor. Hij is bevoegd voor de stemprocedures en beslist over de ontvankelijkheid van amendementen. Hij is eveneens voorzitter bij de De Groep Mertens bereidt het werk van Coreper I voor, de Groep Antici dat van Coreper II. Besluit 2009/937/EU van de Raad van 1 december 2009 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (PB L 325 van , blz. 35). 37 In bijlage VI van het Reglement van het Parlement worden de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van elk van de vaste commissies van het Parlement (20 aan het begin van de achtste zittingsperiode) beschreven

37 interinstitutionele onderhandelingen en vertegenwoordigt de commissie zowel binnen als buiten het Parlement. Aan het begin van de zittingsperiode wijst elke fractie één lid aan dat zal optreden als haar coördinator in de commissie. De coördinatoren vergaderen achter gesloten deuren (in camera) in de marge van de commissievergaderingen. De commissie kan aan hen de bevoegdheid delegeren te besluiten over de toewijzing van verslagen en adviezen aan de fracties, over de organisatie van hoorzittingen in de commissie, over opdrachten voor studies, over commissiedelegaties en over andere inhoudelijke zaken of kwesties in verband met de organisatie van het werk van de commissie. Bij de interinstitutionele onderhandelingen tijdens de eerste en de tweede lezing wordt het Parlement vertegenwoordigd door een onderhandelingsteam onder leiding van de rapporteur voor het dossier, vaak onder voorzitterschap van de voorzitter van de commissie(s) ten principale (of de door de voorzitter aangewezen ondervoorzitter). Ook de schaduwrapporteurs van elke fractie maken deel uit van het onderhandelingsteam (artikel 73 van het Reglement).38 De parlementaire commissies en hun leden worden in hun wetgevingswerk bijgestaan door het commissiesecretariaat (dat de commissievergaderingen en het werkschema organiseert en steun en advies over commissieaangelegenheden en verslagen/adviezen verleent), adviseurs van de fracties (die aan hun fractiecoördinator en afzonderlijke leden steun en advies verlenen), medewerkers van parlementsleden en andere parlementaire diensten, met inbegrip van de afdeling Bemiddeling en medebeslissing, de Juridische Dienst, het directoraat Wetgevingshandelingen, het directoraat-generaal Vertaling en Vertolking en de afdeling Pers. Tijdens de derde lezing staat de afdeling Bemiddeling en Mmedebeslissing de EP-delegatie bij tijdens de hele bemiddelingsprocedure. De dagelijkse werking van het Parlement, met inbegrip van de interne organisatie en besluitvormingsprocedures, is vastgelegd in de gedetailleerde bepalingen van het Reglement van het Parlement.39 Voor een gedetailleerde omschrijving van de medebeslissingsprocedure, zie punten 2.1 en

38 Politieke organen van het Parlement De Conferentie van voorzitters bestaat uit de Voorzitter van het Parlement en de fractievoorzitters. Ze is verantwoordelijk voor het algemene politieke beheer van het Parlement en de politieke aspecten van zijn werkzaamheden, met inbegrip van de organisatie van het werk van het Parlement, de betrekkingen met andere instellingen en organen van de Europese Unie en de betrekkingen met derde landen. Het Bureau bestaat uit de Voorzitter van het Parlement, 14 ondervoorzitters (van wie er 3 verantwoordelijk zijn voor bemiddeling) en 5 quaestoren, die een raadgevende stem hebben. Het behandelt administratieve en financiële kwesties met betrekking tot de werking van de instelling. De Conferentie van commissievoorzitters bestaat uit de voorzitters van alle vaste en speciale parlementaire commissies. Ze houdt toezicht op de vooruitgang van het werk in de commissies en zorgt voor samenwerking en coördinatie tussen de commissies. Ze dient eveneens aanbevelingen in bij de Conferentie van voorzitters, onder meer over de ontwerpagenda van komende plenaire vergaderingen Andere institutionele spelers De nationale parlementen: Het Verdrag van Lissabon is het eerste EU-Verdrag waarin een specifiek artikel (artikel 12 VEU) aan de rol van de nationale parlementen wordt gewijd: deze moeten "actief bijdragen tot de goede werking van de Unie". Het Verdrag bevat eigenlijk veel bepalingen over de nationale parlementen, waarin hun bijkomende rechten worden toegekend, met inbegrip van het recht om bezwaar aan te tekenen tegen ontwerpwetgeving indien zij van mening zijn dat deze niet strookt met het beginsel van subsidiariteit. Deze rol wordt nader beschreven in de protocollen 1 en 2. Krachtens Protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen en Protocol nr. 2 betreffende de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid kan elk nationaal parlement binnen een termijn van acht weken een gemotiveerd advies toezenden waarin wordt uiteengezet waarom het betrokken ontwerp van 40 wetgevingshandeling zijn inziens niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel. Ieder nationaal parlement heeft twee stemmen. In een nationaal parlementair stelsel met twee kamers, heeft elk van de twee kamers een stem. Indien ten minste een derde van de nationale parlementen van mening is dat het ontwerp niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, moet het ontwerp door de Commissie of door een andere instelling waarvan het voorstel afkomstig was, opnieuw in overweging worden genomen ("gele kaart"). Deze drempel is een vierde, wanneer het een ontwerp van wetgevingshandeling betreft dat is ingediend op basis Krachtens artikel 3 van protocol 2 worden onder "ontwerp van wetgevingshandeling" verstaan, de voorstellen van de Commissie, de initiatieven van een groep lidstaten, de initiatieven van het Europees Parlement, de verzoeken van het Hof van Justitie, de aanbevelingen van de Europese Centrale Bank en de verzoeken van de Europese Investeringsbank, met het oog op de vaststelling van een wetgevingshandeling

39 van artikel 76 VWEU (justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking). Op grond van die heroverweging kan de indienende instelling besluiten het ontwerp te handhaven, te wijzigen of in te trekken. Voorts moet, indien een gewone meerderheid van de nationale parlementen van mening is dat het in het kader van de gewone wetgevingsprocedure ingediende ontwerp van wetgevingshandeling niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, het voorstel opnieuw door de Commissie in overweging worden genomen ("oranje kaart"). Op grond van die heroverweging kan de Commissie besluiten het ontwerp te handhaven, te wijzigen of in te trekken. Indien de Commissie besluit het voorstel te handhaven, moeten de beide takken van de wetgevingsautoriteit vóór de afsluiting van de eerste lezing beoordelen of het wetgevingsvoorstel met het subsidiariteitsbeginsel strookt. Indien het Parlement met een gewone meerderheid en de Raad met een meerderheid van 55% van de leden van oordeel zijn dat het voorstel niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, wordt het wetgevingsvoorstel niet verder in beschouwing genomen. De Europese Raad: De Europese Raad geeft de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie en bepaalt de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten. Volgens artikel 15 VEU oefent hij geen wetgevingstaak uit. De conclusies van de Europese Raad over een bepaald beleidsdomein bepalen echter wel de algemene politieke prioriteiten op dat vlak. De Europese Raad bestaat uit de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten, zijn voorzitter en de voorzitter van de Commissie. De hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid neemt deel aan de werkzaamheden van de Europese Raad. De Europese Raad wordt tweemaal per half jaar bijeengeroepen, maar kan voor een buitengewone bijeenkomst bijeengeroepen worden, indien de situatie zulks vereist. De Europese Centrale Bank (ECB, met zetel in Frankfurt, Duitsland) beheert de euro (de eenheidsmunt van de EU) en handhaaft prijsstabiliteit in de EU. De ECB is verantwoordelijk voor het bepalen en ten uitvoer leggen van het economisch en monetair beleid van de EU. In de in de Verdragen bepaalde gevallen kan de ECB een voorstel voor een wetgevingshandeling in het kader van de gewone wetgevingsprocedure aanbevelen (artikel 294, lid 15, VWEU). Het Economisch en Sociaal Comité (ESC) is een adviesorgaan van de Europese Unie en bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties van werkgevers, werknemers en andere vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld (met name sociaaleconomische en culturele organisaties en burger- en beroepsorganisaties) (artikelen 300 en 301 t/m 304 VWEU). Het Comité van de Regio's (CvdR) is een adviesorgaan van de Europese Unie en bestaat uit vertegenwoordigers van de regionale en lokale gemeenschappen (artikelen 300 en 305 t/m 307 VWEU). 34

40 Het ESC en het CvdR moeten door de Commissie, het Parlement en de Raad worden geraadpleegd wanneer dit wordt bepaald in het Verdrag (veelal voor beleidsdomeinen die verband houden met hun respectieve interessegebieden) of wanneer de laatstgenoemde het wenselijk achten, bijvoorbeeld over actuele politieke kwesties. Wanneer de raadpleging van de Comités in het kader van de gewone wetgevingsprocedure verplicht is, kan het Parlement zijn standpunt in eerste lezing niet vaststellen alvorens de standpunten van de Comités te hebben ontvangen. Het Europees Parlement, de Raad of de Commissie stelt aan de Comités vaak een termijn voor het uitbrengen van advies in (artikelen 304 en 307 VWEU). Na afloop van de gestelde termijn kan worden gehandeld zonder het advies af te wachten. De twee Comités kunnen bovendien ook op eigen initiatief adviezen aannemen. Het Hof van Justitie (HvJ, met zetel in Luxemburg) interpreteert de EU-wetgeving om te garanderen dat deze in alle EU-lidstaten op dezelfde wijze wordt toegepast. Het Hof ziet erop toe dat bij de uitlegging en de toepassing van de Verdragen het recht wordt nageleefd. Het doet dit door juridische geschillen tussen EU-regeringen en EU-instellingen te beslechten. Individuen, bedrijven of organisaties kunnen eveneens een zaak aanhangig maken bij het Hof indien een EU-instelling hun rechten heeft geschonden. Het Parlement neemt deel aan zaken bij het Hof van Justitie om de belangen, rechten en bevoegdheden van de instelling te verdedigen, in het bijzonder wanneer de geldigheid van een door het Parlement alleen of samen met de Raad aangenomen handeling wordt aangevochten. In de in de Verdragen bepaalde gevallen kan het Hof een voorstel voor een wetgevingshandeling in het kader van de gewone wetgevingsprocedure aanbevelen (artikel 294, lid 15, VWEU). 35

41 4. ANDERE PROCEDURES WAARBIJ HET PARLEMENT EEN ROL SPEELT 4.1. Gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen De meeste EU-wetgeving, vooral de wetgeving die via medebeslissing werd aangenomen, bevat bepalingen op grond waarvan de Commissie gedelegeerde of uitvoeringshandelingen kan vaststellen. Besluiten die in het kader van deze procedures worden genomen, zijn weliswaar vaak gedetailleerd en technisch van aard, maar kunnen politiek belangrijk zijn en grote impact hebben. Met de invoering van gedelegeerde handelingen door het Verdrag van Lissabon (artikel 290 VWEU, maatregelen van algemene strekking om bepaalde niet-essentiële onderdelen van de basishandeling te wijzigen of aan te vullen) zijn de bevoegdheden van het Parlement verder uitgebreid: zijn vetorecht is onbeperkt en daarmee kan het te allen tijde de bevoegdheid van de Commissie om voor een bepaalde basishandeling gedelegeerde handelingen vast te stellen, herroepen. Voor uitvoeringshandelingen (artikel 291 VWEU) is de bevoegdheid van het Parlement beperkt en heeft het geen vetorecht. De wetgever moet tijdens de medebeslissingsprocedure in de basishandeling besluiten of aan de Commissie gedelegeerde of uitvoeringsbevoegdheden worden verleend en zo ja, of dit via gedelegeerde handelingen of via uitvoeringshandelingen wordt gedaan Goedkeuringsprocedure In de goedkeuringsprocedure heeft de Raad de goedkeuring van het Parlement nodig voor een ontwerp van handeling. Het Parlement kan het ontwerp goedkeuren of verwerpen, maar niet wijzigen. De procedure wordt toegepast a) als een speciale wetgevingsprocedure, bijvoorbeeld voor de instelling van een Europees openbaar ministerie (artikel 86, lid 1, VWEU), de vaststelling van een stelsel van eigen middelen en van het meerjarig financieel kader (artikelen 311 en 312 VWEU) of voor wetgeving die op basis van de "subsidiaire" rechtsgrondslag wordt vastgesteld (artikel 352 VWEU), en b) in zeer specifieke gevallen als een niet-wetgevingsprocedure, bijvoorbeeld om te constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van fundamentele waarden (artikel 7 VEU) of om internationale overeenkomsten betreffende gebieden waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is, te ratificeren (artikel 218, lid 6, onder a), streepje v)) Raadplegingsprocedure Met de raadplegingsprocedure kan het Parlement zijn advies geven over een voorstel voor een wetgevingshandeling. De Raad is niet wettelijk verplicht met het advies van het Parlement rekening te houden. Wanneer volgens het Verdrag de raadpleging van 36

42 het Parlement verplicht is, mag de Raad echter volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie geen besluit nemen alvorens het advies te hebben ontvangen. De raadpleging als bijzondere wetgevingsprocedure is van toepassing op bepaalde maatregelen op een beperkt aantal beleidsterreinen (zoals mededinging, monetair beleid, werkgelegenheid en sociaal beleid en bepaalde maatregelen van fiscale aard op het vlak van milieu en energie). De raadpleging van het Parlement is eveneens vereist als niet-wetgevingsprocedure wanneer binnen het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) internationale overeenkomsten worden gesloten.41 Voor een overzicht van de rechtsgrondslagen voor de raadplegingsprocedure, zie de website van de Afdeling bemiddeling en medebeslissing

43 5. MEDEBESLISSING AAN DE HAND VAN STATISTIEKEN Sinds in 1993 bij het Verdrag van Maastricht de medebeslissingsprocedure werd ingevoerd, is de betekenis ervan in vergelijking met de raadplegingsprocedure in elke zittingsperiode verder toegenomen. Dit is grotendeels toe te schrijven aan de steeds verdere uitbreiding van het toepassingsgebied van wat nu de gewone wetgevingsprocedure wordt genoemd. Met het Verdrag van Amsterdam en vervolgens het Verdrag van Nice voltrok deze verandering zich aanvankelijk nog geleidelijk, maar met het Verdrag van Lissabon, dat in december 2009 in werking trad, heeft het wetgevingskader van de EU een volledig nieuwe gedaante gekregen en is er een nieuw tijdperk aangebroken. Tijdens de zevende zittingsperiode, waarin het Verdrag van Lissabon in werking trad, was op bijna 90% van alle door de Commissie goedgekeurde wetgevingsvoorstellen de gewone wetgevingsprocedure van toepassing. Zoals blijkt uit grafiek 1 was dit een significante toename in vergelijking met de vierde (21%), vijfde (42%) en zesde (49%) zittingsperiode. Eveneens van belang is de beduidende afname van het totale aantal wetgevingsvoorstellen dat door de Commissie in de zevende zittingsperiode werd goedgekeurd, namelijk met ca. 40% (tot 658 in vergelijking met de drie zittingsperiodes daarvoor. Grafiek 1: Verdeling van wetgevingsvoorstellen volgens de samenwerkings-, de raadplegingsen de medebeslissingsprocedure per zittingsperiode42 Deze statistieken zijn gebaseerd op de data waarop de wetgevingsvoorstellen door de Commissie werden goedgekeurd. Zie De zittingsperiodes voor deze en alle volgende figuren zijn: , , en

44 In aansluiting op een reeds tijdens de vorige zittingsperiodes gesignaleerde trend namen het aantal en het percentage van de in een vroeg stadium van de procedure gesloten akkoorden (vroegtijdige akkoorden, d.w.z. akkoorden in eerste lezing of vroegtijdige akkoorden voor de tweede lezing) in verder toe, terwijl tijdens bemiddeling gesloten akkoorden (normaliter enkel de zeer moeilijke dossiers) veel meer de uitzondering werden (zie grafiek 2). Tijdens de zevende zittingsperiode was 93% van alle goedgekeurde medebeslissingsdossiers een vroeg akkoord, vergeleken met 54% en 82% tijdens de vijfde resp. zesde zittingsperiode. Parallel daarmee is het aantal in derde lezing goedgekeurde dossiers aanzienlijk gedaald (van 88 in de vijfde naar 23 in de zesde zittingsperiode). Tijdens de zevende zittingsperiode bereikten nog slechts 9 dossiers het stadium van bemiddeling, waarvan er 8 in derde lezing werden goedgekeurd. Grafiek 2: Percentage medebeslissingsdossiers die in eerste, tweede of derde lezing werden aangenomen, per zittingsperiode vanaf Grafiek 3 laat het aantal goedgekeurde dossiers per zittingsjaar zien, en hieruit blijkt een cyclische trend die overeenstemt met parlementaire wetgevingscycli: het aantal neemt vrijwel constant toe in de loop van elke zittingsperiode, met nog eens een significante stijging in het laatste jaar. 39

45 Grafiek 3: Aantal medebeslissingsdossiers dat per zittingsjaar in de periode is goedgekeurd43 De ontwikkelingen met betrekking tot de gemiddelde duur van de medebeslissingsprocedure (zie tabel 1) zijn onlosmakelijk verbonden met de trend in de richting van akkoorden in eerste lezing. Sinds de vijfde zittingsperiode ( ), toen de gemiddelde totale duur van de goedkeuring van medebeslissingsdossiers 22 maanden bedroeg, is de gemiddelde totale duur van de medebeslissingsprocedure geleidelijk afgenomen tot 21 maanden in de periode en vervolgens tot 19 maanden in de zevende zittingsperiode. Deze vermindering van de gemiddelde duur van de procedure is toe te schrijven aan de significante daling van het aantal in tweede en derde lezing goedgekeurde dossiers. Niettemin is de gemiddelde duur van akkoorden in eerste en tweede lezing tussen de periode en de periode toegenomen, en wel met zes maanden voor in eerste lezing en met acht maanden voor in tweede lezing afgeronde dossiers Eerste lezing 11 maanden 16 maanden 17 maanden Tweede lezing 24 maanden 29 maanden 32 maanden Derde lezing 31 maanden 43 maanden 29 maanden 22 maanden 21 maanden 19 maanden Gemiddelde totale duur Tabel 1: Gemiddelde duur van de medebeslissingsprocedure voor in eerste, tweede en derde lezing goedgekeurde dossiers en de gemiddelde totale duur van alle medebeslissingsdossiers Voor de periode : tussen 1 mei van het eerste jaar en 30 april van het tweede jaar aangenomen dossiers; voor de periode : tussen 14 juli van het eerste jaar en 13 juli van het tweede jaar, behalve voor het jaar , dat tot 30 juni 2014 loopt