studiedienstdossier studiedienstdossier Het sociaal model tegenover het Europees economisch bestuur studiedienstdossier

Transcriptie

1 studiedienstdossier studiedienstdossier De studiedienstdossiers van het ACV zoomen wat dieper in op een concreet onderwerp dat in de actualiteit staat of naar de toekomst aan belang zal winnnen. Met verschillende doelstellingen: informatie, vorming, intern debat, extern debat, ondersteuning onderhandelaars, ondersteuning vrijgestelden en militanten... Dit dossier beoogt een ruime, gedetailleerde informatie over de nieuwe Europese mechanismen inzake de economic governance en in het bijzonder ook de (voorlopige) impact op België. Ze vertrekt van de toestand begin Die economic governance neemt evenwel steeds nieuwe gedaantes aan. Denk maar aan de roadmap voor de verdieping van de Europese Unie die Herman Van Rompuy, voorzitter van de Europese Raad, neerlegde. Deze basisinformatie helpt hopelijk ook beter te duiden wat nog in de toekomst aan concrete voorstellen zal worden voorgelegd Auteur: Alessondro Grumelli en Bérengére Dupuis. Vormgeving: Juanita de Bihl, Dirk De Meyer. Vertaling: Annie De Waele, Hilde Van Lancker, Katrien Cools en Natascha Loontjens. Publicatiedatum: 7 maart 2013 studiedienstdossier Haachtsesteenweg Brussel Het sociaal model tegenover het Europees economisch bestuur 17

2 Dossier van de studiedienst Het sociaal model tegenover het Europees economisch bestuur De Europese coördinatie van het nationale economische beleid 1

3 2

4 Samenvatting Sinds het uitbarsten van de economische crisis worden de vakbonden geconfronteerd met de stijgende druk van de Europese instellingen op het gebied van werkgelegenheidsbeleid. De Europese Unie eist meer flexibiliteit op de arbeidsmarkt, het optrekken van de pensioenleeftijd, de degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen, de schrapping van de loonindexering, de mogelijkheid om af te wijken van sectorakkoorden, Het model dat de Unie voor ogen houdt, is gebaseerd op de overtuiging dat een versoepeling van de voorwaarden waarin de productie van goederen en diensten tot stand komt, in het bijzonder de voorwaarden van de arbeidsmarkt, een van de mogelijkheden is om de werkloosheid te bestrijden. Ook de performante sociale zekerheid zou de zin ontnemen om te werken. De Europese Unie is echter niet rechtstreeks bevoegd om de regels met betrekking tot de loonvorming en de organisatie van de sociale zekerheid te beïnvloeden. Deze materie valt onder de bevoegdheid van de nationale staten. De Unie is echter wel bevoegd om hun nationale beleid te coördineren. Bijgevolg zal ze, om de nationale regelgeving te beïnvloeden die ze als een belemmering beschouwt voor de economische dynamiek, d.m.v. de coördinatie van het nationale economische beleid tussenkomen. Deze coördinerende bevoegdheid wordt dus eerder gebruikt om een bepaald beleid op te leggen dan om werkelijk te coördineren. Zogezegd om een antwoord te bieden op de economische crisis, werden vanaf de concrete modaliteiten voor deze coördinatie versterkt en de pressiemiddelen van de Europese Unie opgevoerd ten opzichte van het nationale economische beleid van de lidstaten. De versterking van de Europese coördinatie van het nationale economische beleid vormt het grootste luik van de zogenaamde Europese economische governance, nl. hervormingen die in 2010 werden goedgekeurd om de Europese Unie een uitweg te bieden uit de crisis. Naast versterking van de Europese coördinatie van het nationale economische beleid omvat de Europese economische governance een hervorming van de financiële sector en de invoering van nieuwe mechanismen voor het beheer van de overheidsschuld. Vóór die hervormingen werden goedgekeurd, verliep de Europese coördinatie van het nationale economische beleid volgens twee types van procedures afhankelijk van de betrokken economische beleidsdomeinen: Een indicatieve coördinatieprocedure waardoor de Europese Unie niet-bindende aanbevelingen kan goedkeuren voor de lidstaten. Ze is voornamelijk van toepassing op het zogenaamde structurele economische beleid, dat de voorwaarden mede bepaalt waarin de economische productie plaatsvindt en de regelgeving inzake arbeidsmarkt en concurrentie tussen bedrijven bepaalt. D.m.v. deze aanbevelingen adviseert de Unie de lidstaten om de arbeidsmarkt te versoepelen, de loonkost te verminderen en de concurrentie in een bepaalde sector op te krikken. Doel van het structurele beleid is het gemiddelde groeipercentage van de productie te doen stijgen. 3

5 Een dwingende coördinatieprocedure die staten verplicht een economisch beleid te voeren volgens vooraf bepaalde regels. De procedure heeft vooral betrekking op het conjunctureel economisch beleid dat tot doel heeft schommelingen in de economische activiteit rond het gemiddelde groeipercentage te stabiliseren onder meer door budgettaire stimulansen bij conjunctuurverzwakking. Een tijdelijk overheidstekort en een toename van de staatsschuld worden toegestaan op voorwaarde dat ze worden afgebouwd in tijden van hoogconjunctuur. De Europese Unie is geen voorstander van dergelijk beleid. De vooraf bepaalde regels beperken de instrumenten van het conjuncturele beleid, in de eerste plaats het nationale begrotingstekort. De coördinatieprocedure met betrekking tot het conjuncturele beleid bepaalt dat de lidstaten de Europese Unie jaarlijks een stabiliteitsprogramma moeten voorleggen waaruit blijkt dat hun tekort lager is dan 3 % van het bbp en dat de overheidsfinanciën op middellange termijn in evenwicht zullen zijn. Als dit niet zo is, kan de Europese Unie een buitensporigtekortprocedure lanceren. Als de staten niet voldoen aan de voorwaarden op het vlak van herstel van het begrotingsevenwicht, kunnen ze een boete krijgen van maximum 0,5 % van het bbp, wat voor België zou neerkomen op 2 miljard euro. In 2010 werden de verschillende procedures voor de coördinatie van het nationale economische beleid verstrengd. De dwingende coördinatieprocedure met betrekking tot het conjuncturele beleid werd verstrengd. De belangrijkste wijzigingen aan de bestaande mechanismen bestaan uit een verzwaring van en anticipatie op de financiële sancties die de Europese Unie kan uitspreken tegen lidstaten die de begrotingsdiscipline aan hun laars lappen. Tot nu leidden buitensporige overheidstekorten enkel tot een sanctie na een procedure van waarschuwingen, aanbevelingen en ingebrekestellingen. Voortaan volstaat de vaststelling dat een land een buitensporig overheidstekort heeft of afwijkt van een begrotingstraject om zware financiële sancties goed te keuren. Op die manier biedt men de financiële markten garanties. De maatregelen zijn vooral als afschrikking bedoeld zodat landen zich aan de begrotingsdiscipline houden. Het is minder de bedoeling dat ze ook effectief worden toegepast. Ze stoppen de landen wel in een strakker keurslijf op het vlak van overheidsfinanciën. Het Europese begrotingspact dat momenteel ter goedkeuring voorligt zal in elk van de ondertekenende landen, waaronder België, een fiscal cliff mechanisme in het leven roepen zoals in de Verenigde Staten. Bij de toepassing van de huidige Europese verdragen en in het Europese begrotingspact wordt er steeds minder verwezen het conjuncturele overheidstekort, waar rekening wordt gehouden met de conjunctuur bij de beoordeling van het evenwicht van de overheidsrekeningen. In plaats hiervan wordt er uitsluitend verwezen naar het structurele overheidstekort, een vaag begrip, waardoor het zoeken naar een evenwicht van de overheidsfinanciën wordt gerechtvaardigd ongeacht de economische conjunctuur. De indicatieve coördinatieprocedure met betrekking tot het structurele beleid wordt voortaan omkaderd door de Europa 2020-strategie. Deze strategie formuleert cijferdoelstellingen op het vlak van werkgelegenheid, investeringen in onderzoek en ontwikkeling, energiezuinigheid, onderwijs en armoede. De staten moeten jaarlijks een nationaal hervormingsprogramma voorleggen waarin ze hun beleid rechtvaardigen en moeten de hervormingen die de Europese Unie vraagt, onder meer op het vlak van de arbeidsmarkt, in nationale wetgeving omzetten. 4

6 Tot slot werd er nog een bijkomende procedure voor de Europese coördinatie van het nationale economisch beleid ingevoerd: de procedure betreffende de correctie van macro-economische onevenwichtigheden. Ze is van toepassing op het structurele beleid dat een impact heeft op de nationale uitvoer, die volgens de Europese Unie in sterke mate bepaald wordt door de arbeidskosten. Op basis van deze procedure worden de «economische onevenwichtigheden» in een land opgespoord zoals een dalende tendens van de uitvoer. De elementen die bepalend zijn voor deze onevenwichtigheden worden grondig geanalyseerd. Als uit analyse blijkt dat er sprake is van buitensporige onevenwichtigheden, kunnen de aanbevelingen van de Europese Unie een dwingend karakter krijgen. De staten moeten dan een hervormingsplan voorleggen waarin ze toelichten hoe ze de aanbevelingen in de praktijk zullen brengen. Anders lopen ze het risico een boete te krijgen van 0,1 % van het bbp, wat voor België neerkomt op ongeveer 400 miljoen euro. De Europese Unie kan voortaan dus bindende aanbevelingen goedkeuren met betrekking tot loonvorming. Daardoor kunnen de verplichte loonindexering en de sectorale invoering van minimale loonbarema s op de helling komen te staan. Naast de wijzigingen aan de coördinatieprocedures zorgden de hervormingen in het kader van de Europese economische governance ervoor dat de verschillende etappes van de procedures werden samengebracht in één tijdschema, het zogenaamde Europese semester. Het loopt van januari tot juni en eindigt met de goedkeuring van specifieke maatregelen voor elk land. In 2012 sloot het Europees semester af met de goedkeuring van volgende Europese aanbevelingen voor België: - Gezondmaking van de overheidsfinanciën, via inkrimping van het deficit en verhoging van de pensioenleeftijd; - Kapitaalsverhoging van de banken; - Hervorming van de loonindexering; - Invoering van mogelijkheden om af te wijken van sectorakkoorden; - Verlaging van de fiscale lasten op arbeid; - Beperking van werkloosheidsuitkeringen; - Versterking van de werknemersmobiliteit tussen de Gewesten; - Versterking van de activering van de werkloosheidsuitkeringen; - Versterking van de concurrentie in de distributiesector en de netwerkindustrieën (elektriciteit en gas, telecommunicatie, postdiensten en vervoer); - Goedkeuring van maatregelen tot vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, met name in de transportsector. In het Europees semester 2012 wordt voor het eerst gebruikt gemaakt van de nieuwe procedure voor de correctie van economische onevenwichtigheden. De procedure in geval van buitensporige economische onevenwichtigheden werd voorlopig op geen enkel land toegepast. Bijgevolg gelden er, net zoals vroeger, enkel bindende aanbevelingen op het vlak van de overheidsfinanciën. De Europese Unie heeft België weliswaar bij de landen geplaatst die economische onevenwichtigheden vertonen, maar niet bij die waarbij die onevenwichtigheden als «ernstig» of «zeer ernstig» worden beschouwd. De komende jaren mag België dus gerust zijn, want structurele beleidsaanpassingen in het kader van de bindende procedure zijn nog niet aan de orde. 5

7 Toch mag de politieke draagwijdte van de niet-bindende Europese aanbevelingen niet worden onderschat. De lidstaten moeten de naleving van de aanbevelingen aantonen via het Nationaal Hervormingsprogramma. In 2011 en 2012 heeft de Europese Unie het Nationaal Hervormingsprogramma van België streng beoordeeld, vooral wegens het gebrek aan herziening van de automatische loonindexering. De aanbevelingen 2012 zijn scherp geformuleerd. Daarmee getuigt Europa van vastberadenheid - Europa meent het! De vakbonden van hun kant kunnen op afdoende wijze een ander algemeen economisch beleid promoten. Een beleid dat meer gebaseerd is op conjuncturele stabiliteit en dat het mogelijk maakt om in crisistijd soepeler om te gaan met een begrotingstekort. Want ook al leidt zo n beleid tot meer inflatie, het bezorgt een gesloten economie, zoals die van de Europese Unie met een enkele munt, niet dezelfde problemen op het stuk van concurrentievermogen en extern tekort als een zeer open nationale economie. Dergelijke heroriëntering vergt echter een wijziging van de Europese stichtingsverdragen. Een wijziging die dan op de agenda moet komen. Ondertussen houden de vakbonden tal van elementen in handen die bij de economische beleidscoördinatie van belang zijn. In tegenstelling tot de interne sociale dialoog kenmerkt deze coördinatie zich door overdreven aandacht voor de kostenconcurrentie en desinteresse voor het structureel concurrentievermogen dat in België nochtans vrij zwak is. Het is aan de vakbonden om hun plaats in te nemen binnen de Europese coördinatie. Tot nu verliep de coördinatie zonder hen, wat in strijd is met hun historisch gegroeide inspraak bij de uitwerking van economisch beleid. 6

8 Inhoudstafel INLEIDING DEEL I ALGEMEEN ANALYSEKADER VAN HET ECONOMISCH BELEID I. Conjunctureel economisch beleid A. Begrotings- en monetair beleid en policy-mix B. Wisselkoersbeleid II. Structureel economisch beleid DEEL II EUROPESE COÖRDINATIE VAN HET ECONOMISCH BELEID I. Europese koers van het economisch beleid II. Europese coördinerende bevoegdheid van het nationale economische beleid III. Coördinatiemodaliteiten voor het economisch beleid A. Dwingende coördinatie van het conjunctureel beleid Het afremmen van de monetaire expansie Verbod op het monetiseren van de schuld van de nationale staten Beperking op de overheidstekorten en schulden a. Het oorspronkelijke Stabiliteits- en Groeipact i. Preventief luik ii. Buitensporigtekortprocedure Uitzonderingen op de schending van de begrotingsdiscipline Werking van de buitensporigtekortprocedure iii. Onderscheid structureel tekort en conjunctureel tekort b. Recente wijzigingen op het Stabiliteits- en Groeipact Erreur! Signet non défini. i. «Six-pack» Verordening 1175/2011 tot wijziging van verordening 1466/ Verordening 1177/2011 tot wijziging van verordening 1467/ Verordening 1173/ ii. Begrotingsverdrag... Erreur! Signet non défini. Regelgeving in het begrotingsverdrag inzake het overheidstekort.. Erreur! Signet non défini. Regelgeving in het begrotingsverdrag inzake de overheidsschuld Discussie over het begrotingsverdrag iii. «Two-Pack» Conclusie over de coördinatie van het conjunctureel beleid

9 B. Indicatieve coördinatie van het structureel beleid De grote beleidslijnen van het economisch beleid (GBEB) De strategie Europa a. De becijferde doelstellingen van de Strategie Europa b. Prioriteiten en kerninitiatieven van de Strategie Europa C. De correctieprocedure van de macro-economische onevenwichtigheden Toepassingsgebied... Erreur! Signet non défini. 2. Werking van de correctieprocedure van de macro-economische onevenwichtigheden a. Waarschuwingsmechanisme... Erreur! Signet non défini. i. Algemeen onderzoek van de boordtabel ii. Indicator voor loonkost Verantwoording van de indicator voor de evolutie van de loonkost Technische omschrijving van de indicator voor de loonkost Het begrip eenheidskost van arbeid Nominale en reële eenheidskost van arbeid Indicator voor de loonevolutie en niet van het loonpeil Berekening van de indicator in de boordtabel Europese indicator voor de loonkost en Belgische loonnorm 56 b. De balans uitgediept c. Procedure voor buitensporige onevenwichtigheden Erreur! Signet non défini. i. Besluit tot buitensporige onevenwichtigheid... Erreur! Signet non défini. ii. Voorstel plan met corrigerende maatregelen door de Lidstaat... Erreur! Signet non défini. iii. Evaluatie van het voorstel van het plan met corrigerende maatregelen door de Raad iv. Follow-up van de uitvoering van het plan v. Evaluatie van de naleving van het plan door de Raad en afsluiting van de procedure d. NHP... Erreur! Signet non défini. 3. Kritische beoordeling D. Het Euro-pluspact E. Het Europees semester

10 IV.Toepassing van de Europese coördinatie van het nationale economische beleid A. Toepassing van de begrotingsdiscipline Toepassing van de begrotingsdiscipline op België Toepassing van de begrotingsdiscipline in Europa sinds B. Coördinatie van het nationaal structureel beleid Het Belgische NHP van Evaluatie door de Europese instellingen Aanbevelingen Correctieprocedure van de economische onevenwichtigheden a. Waarschuwingsmechanisme i. Globale beoordeling van de economie van de Europese Unie ii. Beoordeling van België zelf b. Balans uitgediept Het NHP Evaluatie van het NHP CSR a. Inhoud van de CSR Erreur! Signet non défini. b. Verplicht karakter van de aanbevelingen... Erreur! Signet non défini. i. Aanbevelingen gebaseerd op de begrotingscontroleprocedure... Erreur! Signet non défini. ii. Aanbevelingen gebaseerd op de correctieprocedure voor onevenwichtighedenerreur! Signet non défini. iii. Aanbevelingen gebaseerd op de Strategie Europa Erreur! Signet non défini. DEEL III KRITISCHE BEOORDELING EN SYNDICALE STANDPUNTEN I. De monetaire Unie, tussen conjuncturele stabilisatie en loonflexibiliteit II. De monetaire unie, factor tot herstel van het conjunctureel beleid III. Syndicale standpunten Lexicon. 87 9

11 INLEIDING Volgens de kijk die de Europese Commissie er op heeft, verwijst «Europees economisch bestuur» naar een pakket recentelijk goedgekeurde of hervormde economische regels en instellingen die tot doel hebben het hoofd te bieden aan de economische crisis. Deze nieuwe regels en instellingen kunnen worden onderverdeeld in drie luiken: de versterkte Europese coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten, de hervorming van de financiële sector en de mechanismen inzake mutualisering van het beheer van de staatsschuld. Elk van de drie luiken wordt hierna eerst in het kort toegelicht. Het vervolg van dit dossier is gewijd aan de versterkte Europese coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten, het luik waarbij voor de vakbond de inzet het hoogst is. 1. Versterkte Europese coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten De besluitvorming op het vlak van economisch beleid is verdeeld tussen de Europese Unie en de lidstaten. De economische beleidsgebieden die een nationale bevoegdheid bleven, vallen echter wel onder coördinatie op Europees niveau. In de Europese coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten* 1 is al sinds 1992 door Europese verdragen voorzien. De hervormingen die aan deze coördinatie werden aangebracht in het kader van het «Europees economisch bestuur» hebben tot doel de werking ervan te verstevigen. Daarom spreekt men over een versterkte coördinatie van het economisch beleid. De Europese coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten loopt voortaan langs drie verschillende procedures: - De procedure voor de coördinatie van het begrotingsbeheer van de lidstaten; - De procedure voor de coördinatie van het structureel beleid; - De procedure voor het corrigeren van «economische onevenwichtigheden». Deze procedures, alsook het tijdschema waarin ze zijn opgenomen, met name het «Europees semester*», zullen verder in dit dossier worden besproken. 2. Hervorming van de financiële sector Om de crisis te beteugelen, werkt de Europese Unie aan een hervorming van de regels die betrekking hebben op de bancaire en financiële activiteiten. De economische crisis waar we vandaag mee te maken krijgen, is immers een crisis van het bancaire kredietwezen die daarna naar de reële economie is overgeslagen. Sedert een tiental jaar zijn een aantal Europese banken begonnen met het naar zich toehalen van kapitaal op korte termijn van internationale beleggers en van andere banken, bovenop de traditionele 1 Voor de definitie van de cursief gedrukte begrippen gevolgd door een sterretje, zie het glossarium op het einde van het dossier. 10

12 spaargelden van de gezinnen. Die banken moesten heel frequent opnieuw leningen aangaan om de kortetermijnschulden die voortdurend op vervaldag kwamen, terug te betalen. In september 2008 werd een aantal van die banken de toegang tot de kortetermijnkapitaalmarkt ontzegd wegens het vertrouwensverlies van de geldverschaffers. Om hun bankroet te vermijden, moesten de staten hen herkapitaliseren, d.w.z. hen zeer omvangrijke bedragen lenen, waardoor de eigen schulden werden verzwaard en de oplopende tekorten stijgende rentevoeten op de eigen leningen veroorzaakten. Het dreigende bankroet van deze banken bracht bovendien een algemene vertrouwenscrisis met zich. Dat heeft een beperking van de kredietverstrekking tot gevolg gehad en een daling van het verbruik en dus een terugval van productie en tewerkstelling. Het doel van de hervorming van de financiële sector is een herhaling van het te riskante gedrag dat aan de basis lag van de bancaire crisis te vermijden en te beletten dat deze zich uitbreidt naar de staten en naar de reële economie. 3. Mechanismen tot mutualisering van het beheer van de staatsschuld In theorie wordt verondersteld dat de coördinatie van begrotingsbeleid erin slaagt de moeilijkheden bij de terugbetaling van aangegane schulden van de Europese staten te vermijden. Maar het herkapitaliseren van de banken én de economische crisis hebben de openbare financiën aangetast en het niveau van de staatsschuld verhoogd. Als antwoord op deze ontwikkeling hebben de Europese staten mechanismen tot mutualisering van hun respectieve openbare schuld ingesteld om zo het hoofd te kunnen bieden aan dit soort uitzonderlijke situaties. Dit dossier is opgebouwd uit drie delen. Het eerste deel schetst het algemeen kader voor de analyse van het economisch beleid. We moeten de gevolgde economische beleidslijnen goed kennen om de Europese coördinatie te kunnen vatten. Het tweede deel belicht de basisrichting van de Europese coördinatie van het economisch beleid in de lidstaten. Daarbij komen zowel de bestrijding van de overheidstekorten en de flexibiliteit van de arbeidsmarkt als de precieze werking van deze coördinatie aan bod. Het derde deel licht toe waarom de Europese coördinatie deze richting uitgaat en stelt een syndicaal alternatief voor. 11

13 DEEL I ANALYSEKADER OM HET ECONOMISCH BELEID IN DE LIDSTATEN IN KAART TE BRENGEN Om te begrijpen wat de Europese economische beleidscoördinatie precies inhoudt en om daarna een syndicaal alternatief te formuleren, dient vooraf een analysekader uitgewerkt dat de economische beleidslijnen en de coördinatie ervan in kaart brengt. Zo moet het mogelijk zijn het begrip economisch beleid* en het belangrijke onderscheid tussen conjunctureel beleid en structureel beleid waarop het Europees model van economisch beleid berust, beter te vatten. Wat is een economisch beleid? Onder economisch beleid* verstaat men het ingrijpen van de overheid in de economie, teneinde een doel dat geacht wordt het algemeen belang te dienen, te bereiken. Zo gedefinieerd, heeft het economisch beleid vele componenten: het begrotingsbeleid dat het niveau van de uitgaven van de staat vastlegt, het monetair beleid dat bepalend is voor de referentierentevoet van de centrale bank, het tewerkstellingsbeleid dat vooral de lonen vastlegt, het sociaal beleid dat de modaliteiten van de sociale bescherming bepaalt, het industriebeleid dat de tussenkomst van de overheid bepaalt om het aantrekken en de vestiging van bedrijven op het grondgebied te activeren, enz. Onderscheid tussen conjunctureel en structureel economisch beleid Bij het economisch beleid wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen twee grote categorieën van economisch beleid, met name het conjunctureel economisch beleid* en het structureel economisch beleid*. Dit onderscheid maakt het mogelijk de richting die de Europese coördinatie de nationale economische beleidslijnen wil uitsturen, te begrijpen. Het onderscheid tussen deze twee soorten van economisch beleid berust op het basisschema van de evolutie van de hedendaagse economie. In vergelijking met een situatie die vroeger, toen het productieniveau gedurende eeuwen constant bleef, dominant aanwezig was, kenmerkt de moderne economische activiteit, met andere woorden de productie van goederen en diensten, zich door een belangrijke gemiddelde, maar sterk fluctuerende groei. Volgend schema is een synthese van die benaderingswijze: 12

14 Productieniveau Periodes van hoogconjunctuur Gemiddelde groeivoet van de productie Conjuncturele cyclus Conj. dieptepunt Tijdlijn - De horizontale as stelt de evolutie in de tijd voor; - De verticale as geeft het productieniveau aan; - De rechte diagonale lijn staat voor gemiddelde toename van de productie in de tijd; - De curven tonen de conjuncturele cyclus*, d.w.z. de opeenvolgende conjuncturele schommelingen van de economie*. Deze schommelingen maken dat periodes van conjunctureel dieptepunt* (men spreekt ook van recessie*, economische crisis*, conjunctuurvertraging*, laagconjunctuur*, terugval van de activiteit*) alterneren met periodes van volgehouden activiteit die men aanduidt als tijden van hoogconjunctuur*. Conjunctureel economisch beleid* is het beleid dat probeert de fluctuaties van de economische activiteit op korte termijn op te vangen en de economische activiteit te stabiliseren op haar gemiddeld groeipeil (zie punt I verderop). Structureel economisch beleid* is het beleid dat zal proberen op lange termijn het peil van de gemiddelde groei te verhogen (zie punt II verderop). We komen tot de vaststelling dat het Europees model van coördinatie van het economisch beleid in de lidstaten erin bestaat het conjunctureel beleid af te wijzen en het structureel beleid een handje toe te steken. 13

15 I. CONJUNCTUREEL ECONOMISCH BELEID Ruw geschetst, laten periodes van recessie een zeer uitgesproken terugval zien van de economische activiteit en van de tewerkstelling. In de 19 eeuw en tot de eerste helft van de 20 eeuw verliepen de economische crisissen volgens dat stramien. Vanaf de tweede helft van de 20 eeuw hebben de westerse economieën niet alleen verzekeringsmechanismen ingebouwd tegen de sociale risico s zoals werkloosheid, maar hebben ze ook middelen ontwikkeld om de conjuncturele schommelingen van de economische activiteit af te remmen en te verzachten en de economische activiteit te stabiliseren rond de gemiddelde groeivoet. Men gaat ervan uit dat er drie belangrijke hulpmiddelen bestaan om de conjuncturele stabiliteit van de economie en een conjunctureel economisch beleid* te bewerkstelligen: het begrotingsbeleid*, het monetair beleid* en het wisselkoersbeleid*. We beginnen met de eerste twee hulpmiddelen, het begrotingsbeleid en het monetair beleid binnen het kader van de policy-mix* (zie punt A verderop), en we bekijken vervolgens het wisselkoersbeleid* (zie punt B verderop). A. Begrotingsbeleid, monetair beleid en policy-mix De opvatting over de middelen tot stabilisering van de economische activiteit bouwt voort op het werk van de econoom John Maynard Keynes, die zijn naam gaf aan het keynesianisme*. Deze visie op de economie steunt op de gedachte dat vooral in periodes van zwakke conjunctuur het productieniveau, m.a.w. de economische activiteit en dus ook de tewerkstelling worden bepaald door de sterkte van de vraag*, m.a.w. de consumptie en de investeringen van gezinnen, bedrijven en overheid. De producenten passen het productiepeil aan op basis van hun vooruitzichten met betrekking tot de afzetmarkt. Dus, uit keynesiaans oogpunt, indien de economische activiteit te zwak wordt, m.a.w. bij recessie en werkloosheid, dan komt dit door een te weinig krachtige vraag. Deze visie botst met een andere opvatting van economie, waarbij het niveau van het aanbod niet bepaald wordt door de sterkte van de vraag, maar de voorwaarden waaronder de productie gebeurt, door de omstandigheden van het aanbod, die o.m. de regelgeving waar het bedrijf aan onderworpen is en de mechanismen inzake loonvorming omvatten. Wanneer men ervan uitgaat dat de economische activiteit door de vraag wordt bepaald, dan moet de overheid, om de werkloosheid te bestrijden, over middelen beschikken om de vraag te doen stijgen. Want hierdoor zo is de veronderstelling wordt een heropleving van de economische activiteit en dus ook van de tewerkstelling op gang gebracht. Een van de belangrijkste bijdragen van het keynesianisme bestaat erin de perceptie van de staatsbegroting*te wijzigen, door een inventarisatie te maken van de inkomsten (vooral belastingen) en uitgaven van de staat en op die manier de staat een instrument wordt tot verhoging van de vraag. Volgens een klassieke, pre-keynesiaanse visie op de economie moet de staatsbegroting in alle omstandigheden in evenwicht zijn. Het tekort in de staatsbegroting (of staatstekort*) dat voortkomt uit een bedrag aan inkomsten dat niet alle uitgaven kan dekken, is een teken van slecht 14

16 overheidsbeheer. Het tekort verplicht de staat ertoe geld te lenen bij de banken en dat moet worden vermeden. Om het budgettair evenwicht te herstellen, is het noodzakelijk de uitgaven te verminderen en de inkomsten van de staat te verhogen. In het keynesiaanse model kan de begroting niet altijd in evenwicht zijn. Ze wordt immers beïnvloed door de conjunctuur en de variatie in het begrotingssaldo vormt een kostbaar instrument bij conjuncturele stabilisering. In periodes van hoogconjunctuur stijgen de belastingen, dus de inkomsten, samen met de winsten van de bedrijven, terwijl de sociale uitgaven verminderen. In periodes van conjuncturele inzinking gebeurt het omgekeerde. Bijgevolg zal de staatsbegroting, ook al is ze geconcipieerd om ontvangsten en uitgaven exact op elkaar af te stemmen, een tekort vertonen in periodes van laagconjunctuur. Dezelfde begroting zal daarentegen een overschot vertonen in tijden van hoogconjunctuur op voorwaarde dat men de belastingen niet vermindert. Dit overschot kan men gebruiken om de in de deficitaire periode opgebouwde schuldenlast te verminderen. Als men deze regel van compensatie over de periodes heen toepast, dan hoeft men in tijden van crisis niet bang te zijn van een overheidstekort*. Het overheidstekort is zelfs een aangewezen hulpmiddel in tijden van recessie. Het geeft beleidsverantwoordelijken een instrument tot stabilisering van de natuurlijke schommelingen van de economische marktactiviteit. De toename van de overheidsuitgaven gaat dan niet alleen deels in de plaats komen van de verslappende economie en de terugval van de economische activiteit en van de tewerkstelling beperken. Ze gaat ook een herstelbeweging inluiden, naar een periode van hoogconjunctuur. Dit gebeurt via de omweg van gunstige effecten die voortvloeien uit de toenemende besteding, de economische actoren die daar de vruchten van plukken, de door de stijging van de overheidsuitgaven verkregen inkomens (volgens het multiplicatorbeginsel*). Met deze herdefinitie voor ogen, kunnen we de staatsbegroting en het overheidstekort voortaan opvatten als instrumenten voor budgettaire relance* van de economische activiteit. Ze vormen een uitstekend middel in de strijd tegen werkloosheid. Het economisch beleid dat gebruik maakt van deze instrumenten staat bekend onder de naam «begrotingsbeleid*». Dit beleid zal als expansionistisch worden gekwalificeerd wanneer de overheidsuitgaven gaan toenemen om de crisis op te vangen en als restrictief wanneer de begroting gaat krimpen in periodes van hoogconjunctuur, bijvoorbeeld door een verhoging van de belastingen om de tijdens de recessie gemaakte schulden, terug te betalen. Op de schematische voorstelling van het economisch gebeuren (zie supra) kunnen we nu een nieuwe curve van de conjuncturele activiteit toevoegen maar deze keer getemperd door het begrotingsbeleid: Productieniveau Periodes van hoogconjunctuur Gemiddelde groeivoet Getemperde conj.cyclus 15 Conjuncturele cyclus Conj.dieptepunt

17 Het begrotingsbeleid kan contracyclisch* of procyclisch zijn* : - Het is contracyclisch wanneer het zich opstelt tegen de natuurlijke koers van de conjuncturele cyclus in, teneinde de conjunctuur te stabiliseren; - Het is daarentegen procyclisch* en zal recessie en werkloosheid sterker doen worden wanneer het de natuurlijke loop van de cyclus bekrachtigt. Dat zal het geval zijn als men het overheidstekort terugdringt in tijden van crisis en de belastingen verlaagt bij hoogconjunctuur. Het contracyclisch begrotingsbeleid* kan dus tegenstrijdig lijken met de intuïtieve benadering zodra het een overheidstekort in crisistijd laat oplopen en de verlaging van de belastingen verbiedt bij hoogconjunctuur wanneer de staat, schijnbaar, minder nood heeft aan inkomsten omdat de uitgaven minder groot worden. De budgettaire relance heeft echter wel een pervers effect. Ze heeft tot gevolg dat de rentevoeten op investerings- en consumptieleningen die de banken aan gezinnen en bedrijven verstrekken, de hoogte ingaan. Immers, wanneer de staat meer uitgeeft dan hij aan inkomsten ontvangt, moet hij het equivalent van het deficitair saldo gaan lenen bij de banken of bij particulieren via een staatslening. De op de markt beschikbare kapitalen zijn echter niet onbeperkt groot. Ze zijn evenredig met het spaargeld van de gezinnen dat door de banken werd opgehaald. Wanneer de staat moet lenen, dan vergroot hij de vraag naar leenbaar kapitaal zonder dat het aanbod in evenredigheid is gestegen. Bijgevolg stijgt de prijs van de lening, uitgedrukt in rentevoeten. En de stijging van de rentevoeten kan een afschrikkingsfactor worden voor investeringen, wat niet wenselijk is. De staat of de centrale bank beschikt, wanneer hen deze bevoegdheid werd toevertrouwd, over middelen om de schommelingen van de rentevoeten te beïnvloeden. De centrale bank speelt immers de rol van geldschieter van de privébanken. Door de rentevoet die ten aanzien van de banken wordt gehanteerd, de zogenaamde referentierentevoet*, te doen schommelen, beïnvloedt zij de rentevoeten die de privébanken ten aanzien van hun klanten toepassen. Van de andere kant kan ze ook rechtstreeks geld lenen aan de staat, zodat het spaarvolume voor de andere kandidaatleners niet wordt aangetast (deze praktijk wordt de monetarisering van de schuld* genoemd). Het toepassen van deze hulpmiddelen vormt het monetair beleid*, de andere component van het conjunctureel beleid. De samenvoeging van de twee belangrijkste componenten van conjunctureel beleid, met name begrotingsbeleid en monetair beleid, hetgeen men ook de policy-mix*noemt, geeft ruimte aan een budgettaire relance waarbij deels of helemaal de verhoging van de rentevoeten wordt vermeden. Zo n policy-mix is een toepassing van de «coördinatie van economisch beleid*». Het gaat om het zo combineren van verschillende economische beleidslijnen, in dit geval conjuncturele beleidslijnen, 16

18 dat de gewenste effecten worden bereikt, terwijl men de perverse gevolgen van de afzonderlijke economische beleidslijnen tempert of ongedaan maakt. De doelstellingen van de policy-mix kunnen variëren. We gaven hierboven reeds een voorbeeld waarbij de staat probeert een budgettaire relance op gang te brengen zonder ingrijpende gevolgen voor de rentevoeten. Maar de staat kan ook de rentevoeten doen dalen (restrictief begrotingsbeleid) zonder het niveau van de economische activiteit in te perken (expansionistisch monetair beleid). Bepaalde combinaties moeten worden vermeden: een expansionistisch begrotingsbeleid gekoppeld aan een restrictief monetair beleid doet de rentevoeten sterk stijgen en dus de investeringen dalen zonder de economische activiteit te doen opleven. Een dergelijke combinatie, die in Duitsland na de hereniging werd toegepast bij gebrek aan een coördinatie van het economisch beleid, was de oorzaak van de Europese economische crisis in en dus onrechtstreeks van het Belgisch Globaal Plan en van de invoering van de gezondheidsindex. B. Wisselkoersbeleid De wisselkoers* duidt de waarde aan van de nationale munt in vreemde valuta. Bv. 1 = 1,3 $. De schommelingen van de wisselkoers kunnen een invloed hebben op de prijs van nationale producten in het buitenland en ze concurrentiëler maken. Voor een buitenlandse koper wordt de prijs van de door een land geproduceerde goederen niet alleen bepaald door de prijs vastgesteld door de producent, maar ook door de wisselkoers. Stel dat de waarde van de euro daalt. Dat op 1 januari 1 $ = 1 en dat op 1 februari de waarde van de euro verder wegzakt: voortaan zou 1 $ = 2 ( => 1 = 0,5 $). Voor eenzelfde bedrag aan dollars zal de Amerikaanse koper tweemaal meer Europese goederen kunnen kopen dan voordien. De goederen uit Europa zijn dus concurrentiëler op de internationale markt. De waardevermindering van de nationale munt, of die nu is vastgelegd door de staat (vaste wisselkoers*) of op een markt waar deviezen worden verhandeld (zwevende wisselkoers*), vergroot de concurrentiekracht* van de nationale producten, m.a.w. hun capaciteit om concurrentieel te zijn op de internationale markt. Wanneer de wisselkoers bindend wordt vastgelegd door de staat dan kan die een contracyclisch beleid voeren. Hij kan ingrijpen in de wisselkoers van zijn munt om zijn producten concurrentiëler te maken. Dit noemt met het wisselkoersbeleid*. In plaats van een relance via het binnenlands verbruik*, op gang gebracht door de policy-mix, gaat de staat een relance via de uitvoer* tot stand brengen. Wanneer de wisselkoers wordt bepaald door de valutamarkt dan hebben de schommelingen op die markt een automatisch stabiliserend effect. Na de invoering van de eenheidsmunt is uiteraard geen wisselkoersbeleid meer mogelijk tussen de landen van de eurozone. De waarde van de euro kan echter wel nog fluctueren tegenover de andere munten. De Europese staten hadden het wisselkoersbeleid echter al opgegeven nog voor de euro werd ingevoerd. Om diverse redenen: er zit een gebrek aan solidariteit tussen buurlanden aan vast en het beleid werd steeds minder doeltreffend wegens de toenemende internationalisering van het handelsverkeer. 17

19 Het verdwijnen van het stabiliserend effect van de wisselkoers verhoogt het belang van andere regulerende mechanismen: de conjuncturele stabilisering (zie supra) en het structureel beleid, met in de eerste plaats de flexibiliteit van de arbeidsmarkt. II. STRUCTUREEL ECONOMISCH BELEID Structureel economisch beleid* is beleid dat probeert op de lange termijn de gemiddelde groeivoet te verhogen. In tegenstelling tot conjunctureel beleid vormt het een aanbodbeleid* en is het gebouwd op de overtuiging dat het productieniveau wordt bepaald door de voorwaarden waaronder de productie gebeurt (de graad van souplesse bij de toepassing van de regelgeving in de bedrijven, het loonniveau, ruime mogelijkheden tot ontslag, vlotte financiering, goede afzet van de goederen op de markt, ). Hoe soepeler en passender de regelgeving, hoe talrijker de op de markt aanwezige bedrijven, hoe sterker de concurrentie, hoe belangrijker de innovatie en hoe steviger de concurrentiepositie. Het structureel beleid krijgt heel wat ruimte binnen het werkgebied van de staat. Alle elementen die in de ogen van de bewindslui de groeivoet kunnen doen toenemen, maken er in potentie deel van uit. Dat geldt voor bv. het industriebeleid, het concurrentiebeleid, de tewerkstellingspolitiek, de steun aan onderzoek en innovatie, de ruimtelijke ordening, enz. De doeltreffendheid en de geschiktheid van dit beleid staan wel bloot aan polemiek. Niet iedereen is het eens met de opvatting dat de liberalisering van de openbare diensten de gemiddelde groeivoet zal doen toenemen, en nochtans werd ze om die reden ingesteld. Hetzelfde is waar voor de flexibiliteit van de arbeidsmarkt waar de vakbonden tegen zijn. Volgens sommige economen is een verlaging van de lonen niet bij machte een heropleving van de activiteit teweeg te brengen. Zolang de afzetmarkt voor de geproduceerde goederen niet is hersteld, zullen de bedrijven hun productie en hun tewerkstelling niet kunnen opvoeren. Een daling van de lonen dreigt integendeel het vooruitzicht op de afzet van de geproduceerde goederen te versomberen en uit te monden in een terugloop van de activiteit. Structureel beleid heeft soms ook perverse effecten : de verhoging van de tewerkstellingsgraad, bv. door de verhoging van de pensioenleeftijd, moet het aantal werknemers en dus de productie doen stijgen, maar kan ook het aantal werkzoekenden doen toenemen. Structureel beleid is niet onverenigbaar met conjunctureel beleid. Een staat kan heel goed een beleid toepassen waarvan een gunstig effect wordt verwacht op de groei op lange termijn en tegelijk de conjuncturele schommelingen opvangen dankzij de hierboven beschreven policy-mix. Maar door vooral een verlaging van de belastingen voorop te stellen, waarvan verwacht wordt dat die gunstig is voor het aanbod, gaat een aanbodbeleid de werking van het conjunctureel begrotingsbeleid beperken. 18

20 DEEL II EUROPESE COORDINATIE VAN NATIONAAL ECONOMISCH BELEID De Europese coördinatie van nationaal economisch beleid stemt niet overeen met het gangbare begrip coördinatie van economisch beleid, met name een samenvoeging van economische beleidslijnen om zo de gewenste uitwerking te verkrijgen en waarbij de perverse effecten van de afzonderlijk werkende economische beleidslijnen worden getemperd of tenietgedaan. De Europese coördinatie van nationaal economisch beleid heeft meer weg van een set middelen die de Europese Unie in staat moet stellen te gaan wegen op de besluitvorming en de wetgeving van de nationale staten op terreinen waarvoor de nationale staten, in theorie, economisch soeverein zijn gebleven. Zodoende kan de Europese Unie het economisch beleid in een welbepaalde richting sturen. Hierna gaan we nader in op: - Het sturen van economisch beleid (I); - De grondslag van de bevoegdheid van de Europese instellingen voor de coördinatie van nationaal economisch beleid (II); - De precieze modaliteiten van die coördinatie (III); - De coördinatie van nationaal beleid en België (IV). I. HET STUREN VAN ECONOMISCH BELEID De basisrichting die de Europese coördinatie van de nationale economische beleidslijnen aangeeft, bestaat erin voorrang te geven aan structureel beleid ten koste van conjunctureel beleid. In Europa verwerpt men de doelbewuste poging om de schommelingen in de economische activiteit rond de gemiddelde groeivoet te reguleren. De daarbij gebruikte instrumenten zijn onderworpen aan een strenge regelgeving. Dat heeft tot gevolg dat de economische beleidsaanbevelingen door de Europese instellingen alleen maar structurele beleidsopties ondersteunen. Die koers staat wel bloot aan kritiek. Sommige economen zijn van oordeel dat dit beleid er sterk toe bijdraagt de massale werkloosheid die in bepaalde delen van Europa al een paar decennia bestaat, te laten voortduren. Volgens hen ligt dit beleid ook aan de basis van de minder goede groeicijfers van Europa in vergelijking met elders in de wereld, met name in de Verenigde Staten, waar men niet aarzelt een budgettair relanceplan en een veranderlijke referentierentevoet te hanteren. Het afwijzen van conjunctureel beleid wordt gerechtvaardigd door het willen bestrijden van inflatie. Een expansionistische policy-mix zou inderdaad inflatie kunnen genereren. Er is echter ook dit: inflatie kon inderdaad ongunstige gevolgen hebben in de periode vóór de euro waarin conjunctureel beleid moest worden opgegeven, maar vandaag met de Europese monetaire unie gaat dit niet meer 19

21 op en is de economische omgeving gunstig voor de expansionistische policy-mix (hierover meer in deel III, blz. 85 en vlg.). De Europese coördinatie van nationaal economisch beleid verloopt volgens een model dat structureel beleid bevordert en conjunctureel beleid ontmoedigt. II. EUROPESE BEVOEGDHEID VOOR DE COÖRDINATIE VAN NATIONAAL ECONOMISCH BELEID De Europese Unie is een internationale organisatie, met andere woorden een instelling die is opgericht door onafhankelijke staten met het doel samen bepaalde bevoegdheden uit te oefenen. Internationale organisaties worden opgericht door een internationaal verdrag*, d.i. een overeenkomst tussen staten die de bevoegdheden regelt die de lidstaten toevertrouwen aan de internationale organisatie. De Europese Unie, opgericht door het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie* (VWEU) dat op 13 december 2007 in Lissabon werd ondertekend, wordt gezien als de meest ontwikkelde internationale organisatie ter wereld. De bevoegdheden van de EU reiken ver, tot het goedkeuren van wetten (genaamd Europese verordeningen* of verordeningen*) ter vervanging van die van de lidstaten. Net zoals echter elke andere internationale organisatie mag de Europese Unie dit enkel doen op de bevoegdheidsterreinen die limitatief zijn opgesomd in het overeenkomstige verdrag, in dit geval het VWEU. Het VWEU maakt een onderscheid tussen de gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie vallen, de gebieden die onder de gedeelde bevoegdheid van de Europese Unie en de nationale staten vallen en de gebieden waarvoor uitsluitend de nationale staten bevoegd zijn: - De gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie vallen* Het betreft de materies waarin alleen de Unie wetgevend kan optreden, behalve wanneer de lidstaten wetgeving die is goedgekeurd door de Europese Unie ten uitvoer leggen. Een voorbeeld is het handelsbeleid, met douanerechten en andere tariefbelemmeringen die het mogelijk maken de toegang tot het grondgebied voor bepaalde ingevoerde goederen te beperken of toe te laten. Ander voorbeeld is het concurrentiebeleid. - De gebieden die vallen onder de gedeelde bevoegdheid* tussen de Unie en de nationale staten Het betreft de materies waarin de staten enkel wetgevend kunnen optreden wanneer de Europese Unie niet wetgevend optreedt. Deze gebieden worden ook limitatief opgesomd door het VWEU. Voorbeelden: landbouw, milieu, transport. - Nationaal beleid* Het betreft de bevoegdheidsgebieden die niet vallen onder het Verdrag en waarvoor de Europese Unie bijgevolg niet is gemachtigd om wetgevend op te treden. Enkel de nationale staten zijn bevoegd. 20

22 Voor de gebieden die niet onder het VWEU vallen, blijven de staten hun soevereiniteit behouden en kunnen zij volstrekt autonoom hun wetgevend werk blijven doen. Wanneer de Europese Unie een verordening invoert in een materie die tot de exclusieve nationale bevoegdheid behoort, dan kan het Europees Hof van Justitie * (EHvJ) de verordening vernietigen. De economische beleidslijnen liggen op een gelijkaardige wijze verdeeld tussen exclusieve bevoegdheden van de Unie, gedeelde bevoegdheden en nationale beleidsopties. In theorie blijven de staten dus soeverein voor alle economische beleidsgebieden die niet in het Verdrag worden vermeld, bv. begrotingsbeleid en loonbeleid. Dat is ook de reden waarom de loonindexering enkel door een nationale wet kan worden geregeld, buiten elke Europese regelgeving. Toch wordt op het vlak van het economisch beleid het exclusief karakter van de bevoegdheid van de lidstaten voor de gebieden die door het VWEU niet werden toegewezen aan de Unie getemperd door een coördinatiebevoegdheid voor de nationale economische beleidslijnen die het Verdrag toekent aan de Europese instellingen (met name artikel 121 van het VWEU). In de economische materies die door het VWEU niet zijn toegewezen aan de Unie is de EU dus niet bevoegd om aan Europese regelgeving te doen. Zij blijft daarentegen wel bevoegd om deze nationaal gebleven economische beleidslijnen te coördineren. De Europese coördinatie van de nationale economische beleidslijnen betekent voor de Europese Unie een set van middelen waarmee ze kan wegen op de besluitvorming en de wetgeving van de lidstaten in economische materies waarover ze in theorie soeverein zijn gebleven. De spanningen die door deze inmenging zijn ontstaan, vloeien voort uit het feit dat de richting die het Europees economisch beleid volgt, aan het structureel beleid, waaronder de flexibiliteit van de arbeidsmarkt, de voorkeur geeft, terwijl de nationale tradities zijn gegrondvest op een vrij forse regulering van de economie. Die rechtvaardigt bijvoorbeeld de loonindexering of de uitbreiding van het toepassingsgebied van sectorale cao s, met name die inzake barema s, die ingaan tegen de loonflexibiliteit. De versterking van de Europese coördinatie van nationaal economisch beleid sinds 2010 bestaat erin de inmenging van de Europese instellingen in de beslissingen van de lidstaten in economische gebieden die onder de nationale bevoegdheid vallen, te vergroten. 21

23 III. MODALITEITEN VAN DE COÖRDINATIE VAN ECONOMISCH BELEID De Europese coördinatie van nationaal economisch beleid neemt vandaag drie verschillende vormen aan: 1. De dwingende coördinatie* van nationaal economisch beleid bestaat erin de uitoefening van nationaal beleid door de lidstaten te laten bepalen door VWEU-regels. De lidstaten zijn verplicht die regels na te leven wanneer ze de materie waarvoor ze bevoegd zijn willen organiseren. In dit geval verliezen de lidstaten in feite een groot deel, zo niet de totaliteit van hun bevoegdheid. Dit type coördinatie is vooral van toepassing op conjunctureel beleid en in het bijzonder op het begrotingsbeleid. 2. De indicatieve coördinatie* van nationaal economisch beleid bestaat erin het economisch beleid op een soepeler wijze te coördineren aan de hand van adviezen of aanbevelingen*, niet-bindende bepalingen van Europese instellingen. Het beleidsmatig gewicht van deze bepalingen neemt weliswaar toe. Deze coördinatiemethode betreft vandaag hoofdzakelijk het nationaal structureel beleid. 3. Halverwege tussen de dwingende en de indicatieve coördinatie ligt de procedure voor correctie van economische onevenwichtigheden*: hiermee kunnen aanbevelingen worden goedgekeurd die onder bepaalde voorwaarden bindend kunnen worden. De procedure is van toepassing op bepaalde structurele beleidsdomeinen, met name die met gevolgen voor het concurrentievermogen van de bedrijven, en dus het loonbeleid. Alle stadia waarin de diverse procedures voorzien, vormen samen een specifieke agenda, het Europees semester*. Tot slot hebben een aantal Europese landen zich verenigd in een «Euro Plus-pact». Hierbij verbinden ze zich ertoe hun nationaal economisch beleid te sturen in de richting aangegeven door de andere Europese coördinatieprocedures. Algemeen wordt erkend dat de Europese Unie sinds 2010 het aantal procedures voor coördinatie van nationaal economisch beleid al te zeer heeft uitgebreid. Bij zoverre zelfs dat sommige nationale economische beleidslijnen onder de drie verschillende coördinatieprocedures vallen, zelfs onder vier met het Euro Plus-pact. Dat is het geval met het toezicht op de overheidsschuld. In het vervolg van dit dossier behandelen we achtereenvolgens elk van de coördinatiemethodes: A. Dwingende coördinatie van conjunctureel beleid (p. 23 tot 40) B. Indicatieve coördinatie van structureel beleid (p. 41 tot 46) C. Procedure voor correctie van economische onevenwichtigheden (p. 47 tot 60) D. Euro Plus-pact (p. 61) E. Europees semester (p. 62). 22

24 A. Dwingende coördinatie van conjunctureel beleid Zoals we reeds zagen, heeft de budgettaire relance* een tijdelijke toename van het overheidstekort en de overheidsschuld tot gevolg. Om de stijging van de rentevoet te temperen is een monetaire expansie* of de monetisering van de overheidsschuld* nodig. Om ervoor te zorgen dat niet te vaak een beroep wordt gedaan op de budgettaire relance zullen de budgettaire beperkingen*, d.i. de set maatregelen ter beperking van het begrotingsbeleid voor relancedoeleinden, zich vertalen in een beperking van de instrumenten van conjunctureel beleid: monetaire expansie (1), monetisering van de schuld (2), overheidstekort en overheidsschuld (3). 1. DE MONETAIRE EXPANSIE IN BEDWANG GEHOUDEN Pro memorie: voor de staat of voor een bevoegd onafhankelijk gezag (de centrale bank) bestaat het monetair beleid* uit het hanteren van diverse hefbomen om het algemeen niveau van de interestvoeten te doen stijgen of dalen, o.a. het niveau van de referentie-interestvoet*. Na de invoering van de eenheidsmunt werd de bevoegdheid tot het vastleggen van de referentieinterestvoet overgedragen aan de Europese Centrale Bank (ECB), waarvan de absolute onafhankelijkheid wordt gewaarborgd door het VWEU. Het is voortaan een exclusieve Europese bevoegdheid. Een nationale staat kan dus niet meer op eigen houtje beslissen om een expansionistisch monetair beleid* te voeren door zijn eigen referentie-interestvoet te verlagen. Het mandaat van de ECB*, dat bepaald wordt in het VWEU, vormt een rem op het expansionistische monetaire beleid. Artikel 127 van het VWEU bepaalt: «Het hoofddoel van de ECB is het handhaven van prijsstabiliteit. Onverminderd het doel van prijsstabiliteit ondersteunt de ECB het algemene economische beleid in de Unie teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie omschreven doelstellingen van de Unie.», met andere woorden in het bijzonder groei en werkgelegenheid. De ECB heeft het mandaat gekregen als hoofddoel verder prijsstabiliteit na te streven, met andere woorden te hoge inflatie te vermijden. Door de toegang tot krediet voor huishoudens en bedrijven te vergemakkelijken via een daling van de interestvoeten genereert de monetaire expansie extra vraag zonder extra aanbod, wat kan bijdragen tot meer inflatie. Wanneer het VWEU het monetair beleid afstemt op prijsstabiliteit beperkt het dus impliciet de monetaire expansie. Sinds het begin van de crisis heeft de ECB haar monetair beleid in aanzienlijke mate versoepeld. Hoe valt die aanpassing te rijmen met het strikte mandaat van de ECB? Men gaat ervan uit dat de monetaire expansie pas inflatie gaat veroorzaken wanneer de vraag stijgt terwijl het aanbod niet kan toenemen omdat de productiecapaciteit al volledig wordt benut, met andere woorden in periode van hoogconjunctuur. In dat geval kunnen producenten een toename van de vraag inderdaad niet beantwoorden met een verhoging van het aanbod. De toename van de vraag vertaalt zich dan in een prijsstijging. Wanneer de benuttingsgraad van de productiecapaciteit gering is, met andere woorden in een periode van recessie, dan vertaalt de extra vraag zich in een stijging van het aanbod, zonder specifieke inflatie. 23

25 Het mandaat van de ECB kan als volgt worden gelezen: een expansionistisch groeiondersteunend monetair beleid kan enkel worden toegepast in omstandigheden waarin het inflatierisico nul is, dus in een periode van laagconjunctuur. Dit verklaart waarom de ECB vóór de crisis van 2008 een restrictief monetair beleid voerde en de interestvoet hoog legde, terwijl ze sinds de crisis het monetair beleid versoepelde door de referentie-interestvoet te doen dalen. De monetaire expansie in bedwang houden is dus relatief. Toch geven de waarnemers over het algemeen toe dat het monetair beleid van de ECB restrictiever is dan dat van de andere centrale banken, ongeacht de toestand van de conjunctuur. Als we in crisistijd vergelijken met andere centrale banken en met name de Fed in 2001 en de Bank of England in 2009 dan heeft de ECB de monetaire expansie minder snel en minder doortastend toegepast. In de jaren kan men zien dat ze een procyclisch beleid van verhoging van de referentievoet toepast in de periode van wankele vraag en lage inflatie. 2. VERBOD OM DE SCHULD VAN DE NATIONALE STATEN TE MONETISEREN Het VWEU verbiedt de ECB ronduit elke vorm van monetisering van de overheidsschuld*, met andere woorden om rechtstreeks leningen toe te staan aan staten. Artikel 130 van het VWEU: «Het is de Europese Centrale Bank en de centrale banken van de lidstaten (hierna "nationale centrale banken" te noemen) verboden voorschotten in rekening-courant of andere kredietfaciliteiten te verlenen aan instellingen, organen of instanties van de Unie, centrale overheden, regionale, lokale of andere overheden, andere publiekrechtelijke lichamen of openbare bedrijven van de lidstaten, of rechtstreeks van hen schuldbewijzen te kopen. Het rechtstreeks van hen kopen door de Europese Centrale Bank of de nationale centrale banken, van schuldbewijzen is eveneens verboden» Door de staten te verplichten geld te lenen op de geldmarkt bij particuliere economische actoren heeft het verbod tot het monetiseren van de overheidsschuld een belangrijke rol gespeeld bij het voortduren van de Europese overheidsschuld. In tegenstelling tot de beperking die op de monetaire expansie staat, die in crisistijd versoepeling toelaat, is de druk op monetisering van de schuld absoluut. Zelfs tijdens de crisis van de overheidsschuld, toen de ECB eigenlijk rechtstreeks aan een aantal lidstaten had moeten lenen om te maken dat ze geen geld hoefden te lenen op de financiële markten tegen onbetaalbare prijzen heeft de ECB haar mandaat nooit willen schenden. Ze heeft weliswaar effecten van de staatsschuld teruggekocht van houders die ze eerder hadden verworven op het ogenblik van de uitgifte van de lening door de betrokken staten (aankoop van effecten op de secundaire markt*), maar ze heeft zich nooit aangediend als verwerver van die effecten op het ogenblik zelf van de uitgifte van de lening (aankoop van effecten op de primaire markt*). 24

26 3. BEPERKING VAN HET TEKORT EN VAN DE OVERHEIDSSCHULD De beperking van het tekort en van de overheidsschuld wordt geregeld in diverse juridische teksten. Ze worden aangeduid met de collectieve benaming: «Stabiliteits- en Groeipact*» (of «SGP»): - Artikel 126 van het VWEU; - Europese Verordening 1466/1997; - Europese Verordening 1467/1997. Het Stabiliteits- en Groeipact* dateert dus van vóór de economische crisis van Het werd ingesteld door het Verdrag van Maastricht, ondertekend in 1992, waarvan de relevante bepalingen vandaag zijn opgenomen in het VWEU en die zijn verduidelijkt door de twee Europese verordeningen goedgekeurd in Naar aanleiding van de hervormingen van 2010, met andere woorden in het kader van Europese economische governance, werd het Stabiliteits- en Groeipact versterkt met nieuwe wetteksten: - het «six-pack*», een set van zes Europese wetgevende teksten die gelijktijdig werden goedgekeurd en waarvan drie betrekking hebben op de coördinatie van het begrotingsbeleid in de lidstaten; - het Europees begrotingspact; - het «two-pack*», twee Europese wetgevende teksten die ter goedkeuring voorliggen, waarvan een betrekking heeft op de coördinatie van het begrotingsbeleid. We zullen om te beginnen het Stabiliteits- en Groeipact bekijken vóór de wijzigingen waarin de nieuwe teksten van (b) voorzien. 25

27 a. Het oorspronkelijk Stabiliteits- en Groeipact Het Stabiliteits- en Groeipact doet het toezicht op de begrotingsdiscipline in twee luiken uiteenvallen: een blijvend en preventief toezicht en een procedure inzake buitensporig tekort(ii). De regels verenigen in theorie een regelgeving die van toepassing is bij een conjunctureel tekort en een regelgeving die betrekking heeft op een structureel tekort. Dit onderscheid wordt echter gaandeweg vager (iii). i. PREVENTIEF LUIK Artikel van het VWEU voert het principe in van blijvend toezicht op de naleving van de «begrotingsdiscipline» door de lidstaten. Het toezicht wordt toevertrouwd aan de Europese Commissie. Bij de «begrotingsdiscipline» gelden twee criteria: - het bedrag van het overheidstekort mag niet hoger zijn dan 3 % van het bbp; - het bedrag van de overheidsschuld mag niet hoger zijn dan 60 % van het bbp. Het betreft dus wel degelijk twee instrumenten van de budgettaire relance: tekort en overheidsschuld. Het belangrijkste instrument van het preventief toezicht is het Stabiliteitsprogramma*, ingesteld krachtens verordening 1466/1997. Het betreft een document dat de lidstaten elk jaar aan de Europese Commissie moeten bezorgen. Het moet economische informatie verstrekken waaruit blijkt dat de begrotingsdiscipline op middellange termijn wordt nageleefd, en met name het conjuncturele begrotingssaldo, de conjuncturele vooruitzichten en de passende maatregelen om op termijn opnieuw een structureel evenwicht te bereiken. Het Stabiliteitsprogramma draait rond een «middellangetermijndoelstelling met het oog op het bereiken van een begrotingssituatie die aanleunt bij het evenwicht, afgekort middellangetermijndoelstelling*. De middellangetermijndoelstelling valt samen met het begrip structureel begrotingssaldo*. We hebben gezien dat de inkomsten en uitgaven van de staat worden beïnvloed door de toestand van de economische conjunctuur. Het begrotingssaldo dat jaarlijks op basis van de inkomsten en uitgaven van het lopende jaar wordt berekend, is dus een begrotingssaldo beïnvloed door de conjunctuur. Vandaar de benaming conjunctureel begrotingssaldo*. Het structureel begrotingssaldo* wordt verkregen door op het conjunctureel begrotingssaldo statistische technieken toe te passen waarmee de impact van de conjunctuur kan worden uitgeveegd en waardoor kan worden bepaald of de begroting bij normale economische activiteit structureel in evenwicht is. Aangezien men er bovendien van uitgaat dat periodes van hoog- en laagconjunctuur na enkele jaren elkaar compenseren, zal ook het structureel begrotingssaldo worden bereikt na enkele jaren, met andere woorden op middellange termijn. Vandaar dat het structureel saldo wordt aangeduid als middellangetermijndoelstelling*. 26

28 Elk land krijgt een al dan niet omvangrijke middellangetermijndoelstelling toegewezen afhankelijk van de omvang van de overheidsschuld. Die overheidsschuld zal des te sneller afnemen naarmate de middellangetermijndoelstelling hoog ligt. De Belgische MTD bedraagt 0,5 % van het bbp. België moet dus streven naar een positieve begrotingsdoelstelling. Na het Stabiliteitsprogramma te hebben onderzocht, stelt de Europese Commissie een aanbeveling op. Ofwel keurt ze daarin het Stabiliteitsprogramma goed ofwel nodigt ze de lidstaat uit het aan te passen et legt het vervolgens voor aan de Raad van ministers van Economie en Financiën (Ecofin- Raad), die de aanbeveling goedkeurt of aanpast. Eventueel moet de staat vervolgens een Geactualiseerd stabiliteitsprogramma* indienen, dat op gelijkaardige manier wordt onderzocht. De Europese instellingen volgen ook de toepassing van het Stabiliteitsprogramma op. Indien ze vaststellen dat de overheidsfinanciën afwijken van het geplande begrotingstraject, dan kan de Raad van Ministers een of meer aanbevelingen goedkeuren ter attentie van de betrokken lidstaat. ii. BUITENSPORIGTEKORTPROCEDURE Wanneer een van de twee referentieratio s (overheidstekort van meer dan 3 % van het bbp of overheidsschuld van meer dan 60 %) wordt overschreden, kan de Europese Commissie een buitensporigtekortprocedure* instellen. Er bestaan wel uitzonderingen op dit principe. We bekijken eerst de uitzonderingen en daarna de werking van de buitensporigtekortprocedure. Uitzonderingen op de inbreuk op de begrotingsdiscipline bij overschrijding van de referentieratio s Het VWEU bepaalt dat het overschrijden van de referentieratio s onder bepaalde voorwaarden verenigbaar is met de begrotingsdiscipline en niet leidt tot de buitensporigtekortprocedure. Er is voorzien in twee gevallen voor de overschrijding van de buitensporigtekortratio en in een geval voor de overschrijding van de overheidsschuldratio. o In het geval van het overheidstekort wordt de begrotingsdiscipline niet beschouwd als losgelaten: - wanneer de verhouding (tussen het overheidstekort en het bbp) substantieel en gestaag is gedaald en een niveau bereikt dicht bij de referentiewaarde; - wanneer de overschrijding van de referentiewaarde van het tekort slechts uitzonderlijk en tijdelijk is en de ratio dicht bij de referentiewaarde blijft; het begrip «tijdelijk en uitzonderlijke tekort» wordt nauwkeuriger gedefinieerd in artikel 2 van verordening 1467/1997 ; o In het geval van de overheidsschuld wordt geen inbreuk gepleegd op de begrotingsdiscipline wanneer de verhouding tussen overheidsschuld en bruto binnenlands product voldoende daalt en tegen een voldoende tempo de referentiewaarde benadert (60 % van het bbp). 27

29 Indien de Commissie van oordeel is d at de overschrijding van de ratio( s) niet onder een van de uitzonderingen valt, kan ze een buitensporigtekortprocedure instellen. Werking van de buitensporigtekortprocedure De procedure bestaat uit volgende stappen: 1. Verslag van de Europese Commissie De buitensporigtekortprocedure wordt gestart door een beslissing van de Commissie om een verslag op te stellen waarin ze de aandacht vestigt op een niet door een van bovengenoemde uitzonderingen gerechtvaardigde overschrijding van een van de referentieratio s. De Europese Commissie kan ook zo n verslag opmaken wanneer ze van mening is dat er gevaar voor een buitensporig tekort (en niet een risico van overschrijding van de ratio van de overheidsschuld) in een lidstaat aanwezig is. 2. Het Economisch en Financieel Comité brengt advies uit over het verslag van de Commissie Het Economisch en Financieel Comité is een orgaan dat is samengesteld uit hoge ambtenaren van de Europese instellingen en van de lidstaten. Het VWEU bepaalt dat dit Comité advies uitbrengt over het verslag van de Commissie binnen 15 dagen na publicatie ervan. Doel van deze stap is de beschuldigde lidstaat de kans te geven opmerkingen te maken over de klacht inzake schending van de begrotingsdiscipline. Ook de andere lidstaten krijgen zo de kans om hun standpunt te laten horen, in het kader van de uitoefening van multilateraal toezicht op het economisch beleid in de lidstaten. Het kan voor de lidstaten de gelegenheid zijn om kritiek te uiten op een te overhaaste aanpak van de Commissie of op een te strikte interpretatie van de begrotingsdiscipline of om de beschuldigde staat te straffen. 3. Advies en aanbevelingen van de Europese Commissie Op basis van het advies van het Economisch en Financieel Comité moet de Commissie een beslissing nemen : ofwel de procedure laten varen, ofwel bevestigen dat de staat in haar ogen niet de hand heeft gehouden aan de begrotingsdiscipline. In dat geval brengt ze de betrokken staat en de Raad van Ministers een advies uit betreffende het bestaan van een buitensporig tekort. Tegelijkertijd stelt ze de Raad voor aanbevelingen te doen ten aanzien van de betrokken staat. Het Europees Parlement wordt van deze aanpak op de hoogte gehouden. 4. Beslissing van de Raad inzake buitensporig tekort Na ontvangst van het advies betreffende het bestaan van een buitensporig tekort en van het voorstel tot aanbeveling moet de Raad een standpunt innemen over de vermeende schending van de begrotingsdiscipline door de beschuldigde staat. Indien de Raad besluit dat er sprake is van een buitensporig tekort dan wordt die beslissing samen met de aanbevelingen meegedeeld aan de betrokken lidstaat. 28

30 De inhoud van de aanbevelingen wordt vastgesteld in verordening 1467/1997 (art. 3 4). In de aanbeveling van de Raad: - wordt een termijn van zes maanden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat «daaraan effectief gevolg moet geven», of een termijn van drie maanden indien de situatie als ernstig wordt beoordeeld; - wordt verzocht om een minimale jaarlijkse verbetering van 0,5 % bbp van het structureel tekort; - wordt bepaald dat binnen het jaar dat volgt het buitensporig tekort moet zijn gecorrigeerd. 5. Verslag van de betrokken lidstaat Binnen de toegestane termijn (3 of 6 maanden) moet de betrokken lidstaat verslag uitbrengen over het «effectief gevolg dat eraan is gegeven». Dit is een nieuw element ingevoerd door de hervormingen van Besluit van de Raad Timing: Besluit over buitensporig tekort + 3 of 6 maanden. Bij het verstrijken van de termijn neemt de Raad een besluit op basis van het verslag van de lidstaat en stelt vast of de aanbevelingen aan de betrokken lidstaat al dan niet werden opgevolgd. Indien ze niet werden opgevolgd, brengt hij de Europese Raad op de hoogte en maakt hij de tot de lidstaat gerichte aanbevelingen openbaar. De lidstaat krijgt een nieuwe termijn van twee maanden om effectief gevolg te geven aan de aanbevelingen. 7. Aanmaning Timing: Besluit inzake buitensporig tekort + 5 of 8 maanden. Indien de lidstaat na afloop van de termijn van twee maanden niet gunstig heeft gereageerd, ontvangt hij een aanmaning. De lidstaat wordt een nieuwe termijn van vier maanden toegekend teneinde een nieuw verslag op te stellen van het effectief gevolg dat hij geeft aan de aanbevelingen. 8. Sancties Timing: Besluit inzake buitensporig tekort + 9 of 12 maanden. Op het einde van deze nieuwe termijn worden de betrokken lidstaat sancties opgelegd, in principe in de vorm van een boete die wordt berekend in % van het bbp. Het VWEU citeert er echter andere, die minder drastisch zijn. Indien de lidstaat zich ertoe verbindt de nodige maatregelen te nemen om de hand te houden aan de begrotingsdiscipline dan leidt de procedure bij buitensporig tekort tot geen extra maatregelen. In 29

31 de praktijk kan de procedure bij buitensporig tekort dus de vorm aannemen van een dialoog tussen de eis tot begrotingsevenwicht vanwege de Europese instellingen en het antwoord van de lidstaten op die eis. iii. ONDERSCHEID TUSSEN STRUCTUREEL EN CONJUNCTUREEL TEKORT Het stelsel van begrotingstoezicht ingevoerd door het stabiliteitspact berust op een onderscheid tussen het conjunctureel begrotingssaldo en het structureel begrotingssaldo. Het conjunctureel begrotingssaldo mag tot 3% deficitair zijn, het structureel begrotingssaldo daarentegen moet in evenwicht zijn of licht batig. Het mag een tekort vertonen van 1 % voor de landen met bijzonder lage schulden. Als men de conjuncturele schommelingen buiten beschouwing laat, worden de lidstaten dus geacht een begroting in evenwicht voor te leggen. De conjuncturele schommelingen kunnen verantwoordelijk zijn voor een tekort tot 3%. Ook al kan men kritiek hebben op het limiteren van de conjuncturele impact van de fluctuaties in de economische activiteit, dit stelsel spoort toch enigszins met de normale werking van de overheidsfinanciën. De toepassing van deze principes vertaalt zich in de praktijk echter in een schrapping van de theoretische speelruimte. Het opleggen van een vaak striktere doelstelling op het vlak van het structureel tekort (bijvoorbeeld: + 0,5% voor België, vooral gerechtvaardigd door de wil om de overheidsschuld terug te dringen) heeft een belangrijke restrictieve invloed op het conjunctureel saldo. In België bestaat de doelstelling conform het Stabiliteitsprogramma erin tegen 2015 een structureel begrotingssaldo van 0,6 % te halen. Dat vergt een conjunctureel begrotingssaldo van 0%. Een soepeler traject zou de Europese Unie duidelijk weigeren. Men stelt dus wel degelijk dat de regel inzake Europese begrotingsdiscipline die van toepassing is op het structureel tekort een duidelijke invloed uitoefent op het conjunctureel begrotingstekort. Bovendien wordt de theoretisch gevrijwaarde speelruimte op het vlak van het conjunctureel tekort, dat de facto ook naar een evenwichtssituatie streeft, zelfs in periode van recessie of zwakke groei tenietgedaan. De begrotingsdiscipline wordt erdoor meer absoluut en niet meer relatief zoals in theorie door het Stabiliteits- en Groeipact was vooropgesteld. b. Recente wijzigingen aan het Stabiliteits- en Groeipact In het kader van hervormingen sinds 2010, namelijk in het kader van het Europees economisch bestuur, werden nieuwe teksten toegevoegd aan het Stabiliteits- en Groeipact *: - de Europese verordeningen 1173/2011, 1175/2011 en 1176/2011: deze verordeningen werden goedgekeurd op 16 november 2011, gelijktijdig met drie andere verordeningen, waaronder de twee verordeningen (1174/2011 en 1176/2011) met betrekking tot de correctie van macro-economische onevenwichtigheden, zie punt C p hierboven). Het gaat in totaal om zes wetgevingsteksten, beter gekend onder de naam «six-pack*» (punt i hierboven); - het «Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie *», Europees begrotingspact*genoemd, dat in behandeling is (punt ii hierboven); 30

32 een nieuw Europees wetgevingsvoorstel* (2011/0386 van 23 november 2011) dat in behandeling is. Omdat het werd ingediend door de Europese Commissie gelijktijdig met een ander wetgevingsvoorstel betreffende de codificatie van de oproep van bepaalde Europese landen tot begrotingssolidariteit van andere Europese landen, wordt het «two-pack*» genoemd (punt iii hierboven). i. SIX-PACK : VERORDENINGEN 1173/2011, 1175/2011 EN 1177/2011 VAN 16 NOVEMBER 2011 De voornaamste principes van het Stabiliteits- en Groeipact worden vermeld in het VWEU. Het verdrag werd niet gewijzigd en het SGP behoudt zijn oorspronkelijke structuur zoals hieronder beschreven: het preventieve deel in het kader van het Stabiliteitsprogramma, en een curatieve aanpak in de vorm van de buitensporigtekortprocedure. Dit zijn de wijzigingen in de verordeningen: Verordening 1175/2011 tot wijziging van verordening 1466/1997 Het gaat hier om een wijziging binnen de verordening 1466/1997 over het preventieve toezicht op de begrotingsdiscipline en de verplichting voor de nationale staten om jaarlijks een Stabiliteitsprogramma* uit te werken. Verordening 1466/1997, gewijzigd bij verordening 1175/2011, blijft dus van toepassing. Verordening 1175/2011 wijzigt dus niets aan de voorgaande principes, namelijk de verplichting voor de lidstaten om jaarlijks een Stabiliteitsprogramma voor te leggen aan de Europese instellingen, met de bedoeling dat de eveneens ongewijzigde - criteria van de begrotingsdiscipline worden nageleefd. Volgens de Europese verordening 1175/2011 moeten de lidstaten een referentiewaarde van 0,5% van het bbp nastreven en zo uitkomen op het structureel saldo als ijkpunt. De Europese Commissie zou hierbij een ruimere bevoegdheid krijgen en de Raad van ministers een beslissing kunnen voorleggen wanneer een reactie uitblijft bij een staat die aanbevelingen kreeg om weer tot een evenwicht te komen. Verordening 1177/2011 tot wijziging van verordening 1467/1997 Het gaat hier om een wijziging binnen de verordening 1467/1997 over de buitensporigtekortprocedure. Verordening 1467/1997, gewijzigd bij verordening 1177/2011, blijft dus van toepassing. De voornaamste wijziging binnen deze verordening 1177/2011 is een toelichting van de criteria waarbij de overschrijding van de schuldquote van de overheid in vergelijking met het bbp (60%) compatibel blijft met de begrotingsdiscipline en dus niet leidt tot een buitensporigtekortprocedure. Het VWEU bepaalt immers enkel dat de begrotingsdisicpline wordt geschonden als de verhouding tussen de overheidsschuld en het bruto binnenlands product een bepaalde referentiewaarde overschrijdt, tenzij de verhouding in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert». Maar in haar oorspronkelijke versie, en in tegenstelling tot de 31

33 bepalingen inzake het overheidstekort, gaf verordening 1467/1997 geen bijkomende toelichting bij wat verstaan wordt onder een bevredigend tempo van de schuldvermindering. Dat is wel het geval bij verordening 1177/2011: artikel 2 1er bis wordt toegevoegd aan verordening 1467/1997, met daarin de voorwaarden voor de schuldvermindering in het kader van het naleven van de begrotingsdiscipline. Er zijn meerdere hypotheses: - Wanneer de verhouding tussen de overheidsschuld en het bruto binnenlands product (bbp) de referentiewaarde overschrijdt, wordt deze verhouding overeenkomstig artikel 126, lid 2, onder b), VWEU geacht in voldoende mate af te nemen en de referentiewaarde in een bevredigend tempo te benaderen indien het verschil ten opzichte van de referentiewaarde in de loop van de voorafgaande drie jaren met gemiddeld een twintigste per jaar als benchmark is verminderd. - Het schuldcriterium wordt ook geacht te zijn vervuld indien de budgettaire prognoses van de Commissie erop wijzen dat de vereiste vermindering van het verschil ten opzichte van de referentiewaarde zich zal voordoen tijdens de periode van drie jaar waartoe de twee jaren behoren die volgen op het laatste jaar waarvoor de gegevens beschikbaar zijn. - Voor een lidstaat waartegen op 8 november 2011 een buitensporigtekortprocedure loopt en gedurende een periode van drie jaar vanaf de correctie van het buitensporige tekort, wordt het schuldcriterium geacht te zijn vervuld wanneer de betrokken lidstaat, naar het oordeel van de Raad in zijn advies betreffende het stabiliteits- of het convergentieprogramma van die lidstaat, voldoende vooruitgang in de richting van naleving maakt. - Bij de toepassing van de benchmark voor de schuldquoteaanpassing wordt rekening gehouden met de impact van de conjunctuur op het tempo van de schuldvermindering. Volgens verordening 1177/2011 wordt de begrotingsdiscipline dus nageleefd wanneer de schulden, gedurende drie opeenvolgende jaren voor of na het jaar waarin de referentiewaarde wordt overschreden, zijn verminderd met een verhouding die jaarlijks overeenstemt met een twintigste van de overschrijding van de referentiewaarde. Voor de lidstaten in een buitensporigtekortprocedure kan de Raad beslissen dat het tempo van de schuldvermindering bevredigend is, ook al ligt het lager dan deze verhouding. Bovendien moet deze beslissing kaderen in de context van de conjunctuur: de inspanningen kunnen nooit dezelfde zijn in een crisisperiode als in een periode van hoogconjunctuur. Deze bepalingen moeten vergeleken worden met de bepalingen uit het Begrotingspact, die als veel strikter kunnen worden geïnterpreteerd: volgens dit pact, en ondanks de verwijzing naar verordening 1467/1997 gewijzigd bij verordening 1177/2011, is het enige bevredigende tempo van de schuldvermindering een vermindering van een twintigste van de overschrijding van de referentiewaarde, zonder beperking in de tijd en zonder enige andere mogelijke beoordeling (zie hieronder, punt ii, over het Begrotingspact). 32

34 Naast deze wijziging inzake de beoordeling van de overschrijding van de schuldquote van de overheid, verstrengt verordening 1177/2011 dit bevoorrechte type van sancties wanneer een reactie uitblijft bij een lidstaat in gebreke. Volgens artikel 126 van het VWEU gaat het dan om de laatste fase van de buitensporigtekortprocedure alvorens sancties worden genomen: het zal voortaan eerder om een boete gaan dan om een deposito zonder intresten. Verordening 1177/2011 voorziet tot slot in een versterkt toezichtsmechanisme, waarbij de Commissie missies uitvoert in de betreffende lidstaten, met de eventuele deelname van de ECB. Verordening 1173/2011 In tegenstelling tot verordeningen 1175/2011 en 1177/2011 houdt deze verordening geen formele wijziging van verordeningen 1466/21997 en 1467/1997 in. Ze is een nieuwe autonome verordening. Verordening 1173/2011 heeft als doel om ruim te anticiperen op de fase begrotingstoezicht die de Europese Unie de mogelijkheid geeft sancties op te leggen aan Staten die de begrotingsdiscipline niet naleven. Zoals hoger beschreven kunnen sancties tot nog toe enkel voor zover de betrokken staat na de aanmaning (de zevende fase uit de buitensporigtekortprocedure, zie hoger) nog steeds niet in actie schiet. De nieuwe sancties uit verordening 1173/2011 zijn anders omdat ze kunnen worden opgelegd lang vóór de fase aanmaning : - Krachtens artikel 4.1 van verordening 1173/2011 zal een sanctie kunnen worden opgelegd aan de staat waarvan het begrotingstraject afwijkt van het Stabiliteitsprogramma, dit is vanaf het stadium van preventief begrotingstoezicht, buiten elke buitensporigtekortprocedure. De sanctie neemt de vorm aan van een rentedragend deposito, gelijk aan 0,2% van het bbp. De beslissing tot sanctie geldt als goedgekeurd door de Raad op voorstel van de Commissie, behalve bij verwerping door de Raad, bij gekwalificeerde meerderheid, binnen de tien dagen van het voorstel van de Commissie. - Anderzijds kan, binnen de buitensporigtekortprocedure, een sanctie worden opgelegd aan de staat zodra een buitensporig tekort wordt vastgesteld door de Raad, en niet meer enkel als een van de referentiewaarden na de fase aanmaning nog steeds overschreden blijft. Die sanctie neemt de vorm aan van een renteloze deposito gelijk aan 0,2% van het bbp. De sancties komen er dus niet meer alleen als de staat met een buitensporig tekort de aanbevelingen niet uitvoert: de loutere verklaring van buitensporig tekort is voortaan voldoende. Hier ook geldt dat het besluit goedgekeurd wordt door de Raad op voorstel van de Commissie, behalve bij verwerping door de Raad, bij gekwalificeerde meerderheid, binnen de tien dagen van het voorstel van de Commissie. Deze nieuwe teksten zijn van die aard dat ze de begrotingsdiscipline binnen de Europese Unie aanzienlijk verstrengen. Tot nog toe wist een staat die een van de referentiewaarden overschreed dat hij een buitensporigtekortprocedure riskeerde en dat hij het toekomstig begrotingstraject moest corrigeren. Voortaan weten de staten dat ze zich door de loutere overschrijding van een referentiewaarde of de afwijking van het begrotingstraject blootstellen aan een sanctie, zonder dat 33

35 ze die kunnen vermijden door zich te herpakken. De staten kunnen daardoor zo voorzichtig worden dat ze preventief elke afwijking van hun overheidsfinanciën wensen te vermijden, ook al is die het gevolg van economische omstandigheden buiten hun wil om. Zo n begrotingsdiscipline kan overdreven blijken. Er zijn natuurlijk gevallen waarin de overschrijding van een referentiewaarde compatibel is met de begrotingsdiscipline. Daaruit mag echter niet worden afgeleid dat enkel echt kwistige overheden worden bestraft met een buitensporigtekortprocedure. De overschrijdingen die nu voorkomen in bijna alle lidstaten zijn niet te wijten aan het kwistig omgaan met overheidsgeld maar aan de financiële en economische crisis. Desondanks zitten 21 van de 27 lidstaten in een buitensporigtekortprocedure, en nog eens drie waren dat tot voor kort. De Europese Unie heeft geweigerd om die overschrijdingen compatibel te noemen met de begrotingsdiscipline, ook al heeft ze erkend dat het om ongewilde omstandigheden ging. Deze procedures zijn ingezet vóór de goedkeuring van verordening 1173/2011 en hebben nog niet tot sancties geleid. Moeten in de toekomst wel zulke sancties worden uitgesproken in dat geval, met het risico van verdere economische terugval, bovenop de reeds ondervonden conjunctuurvertraging? Moeten de staten zulke begrotingsbeslissingen nemen dat zelfs de zwaarste economische crisis hun overheidsfinanciën ongedeerd laat? Zullen de aanhoudende besparingsgolven de overheden voldoende ruimte laten voor hun opdracht, namelijk de sociale cohesie bewaren? Twijfel lijkt gegrond. Het opleggen van sancties in een eerdere fase van de procedure voor begrotingstoezicht is immers niet noodzakelijk conform het VWEU: artikel 126 van het VWEU laat de goedkeuring van sancties afhangen van het verloop van de buitensporigtekortprocedure tot aan de fase van de aanmaning, die slechts wordt bereikt als de betrokken staat na talrijke waarschuwingen opmerkelijk blijft afwijken van zijn traject voor overheidsfinanciën. De intentie van de EU-lidstaten vinden we terug in de conclusie van het verdrag: de bedoeling was niet om een model voor begrotingsdiscipline te ontwerpen dat zo strikt was als in verordening 2011/1173. In die omstandigheden was een wijziging van het verdrag zelf zeker veel adequater geweest. De procedure voor automatische goedkeuring van het sanctievoorstel van de Commissie door de Raad, behalve bij verwerping door de Raad bij gekwalificeerde meerderheid, roept ook vragen op. 34

36 ii. EUROPESE BEGROTINGSPACT Het «Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie *» of het «Europese begrotingspact*», dat op 2 maart 2012 in Brussel werd ondertekend, bevindt zich in in tal van lidstaten in de ratificatiefase. Het gaat om een klassiek internationaal verdrag tussen 25 van de 27 lidstaten van de Europese Unie (Groot-Brittannië en de Tsjechische Republiek ondertekenden het verdrag niet). Het treedt in werking wanneer twaalf lidstaten het geratificeerd hebben, dus wanneer het parlement van twaalf ondertekende eurolanden het hebben goedgekeurd, maar ten vroegste op 1 januari Het Europese begrotingspact verplicht de ondertekende landen een «golden rule of public finances» op te nemen in de Grondwet. De regel bepaalt dat de overheidsfinanciën in evenwicht moeten zijn. Hieronder zetten we de regels met betrekking tot het overheidstekort en de overheidsschuld die voortvloeien uit het Europese begrotingspact op een rijtje. Regelgeving in het Europese begrotingspact inzake het overheidstekort Deze regels staan in artikel 3, 7 en 8 van het Europese begrotingspact: Artikel 3 ( 1) «De verdragsluitende partijen passen de volgende regels toe: a) de begrotingssituatie van de algemene overheid van een verdragsluitende partij moet in evenwicht zijn of een overschot vertonen; b) aan de regel onder a) wordt geacht te zijn voldaan indien het jaarlijks structureel saldo van de algemene overheid voldoet aan de landspecifieke middellangetermijndoelstelling, als bepaald in het herziene stabiliteits- en groeipact, met als benedengrens een structureel tekort van 0,5 % van het bruto binnenlands product tegen marktprijzen.( ) c) de verdragsluitende partijen mogen uitsluitend in de in lid 3, onder b), bepaalde uitzonderlijke omstandigheden tijdelijk afwijken van hun respectieve middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject in die richting; e) indien significante afwijkingen van de middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject in die richting worden vastgesteld, treedt automatisch een correctiemechanisme in werking. Dit mechanisme houdt onder meer in dat de betrokken verdragsluitende partij maatregelen dient uit te voeren om de afwijkingen binnen een welbepaalde termijn te corrigeren. ( 2) «De verdragsluitende partijen stellen op nationaal niveau het ( ) correctiemechanisme in op basis van door de Europese Commissie voor te stellen gemeenschappelijke beginselen inzake met name de aard, de omvang en het tijdschema voor de corrigerende maatregelen die moeten worden genomen, ook in het geval van uitzonderlijke omstandigheden, en de taak en de onafhankelijkheid 35

37 van de instellingen die op nationaal niveau verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de naleving van de in lid 1 bedoelde regels. In dergelijk correctiemechanisme worden de prerogatieven van de nationale parlementen ten volle geëerbiedigd. Artikel 7 «De verdragsluitende partijen die de euro als munt hebben, verbinden zich ertoe hun steun te verlenen aan voorstellen of aanbevelingen van de Europese Commissie wanneer zij van mening is dat een lidstaat van de Europese Unie die de euro als munt heeft, niet aan het tekortcriterium voldoet in het kader van een buitensporigtekortprocedure. Deze verplichting geldt niet wanneer wordt vastgesteld dat een gekwalificeerde meerderheid ( ) tegen het voorgestelde of aanbevolen besluit is.» Artikel 8 «Indien de Europese Commissie ( ) concludeert dat deze verdragsluitende partij artikel 3, lid 2, niet heeft nageleefd, zal de zaak door een of meer verdragsluitende partijen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie aanhangig worden gemaakt. ( )Indien een verdragsluitende partij op basis van haar eigen beoordeling of die van de Europese Commissie, van oordeel is dat een andere verdragsluitende partij niet het nodige heeft gedaan om gevolg te geven aan het in lid 1 bedoelde arrest van het Hof van Justitie, kan zij de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie en vragen dat financiële sancties worden opgelegd ( ) die maximaal 0,1 % van haar bruto binnenlands product bedragen.» Volgende regels zijn dus van toepassing op het overheidstekort: - de eigenlijke begrotingsregel (artikel 3, 1, a, b en c); - het automatisch correctiemechanisme * (artikel 3 1, e; 3 2; 8); - de regels met betrekking tot de goedkeuring van de buitensporigtekortprocedure. - De eigenlijke begrotingsregel Het Europese begrotingspact neemt de regel uit het Stabiliteits- en Groeipact over met betrekking tot het structurele begrotingssaldo, maar beperkt het tot 0,5 % in plaats van 1 %. In tegenstelling tot het Stabiliteits- en Groeipact bevat het Europese begrotingspact echter geen enkele regel met betrekking tot het conjuncturele begrotingssaldo. Deze nalatigheid is misschien te wijten aan de impact van de inspanningen om een structureel begrotingsevenwicht te bereiken op het conjuncturele tekort. Zoals reeds gezegd, leidden de inspanningen om een structureel begrotingsevenwicht te bereiken in toepassing van het Stabiliteits- en groeipact tot een conjunctureel tekort dat zelfs lager ligt dan de officiële 3 % van het bbp. Misschien kunnen we stellen dat het Europese begrotingspact de bekroning van deze ontwikkeling vormt omdat elke verwijzing naar een beperking van het conjuncturele tekort achterwege is gelaten wegens niet langer nodig. 36

38 - Automatisch correctiemechanisme Het Europese begrotingspact bepaalt dat de begrotingsdiscipline moet worden gewaarborgd via een «correctiemechanisme dat automatisch in werking treedt» of automatisch correctiemechanisme *. Volgens de Streel (2012) verstaat men onder «automatisch correctiemechanisme*» een mechanisme waarbij in geval van risico op schending van de begrotingsregel de Grondwet van de landen bepaalt dat er automatisch mechanismen in werking treden die waarborgen dat de beschermde begrotingsregel wordt gerespecteerd. Een voorbeeld hiervan is het mechanisme dat in de Verenigde Staten bekendstaat onder de naam «fiscal cliff» : wanneer de overheidsschuld een bepaald bedrag overschrijdt, voorziet de Grondwet in een belastingverhoging en een vermindering van de overheidsuitgaven waartegen de regering zich niet kan verzetten. Volgens de Streel (2012) bestaan er wereldwijd verschillende automatische correctiemechanismen: verhoging van de inkomsten met automatische belastingheffing (bv. onder de vorm van een algemene sociale bijdrage) om het tekort weg te werken dat de middellange begrotingsdoelstelling overschrijdt, een beperking van de uitgaven, een notionele rekening waarin elke overschrijding van de middellange begrotingsdoelstelling wordt vermeld en de jaren nadien moet worden gecompenseerd, een begrenzing van de schuldenlast (zoals in de Verenigde Staten). Logischerwijze bepaalt het Europese begrotingspact dat dit correctiemechanisme net zoals de regel inzake begrotingsdiscipline moet worden opgenomen in de interne rechtsorde op constitutioneel niveau, waardoor de regering niet van het mechanisme kan afwijken (artikel 3.2 van het Europese begrotingspact). Het automatisch correctiemechanisme berust op gemeenschappelijke principes die de Europese Commissie voorstelt. De Europese Commissie houdt toezicht op de verschillende correctiemechanismen in de Grondwet van de lidstaten die het Europese begrotingspact ondertekenden. Het Verdrag bepaalt dat een lidstaat een andere lidstaat die het correctiemechanisme niet naar behoren toepast voor het Hof van Justitie kan dagen. Als het arrest van het Hof niet wordt nageleefd, kan de betrokken lidstaat opnieuw voor het Hof worden gedaagd en wordt er een financiële sanctie van 0,1 % van het bbp opgelegd. - Goedkeuring van het besluit van buitensporig tekort In theorie worden de besluiten van de Raad goedgekeurd met gekwalificeerde meerderheid van stemmen*. Deze algemene regel is van toepassing bij de buitensporigtekortprocedure: de Commissie legt de Raad een advies in verband met het buitensporig tekort voor. De Raad keurt een eventueel besluit inzake buitensporig tekort goed met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Om het in ingewikkelde bewoordingen te zeggen : het Europese begrotingspact breidt het principe waarin Verordening 1173/2011 voorziet voor bepaalde financiële sancties uit tot de besluiten inzake buitensporig tekort. Met andere woorden het voorstel van besluit van de Commissie geldt als goedgekeurd door de Raad tenzij de Raad het met gekwalificeerde meerderheid van stemmen verwerpt. Dit is tenminste de interpretatie van de Streel (2012; 25). 37

39 Regelgeving in het Europese begrotingspact inzake de overheidsschuld De regels inzake de overheidsschuld staan in artikel 4 van het Europese begrotingspact. «Wanneer de verhouding tussen de algemene overheidsschuld en het bruto binnenlands product van een verdragsluitende partij de in artikel 1 van het aan de Verdragen van de Europese Unie gehechte Protocol (nr. 12) betreffende de procedure bij buitensporige tekorten bedoelde referentiewaarde van 60 % overschrijdt, verbindt die verdragsluitende partij zich ertoe deze verhouding met gemiddeld een twintigste per jaar als benchmark te verminderen, overeenkomstig artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten, als gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 1177/2011 van de Raad van 8 november 2011». Deze bepaling is bijzonder ambigu. Artikel 2 van Verordening 1467/1997 waarnaar dit artikel verwijst bepaalt dat zelfs wanneer de overheidsschuld hoger is dan 60 % van het bbp, er aan het criterium inzake overheidsschuld voldaan is als de overheidsschuld teruggedrongen wordt tot een twintigste van het verschil ten opzichte van 60% van het bbp gedurende drie opeenvolgende jaren voor het betrokken jaar of als uit de vooruitzichten van de Commissie blijkt dat de overheidsschuld de drie daaropvolgende jaren in die mate zal worden teruggedrongen. Bij staten in een buitensporigtekortprocedure blijft de Raad autonoom beslissen of aan het schuldcriterium is voldaan ook bij een kleinere schuldreductie. Tot slot biedt Verordening 1467/1997 de mogelijkheid rekening te houden met de conjunctuur. Worden de wijzigingen met betrekking tot het criterium inzake bevredigend tempo van schuldreductie bevestigd door de verwijzing in artikel 4 van het Europese begrotingspact naar artikel 2 van Verordening 1467/1997 als gewijzigd bij Verordening 1177/2011? Of moeten we ervan uitgaan dat het Verdrag een striktere regel oplegt waarbij deze beperkingen niet langer gelden? Sommige auteurs stellen zich daar zelfs geen vragen bij en gaan ervanuit dat door de verwijzing naar artikel 2 van de gewijzigde Verordening 1467/1997 het Europese begrotingspact deze bepaling gewoonweg bevestigt. In een antwoord in het kader van een discussie over het economische bestuur in het Belgische parlement verklaarde de minister van Financiën dat België zijn schuld gestaag moet afbouwen tot 60% van het bbp gedurende twintig jaar op grond van Verordening 1467/1997, als gewijzigd bij Verordening 1177/2011, wat klaarblijkelijk niet gegrond is. Enkel de toepassing door de Europese Commissie van de regel uit het Europese begrotingspact kan hierop een antwoord geven. 38

40 Discussie over het Europese begrotingspact Wat te denken van het Europese begrotingspact? Wat de referentieratio s betreft, blijft de vraag of het Verdrag de huidige regels wijzigt open. Wat het overheidstekort betreft, met uitzondering van de overgang naar een structureel begrotingstekort van 0,5 % in plaats van 1 %, lijkt het antwoord eerder negatief, behalve als men ervan uitgaat dat de hypothese van ongunstige economische omstandigheden beperkter is dan nu. Wat de overheidsschuld betreft, hangt het ervan af hoe men de zaken interpreteert, zoals hoger gezegd. Op economisch vlak zijn de meningen van de waarnemers dus verdeeld. Volgens de Streel (2012; 23) vinden de meeste auteurs dat het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur geen wezenlijke versterking inhoudt ten opzichte van het Stabiliteits- en Groeipact. Andere daarentegen zijn van mening dat het gaat om een substantiële versterking van de begrotingsdiscipline waardoor de overheidsinvesteringen om het hoofd te bieden aan economische langetermijnuitdagingen zoals vergrijzing van de bevolking of de overgang naar een groene economie mogelijks kunnen dalen. De institutionele wijzigingen die het Europese begrotingspact met zich meebrengt zijn daarentegen aanzienlijk. Het nationale automatische correctiemechanisme wijzigt immers de wijze van toepassing van de begrotingsdiscipline. Na het Stabiliteits- en Groeipact, waar overschrijding van een van de ratio s aanleiding kon geven tot een herzieningsprocedure, werd met het six-pack overgeschakeld naar een systeem waarbij overschrijding van een van de ratio s bijna automatisch leidt tot een onmiddellijke financiële sanctie. Nu schakelt men over naar een vorm van begrotingsdiscipline waarbij alleen al het risico op schending aanleiding kan geven tot automatische herstelling van het begrotingsevenwicht volgens vooraf bepaalde modaliteiten en buiten de wil van de nationale politieke leiders. Waarschijnlijk zal de gewone begrotingstekortprocedure in de toekomst voorbehouden blijven voor gevallen waar de nationale stabiliteitsprogramma s gebaseerd zijn op nationale begrotingsvooruitzichten die werden verworpen door de Europese Unie. Het Europese begrotingspact voert echter geen «golden rule of public finances» in. Dit soort begrotingsregels vereist een evenwicht tussen inkomsten en lopende uitgaven, maar staan investeringsuitgaven toe die gefinancierd zijn door schulden. 39

41 iii. «TWO-PACK» : WETGEVINGSVOORSTEL VOOR ALLE LANDEN Het toezicht op de begrotingen wordt gewijzigd door het wetgevingsvoorstel 2011/0386 van 23 november 2011 («Voorstel van verordening betreffende gemeenschappelijke bepalingen voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone») dat werd goedgekeurd door het Europese Parlement en momenteel voorligt bij de Raad van Ministers conform de gewone Europese wetgevingsprocedure. Omdat de tekst werd ingediend samen met een ander wetgevingsvoorstel (2011/0385) over de aanpassingsprogramma s van staten die de Europese Unie om hulp vragen bij de herfinanciering van hun schulden, zijn beide teksten beter gekend onder de naam «two-pack*». Voorstel 2011/0386 van 23 november 2011 gaat nog een stap verder in het toezicht op de nationale begrotingen. De staten moeten in hun begroting voor het volgende jaar de Europese aanbevelingen opnemen die het jaar voordien werden goedgekeurd. Het wetgevingsvoorstel bepaalt dat de nationale begrotingen preventief moeten worden voorgelegd aan de Europese Commissie die dan rechtstreekse amendementen kan vragen voordat de begroting definitief wordt goedgekeurd door het nationale parlement. De Europese Commissie kan dus preventief optreden om controle uit te oefenen op de begrotingsdiscipline. De Europese Commissie kan vragen dat de boekhoudkundige posten duidelijker worden opgesplitst waardoor ze zich kan mengen met de structuur van de nationale begrotingen. De Raad van Ministers, waarin vertegenwoordigers van de lidstaten zetelen, maakt zich zorgen over het bevoegdhedenpakket dat het ontwerp toekent aan de Europese Commissie op het vlak van de opstelling van de nationale begroting. 4. CONCLUSIE OVER DE COÖRDINATIE VAN HET CONJUNCTUREEL BELEID Het Europees monetair beleid blijkt weliswaar inschikkelijk in tijden van crisis en de automatische stabilisatoren zoals een verlaging van de belastingontvangsten en een verhoging van de uitgaven in tijden van crisis hebben nog een stabiliserende werking. De dwingende coördinatie van het conjunctureel beleid maakt echter elke vorm van policy-mix van budgettaire impulsen onmogelijk. Onderstaande tabel resumeert de verschillende elementen van de begrotingsdiscipline. Relance-instrument Overheidstekort Overheidsschuld Monetaire expansie Monetisering van de overheidsschuld Europese dwangmaatregel Herstel van het evenwicht zelfs in tijden van recessie Verplichte vermindering tot 60 % van het bbp Beperking door het mandaat van de ECB Eenvoudig verbod 40

42 B. Indicatieve coördinatie van het structureel beleid Het structureel economisch beleid* of aanbodbeleid* beoogt de gemiddelde groei op lange termijn te verhogen door de productievoorwaarden aan te pakken (concurrentie, flexibiliteit op de arbeidsmarkt, toegang tot financiering, reglementering van de productie, enz.). De Europese instellingen geven de voorkeur aan een structureel economisch beleid boven een conjunctureel beleid. Coördinatie van het structureel economisch beleid is niets nieuws. Deze doelstelling staat reeds vermeld in het Verdrag van Maastricht, maar werd versterkt sinds 2010 in die zin dat de lidstaten voortaan streefcijfers moeten halen. We bekijken de Globale richtsnoeren voor het economisch beleid* (GREB) (1) en de Strategie Europa 2020* (2). In tegenstelling tot de GREB leidt de Strategie Europa 2020 tot een geformaliseerde procedure voor de lidstaten om de richtsnoeren voor het economisch beleid uit te voeren. De toepassing van de Strategie Europa 2020 in België wordt toegelicht onder punt IV (p ). 1. DE GLOBALE RICHTSNOEREN VOOR HET ECONOMISCH BELEID (GREB) De GREB zijn vastgelegd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Artikel 5 van dit verdrag bepaalt: «De lidstaten coördineren hun economisch beleid binnen de Unie. Daartoe stelt de Raad (van ministers) maatregelen vast, met name globale richtsnoeren voor dat beleid». Artikel van het Verdrag stelt: «De Raad (van ministers) stelt, op aanbeveling van de Commissie, een ontwerp op voor de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en van de Unie, en legt zijn bevindingen in een verslag aan de Europese Raad (= top van staatshoofden en regeringsleiders) voor. Aan de hand van dit verslag van de Raad (van Ministers) bespreekt de Europese Raad een conclusie over de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en van de Unie. Uitgaande van deze conclusie neemt de Raad een aanbeveling aan, waarin deze globale richtsnoeren zijn vastgelegd. De Raad (van Ministers) stelt het Europees Parlement van zijn aanbeveling in kennis.» De GREB vormen dus richtsnoeren voor het economische beleid gebaseerd op economische analyses van de Europese instellingen. Ze worden over het algemeen om de drie jaar goedgekeurd. De laatste versie van de GREB dateert van Hoewel ze geen bindend karakter hebben, zijn de GREB een essentieel document dat transversaal weergeeft in welke richting de Europese instellingen het nationale economische beleid de volgende jaren willen sturen. Het is gebaseerd op de evaluatie van het nationale economische beleid door de Europese Commissie. De GREB bestrijken een hele reeks economische beleidsterreinen. Ze bevatten onder meer richtlijnen op het vlak van overheidsfinanciën en terugdringing van externe tekorten, terwijl beide 41

43 terreinen formeel behoren tot de coördinatie van het begrotingsbeleid (punt A, zie hoger) en de procedure voor correctie van macro-economische onevenwichtigheden (punt C, zie verder). Momenteel bestaan er 6 GREB. GREB 2 en 3 beogen een gelijkaardig doel: 1. de kwaliteit en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën waarborgen; 2. macro-economische onevenwichtigheden verhelpen; 3. onevenwichtigheden in de eurozone beperken; 4. de steun voor O&O en innovatie optimaliseren; 5. zuiniger omgaan met hulpbronnen en de uitstoot van broeikasgassen beperken; 6. het ondernemings- en consumentenklimaat verbeteren en de industriële basis moderniseren en ontwikkelen voor een optimaal functioneren van de interne markt. Op het vlak van de overheidsfinanciën is GREB 1 een beleidslijn die nadelig is voor anticyclisch beleid. De overheidsfinanciën worden uitsluitend beschouwd als een instrument van geloofwaardigheid op de financiële markten en niet als een instrument voor begrotingsherstel. Doel van de GREB is ook zo snel mogelijk komaf te maken met het begrotingsbeleid van de jaren Ze beoordelen de structuur van de nationale begroting: de begrotingssanering zou de nadruk moeten leggen op het verminderen van de uitgaven. Prioriteit moet uitgaan naar uitgavencategorieën die groei bevorderen zoals onderwijs, vaardigheden en inzetbaarheid op de arbeidsmarkt, onderzoek en ontwikkeling (O&O), innovatie of investering in netwerken met een positieve invloed op de productiviteit, zoals snel internet, energienetwerken en vervoersverbindingen en infrastructuur. Het criterium voor overheidsuitgaven is dus niet begrotingsherstel, maar rendabiliteit van de overheidsuitgave die wordt geëvalueerd op basis van langetermijngroei. «Macro-economische onevenwichtigheden verhelpen» (GREB 2 en 3) heeft betrekking op de verschillen tussen de lopende rekeningen* van de verschillende landen van de Unie. De lopende rekening* is het resultaat van het verschil tussen de export en de import van een land. Ze is in evenwicht als de export en import perfect in evenwicht zijn. Er is sprake van een overschot als de export groter is dan de import en van een tekort als de export kleiner is dan de import. In dat geval tekent het land een extern tekort op*. Door macro-economomische onevenwichtigheden te verhelpen wil men de verschillen tussen de lopende rekeningen van de verschillende lidstaten beperken. De twee GREB wijten deze verschillen aan concurrentiekracht: de externe tekorten zouden het gevolg zijn van een daling van de export als gevolg van een competitiviteitsdaling van de nationale producten, die op haar beurt te wijten is aan te sterke loonsverhogingen. In het hoofdstuk over procedure voor correctie van macro-economische onevenwichtigheden zullen we zien dat deze uitleg wordt betwist. GREB 2 en 3 raden een loonsverlaging aan, maar vragen ook aan de landen met een overschot op de lopende rekening om de binnenlandse vraag aan te zwengelen, dus impliciet om de lonen te verhogen. Op het vlak van innovatie raadt GREB 4 onder meer aan om de voorkeur te geven aan privéinvesteringen boven openbare investeringen die de overheidsfinanciën uit evenwicht zouden kunnen brengen, de samenwerking tussen universiteiten en onderzoekscentra en partijen uit de publieke en private sector te versterken, te zorgen voor passende randvoorwaarden voor de snelle ontwikkeling van een digitale interne markt met op ruime schaal toegankelijke online-inhoud en diensten en het gebruik van snel internet te bevorderen. 42

44 Op het vlak van klimaat raadt GREB 5 aan zuiniger om te gaan met hulpbronnen en de uitstoot van broeikasgassen te beperken, vaart te zetten achter de totstandbrenging van een geïntegreerde interne energiemarkt, op grote schaal gebruik te maken van marktinstrumenten, met doorberekening van externe kosten, het gebruik van hernieuwbare en koolstofarme technologie te stimuleren, subsidies die schadelijk zijn voor het milieu af te bouwen, normen voor de energieprestatie te hanteren, om een kosteneffectieve overgang te stimuleren, recyclage te bevorderen, en stappen te zetten naar een duurzamer vervoer en een veilige, schone energieproductie. GREB 6 (het ondernemings- en consumentenklimaat verbeteren en de industriële basis moderniseren en ontwikkelen voor een optimaal functioneren van de interne markt) raadt aan te verzekeren dat de markt goed werkt voor burgers, consumenten en ondernemers; de consument te beschermen, te zorgen voor betrouwbare randvoorwaarden en goed functionerende, open en concurrerende markten voor goederen en diensten; te streven naar een betere werking van de interne markt; onnodige administratieve lasten af te schaffen en nieuwe onnodige lasten te vermijden; de kleine en middelgrote ondernemingen (kmo s) te ondersteunen en hun toegang tot de interne markt te verbeteren, toegang tot financiering te vergemakkelijken, het eenvoudiger te maken om intellectuele eigendomsrechten te promoten en de internationalisering van kmo s te bevorderen. De GREB bevatten twee streefcijfers die ook zijn terug te vinden in de Strategie Europa 2020: - in % minder broeikasgassen uitstoten dan in 1990, het aandeel hernieuwbare energiebronnen in ons energieverbruik opvoeren tot 20 %, en naar een verbetering van de energie-efficiëntie met 20 % toewerken; - verbeteren van de voorwaarden voor onderzoek en ontwikkeling, met name om de gecombineerde publieke en private investeringen in deze sector in 2020 met 3 % van het bbp te verhogen. Uit de GREB blijkt dat de Europese instellingen een aanbodbeleid verkiezen boven een vraagbeleid. De GREB zetten in op een gunstige productie-omgeving (toegang tot financiering en internationalisering van kmo s, onnodige administratieve lasten afschaffen, een samenhangend beleid voor de afgifte van vergunningen voor verontreinigende activiteiten, het vastleggen van de voorwaarden voor een efficiënte samenwerking tussen onderzoekscentra en ondernemingen, flexibilisering van de lonen ) om de economische activiteit en de groei aan te zwengelen zonder ondersteuning van de vraag. Deze elementen wijzen er ook op dat de Europese Unie opteert voor een industriebeleid*. Traditioneel bestaan er twee types industriebeleid: - een proactief industriebeleid waar de staat tussenkomst om belangrijke industriecentra te creëren; - het tweede type berust op het vrije marktspel om de economische competitiveit te stimuleren. Ondernemingen hebben dan nood aan stabiele vooruitzichten en een zo goed mogelijke concurrentie-omgeving (vrije vertaling van Dévoluy, 2004, p ). De GREB bevestigen dat het Europese industriebeleid tot het tweede type behoort. 43

45 2. DE STRATEGIE 2020 De Strategie Europa2020* legt het kader vast van de coördinatie van het structureel economisch beleid in Europa. De Strategie Europe 2020* is een Mededeling van de Commissie (een niet-bindende beleidstekst) met de titel «Europa 2020 Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei» (COM (2010) 2020 definitief), van 3 maart De Mededeling bevat richtsnoeren voor de coördinatie van het structureel beleid. In tegenstelling tot de GREB voorziet het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie niet in dit type document. Toch werd het goedgekeurd bij een besluit van de Raad van Ministers. De Strategie Europa 2020 is de opvolger van de Lissabonstrategie*, die in 2000 werd goedgekeurd. Het verschil is dat ze vijf streefdoelen bevat die ze wil bereiken via drie «prioriteiten» («slimme groei», «duurzame groei», «inclusieve groei»), de thematische prioriteiten van het structureel economisch beleid. Elk van de prioriteiten wordt vervolgens onderverdeeld in «kerninitiatieven*», als subthema s in het economische beleid. De Strategie Europa 2020 voorziet in een uitvoeringsprocedure op basis van permanent toezicht op de begrotingsdiscipline: de staten stellen jaarlijks een nationaal hervormingsprogramma * («NHP») op waarin de balans wordt opgemaakt van de hervormingen die werden doorgevoerd en dat vervolgens wordt geëvalueerd door de Europese instellingen. Tot slot worden er aanbevelingen aangenomen. We lichten eerst de streefdoelen toe (a) en vervolgens de prioriteiten en de kerninitiatieven (b). 44

46 a. De streefdoelen van de Strategie Europa 2020 De Strategie Europa 2020 wil volgende doelen bereiken op Europees en Belgisch niveau: Doelen Europa 2020 Europa België Werkgelegenheid 75% 73,20% Investeringen in O&o 3% 3% CO2-uitstoot sinds % -15% Energiezuinigheid Scholingsgraad Armoede Aandeel hernieuwbare energie in eindverbruik Stijging met 20 of 30 % afhankelijk van de voorwaarden Energie-efficiëntie Stijging met 20% 9,80% Schooluitval Verlagen van 15 naar 10 % 9,50% Diploma hoger onderwijs Verhogen van 31 naar 40 % 47% Bevolkingspercentage dat onder de armoedegrens leeft Terugdringen tot 25 % van de bevolking (- 20 miljoen) 13% b. Prioriteiten en kerninitiatieven van de Strategie Europa 2020 De prioriteiten en kerninitiatieven zijn de volgende. De «kerninitiatieven» bevatten maatregelen die de Europese Unie moet treffen en maatregelen die de nationale staten moeten treffen. Slimme groei: - Innovatie: een aantal maatregelen ontwikkelen om innovatie te stimuleren, met name in domeinen zoals energie-efficiëntie en gezondheidszorg, gemakkelijker toegang bieden tot financiering voor onderzoek, innovatie beschermen door octrooien, innovatie ondersteunen via Europese fondsen, uitwisselingen tussen academische onderzoekers en ondernemingen vergemakkelijken, het aantal wetenschappelijke opleidingen verhogen; gebruik maken van de fiscale instrumenten om onderzoek te stimuleren; - Jeugd: onderwijs en opleiding verbeteren, de jeugdwerkloosheid aanpakken met maatregelen om de toegang tot de arbeidsmarkt te verbeteren, het ondernemerschap bij jongeren promoten; 45

47 - Digitale agenda: toegang tot snel internet voor ondernemingen en huishoudens, een echte interne markt voor online-inhoud en diensten ontwikkelen, meer steun verlenen op het gebied van ICT, Duurzame groei: - Efficiënt gebruik van hulpbronnen: de overgang bevorderen naar een zuinige en koolstofarme economie, waarin alle hulpbronnen efficiënt worden gebruikt via structuurfondsen, emissiehandel, groene overheidsopdrachten, de vervoersector moderniseren en koolstofarm maken, een omvangrijk programma voor een efficiënt gebruik van hulpbronnen stimuleren (met steun voor kmo s en huishoudens), subsidies die schadelijk zijn voor het milieu afbouwen, groene fiscale stimuli hanteren. - Industriebeleid: omschakeling op de groene sectoren. Inclusieve groei: - Een agenda voor nieuwe vaardigheden en banen: modernisering van de arbeidsmarkt om de werkgelegenheid te vergroten en onze sociale stelsels duurzaam te maken, nieuwe vaardigheden verwerven, zodat onze beroepsbevolking nu en in de toekomst is voorbereid op nieuwe omstandigheden en eventuele loopbaanveranderingen, een flexizekerheidsagenda uitwerken, de arbeidsmobiliteit binnen de Unie bevorderen, impulsen geven aan de samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding, de efficiëntie van de belasting-/uitkeringsstelsels beoordelen en in het oog houden, om ervoor te zorgen dat werken loont, - Bestrijding van armoede: ondersteuning van structuurfondsen, sociale innovatieprogramma s promoten ten behoeve van de kwetsbaarste groepen, beoordelen hoe adequaat en houdbaar de socialezekerheids- en pensioenstelsels zijn en onderzoeken hoe de toegang tot de gezondheidszorg kan worden verbeterd. Het streefdoel op het vlak van armoedebestrijding lijkt tegenwicht te bieden aan de inspanningen van de Europese Commissie om de arbeidsmarkt te flexibiliseren de sociale uitkeringen terug te schroeven. Uit de definitie van inclusieve groei in de aanhef van de GREB blijkt echter dat armoedebestrijding compatibel is met streefdoelen op het vlak van flexibilisering van de arbeidsmarkt en vermindering van de sociale uitgaven: «Inclusieve groei veronderstelt ( ) dat armoede en uitsluiting worden tegengegaan, door drempels voor arbeidsparticipatie weg te nemen ( ) De hervormingsprogramma s van de lidstaten dienen er dan ook bovenal voor te zorgen dat de arbeidsmarkten doeltreffend functioneren, door te investeren in arbeidsmobiliteit, in de ontwikkeling van de juiste vaardigheden en in betere arbeidsvoorwaarden, en door segmentering, structurele werkloosheid en inactiviteit terug te dringen; tegelijkertijd zijn passende en houdbare sociale zekerheid ( ) geboden, terwijl tegelijkertijd de overeengekomen begrotingsconsolidatie moet worden uitgevoerd.» 46

48 C. De procedure voor correctie van macro-economische onevenwichtigheden De procedure voor correctie van macro-economische onevenwichtigheden* is een nieuw mechanisme voor de Europese coördinatie van het nationaal economisch beleid en werd in 2012 van kracht. De procedure werd ingevoerd door verordening 1174/2011 en 1176/2011, die werden goedgekeurd in het kader van het «six-pack» van 16 november Artikel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verleent de Europese instellingen de bevoegdheid bij verordening de werkwijze vast te leggen waarop het nationale economische beleid wordt gecoördineerd. Verordening 1174/2011 en 1176/2011 die deze procedure invoeren, zijn een toepassing van deze bevoegdheid. De nieuwe procedure beoogt zowel het structurele als het conjuncturele nationale economische beleid te coördineren. De twee andere procedures die we al bespraken kunnen dus ook van toepassing zijn op het nationale economische beleid. We stellen trouwens vast dat de landenspecifieke aanbevelingen van 2011 en 2012 dezelfde domeinen bestrijken, terwijl de procedure voor correctie van macro-economische onevenwichtigheden nog niet bestond in Wat is dan de meerwaarde van de nieuwe procedure? Ze breekt met het louter indicatieve coördinatiemodel dat tot dan toe van toepassing was op het structurele beleid. De Europese instellingen kunnen nu bindende aanbevelingen voor het structurele nationale economische beleid goedkeuren, als ze hebben besloten dat er in het land in kwestie sprake is van een of meerdere buitensporige economische onevenwichtigheden. Het bindende karakter van sommige aanbevelingen met betrekking tot het structurele beleid kan voor problemen zorgen: Het nationale economische beleid (dat niet vermeld wordt in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) behoort uitsluitend tot de bevoegdheid van de nationale staten. De bindende aanbevelingen vormen duidelijk een inbreuk hierop. Op begrotingsvlak is de coördinatie van het nationale economische beleid dwingend. Het bindende karakter van de maatregelen om het buitensporig tekort weg te werken vindt zijn oorsprong in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en niet in een eenvoudige Europese verordening. Het Verdrag breidt het bindende karakter weliswaar niet uit naar andere economische beleidsdomeinen. Artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie over de «rechtshandelingen van de Unie» maakt een duidelijk onderscheid tussen aanbevelingen, verordeningen, richtlijnen en beschikkingen die allemaal bindend zijn, met uitzondering van de aanbevelingen. Op het vlak van loonbeleid stelt het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dat de Europese Unie hiervoor niet bevoegd is: «De krachtens dit artikel vastgestelde bepalingen (met betrekking tot de bevoegdheden van de Unie op het vlak van 47

49 werkgelegenheidsbeleid ) zijn niet van toepassing op de beloning, het recht van vereniging, het stakingsrecht of het recht tot uitsluiting» (art. 153 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). Gezien de invulling die Europa geeft aan het economische beleid, is de inperking van de soevereiniteit van staten op het vlak van economisch beleid een belangrijk besluit. Indertijd hielden verschillende Europese lidstaten een referendum over het Verdrag van Maastricht omdat het het Stabiliteits- en Groeipact bevatte en zodoende de soevereiniteit van lidstaten op het vlak van conjunctureel economisch beleid inperkte. De invoering van de mogelijkheid om het structurele economische beleid in toom te houden via de procedure voor correctie van macro-economische onevenwichtigheden is het equivalent van het Stabiliteits- en Groeipact voor het structurele beleid. De toekenning aan de Europese instellingen van bindende bevoegdheden om zich te mengen in het structurele nationale beleid had logischerwijze moeten leiden tot een herziening van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarvoor eenparigheid van stemmen is vereist. Een herziening had wellicht heel wat opschudding veroorzaakt zoals bij de Bolkesteinrichtlijn of het Verdrag van Maastricht. Achtereenvolgens belichten we het toepassingsgebied van de procedure (1), de werking (2), de belangrijkste verschillen ten opzichte van de loonnorm in België (3), en de kritiekpunten (4). 1. TOEPASSINGSGEBIED De nieuwe procedure kan van toepassing zijn op tal van economische beleidsdomeinen. De procedure roept de Europese Commissie op toezicht te houden op alle omschreven «macroeconomische onevenwichtigheden»: - interne onevenwichtigheden, met inbegrip van deze die het gevolg kunnen zijn van de schuldpositie van de overheid en de particuliere sector, ontwikkelingen op de financiële en activamarkten met inbegrip van de vastgoedmarkt, de ontwikkeling van kredietstromen in de particuliere sector en de ontwikkeling van de werkloosheid ; - externe onevenwichtigheden, met inbegrip van deze die het gevolg kunnen zijn van de ontwikkeling van de lopende rekening en de netto-investeringen van de lidstaten, reële toepasselijke wisselkoersen, exportmarktaandelen, veranderingen in de ontwikkeling van prijzen en kosten, en niet-prijsgebonden concurrentievermogen, waarbij rekening moet worden gehouden met de verschillende productiviteitscomponenten». Het gecoördineerde economische beleid in het kader van de nieuwe procedure kan deze parameters beïnvloeden. Het is heel ruim en overlapt deels met de louter indicatieve coördinatie van het structurele economische beleid in het kader van de toepassing van de Strategie Europa Wat betreft de doelstellingen van de Strategie Europa 2020 vallen onderwijs, armoedebestrijding en klimaatbeleid buiten het toepassingsgebied van de procedure voor correctie van economische onevenwichtigheden. De procedure is wel van toepassing op het economische beleid dat verband houdt met het externe tekort en dus met concurrentiekracht. Het arbeidsmarktbeleid behoort dus tot het toepassingsgebied. Dit betekent dat de Europese instellingen de landenspecifieke aanbevelingen 48

50 met betrekking tot de loonkost, de beperking van de sociale uitkeringen en het structurele concurrentievermogen als bindend kunnen beschouwen, als onderstaande voorwaarden zijn vervuld. 2. WERKING VAN DE PROCEDURE VOOR CORRECTIE VAN MACRO-ECONOMISCHE ONEVENWICHTIGHEDEN Krachtens Verordening 1176/2011 verstaat men onder «economische onevenwichtigheid» elke trend die macro-economische ontwikkelingen in de hand werkt, welke een ongunstige invloed uitoefenen of kunnen uitoefenen op de goede werking van de economie van een lidstaat dan wel van de economische en monetaire unie of van de Unie als geheel. Om ze op te sporen en weg te werken voorziet Europese Verordening 1176/2011 in een procedure in drie etappes: een waarschuwingsmechanisme (a), een diepgaande evaluatie (b) en een procedure bij buitensporige onevenwichtigheden (c). Het nationaal hervormingsprogramma waarin de Strategie Europa 2020 in theorie voorziet, komt ook aan bod in de procedure voor correctie van macro-economische onevenwichtigheden omdat beide procedures voor de coördinatie van het structurele economische beleid voor een stuk een gemeenschappelijk toepassingsgebied hebben (d). a. Waarschuwingsmechanisme Het waarschuwingsmechanisme* is de fase waarin de economische onevenwichtigheden worden opgespoord. De Europese Commissie stelt een jaarlijks rapport op over het nationale beleid aan de hand van een aantal cijfermatige indicatoren op een «scorebord*». Elk van de indicatoren is gekoppeld aan een drempelwaarde. Als de drempelwaarde wordt overschreden, kan er een economische onevenwichtigheid optreden. De Commissie ontwikkelde ook een tweede reeks indicatoren die niet gekoppeld zijn aan drempelwaarden, maar dienen om het scorebord te interpreteren. Eerst werpen we een algemene blik op het scorebord (i). Daarna lichten we de centrale indicator toe vanuit vakbondsperspectief: de ontwikkeling van de loonkosten (ii). i. ALGEMENE BLIK OP HET SCOREBORD De indicatoren dienen om twee types onevenwichtigheden op te sporen: «interne» en «externe». Het scorebord van de Europese Commissie bevat de volgende indicatoren: 49

51 50

52 Indicatoren met betrekking tot de externe onevenwichtigheden: - Saldo lopende rekening (drempelwaarde: -4% of +6%) - Verandering van de internationale netto-investeringspositie in % van het bbp (drempelwaarde: -35%) - Verandering gedurende een periode van 3 jaar van de reële effectieve wisselkoers (verandering van de internationale concurrentiekracht) (drempelwaarden: +5% / -5% (eurolanden) en +11% / -11% (landen buiten de eurozone ) - Verandering gedurende een periode van 5 jaar van het exportmarktaandeel (drempelwaarde: -6%) - Verandering gedurende een periode van 3 jaar van de nominale loonkosten per eenheid product (evolutie van het prijsconcurrentievermogen) (drempelwaarden: +9% (eurolanden) et +12% (landen buiten de eurozone). Indicatoren met betrekking tot de interne onevenwichtigheden: - Verandering op jaarbasis van de huizenprijzen (drempelwaarde: +6%) - Kredietstroom particuliere sector in % van het bbp (drempelwaarde: +15%) - Verandering van de financiële verplichtingen van de financiële sector (drempelwaarde: +19%) - Schuld particuliere sector in % van het bbp (drempelwaarde: 160%) - Overheidsschuld in % van het bbp (drempelwaarde: 60%) - Werkloosheid: driejaarsgemiddelde (drempelwaarde: 10%) De tweede tabel bevat de volgende indicatoren: - Groei reëel bbp - Brutoinvesteringen in vaste activa in % van het bbp - Binnenlandse bruto-uitgaven aan O&O in % van het bbp - Saldo lopende rekening in % van het bbp, gegevens - Financieringsoverschot/tekort t.o.v. buitenland in % van het bbp - Externe nettoschuld in % van het bbp - BDI-instroom in % van het bbp - Nettohandelssaldo van energieproducten in % van het bbp - REWK t.o.v. EuG verandering in % (periode van 3 jaar) - Verandering in % van het exportmarktaandeel - Groei van de arbeidsproductiviteit - Groei van de werkgelegenheid - Verandering in % (periode van 10 jaar) van de nominale LEP - Verandering in % (periode van 10 jaar) van de effectieve LEP - Verandering in % (periode van 3 jaar) van de nominale huizenprijzen - Woningbouw in % van het bbp - Schuld particuliere sector in % van het bbp, geconsolideerde gegevens - Financiële verplichtingen van financiële sector In 2013 werd nog een indicator toegevoegd aan het scorebord: de verandering in percentage van de totale verplichtingen van de financiële sector, niet-geconsolideerde gegevens. De indicatoren van 51

53 het tweede scorebord bleven ongewijzigd, met uitzondering van het criterium «financiële verplichtingen van de sector, niet-geconsolideerde groei», dat werd vervangen door de indicator «Schuldhefboom van de financiële sector», die overeenkomt met de verhouding tussen het vreemd vermogen en het eigen vermogen. Het jaarlijkse rapport over het waarschuwingsmechanisme van de Commissie «wijst de lidstaten aan die naar het oordeel van de Commissie door onevenwichtigheden geraakt kunnen zijn of het risico lopen daardoor geraakt te worden». De Commissie bezorgt haar rapport aan de Raad van Ministers en aan het Parlement, maar wijst autonoom de landen aan voor wie de procedure voor correctie van macro-economische onevenwichtigheden wordt voortgezet. In 2012, het jaar waarin de procedure voor het eerst werd doorgevoerd, werden twaalf van de drieëntwintig landen op basis van het waarschuwingsmechanisme aangewezen als land met economische onevenwichtigheden: België, Bulgarije, Denemarken, Spanje, Frankrijk, Italië, Cyprus, Hongarije, Slovenië, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Vier lidstaten (Griekenland, Ierland, Portugal en Roemenië) worden tijdelijk uitgesloten uit de procedure omdat er aanpassingsprogramma s lopen. De Europese Commissie selecteerde de landen die duidelijk te maken hebben met onevenwichtigheden niet enkel op basis van het feit dat ze de drempelwaarden overschreden, maar op basis van de definitie van economische onevenwichtigheid zoals vermeld in de Europese verordening (namelijk een «trend»). Ze baseerde zich op de evolutie van de indicatoren. Als de indicatoren de drempelwaarden overschrijden in een bepaald land, zal de Europese Commissie niet oordelen dat er sprake is van economische onevenwichtigheden, als ze een trend vaststelt om de onevenwichtigheden weg te werken. Omgekeerd geldt dat wanneer er sprake is van een onevenwichtigheid waarbij een of meerdere criteria worden overschreden en er een trend tot stagnatie of verslechtering zichtbaar is, deze situatie aanleiding kan geven tot een diepgaande evaluatie. Een schoolvoorbeeld van onevenwichtigheden die leiden tot een diepgaande evaluatie is een trend tot stijging van het externe tekort gekoppeld aan een verlies van marktaandeel boven het Europese gemiddelde naar aanleiding van een stijging van de lonen. Zo lijkt de economie in de Baltische staten slecht op basis van de indicatoren van het waarschuwingsmechanisme, maar omdat er sprake is van grote loonflexibiliteit, waardoor volgens de Europese Commissie de onevenwichtigheden kunnen worden aangepakt en weggewerkt, wordt de procedure niet verder toegepast. 52

54 ii. LOONKOSTENINDICATOR Het scorebord bevat een loonkostenindicator waarmee de verandering van de nominale loonkosten per eenheid product gedurende een periode van 3 jaar wordt gemeten. We lichten deze indicator nader toe omdat hij van bijzonder belang is voor de vakbonden. De loonevolutie wordt beschouwd als een indicator om de gezondheid van de nationale economie te meten. Als de lonen «te snel» veranderen, kan dit leiden tot economische onevenwichtigheden. De aanbevelingen voor het economisch beleid op dit vlak vormen de kern van de Europese economische governance. We bekijken eerst waarom het scorebord een loonindicator bevat. Daarna geven we een technische beschrijving en vervolgens maken we het onderscheid duidelijk met de loonkostenindex die België hanteert om toezicht te houden op de loonevolutie. Waarom een loonkostenindicator? Het scorebord bevat een loonkostenindicator omdat men er traditioneel van uitgaat dat de arbeidskosten een doorslaggevende factor zijn van concurrentiekracht* van ondernemingen en nationale economieën. concurrentiekracht * is het vermogen van een onderneming of een nationale economie om zijn/haar producten te verkopen aan het buitenland in een steeds meer geglobaliseerde markt, met andere woorden het concurrentievermogen. Er zijn twee categorieën doorslaggevende factoren van concurrentiekracht: prijsgebonden factoren en factoren die los staan van de prijs. Een factor die los staat van de prijs is bijvoorbeeld het feit dat een onderneming als enige een bepaalde technologie gebruikt op de internationale markt waardoor ze vrij haar prijzen kan vastleggen. Prijsgebonden factoren zijn bijvoorbeeld de investeringskost, de grondstoffenprijs, arbeidskosten en de marge van ondernemingen, factoren die samen de verkoopprijs van de producten bepalen. Hogere kosten dan de internationale concurrenten vormen een handicap voor ondernemingen die blootgesteld zijn aan internationale concurrentie. Ofwel moeten ze de kostprijs verhogen met het risico dat ze marktaandeel verliezen, ofwel moeten ze hun winstmarges verlagen met het risico op lagere rendabiliteit. Een probleem op het vlak van kostenconcurrentievermogen kan aan de oorsprong liggen van delokalisatie, vermindering van de productie en bijgevolg ook van de werkgelegenheid. Daarom houdt het scorebord rekening met de arbeidskosten. Het scorebord zou ook rekening kunnen houden met de investeringskost (de rentevoet) en de grondstoffenprijzen zoals energie die zwaar doorwegen in de Belgische productiekosten. Als deze criteria niet voorkomen bij de indicatoren van het scorebord, wordt de problematiek van de energieprijzen aangekaart in de diepgaande evaluatie *, de analyse van de nationale economie die een of meer economische onevenwichtigheden bevat zoals bleek uit het waarschuwingsmechanisme (zie verder, punt b, diepgaande evaluatie, p. 58). 53

55 Technische beschrijving van de loonkostenindicator van het Europese scorebord De indicator in het scorebord is de verandering in percentage van de loonkosten per eenheid product gedurende een periode van drie jaar. We bekijken achtereenvolgens wat de loonkosten per eenheid product precies inhouden, maken een onderscheid tussen nominale en reële loonkosten per eenheid product, de reden waarom de voorkeur wordt gegeven aan een indicator die de verandering weergeeft en tot slot de techniek voor de berekening van de loonkosten per eenheid product. - De term loonkosten per eenheid product De loonkosten per eenheid product * (in het Engels «unit labor cost*», «ULC») is het resultaat van de verhouding tussen enerzijds de kosten van de arbeid die betaald wordt door de werkgever, het directe en indirecte loon, en de productiviteit* van de werknemer, met name het aantal eenheden die de werknemer produceert in een bepaalde tijdsspanne. Waarom moeten de kosten van de arbeid die de werkgever betaalt gedeeld worden door de productiviteit? Omdat de absolute loonkosten * (bijvoorbeeld: 30 /u) geen goede indicator zijn voor een internationale vergelijking. In termen van absolute loonkosten lijkt het loon van 30 dat van toepassing is in land A hoger dan het loon van 15 in land B. Als de werknemer in land A echter in een uur tijd tien eenheden produceert, bedragen de loonkosten per eenheid product er 3. Als de werknemer in land B in een uur tijd 3 eenheden produceert, bedragen de loonkosten per eenheid product er 5. Uiteindelijk zijn de loonkosten in land A lager, hoewel de absolute loonkosten er hoger zijn, omdat er rekening wordt gehouden met de productiviteit. Bij een besluit van de werkgever om de activiteiten te delokaliseren spelen dan ook de loonkosten per eenheid product een rol. De loonkosten per eenheid product stemmen dus overeen met het loon dat de werkgever betaalt (direct + indirect loon + inkomstenbelastingen), wat in de economie weergegeven wordt door de letter W (die staat voor wage, loon in het Engels) gedeeld door de productiviteit. Als je het bbp (in de economie weergegeven door de letter Y) deelt door de bevolking (weergegeven door de letter N) krijg je het productiviteitscijfer. De productiviteit wordt dus weergegeven door de verhouding Y/N. De loonkosten per eenheid product (ULC) worden in de economie dus weergegeven door de volgende verhouding: - Nominale en reële loonkosten per eenheid product W/(Y/N) De loonontwikkeling kan stoelen op twee parameters: door indexering aan de inflatie (nominale ontwikkeling) of een verandering in hogere mate dan de inflatie (reële loonontwikkeling), waardoor de koopkracht van de werknemers stijgt. De loonkosten per eenheid product kunnen dus worden berekend door al dan niet rekening te houden met de impact van de inflatie op het loon. 54

56 De loonkosten per eenheid product als indicator in het scorebord geven de nominale loonontwikkeling weer. Er wordt dus zowel rekening gehouden met de loonstijging als gevolg van de indexering aan de inflatie als met de reële loonontwikkeling. Enkel het tweede scorebord houdt rekening met de reële loonontwikkeling over een periode van 10 jaar. Het bevat een indicator die de nominale loonontwikkeling over een periode van 10 jaar weergeeft. Uit de definitie van loonkosten per eenheid product (nominaal loon gedeeld door de productiviteit (W/(Y/N)) kunnen we afleiden dat als het nominale loon en de productiviteit dezelfde ontwikkeling volgen, de loonkosten per eenheid product identiek blijven. Als het nominale loon sneller evolueert dan de productiviteit, stijgen de loonkosten per eenheid product. Omgekeerd dalen de loonkosten per eenheid product als het nominale loon minder snel evolueert dan de productiviteit. - Indicator die de loonontwikkeling en niet het loonniveau weergeeft De indicator in het scorebord geeft de ontwikkeling van de loonkosten per eenheid product weer. Wanneer we competitiviteitsfactoren en ruimer, factoren voor economische gezondheid en groei onderzoeken, gaan we over het algemeen op zoek naar risico s op verslechtering: is de huidige economische groei in gevaar en indien ja, waarom? Welke maatregelen moeten er worden getroffen om de problemen op te lossen? Wanneer we de concurrentiekracht onderzoeken, bekijken we de factoren die een invloed uitoefenen op de verkoop van nationale producten aan het buitenland en dus op het marktaandeel. We proberen na te gaan of het marktaandeel al dan niet kan worden behouden. Het niveau van de productiekosten is belangrijk. Nog belangrijker is echter de kostenontwikkeling: als de kosten in een bepaald land sneller evolueren dan in het buitenland, zal de positie van de nationale producenten op de internationale markten verslechteren. Dit rechtvaardigt waarom de loonkostenindicator de loonkostenontwikkeling weergeeft. - Berekening van de indicator in het scorebord De gemiddelde loonkosten per eenheid product zijn het resultaat van het gemiddelde nominale loon (W) gedeeld door het bbp (Y) per inwoner (N), dus de productiviteit (Y/N): ULC = W / (Y/N) De verandering van de loonkosten per eenheid product in percentage (ULC) in het scorebord is dus het resultaat van de volgende berekening: - Eerst wordt de ULC voor het jaar t berekend (in het rapport over het waarschuwingsmechanisme 2013, gepubliceerd in december 2012, is het jaar t het jaar 2011) (ULC t ); - Daarna wordt de UCL voor het jaar t-3 berekend, in het rapport 2013 de UCL in 2012 (ULC t-3 ); - Vervolgens wordt de volgende formule toegepast: ULC t ULC t-3 *100 ULC t-3 In het kader van de procedure voor correctie van economische onevenwichtigheden kan dit percentage worden beoordeeld in verhouding tot verschillende vergelijkingsinstrumenten. 55

57 Het scorebord bepaalt eerst een indicatieve drempelwaarde. Als deze overschreden wordt, wordt ervan uitgegaan dat de loonkosten te snel veranderen waardoor er een economische onevenwichtigheid kan ontstaan. In dat geval kan de loonkostenontwikkeling het prijsconcurrentievermogen doen dalen. De drempelwaarde werd vastgelegd op een verandering van +9 % in een periode van drie jaar voor de eurolanden en +11% voor de landen buiten de eurozone. De drempelwaarde van 9% is het hoogste kwartiel, wat wil zeggen dat 75% van de loonkosten per eenheid producten in de eurozone minder snel verandert en 25% sneller verandert. Omdat de loonkosten worden berekend in de 27 lidstaten van de eurozone, biedt het scorebord de mogelijkheid een vergelijking te maken tussen de loonkosten per eenheid product in de verschillende landen, de loonkosten in elk land en het gemiddelde van de Europese Unie en van de eurozone. Europese loonkostenindicator en Belgische loonnorm Zoals reeds gezegd houdt ook België toezicht op de loonkostenontwikkeling. Het toezicht wordt geregeld door de wet van 26 juli 1996 tot bevordering van de werkgelegenheid en tot preventieve vrijwaring van het concurrentievermogen. De wet bepaalt dat de sociale partners om de twee jaar een interprofessioneel akkoord («IAP») moeten sluiten dat onder meer de marge voor reële loonsverhogingen voor de volgende twee jaar vastlegt. Deze marge wordt bepaald op basis van de werkzaamheden van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven waar de sociale partners vertegenwoordigd zijn. De CRB publiceert jaarlijks een Technisch verslag van het secretariaat over de maximale beschikbare marges voor de loonkostenontwikkeling. Het verslag dient als basis voor het vastleggen van die marge in het kader van het IPA. De wet van 1996 waarborgt dat de intersectorale collectieve arbeidsovereenkomsten de indexering van de barema s aan de inflatie omvatten. De wet geeft de toelating om te onderhandelen over reële loonsverhogingen, dus over de marge van loonsverhoging bovenop de inflatie. Het toezicht op de loonkostenontwikkeling op basis van de wet van 1996 verschilt echter op tal van vlakken (technisch, maar ook institutioneel) van het toezicht in het kader van de Europese procedure voor correctie van economische onevenwichtigheden. - Het toezicht bepaald door de wet van 1996 stoelt niet op een drempelwaarde die al dan niet wordt overschreden, maar op een vergelijking tussen de loonkostenontwikkeling in België en in de drie buurlanden, die de belangrijkste handelspartners zijn. De diepgaande evaluatie door de Europese Commissie in het kader van de procedure voor correctie van economische onevenwichtigheden bepaalt dat «60 % van de Belgische export naar landen van de eurozone gaat (waarbij het grootste deel 50 % van de totale uitvoer en 80 % van de uitvoer naar de eurozone de buurlanden NL, FR en DE als bestemming heeft)». Als wordt vastgesteld dat de lonen sneller veranderen, kunnen er verschillende inhaalmechanismen worden toegepast. 56

58 - Ook de loonkostenindex verschilt van de loonkosten per eenheid product. Het gaat om de uurloonkosten. Deze index deelt de totale loonkosten niet door de productiviteit, maar door het aantal gewerkte uren. Men wil namelijk geen rekening houden met de productiviteit bij de berekening van de loonkosten. De productiviteit wordt onderzocht in het kader van het technische verslag, maar oefent geen rechtstreekse invloed uit op de berekening van de loonkostenindex. Bij gelijke productie stijgt de productiviteit wanneer de arbeidsparticipatie stijgt. Door deze stijging dalen de loonkosten per eenheid product. Mochten de loonkosten per eenheid product als criterium gelden, dan zou dit de werkgevers ertoe aanzetten de werkgelegenheid terug te schroeven. De sociale partners bereikten overeenstemming over een index zonder dit ongewenst nevenverschijnsel, namelijk de gemiddelde uurloonkosten. Omdat er geen rekening gehouden wordt met de productiviteit, kunnen de inspanningen op het vlak van jobbehoud* worden voortgezet. «Jobbehoud» is het fenomeen waarbij het aantal werknemers niet daalt in een verhouding van 1 tot 1 bij daling van de activiteit. De werkgever behoudt zijn personeel hoewel het productievolume daalde. Op die manier wil de werkgever onder meer vermijden dat hij bij de overname nieuw personeel moet aanwerven dat hij opnieuw moet opleiden. In periodes van jobbehoud kan de productiviteit sterk dalen en kunnen de loonkosten stijgen. De vakbonden willen in crisistijd de werkgelegenheid behouden. Dit verklaart ook waarom de loonkostenindex geen rekening houdt met de productiviteit. - De wet van 1996 voorziet in een analyse van de ontwikkeling van de uurloonkosten op basis van het indexcijfer van 1996, waarbij 100 als basis geldt, en niet van de laatste drie jaar. Het gevolg hiervan is een variabele basis zoals in het kader van het scorebord. - De wet van 1996 plaatst het toezicht op de loonkostenontwikkeling in een breder normatief kader en sociaal overleg. De sociale partners worden belast met het bepalen van de loonmarge (als zij niet tot een akkoord komen, is het de taak van de regering). De loonmarge wordt vastgelegd in het kader van een akkoord over verschillende elementen van de loonkosten, dat ook verplichtingen voor de werkgevers bevat op het vlak van vorming, onderzoek en ontwikkeling en structurele competitiviteitsfactoren in ruil voor inspanningen op het vlak van loonmatiging. De procedure voor correctie van economische evenwichten bevat een indicator voor onderzoek en ontwikkeling, maar enkel in het tweede scorebord, en geen enkele indicator voor vorming van de werknemers. Hoewel unaniem erkend wordt dat België problemen heeft op het vlak van structureel concurrentievermogen, zoals ook blijkt uit de diepgaande evaluatie in het kader van de procedure voor correctie van economische onevenwichtigheden, wordt hier niet naar verwezen in de aanbevelingen van 2012 en 2013 voor België met betrekking tot het economische beleid. 57

59 b. Diepgaande evaluatie De diepgaande evaluatie * (of «in-depth review*») omvat een diepgaande economische analyse bedoeld om: - Het bestaan van de door het waarschuwingsmechanisme gesuggereerde onevenwichtigheden te bevestigen; - Hun oorsprong te bepalen; - Maatregelen te bepalen om ze weg te werken; - Ze te kwalificeren als buitensporig of niet, met als gevolg het opstarten van een procedure bij buitensporige onevenwichtigheden. De diepgaande evaluatie is een analyse die voornamelijk gericht is op de determinanten voor de concurrentiekracht van nationale economieën. Volgens het Europees semester wordt de analyse in het kader van de diepgaande evaluatie tegelijk uitgevoerd met de analyse van het Stabiliteitsprogramma en het nationaal hervormingsprogramma. Die verschillende evaluaties vormen een geheel dat de inhoud zal bepalen van de country-specific recommandations* die de Europese Commissie voor de verschillende landen voorstelt aan de Raad van Ministers. We bekijken de diepgaande evaluatie voor België bij punt IV hieronder (p. 67 en volgende). c. Procedure bij buitensporige onevenwichtigheden Als de Europese Commissie beslist om de economische onevenwichtigheden van een staat te kwalificeren als buitensporig, stelt ze de Raad van Ministers aanbevelingen voor, die hij dan kan goedkeuren. De betrokken lidstaat moet maatregelen voorstellen en ze invoeren binnen een beperkte termijn, anders kan hij financiële sancties oplopen. De procedure verloopt als volgt: i. BESLISSING VAN BUITENSPORIGE ONEVENWICHTIGHEDEN «De Raad kan, op aanbeveling van de Commissie, ( ) een aanbeveling vaststellen, waarbij de aanwezigheid van een buitensporige onevenwichtigheid wordt vastgesteld»; «In de aanbeveling van de Raad, : - worden de aard en de gevolgen van de onevenwichtigheden uiteengezet - wordt een reeks op te volgen beleidsaanbevelingen gespecificeerd - wordt een termijn bepaald, waarbinnen de lidstaat een plan met corrigerende maatregelen moet voorleggen» ii. VOORSTEL VAN PLAN MET CORRIGERENDE MAATREGELEN DOOR DE LIDSTAAT 58

60 De lidstaat legt dan op basis van, en binnen de termijn vermeld in, de aanbeveling van de Raad ( ) een plan met corrigerende maatregelen voor aan de Raad ( ), en «Het plan met corrigerende maatregelen - zet de specifieke beleidsmaatregelen uiteen die de betrokken lidstaat heeft uitgevoerd of voornemens is uit te voeren; - bevat een tijdschema voor de tenuitvoerlegging van die maatregelen; - moet rekening houden met de economische en sociale gevolgen van de beleidsmaatregelen; - moet in overeenstemming zijn met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid en de richtsnoeren voor werkgelegenheid» iii. EVALUATIE VAN HET VOORSTEL VAN HET PLAN MET CORRIGERENDE MAATREGELEN DOOR DE RAAD De Europese Commissie stelt een evaluatierapport op van het plan met correctieve maatregelen voorgesteld door de Staat; De Raad van ministers heeft twee mogelijkheden: - Ofwel bekrachtigt de Raad van ministers het plan «door middel van een aanbeveling waarin de vereiste specifieke maatregelen en de termijnen voor het nemen daarvan worden opgesomd, en stelt hij een tijdschema voor toezicht vast» - Ofwel acht hij het ontoereikend en «stelt de Raad een tot de lidstaat gerichte aanbeveling vast om een nieuw plan met corrigerende maatregelen in te dienen binnen in de regel twee maanden» In geval van afkeuring van het plan stelt de Europese Commissie de Raad van ministers een financiële sanctie voor in de vorm van een jaarlijkse boete van 0,1 % van het bbp dat het jaar ervoor werd opgetekend door de betrokken lidstaat. De Raad kan dit voorstel enkel bij gekwalificeerde meerderheid verwerpen. Voor België komt dit overeen met een maximumbedrag van 400 miljoen euro. iv. OPVOLGING VAN DE UITVOERING VAN HET PLAN De Europese Commissie ziet toe op de tenuitvoerlegging van de aanbeveling die het plan goedkeurt: - Op basis van voortgangsrapporten die de lidstaat aflevert waarvan de regelmaat wordt bepaald in de aanbeveling die het plan met corrigerende maatregelen goedkeurt, en die openbaar worden gemaakt; - Via missies voor verscherpt toezicht. Het plan kan worden gewijzigd als de omstandigheden veranderen; v. BEOORDELING VAN DE NALEVING VAN HET PLAN DOOR DE RAAD EN AFSLUITING VAN DE PROCEDURE Positieve beoordeling door de Raad van ministers op basis van een verslag van de Europese Commissie: - Eerste fase: opschorting van de procedure, maar verdere opvolging door de Commissie; 59

61 - Vervolgens afsluiting van de procedure door de Raad op aanbeveling van de Europese Commissie als er voor de lidstaat geen sprake meer is van buitensporige onevenwichtigheden; Negatieve beoordeling: - Openbaarmaking van de vaststelling van niet-naleving: aanbeveling van de Europese Commissie te verwerpen door de Raad van ministers bij gekwalificeerde meerderheid met vastlegging van nieuwe termijnen + financiële sanctie: rentedragende deposito - Nieuwe beoordeling binnen de termijn door de nieuwe aanbeveling: als de beoordeling opnieuw niet afdoend is: omzetting van het rentedragende deposito in een boete. d. NHP In theorie moeten de lidstaten aan de hand van het NHP hun geleverde inspanningen voor de invoering van Strategie Europe 2020 motiveren. Tot in 2011 waren de aanbevelingen die niet behoorden tot het domein van de overheidsfinanciën gebaseerd op de Strategie Europa Met het NHP konden de lidstaten uitleggen of ze al dan niet de jaarlijkse aanbevelingen hadden uitgevoerd. Bepaalde aanbevelingen die tot nog toe enkel gebaseerd zijn op de Strategie Europa 2020, zijn voortaan ook gebaseerd op de procedure voor het corrigeren van economische onevenwichtigheden. Hoewel het NHP dus formeel behoort tot de zuiver indicatieve procedure inzake de coördinatie van structureel economisch beleid, geeft het de lidstaten de kans om te antwoorden op de aanbevelingen die gebaseerd zijn op de procedure voor het corrigeren van economische onevenwichtigheden en op de verschillende analyses die ze ondersteunen. 3. KRITISCHE BEOORDELING Het standpunt van de Europese Unie, die voorstander is van een beperking van de loonkosten met als doel de macro-economische onevenwichtigheden weg te werken, werd bekritiseerd door verschillende economen. Sommigen betreurden dat bepaald werd dat de inspanningen voor het herstellen van het evenwicht enkel wegen op de landen in moeilijkheden, zoals blijkt uit het Scorebord, met het criterium loonkostenevolutie dat enkel meetelt in opwaartse zin. Ze hebben gesuggereerd om de landen met een handelsoverschot* te dwingen maatregelen in te voeren om de lonen te doen stijgen. Door die modaliteit zouden de recessieve kosten van het herstel van de concurrentiekracht door een terugval van de loonkosten kunnen worden beperkt. Andere economen waren radicaler en stelden de link tussen concurrentiekracht en extern tekort tijdens de crisis van 2008 aan de kaak. Ze hebben vastgesteld dat de export van landen met een 60

62 extern tekort stabiel bleef tijdens de hele periode waarin de externe tekorten zich opstapelden. Bijgevolg kan de uitholling van het extern tekort niet worden toegeschreven aan een competitiviteitstekort. Het extern tekort bestond uit het verschil tussen import en export, de uitholling ervan kan dus enkel te wijten zijn aan de groei van de import. De groei van de import is dan weer het gevolg van de te grote toekenning van kredieten. Bij het opduiken van externe tekorten moet niet met een beschuldigende vinger naar de loonkosten worden gewezen, maar naar de toekenningsvoorwaarden van kredieten, met name de kredieten voor onroerend goed in Spanje. Die werden toegekend op basis van lage, maar variabele tarieven en voor bedragen van bij de 100%, terwijl de onroerende kredieten toegekend in de noordelijke landen enkel op basis van vaste interestvoeten werden toegekend en voor lagere bedragen. De maatregelen die moeten worden genomen zouden dus hoofdzakelijk betrekking mogen hebben op de financiële sector en niet op de loonkosten. D. Euro Plus-pact Het «Euro Plus-pact*» werd in het voorjaar 2011 goedgekeurd door zeven lidstaten van de Europese Unie, waaronder België. Het gaat om een verklaring waarin verschillende EU-lidstaten toezeggen om resoluut nuttige hervormingen door te voeren op het vlak van begrotingsdiscipline, loonkostenbeheersing, pensioenen en de financiële sector. Dat zijn dus de domeinen waarop de andere geformaliseerde procedures voor Europese coördinatie van economisch beleid al betrekking hadden. De participerende staten worden geacht zichzelf cijferdoelstellingen op te leggen die hoger zijn dan die waarin andere procedures voor coördinatie van het economisch beleid voorzien en ze moeten een jaarlijkse opvolging uitvoeren. Een concreet toezichtmechanisme ontbreekt echter in het Euro Plus-pact. De pers 2 claimde dat dit pact het Europees sociaaleconomisch beleid nog ingewikkelder zou maken. De Europese Unie heeft immers de Lissabonstrategie al vervangen door Strategie Ze heeft een stabiliteitspact voor overheidsfinanciën, dat op het punt staat te worden versterkt met nieuwe sanctieprocedures (in het kader van het sixpack). Tot slot voerde ze een coördinatiesemester in, met als doel alle Europese strategieën samen te voegen en de huidige overlappingen weg te werken. Het «Euro Plus-pact*» is in werkelijkheid de ontaarding van een extreem dwingend voorstel voor Europese coördinatie van het economisch beleid, geformuleerd door het Frans-Duitse paar in februari 2011, het «concurrentiepact*». De bedoeling daarvan was de Europese landen zeer strikte maatregelen op te leggen met name inzake de loonindexering en andere nationale economische beleidsmaatregelen. De zeer sterke inmenging in het nationaal economisch beleid botste toen op sterke tegenkanting van de andere Europese landen. Naast de inhoud, die eigenlijk een herhaling was van andere, veel gerichter bepalingen, illustreren het Euro Plus-pact en de omstandigheden van zijn goedkeuring dat de Europese coördinatie van 2 «Ce pacte ajoutera une couche de complexité au mille-feuille socio-économique européen. L Union européenne s est déjà dotée d une Stratégie 2020 pour remplacer celle de Lisbonne. Elle dispose d un pacte de stabilité sur les finances publiques, sur le point d être renforcé par de nouvelles procédure de sanction (dans le cadre du six-pack, ndr). Elle a enfin mis au point un semestre de coordination, censé se faire rencontrer toutes ces stratégies européennes, dont beaucoup se chevauchent.» (Belga, 25 maart 2012). 61

63 nationaal economisch beleid wel degelijk de inmenging is van Europese instellingen in nationale domeinen, met vage grenzen, afhankelijk van machtsverhoudingen tussen de verschillende lidstaten en tussen politieke krachten in Europa. E. Het Europees semester De hierboven beschreven diverse procedures voor coördinatie van het economisch beleid houden vele deadlines in: indiening van de rapporten door de lidstaten, analyses door de Europese Commissie, aanbevelingen van de Europese Commissie die nadien goedgekeurd worden door de Raad, Om dat allemaal te organiseren heeft de Europese Unie een kalender goedgekeurd met alle fasen van alle procedures: het Europees semester*. In plaats van een analyse te maken van elk van de verschillende coördinatieprocedures apart, zullen de Europese instellingen overgaan tot een geïntegreerde analyse van de verschillende rapporten die elk land heeft ingediend, plus eventueel de diepgaande evaluatie voor landen met economische onevenwichtigheden, en zullen ze één reeks aanbevelingen per land goedkeuren, de zogenaamde country-specific recommandations*. De naam «Europees semester*» werd gekozen omdat het Europese deel van de coördinatie van het economisch beleid, d.w.z. het geheel van mee te delen rapporten, economische analyses en de goedkeuring van aanbevelingen door Europese instellingen plaatsheeft in de loop van het eerste semester van elk jaar, terwijl het tweede semester van elk jaar wordt gewijd aan de toepassing van de aanbevelingen van de Europese Unie door de lidstaten. Het Europese semester begint met de publicatie van een specifiek document dat in geen enkele andere procedure voorkomt: de Jaarlijkse groeianalyse of Annual growth survey* («AGS»). Dat document herhaalt heel algemeen het aanbodbeleid dat volgens de Europese Unie moet worden ingevoerd. Met uitzondering van dit bijzondere document beperkt het Europees semester zich tot het opnemen van de termijnen die gelden bij de andere procedures. Het kan dus worden samengevat in de volgende fasen: 1. Jaarlijks onderzoek van de groei 2. Waarschuwingsmechanisme 3. Indiening van nationale programma s: Stabiliteitsprogramma en Nationaal hervormingsprogramma 4. Diepgaande evaluatie 5. Evaluatie van de nationale programma s door de Europese Unie 6. Aanbevelingen (Country-specific recommandations) 62

64 IV. TOEPASSING VAN DE EUROPESE COÖRDINATIE VAN NATIONAAL ECONOMISCH BELEID We gaan nu de toepassing onderzoeken van de Europese coördinatie van het nationaal economisch beleid. We bekijken achtereenvolgens de toepassing van het begrotingstoezicht in België en in andere Europese landen sinds 2009 (A), nadien die van het structureel beleid. We maken daarbij een onderscheid tussen de twee geldende procedures (Europa 2020 en de procedure voor het corrigeren van economische onevenwichtigheden) (B). A. Toepassing van de begrotingsbeperking We onderzoeken de toepassing van de begrotingsbeperking in België sinds het van kracht worden van het Stabiliteits- en groeipact (1), alsook de toepassing van de begrotingsbeperking algemeen in Europa sinds 2009 en het opnieuw uitzetten van de koers voor het beleid inzake openbare financiën naar de begrotingsdiscipline (2). 1. TOEPASSING VAN DE BEGROTINGSBEPERKING IN BELGIË In 1999 werd het eerste Stabiliteitsprogramma ingediend. De Belgische staatsschuld bedroeg toen bij de 120 % van het bbp en heeft sindsdien nooit de drempel van 60 % bereikt. Toch is toen geen enkele buitensporigtekortprocedure tegen België goedgekeurd en alle Belgische Stabiliteitsprogramma s tussen 1999 en 2007 werden goedgekeurd door de Europese Unie, wat illustreert dat de overschrijding van een criterium uit de begrotingsdiscipline niet simpelweg synoniem is voor buitensporig tekort. De goedkeuring werd gerechtvaardigd door de gunstige evolutie van de overheidsfinanciën tijdens die periode. In de context van een jaarlijkse groei van het bbp tussen 2,5 en 3 % heeft de Belgische staat maatregelen ingevoerd waardoor een geloofwaardig traject voor de geleidelijke verdwijning van de staatsschuld kon worden uitgewerkt (van 134,2 % in 1993 naar 84 % van het bbp in 2007), door middel van begrotingsoverschotten, als abstractie wordt gemaakt van de betaling van de interesten op de staatsschuld, die tijdens die periode overigens ook geleidelijk terugliepen. Vandaag is de situatie anders. In 2009 bedraagt het conjunctureel tekort 3,4 % (0,2 % in 2007) en de schuld is 93 % van het bbp (84 % van het bbp in 2007). De Europese commissie heeft niet alleen vastgesteld dat deze niveaus hoger lagen dan de cijfers voor de begrotingsdiscipline uit het VWEU, maar dat volgens de voorspellingen het staatstekort verder zou oplopen tot 4,5 % of zelfs 5,9 % van het bbp. Natuurlijk geeft ze toe dat dit tekortniveau uitzonderlijk is en te wijten aan de achteruitgang van de economische activiteit, maar er werd geoordeeld dat die niet tijdelijk was en neigde te verslechteren: de voorwaarden om de overschrijding van de referentiewaarden compatibel te houden met de begrotingsdiscipline waren dus niet vervuld. Zelfs al is de schuldtoename voornamelijk te wijten aan de reddingsmaatregelen voor de financiële sector, dit 63

65 niveau kon niet gerechtvaardigd genoemd worden ten opzichte van de referentiewaarden, zeker niet omdat ook de prognoses voor het schuldniveau in stijgende lijn gingen. Deze elementen hebben de Europese Commissie ertoe gebracht een buitensporigtekortprocedure in te leiden. Op grond van twee beslissingen van de Raad van ministers, nl. op 2 en 19 december 2009 moest het buitensporig tekort uiterlijk tegen 2012 worden weggewerkt, d.w.z. onder de drempel van 3% worden gebracht, en moest nadien de inspanning om de staatsschuld jaarlijks te verminderen met 0,75% worden voortgezet. Zoals hierboven in herinnering gebracht bestaat de buitensporigtekortprocedure er in de eerste fase in om dit tekort vast te stellen en de betrokken lidstaat te vragen nuttige maatregelen te nemen voor het herstel van het begrotingsevenwicht. Als de staat nuttige maatregelen neemt, blijft de tekortprocedure hangend en volgt er niets, er komen dus geen financiële sancties, tot de procedure wordt opgeheven door een nieuwe beslissing van de Raad van ministers. De procedure verloopt zo voor België. Na de beslissing van buitensporig tekort heeft België de ingediende stabiliteitsprogramma s uitgebreid met een traject voor een begroting in evenwicht tegen 2015, samen met maatregelen die dat doel helpen te bereiken. De stabiliteitsprogramma s werden goedgekeurd door de Europese instellingen en er moest geen enkele andere maatregel worden genomen in het kader van de toepassing van de buitensporigtekortprocedure, met uitzondering van een herziening van het ontwerp van begrotingscontrole. Het begrotingstraject dat geleverd werd met het Stabiliteitsprogramma 2012 is het volgende: Op basis van dit traject in het stabiliteitsprogramma heeft de Europese Unie geoordeeld dat België zich op een weg bevond die de begrotingseisen van de Europese instellingen volgde, uiteraard dankzij de strenge besparingsmaatregelen, die overeenkomen met 3 % van het bbp, genomen in het kader van het budget 2012 en dankzij bijkomende maatregelen (0,3 % van het bbp) in het kader van de budgettaire opvolging van maart De Commissie sloot evenwel nieuwe maatregelen in 2012 niet uit, teneinde het volgen van deze koers te verzekeren. De begrotingseisen liggen aan de oorsprong van de strenge besparingskuur die België al enkele jaren ondergaat. De conjunctuurvoorspellingen geven geen hoop dat tijdens de jaren van terugkeer naar het begrotingsevenwicht ook de groei zal terugkeren. Als de conjunctuur verslechtert, zal de negatieve impact op de financiën de regering verplichten om het staatsbudget nog meer te beperken: hoe zwakker de economische activiteit, hoe minder de staat mag uitgeven. Die visie is in flagrante tegenspraak met het model voor budgettaire relance. De Europese begrotingseisen illustreren dus perfect het procyclische karakter van het Europese richtsnoer voor economisch 64

66 beleid, dat inhoudt dat het begrotingsevenwicht verder moet worden nagestreefd zelfs in tijden van economische crisis. In de toekomst zal de goedkeuring van het begrotingsverdrag België ertoe verplichten de staatsschuld te verminderen met 1/20 ste per jaar tot de drempel van 60%. Dat houdt in dat er een jaarlijks begrotingsoverschot is van 0,5% van het bbp gedurende twintig opeenvolgende jaren, zo luidt het antwoord op een parlementaire vraag aan de minister van Financiën. Met dat gegeven op zich kan de impact van deze begrotingsinspanning niet worden ingeschat. De omvang van de inspanning zal natuurlijk afhangen van de economische conjunctuur. Het begrotingssaldo is het resultaat van het verschil tussen inkomsten en uitgaven en het is perfect mogelijk dat er, als de inkomsten van nature de staatsuitgaven overtreffen, geen enkele inspanning nodig is. Toch lijkt binnen de Belgische economische instellingen de consensus te groeien dat die begrotingsdiscipline grote gevolgen zal hebben. Tijdens die periode van twintig jaar zal België onvermijdelijk verschillende periodes van recessie meemaken. Zoals de uitholling van de staatstekorten in onder invloed van de economische crisis heeft aangetoond, is zo n engagement waarschijnlijk niet geloofwaardig. Als de verplichting wordt nageleefd, zal ze waarschijnlijk uitmonden in het oneindig verlengen van de strenge besparingskuur die België sinds meerdere jaren opgelegd krijgt. Die situatie zal het ongetwijfeld niet mogelijk maken zich te beperken tot de zogenaamde techniek van de kaasrasp, die erin bestaat inkomsten te halen uit lichte maatregelen die een zeer groot aantal mensen een bijdrage laat leveren. Het staat zowat algemeen vast dat de strengere begrotingsdiscipline de komende jaren zal leiden tot budgettaire hervormingen van structurele aard. Ze zouden gevolgen kunnen hebben voor de uitgaven, door de herverdeelsystemen in te perken, of voor de inkomsten, door de belastingdruk te verhogen. Een van de grootste syndicale uitdagingen de komende jaren wordt waarschijnlijk: het meer laten bijdragen van inkomsten die niet verworven zijn via arbeid, met name voor de financiering van de sociale zekerheid. Het behoud van de huidige fiscale structuur, waarin de herverdeling en de sociale bescherming voornamelijk worden gefinancierd door inkomsten uit arbeid, gekoppeld aan de verwachte vermindering van de staatsschuld tegen een onhoudbaar ritme van 4/10 van haar omvang op 20 jaar tijd, zou echter werkelijk een zware bedreiging betekenen voor het Belgisch sociaal model. 65

67 2. TOEPASSING VAN DE BEGROTINGSDISCIPLINE IN EUROPA SINDS 2009 België is niet de enige lidstaat van de Europese Unie die in een buitensporigtekortprocedure zit. De begrotingsstabiliteit van alle lidstaten van de Europese Unie samen werd zwaar ondermijnd door de economische crisis van 2008 en de verplichting van verschillende lidstaten om de banken te herkapitaliseren. Momenteel zitten 21 van de 27 lidstaten in een buitensporigtekortprocedure (Denemarken, Cyprus, Oostenrijk, België, Tsjechië, Italië, Nederland, Portugal, Slovakije, Polen, Roemenië, Litouwen, Malta, Frankrijk, Letland, Ierland, Griekenland, Spanje, Verenigd-Koninkrijk en Hongarije), terwijl drie andere tot voor kort in die situatie zaten (Finland, Luxemburg en Bulgarije). De lopende buitensporigtekortprocedures zijn allemaal gestart in 2009 en 2010, terwijl in 2008 geen enkel land in de procedure zat, behalve Hongarije, waarvoor de procedure startte in 2004 en nooit werd onderbroken. De start van de buitensporigtekortprocedures in 2009 en 2010 betekende de sterke comeback van het Europese richtsnoer inzake economisch beleid, ongunstig voor het tekort zelf in tijden van recessie. Ten aanzien van de spectaculaire terugval van de economische activiteit in 2008 waren de Europese instellingen inderdaad teruggekomen op het taboe van het budgettair herstel. In de Mededeling van 26 november 2008 met als titel «Een Europees economisch herstelplan» stelde de Europese Commissie niet enkel voor om een deel van het Europees budget te wijden aan het herstel (structurele fondsen en het Fonds voor aanpassing aan de globalisering), maar ze stelden ook het volgende voor: «een belangrijke injectie van koopkracht in de economie om de vraag te bevorderen en het vertrouwen op te krikken. De Commissie stelt voor dat de lidstaten en de EU onverwijld overeenstemming bereiken over een onmiddellijke budgettaire impuls ter grootte van 200 miljard EUR (1,5% van het bbp) om de vraag te stimuleren, en dit met volledige inachtneming van het stabiliteits- en groeipact». In bepaalde landen heeft die budgettaire relance zich met name vertaald in de toekenning van «slooppremies» in de automobielsector, wat het mogelijk heeft gemaakt om in de vraag in die sector te ondersteunen. In België werden de herstelmaatregelen becijferd op ongeveer 1 % van het bbp, dat is ± 3,5 miljard euro. Dankzij dit budgettair herstelplan kon de Europese economische activiteit zich herstellen vanaf midden 2009, na de ineenstorting in het tweede kwartaal Ondanks hun positieve impact werden de herstelmaatregelen opgeschort en de prioriteit werd opnieuw toegekend aan de begrotingsstabiliteit. Volgens verschillende economen waren de opschorting van de herstelplannen en de terugkeer naar het beleid van vermindering van overheidstekorten en staatsschuld voorbarig. In een recessieperiode was die opschorting namelijk een procyclische begrotingsmaatregel en zou ze noodzakelijkerwijs leiden tot een nieuwe achteruitgang of tot een stagnatie van de productie, wat men nu effectief vaststelt in Europa en België. 66

68 B. Coördinatie van het nationaal structureel beleid We hebben gezien dat er nu twee procedures voor Europese coördinatie van het economisch structureel beleid bestaan: de zuiver indicatieve coördinatie van structureel beleid in het kader van de Strategie Europa 2020, ingevoerd sinds 2011, en de procedure voor het corrigeren van economische onevenwichtigheden, ingevoerd sinds We hebben ook gezien dat beide procedures deels hetzelfde structureel beleid dekken. Het NHP dat de structurele hervormingen van een land beschrijft, geeft dus tegelijk een antwoord op de aanbevelingen en analyses in het kader van de Strategie Europa 2020 en in dat van de procedure voor het corrigeren van economische onevenwichtigheden. Om te begrijpen hoe Europa de richting van dit nationaal economisch beleid probeert de beïnvloeden enerzijds en hoe de lidstaten daarop een antwoord trachten te geven anderzijds, zullen we achtereenvolgens de volgende zaken onder de loep nemen: In het kader van het Europees semester 2011: - Het NHP 2011, dat geacht wordt een antwoord te zijn op de eisen van Strategie Europa 2020 (1); - De evaluatie ervan door de Europese instellingen (2); - De aanbevelingen die goedgekeurd zijn door de Europese instellingen in 2011 (3); In het kader van het Europees semester 2012: - Het waarschuwingsmechanisme en de diepgaande evaluatie, uitgevoerd krachtens de procedure voor het corrigeren van economische onevenwichtigheden; de diepgaande evaluatie ondersteunt via een economische analyse bepaalde aanbevelingen uit 2011 (4); - Het NHP 2012 dat beantwoordt aan de aanbevelingen 2011 (5); - De evaluatie ervan door de Europese instellingen (6); - De laatste aanbevelingen goedgekeurd door de Europese instellingen in 2012 (7). Krachtens het Europees semester omvatten de jaarlijkse Europese aanbevelingen (CSR) bovendien ook de budgettaire aanbevelingen. Het hierboven beschreven onderzoek van stabiliteitsprogramma s past chronologisch in het Europees semester. 67

69 1. HET BELGISCHE NHP VAN 2011 Strategie Europa 2020 heeft betrekking op heel wat domeinen. Het NHP ziet er dan ook uit als een catalogus van maatregelen die de verschillende machtsniveaus hebben genomen op een aanzienlijk aantal vlakken. In 2011 rapporteerde het Belgische NHP de volgende maatregelen inzake: - tewerkstellingscijfer: het beheersen van de loonkosten via de strikte toepassing van de wet van 1996 (marge voor loonsverhoging vastgelegd op 0,3 %), nieuw mechanisme voor sancties in geval van onvoldoende werknemersopleidingsinspanningen door de bedrijven, vermindering van de fiscale en parafiscale druk op lage lonen, een pakket gerichte verminderingen van sociale bijdragen, een sterkere opvolging en begeleiding van werklozen, eenmaking van het statuut arbeider-bediende; - O&O en innovatie: vrijstelling van 75% van de bedrijfsvoorheffing voor onderzoekers, gewestelijke programma s voor innovatiesteun, met name de oprichting van centra voor onderzoek en industriële innovatie; - Onderwijs en vorming: Vlaams actieplan tegen spijbelen, democratisering van het hoger onderwijs en revalorisatie van kwalificerende richtingen; - Sociale cohesie: nationale en gewestelijke plannen tegen armoede, het federaal actieplan voor de vrijwillige herinschakeling van arbeidsongeschikte personen, verhoging van de uitkeringen voor loontrekkenden en zelfstandigen, verhoging van 2% van het leefloon, Brussels plan voor de strijd tegen leegstaande en ongezonde woningen, Vlaams plan ter bevordering van gelijke kansen in het onderwijs, ontwikkeling van het aanbod van sociale woningen in Vlaanderen, vermindering van het energieverbruik van woningen. - Energie en klimaat: federaal niveau: controle op de normen voor energieverslindende producten, fiscale vermindering voor energiebesparende investeringen, windmolenprojecten in de Noordzee; in Vlaanderen: actieplan voor energie-efficiëntie , systeem voor groenestroomcertificaten, fonds voor milieuvriendelijke investeringen, investering in het aanbod van milieuopleidingen; in Wallonië: Alliance Emploi- Environnement, Plan de rénovation énergétique du parc de logements publics, stratégie régionale de développement des sources d énergie renouvelables ; in Brussel: het Gewestelijk Plan voor duurzame ontwikkeling, Plan Iris 2 dat het verkeer wil terugdringen met 20% tegen 2018 in vergelijking met

70 2. EVALUATIE DOOR DE EUROPESE INSTELLINGEN Het NHP 2011 kreeg van de Europese instellingen een negatieve beoordeling, met name omdat het onvoldoende maatregelen omvatte voor de hervorming van de arbeidsmarkt en het pensioenstelsel en voor aanpassingen van het systeem van werkloosheidsuitkeringen. In het evaluatiedocument van de Commissie staat het volgende: - «De in het NHP opgenomen lijst van projecten en voornemens bevat dan ook niet zoveel belangrijke structurele maatregelen die een doeltreffender antwoord kunnen bieden op de economische uitdagingen op lange termijn (met name het verminderen van de inefficiënties op de arbeidsmarkt) ( ). ( ) structurele maatregelen op lange termijn met betrekking tot de arbeidsmarkt en het pensioenstelsel, zoals aanpassingen van het werkloosheidsuitkeringsstelsel en de wettelijke pensioenleeftijd, ontbreken. - De loonkosten per eenheid product zijn de laatste jaren sneller gestegen in België dan in de buurlanden. In het NHP wordt weliswaar erkend dat België de loonstijgingen moet beperken, maar er wordt van uitgegaan dat de wet van 1996 daartoe volstaat. Bijgevolg worden er geen aanvullende maatregelen voorgesteld om het loonvormingsmechanisme verder te verfijnen. - Ook verbeteringen in het bedrijfsklimaat en het mededingingskader zouden het groeipotentieel van het land in gunstige zin beïnvloeden. - Met de aan de gang zijnde hervormingen op het gebied van O&O en innovatie wordt goed op de uitdagingen ingespeeld. In het NHP wordt het probleem van de fragmentatie van het onderzoeks- en innovatiesysteem echter niet aangepakt. - Behalve wat de energiesector betreft, zijn er in het NHP geen concrete maatregelen opgenomen om de concurrentie in de telecommunicatiesector en in de detailhandel te bevorderen of het mededingingskader te versterken. - De recente ontwikkelingen op het gebied van het energie- en klimaatbeleid lijken niet te sporen met de Europa 2020-doelstellingen. Een kwantitatieve beoordeling van bestaande en voorgenomen maatregelen kan als leidraad fungeren voor de beleidsvorming.» De genomen maatregelen tegen schooluitval leken de Europese commissie wel voldoende. 3. AANBEVELINGEN 2011 Op basis van deze analyse keurde de Raad zes aanbevelingen goed, die «country-specific recommandations*» («CSR») of landenspecifieke aanbevelingen werden genoemd: 1. Het aan de gang zijnde economische herstel aan te grijpen om meer vaart te zetten achter de correctie van het buitensporige tekort door tegen de indiening van de begroting voor 2012 de nodige maatregelen te nemen vooral aan de uitgavenzijde om een gemiddelde structurele inspanning van ten minste 0,75% van het bbp te leveren. Het overheidstekort zou daardoor uiterlijk in 2012 tot ver onder de referentiewaarde van 3% van het bbp worden teruggebracht. Jaarlijks een vooruitgang van ten minste 0,5% van het bbp te boeken in de richting van de middellangetermijndoelstelling. 2. Stappen te ondernemen om de langetermijnhoudbaarheid van de openbare financiën te verbeteren. Het accent dient daarbij te worden gelegd op het uitstippelen van een strategie 69

71 die erop gericht is de leeftijdsgerelateerde uitgaven in toom te houden, onder meer door vervroegde uittreding uit de arbeidsmarkt te voorkomen teneinde de effectieve pensioenleeftijd te verhogen, alsook op de koppeling van de wettelijke pensioenleeftijd aan de levensverwachting. 3. De structurele zwakheden in de financiële sector aan te pakken, met name door de herstructurering af te ronden van de banken die behoefte hebben aan een adequaat gefinancierd en levensvatbaar bedrijfsmodel; 4. In overleg met de sociale partners en conform de nationale praktijken het systeem voor het voeren van loononderhandelingen en het loonindexeringssysteem te hervormen, teneinde ervoor te zorgen dat de loonstijging beter aansluit bij de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit en het concurrentievermogen. 5. De arbeidsparticipatie naar een hoger peil te tillen door de hoge fiscale en sociale lasten voor laagbetaalden op budgettair neutrale wijze te verlichten en door een systeem in te voeren waarbij het niveau van de werkloosheidsuitkeringen geleidelijk afneemt naarmate de periode van werkloosheid langer duurt. Stappen te ondernemen om de belastingdruk te verschuiven van arbeid naar consumptie en om het belastingstelsel milieuvriendelijker te maken. Het actieve arbeidsmarktbeleid doeltreffender te maken door specifiek op oudere werknemers en kwetsbare groepen gerichte maatregelen te treffen. 6. Maatregelen te nemen om de concurrentie in de detailhandel te stimuleren door de toegangsbelemmeringen en de operationele beperkingen te reduceren; en maatregelen te nemen om de concurrentie op de elektriciteits- en de gasmarkt te bevorderen door de doeltreffendheid van de sectorale regulerende en mededingingsautoriteiten verder te verhogen. Aanbeveling 3 houdt verband met de specifieke problematiek van de financiële sector, die aanzienlijk is maar niets te maken heeft met het structureel beleid voor de groei dat Strategie Europa 2020 en de GREB beogen. De drie andere aanbevelingen zijn rechtstreeks of onrechtstreeks gelinkt aan het kostenconcurrentievermogen van ondernemingen: - CSR 4 en 5 voorzien in 3 marktgebonden en arbeidskostengelinkte maatregelen: o De hervorming van de loonindexering; o De budgetneutrale vermindering van de belasting op arbeid; o De degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen; - CSR 6 inzake inflatie is gelinkt aan de kosten voor energie, die de productiekosten van verbruiksgoederen mee bepalen. Hoewel het investerings- en innovatiebeleid en de overstap naar een koolstofarme economie kritiek uitlokten in het kader van de beoordeling van het NHP van 2011, werd over deze items geen enkele aanbeveling geformuleerd in 2011, evenmin als over schooluitval en armoedebestrijding. De Europese instellingen leggen de link tussen de enorme inflatie van de energieprijzen en het gebrek aan een kader voor energieprijzen, wat de Belgische markt onderscheidt van die van de buurlanden, maar toch geven ze geen enkele aanbeveling in die zin. De aanbeveling is enkel gebaseerd op het versterken van de concurrentiepositie. 70

72 Terwijl economische analyses op Belgisch en Europees vlak tot slot aangeven dat de Belgische economie problemen heeft met het structurele concurrentievermogen* - waarmee gedoeld wordt op alle elementen buiten de productiekosten die de concurrentiekracht van Belgische ondernemingen aantasten, zoals hun focus op geografische sectoren en takken waarvoor de vraag stagneert of afneemt zeggen de CSR daar niets over en richten ze zich uitsluitend op het kostenconcurrentievermogen. Zelfs los van de discutabele algemene oriëntatie van de coördinatie van het economisch beleid beschouwt men dus dat de CSR onevenwichtig zijn en breken met de grondmechanismen van de sociale dialoog, die er voor een wezenlijk deel in bestaat dat werknemers inspanningen leveren inzake kostenconcurrentievermogen (loonmatiging) in ruil voor werkgeversinspanningen voor innovatie, onderzoek en ontwikkeling. 4. PROCEDURE VOOR HET CORRIGEREN VAN ECONOMISCHE ONEVENWICHTIGHEDEN a. Waarschuwingsmechanisme Op de volgende pagina vindt u, in tabelvorm, het resultaat van de toepassing van de criteria op het scorebord in De waarden die de cruciale drempels overschrijden staan in het grijs. Het rapport van de Europese Commissie over het waarschuwingsmechanisme bestaat uit twee delen: het eerste beschrijft de economische situatie van de Europese Unie volgens de indicatoren op het scorebord en het tweede onderzoekt de economische situatie per land. i. ALGEMENE BEOORDELING VAN DE ECONOMIE IN DE EUROPESE UNIE We hebben gezien dat, naargelang de interpretatie van de economische crisis in de Europese Unie door de Europese instellingen, de moeilijkheden grotendeels te wijten zouden zijn aan «externe onevenwichtigheden», d.w.z. aan het gelijktijdig bestaan van landen met een handelsoverschot (meer export dan import, voornamelijk de noordelijke landen) en landen met een handelstekort (meer import dan export). Ook werd met een beschuldigende vinger gewezen naar de loonevolutie, die in bepaalde landen te groot zou zijn geweest. Het rapport van het waarschuwingsmechanisme geeft aan dat als gevolg van de economische crisis beide evoluties verdwenen zijn. 71

73 72