RECHTSPOSITIE HUISHOUDELIJK WERKERS

Transcriptie

1 Omslag Visie soc.partners_opmaak 1 12/20/13 10:00 AM Pagina 1 RECHTSPOSITIE HUISHOUDELIJK WERKERS VISIE FNV-OSB EN DE RATIFICATIE VAN ILO-VERDRAG VISIEDOCUMENT VAN 18 DECEMBER 2013

2

3 INHOUD INLEIDING EN SAMENVATTING 2 HOOFDSTUK 1 4 RECHTSPOSITIE HUISHOUDELIJK WERKERS IN NEDERLAND ANNO 2013 HOOFDSTUK 2 12 RECHTSPOSITIE HUISHOUDELIJK WERKERS IN HET BUITENLAND HOOFDSTUK 3 14 BETER GEREGELD: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN BIJLAGE I 17 DOORREKENINGEN DIVERSE OPLOSSINGSVARIANTEN BIJLAGE II 26 HOE IS HUISHOUDELIJK WERK IN HET BUITENLAND GEREGELD? BIJLAGE III 32 QUESTIONNAIRE OVER HUISHOUDELIJKE DIENSTVERLENING EN THUISZORG IN ANDERE EU LANDEN 32 VRAGENLIJST 36 1

4 INLEIDING EN SAMENVATTING Met het oog op de ratificatie van ILO-verdrag 189 door Nederland en de wens om de rechtspositie van huishoudelijk werkers in Nederland te verbeteren, is vanuit de FNV in november 2012 de FNV-OSB Werkgroep Huishoudelijke Werk ingesteld (verder genoemd als de werkgroep). Deze werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de FNV, Ondernemersorganisatie Schoonmaak- en Bedrijfsdiensten (OSB) en extern deskundigen. De werkgroep heeft als doel een concrete bijdrage te leveren aan verbetering van de regelgeving en de organisatie van huishoudelijke en persoonlijke dienstverlening in Nederland. Met de instelling van deze werkgroep bouwen FNV en OSB voort op tal van activiteiten die in de afgelopen jaren in gang zijn gezet zijn om de positie van huishoudelijk werkers te verbeteren. Deze activiteiten hebben ondermeer geresulteerd in een toenemende aandacht vanuit de politiek om alternatieven te ontwikkelen voor de Regeling Dienstverlening aan huis. De instelling van de Commissie Dienstverlening aan huis (Commissie Kalsbeek) door het huidige kabinet in mei 2013 is hieruit voortgekomen. De Werkgroep Huishoudelijk Werk heeft vanaf november 2012 onderzoek ingesteld naar de mogelijkheden voor het verbeteren van de positie van huishoudelijk werkers, hun werkgevers en de praktische uitvoering van verbeterde regelgeving. In dit Visiedocument doet de werkgroep hiervan verslag en worden conclusies getrokken over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder ratificatie van ILO-verdrag 189 door Nederland mogelijk is. In Hoofdstuk 1 is de huidige rechtspositie van huishoudelijk werkers in Nederland uiteengezet. Dat betekent dat de consequenties van de Regeling Dienstverlening aan Huis voor verschillende groepen werknemers is toegelicht. De betekenis van deze regeling is bezien in de verhouding tot diverse internationale verplichtingen en de kritiek van internationale toezichthoudende instanties op deze positie. Voorts zijn ontwikkelingen besproken die relevant zijn voor de markt voor de huishoudelijke dienstverlening en voor een herziening van de regelgeving die thans van toepassing is op de personen die daar werkzaam zijn. Dit deel is afgesloten met een weergave van het huidige werknemer- en werkgeverschap in de huishoudelijke dienstverlening. Daar zijn praktische problemen gesignaleerd die in het kader van een nieuwe regeling om een oplossing vragen, waaronder vragen rond de uitvoering van de sociale zekerheid. Ook gaat de aandacht uit naar verbetering van de mogelijkheden voor collectieve belangenbehartiging. Hoofdstuk 2 gaat in op de rechtspositie van huishoudelijk werkers in het buitenland. Vanuit de werkgroep is de positie van huishoudelijk werkers in het buitenland onderzocht aan de hand van een literatuurstudie. Daarnaast is een uitgebreide vragenlijst over huishoudelijke dienstverlening en thuiszorg uitgezet bij informanten van meerdere EU-lidstaten. In hoofdstuk 2 wordt kort verslag gedaan van de resultaten van deze beide onderzoeken. De onderzoeksverslagen zijn als bijlage bij dit visiedocument opgenomen. De resultaten van de literatuurstudie zijn voor de werkgroep het vertrekpunt geweest bij het verstrekken van de opdracht aan SEOR om varianten van regelingen voor huishoudelijk werk door te rekenen. De resultaten van het onderzoek naar huishoudelijke dienstverlening en thuiszorg in andere EU-lidstaten via de vragenlijsten waren veel later bekend en konden niet in de opdracht aan SEOR worden betrokken. De bevindingen dienen binnen dit document vooral als extra achtergrondinformatie en maken nieuwe trends zichtbaar. In mei 2013 heeft de werkgroep een opdracht verstrekt aan SEOR (Erasmus Universiteit Rotterdam) om een aantal varianten van regelingen voor huishoudelijke dienstverlening door te rekenen. Dit als alternatief voor de Regeling Dienstverlening aan Huis. Onderzoekers van SEOR hebben kansen en mogelijkheden van een dienstencheque, een fiscale 2

5 regeling en duale varianten verkend en doorgerekend. Dit onderzoek is begeleid door leden van de werkgroep. Deze begeleidingsgroep heeft de voor het rapport noodzakelijke input geleverd over de rechtspositie van de verschillende soorten werknemers die huishoudelijk werk verrichten. Die informatie betrof de positie van alfahulpen, pgb-zorgverleners en de particuliere huishoudelijke hulpen en de betekenis van de Regeling Dienstverlening aan Huis voor deze werknemers. Deze sociaalrechtelijke informatie is door de onderzoekers verwerkt in het rapport. Het SEOR-rapport bevat tevens belangrijke informatie over de sterke en zwakke punten van het Belgische systeem van de dienstencheque en van het Zweedse systeem dat voorziet in fiscale aftrek voor de afnemers van huishoudelijke diensten. De mogelijkheden van de beide systemen zijn vervolgens onderzocht en doorgerekend voor de Nederlandse markt van de huishoudelijke en persoonlijke dienstverlening. Hetzelfde is gebeurd met duale varianten, waarbij dienstencheque en fiscale aftrek worden gecombineerd. Verschillende effecten van de te onderscheiden varianten zijn in het rapport geanalyseerd en de baten en lasten voor de overheid zijn daarbij betrokken. Op bijeenkomsten van de Werkgroep Huishoudelijk Werk met de onderzoekers van SEOR zijn de tussentijdse onderzoeksrapportages doorgesproken. Daarbij is veel aandacht besteed aan de consequenties voor de te onderscheiden groepen huishoudelijk werkers. Aldus zijn de belangrijkste conclusies uit het SEOR-rapport getrokken in samenspraak tussen leden van de werkgroep en de onderzoekers. In bijlage 1 is de samenvatting van het rapport Doorrekening varianten huishoudelijk werk integraal weergegeven omdat hiermee een goed inzicht wordt verschaft van de onderzoeksresultaten en daarmee van mogelijke alternatieven voor de Regeling Dienstverlening aan Huis. In Hoofdstuk 3 trekt de Werkgroep Huishoudelijk Werk conclusies met het oog op de ratificatie van ILO-verdrag 189 door Nederland, voor de daarvoor noodzakelijke verbetering van de positie van huishoudelijk werkers en hun werkgevers en voor de praktische uitvoering van verbeterde regelgeving. Ook benoemt de werkgroep in dit hoofdstuk de randvoorwaarden voor verbetering van de regelgeving en de uitvoering daarvan in de Nederlandse situatie. 3

6 HOOFDSTUK 1 RECHTSPOSITIE HUISHOUDELIJK WERKERS IN NEDERLAND ANNO 2013 In Nederland werken naar schatting huishoudelijk werkers en daarnaast nog alfahulpen, pgbzorgverleners en gastouders onder de Regeling Dienstverlening aan Huis. 1 Sinds 2007 kent Nederland deze regeling voor het bepalen van de rechtspositie van werknemers die bij een particuliere werkgever aan huis werken. De Regeling Dienstverlening aan Huis bestaat uit een aantal bepalingen uit het arbeidsrecht, het sociale zekerheidsrecht en de fiscale wetgeving die huishoudelijk werkers in een uitzonderingspositie plaatsen. De regeling is van toepassing op personen die hooguit drie dagen per week bij dezelfde particulier werken. Voor 2007 gold een vrijwel gelijke regeling voor werknemers die op hooguit twee dagen per week bij dezelfde particulier aan huis werkzaam waren. In 2012 onderzocht de FNV of de Regeling Dienstverlening aan Huis wordt nageleefd. Ongeveer 40% van de particuliere huishoudens betaalt en behandelt de huishoudelijk werker naar eigen zeggen volgens de regels en 60% doet dat niet, of gedeeltelijk. 2 Medewerkers in de thuiszorg vallen ook onder deze regeling als zij niet in loondienst zijn bij een thuiszorginstelling. Alfahulpen zijn hiervan het bekendste voorbeeld. Gemeenten besteden de thuiszorg aan, zorginstellingen bieden de zorg voor een bepaald bedrag en na aanbesteding blijkt dat de zorg niet volgens de eerder geldende, reguliere arbeidsvoorwaarden geleverd kan worden. De thuiszorgmedewerkers worden dan lager ingeschaald of ze kunnen hun werk houden als ze uit dienst gaan en zich vervolgens als alfahulp opnieuw melden. Alfahulpen vallen onder dezelfde regeling als huishoudelijk werkers. Alfahulpen worden geacht in dienst te zijn van de zorgvrager en daarom wordt de Regeling Dienstverlening aan Huis op hen toegepast. Hierbij past wel de kanttekening dat herhaaldelijk de vraag opkomt of hier geen sprake is van een schijnconstructie. Thuiszorginstellingen (of andere bemiddelingsinstanties) vervullen doorgaans zo veel werkgeverstaken dat zij en niet de zorgvrager moeten worden aangemerkt als werkgever. Inmiddels is in hoger beroep arrest gewezen. Uit het arrest blijkt dat in deze kwestie sprake is van een arbeidsovereenkomst tussen de alfahulp en de thuiszorginstelling, en dus niet tussen de alfahulp en de cliënt. In het arrest werd er tevens op gewezen dat de Regeling Dienstverlening aan huis slechts bedoeld is voor een afspraak tussen een alfahulp/huishoudelijk werker en een particulier. En dus niet voor afspraken waar een thuiszorginstelling of bemiddelingsbureau tussen zit. 3 Verder zijn er nog de pgb-zorgverleners, een categorie werkers die betaald wordt vanuit een persoonsgebonden budget (pgb). Ook zij vallen voor wat hun rechtspositie betreft onder de Regeling Dienstverlening aan Huis als zij hooguit drie dagen bij een particuliere werkgever in huis werken. Dat kan eveneens gelden voor gastouders, alhoewel zij het gastouderschap doorgaans aan eigen huis vervullen. Regeling dienstverlening aan huis De regelgeving is bedoeld voor wie werk aan huis wil laten verrichten en daarvoor iemand voor hooguit drie dagen per week inschakelt. De particulier is de werkgever en tussen deze werkgever en de huishoudelijk werker bestaat een arbeidsovereenkomst. 1 Het gaat om schattingen. Deze raming van het aantal huishoudelijk werkers is gebaseerd op gegevens van de Loonwijzer in combinatie met CBS-cijfers over de beroepsbevolking (Schimmenspel, uitgave van FNV Bondgenoten in samenwerking met ABVAKABO FNV, oktober 2012, p. 18); de ramingen van de aantallen pgb-zorgverleners en gastouders zijn in juni 2011 genoemd door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Kamerstukken II 2010/11, , nr. 334, p. 12); de minister schatte het aantal alfahulpen op en in Schimmenspel (p. 36) is het aantal op geschat. 2 Positie huishoudelijke hulp en alphahulp, regelgeving huishoudelijke hulp, Onderzoek naar de bekendheid met de regelgeving, de naleving hiervan en intentie daartoe, uitgevoerd door bureau ADV MR in opdracht van de FNV, FNV September 2012, p

7 De werkgever moet ten minste het minimumloon betalen, bij ziekte hoeft de werkgever slechts zes weken loon te betalen en de huishoudelijk werkers hebben recht op vier weken doorbetaalde vakantie. Als de particuliere werkgever zelf op vakantie is, dan hoort het loon gewoon doorbetaald te worden. In de regelgeving wordt de huishoudelijk werker in een uitzonderingspositie geplaatst. Er geldt geen uitkering bij werkloosheid, geen uitkering in geval van ziekte die langer duurt dan zes weken en er is geen enkel vangnet als er sprake is van arbeidsongeschiktheid. Ontslag is mogelijk zonder vergunning van het UWV. De huishoudelijk werker heeft ook geen recht op de inkomensa ankelijke werkgeversbijdrage voor de Zorgverzekeringswet en kan evenmin aanspraak maken op een pensioenvoorziening. De particuliere werkgever heeft niet de plicht loonbelasting in te houden en doet geen aangifte bij de Belastingdienst. De werknemer is wel verplicht aangifte te doen van de inkomsten. De werknemer heeft de mogelijkheid zich vrijwillig te verzekeren voor de werknemersverzekeringen maar draagt daarvan alle kosten en heeft ook alle administratieve verplichtingen. Van deze mogelijkheid wordt bijna geen gebruik gemaakt. Toepassing van de Regeling Dienstverlening aan Huis betekent voor de huishoudelijk werkers minder rechtsbescherming. Voor de particuliere werkgever betekent de regeling daarentegen dat de hulp goedkoper kan worden ingeschakeld en met weinig administratieve lasten. De regeling heeft ook nadelen voor de particuliere werkgever, zo is er geen vervanging bij ziekte van de huishoudelijk werker. Relatie met ilo-verdrag 189 In 2011 stelde de ILO over de positie van huishoudelijk werkers Verdrag 189 vast. Ook Nederland stemde in. De tekst is te vinden via de link In het verdrag wordt aangedrongen op overleg door de lidstaten met sociale partners zodat de positie van huishoudelijk werkers goed in beeld kan worden gebracht, en overleg kan worden gevoerd over lacunes en mogelijke verbeteringen. Nederland was lange tijd niet genegen tot ratificatie. De kaarten lijken nu anders te liggen. Ter verbetering van de kwaliteit van de arbeid is de ratificatie van ILO-verdrag 189 en de verbetering van de positie van huishoudelijk werkers in december 2012 weer geagendeerd. Naast de verplichting om een goed overleg met sociale partners op te starten, spreekt het verdrag zich uit voor een rechtspositie die ook voor wat sociale zekerheid betreft, niet minder gunstig is dan die van andere werknemers zie artikel 14 van het verdrag. Om deze reden kan al gesteld worden dat de Regeling Dienstverlening aan Huis voor huishoudelijk werkers discussie oproept. De uitsluiting van de werknemersverzekeringen is een beletsel om ILO-verdrag 189 te ratificeren. In juni 2013 bleken op zitting 102 van de ILO Conferentie tien lidstaten ILO-verdrag 189 te hebben geratificeerd. De volgende zeven lidstaten stonden al als zodanig geregistreerd bij de ILO: Uruguay, Philippijnen, Mauritius, Italië, Nicaragua, Paraguay en Bolivia en daarnaast was op dat moment het nationale ratificatieproces van Colombia, Duitsland en Zuid-Afrika afgerond en moest de registratie bij de ILO nog plaatsvinden. De EU-lidstaten België en Ierland bleken toen dicht tegen ratificatie aan te zitten. Ook andere staten waren bezig hun wetgeving zodanig aan te passen dat ratificatie mogelijk is. Inmiddels staat in september 2013 het aantal ratificaties op dertien omdat ook Guyana, Equador en de Dominicaanse Republiek het verdrag hebben geratificeerd. Voor nadere informatie kan worden verwezen naar de links: 5

8 Relatie met andere internationale verplichtingen De uitzonderingspositie van huishoudelijk werkers staat niet alleen onder druk van de verplichtingen die voortvloeien uit ILO-verdrag 189. Aan de orde is ook de vraag of de Regeling Dienstverlening aan Huis in strijd is met het recht van de Europese Unie. De regeling geldt in hoofdzaak voor vrouwelijke werknemers omdat de groep huishoudelijk werkers vooral uit vrouwen bestaat. Er is sprake van indirecte discriminatie omdat vooral vrouwen door de regeling worden getroffen. De EU-regelgeving staat indirecte discriminatie niet toe tenzij hiervoor een objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat. In relevante literatuur is aangetoond dat de Regeling Dienstverlening aan Huis deze objectieve rechtvaardigingstoets niet doorstaat. 4 Van overheidswege is veelvuldig beargumenteerd dat het inkomen uit huishoudelijk werk een bescheiden aanvulling is op een gezinsinkomen en dat werknemersbescherming daarom achterwege kan blijven. Dit argument komt voort uit een kostwinnersdenken en is zo evident discriminerend dat dit nooit als rechtvaardigingsgrond kan worden geaccepteerd. Bovendien wordt hiermee miskend dat steeds meer vrouwen financieel a ankelijk zijn van het inkomen dat ze verdienen met dienstverlening aan huis. In aanvulling op de hier aangehaalde literatuur waarin is aangevoerd dat geen objectieve rechtvaardiging bestaat voor de uitsluiting van de socialezekerheidswetgeving, kan nog worden gewezen op het in november 2012 gewezen arrest Elbal Moreno van het Hof van Justitie van de EU (zaak C-385/11). In dit arrest heeft het Hof een Spaanse regeling getoetst aan richtlijn 79/7/EEG inzake de gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de wettelijke sociale zekerheid. De benadeling van deeltijdwerkers - hoofdzakelijk vrouwen - werd in strijd geacht met de richtlijn. Het argument van de Spaanse overheid dat met het stellen van extra eisen een doelstelling van sociaal beleid werd nagestreefd en dat de regeling daarom gerechtvaardigd zou zijn, werd door het Hof van de hand gewezen. Het Hof spreekt in dit arrest in het geheel niet over de ruime beoordelingsmarge die de lidstaten zou toekomen inzake het voeren van sociaal beleid. In arresten uit 1995 heeft het Hof dat wel gedaan en de Nederlandse overheid gebruikt die arresten herhaaldelijk als rechtvaardiging voor de uitsluiting van deeltijd huishoudelijk werkers van de sociale zekerheid. De redenering van het Hof in Elbal Moreno maakt extra duidelijk dat Nederland dit argument niet kan blijven gebruiken en dat de uitsluiting niet gerechtvaardigd is. Toezichthoudende organen bij andere internationale verdragen hebben zich kritisch uitgelaten over de regeling, omdat deze een specifieke groep werknemers uitsluit van cruciale werknemersvoorzieningen. Het betreft: cedaw vanwege strijd met het vn-vrouwenverdrag In februari 2010 heeft CEDAW, Committee on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Woman, Nederland ernstig gekapitteld over de slechte rechtsbescherming van het deeltijd huishoudelijk personeel. CEDAW heeft geconcludeerd dat Nederland op dit punt in strijd handelt met het VN-vrouwenverdrag en heeft dringend aanbevolen het deeltijd huishoudelijk en verzorgend personeel volledige rechtsbescherming toe te kennen. 5 het esocul comité Het Comité voor Economische en Sociale Rechten dat toezicht houdt op de naleving van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (Esocul) heeft zich op 19 november 2010 uitgesproken over de uitzonderingspositie van het deeltijd huishoudelijk en verzorgend personeel. In het rapport over de naleving van het 4 Leontine Bijleveld & Eva Cremers, Een baan als alle andere?! De rechtspositie van deeltijd huishoudelijk personeel, Leiden: Vereniging voor Vrouw en Recht Clara Wichmann 2010 ( p ; E. Cremers-Hartman, De (deeltijd) huishoudelijk werker en de particuliere zorgverlener, in: A.R. Houweling, G.W. van der Voet (red.), Bijzondere Arbeidsverhoudingen, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2012, p CEDAW 2010, Concluding Comments of the Committeee on the Elimination of Discrimination against Women: Netherlands, Concluding comments nr. 38 en 39 (CEDAW/C/NLD/CO/5). 6

9 verdrag door Nederland geeft het Comité onder punt 17 aan bezorgd te zijn dat deze werknemers niet dezelfde bescherming genieten als ander personeel. Het Comité roept Nederland daarom op betere juridische of andere maatregelen te nemen om de rechten en uitkeringen voor huishoudelijk personeel gelijk te stellen aan die van ander personeel, vooral met betrekking tot de sociale verzekeringen. 6 ilo vanwege het verdrag 175 inzake deeltijdwerk ILO-verdrag 175 betreffende deeltijdwerk heeft de gelijke behandeling van deeltijders ten opzichte van voltijders bij de toegang tot de arbeidsmarkt, de arbeidsvoorwaarden en de sociale zekerheid als uitgangspunt. Het verdrag bevat instructies voor tal van concrete rechten die de lidstaten in een wettelijke regeling moeten opnemen. Artikel 3 van ILO-verdrag 175 maakt het mogelijk om bijzondere categorieën van werknemers geheel of gedeeltelijk uit te sluiten van de werkingssfeer van het verdrag. Dit onder de voorwaarde dat de toepassing van het verdrag tot bijzondere problemen van wezenlijke aard zou kunnen leiden. Voorwaarde is ook dat een lidstaat hierover de betrokken representatieve organisaties heeft geraadpleegd. Nederland heeft van deze bepaling gebruik gemaakt door bij de ratificatie in 2001 een voorbehoud te maken ten aanzien van het deeltijd huishoudelijk personeel dat bij een particulier werkzaam is. FNV en CNV hebben destijds hun bezwaren uitgesproken omdat de uitsluiting juridisch discutabel zou zijn. Tijdens de parlementaire behandeling van de Regeling Dienstverlening aan Huis zijn de verplichtingen die voortvloeien uit ILO-verdrag 175 niet aan de orde geweest, terwijl de regeling een uitbreiding betekende van de groep die wordt uitgesloten van de toepassing van het verdrag. In het kader van de tweede regeringsrapportage over de toepassing van verdrag 175 aan het Committee of Experts van de ILO in 2008 heeft de FNV kritiek geuit op de uitbreiding van de uitgesloten groep werknemers. 7 Dit is niet onopgemerkt gebleven. In 2010 heeft het CEARC, Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Nederland om opheldering gevraagd over de Regeling Dienstverlening aan Huis en verzocht ( ) to describe the particular problems of a substantial nature that the Application of the Convention to this category of workers would have raised. 8 Andere internationale ontwikkelingen Op 31 mei 2013 vond de conferentie Promoting Integration of migrant domestic workers in Europe plaats, georganiseerd door ETUC, EESC en ILO. 9 Op de conferentie is een onderzoek gepresenteerd naar de positie van migrant domestic workers in België, Italië, Frankrijk en Spanje dat in opdracht van genoemde organisaties is uitgevoerd. Voorafgaand aan de presentaties van de vier deelonderzoeken, hield Béatrice Ouin (EESC) Marco Cilento (ETUC) en Manuela Tomei (ILO) een inleiding. Het feit dat de vraag naar thuiszorg en hulp in de huishouding ondanks de crisis groot is en blijft, werd benadrukt en tevens is gerefereerd aan de structurele vraag, door heel de EU, naar de arbeid van migranten in deze sector. Ouin benadrukte dat de EU deze sector wil formaliseren om de betrokken werknemers te verzekeren van voldoende inkomen, betere loopbaanmogelijkheden en sociale bescherming en meer kans op politieke participatie. Het jaar 2014 is binnen de EU het jaar van de combinatie zorg en arbeid en in dat verband zullen thuiszorg en huishoudelijke dienstverlening en de profes-sionalisering hiervan op de agenda staan. Ouin en Tomei benadrukten beiden het belang van regulering van migranten-arbeid. Cilento noemde als voordelen van een betere regulering dat meer banen in de formele sfeer leidt tot meer belastinggelden, dat een goed aanbod aan huishoudelijke dienstverlening kan leiden tot een hogere productiviteit van (hoog opgeleide) vrouwenarbeid en dat meer reguliere werkgelegenheid in de thuiszorg ook betere zorg betekent. Ook was aan de orde dat er geen strikt onderscheid valt te maken tussen huishoudelijke dienstverlening en thuiszorg. 6 E/C.12/NDL/CO/ Zie voor deze achtergrondinformatie: Een baan als alle andere?!, p International Labour Organisation (ILO), 99 th Session, 2010, Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, Report III (Part 1 A) General Report and observations concerning particular countries, p Sarah van Walsum, lid van de Werkgroep Huishoudelijk Werk, heeft aan deze conferentie deel genomen en hiervan verslag gedaan. 7

10 schijnzelfstandigheid Vanuit het werknemersperspectief kan de Regeling Dienstverlening aan Huis uit het oogpunt van rechtvaardigheid om meerdere redenen ter discussie worden gesteld. Huishoudelijk werkers, alfahulpen en pgb-zorgverleners worden soms voorgesteld als zzp ers danwel wordt ervoor gepleit ze als zodanig te beschouwen. Daarbij speelt mee dat ze doorgaans voor verschillende particulieren werken en daarom wordt wel gesuggereerd dat het hun keuze is om dit als zelfstandige (zzp er) te doen. Bij het beantwoorden van de vraag of daadwerkelijk sprake is van zzp ers moet rekening worden gehouden met het verschijnsel schijnzelfstandigheid. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als de werkgever de betrokken werknemer niet op de loonlijst kan of wil plaatsen of als er geen gereguleerd werkgeverschap voor deze groep werkers bestaat. Van zelfstandig ondernemerschap en dus zzp er schap kan echter alleen sprake zijn als een werkende hiervoor werkelijk uit vrije wil kiest. Huishoudelijk werkers, klussers, alfahulpen en pgb-zorgverleners kiezen in veel gevallen niet voor de rechtpositie die uit de toepassing van de Regeling Dienstverlening aan Huis voortvloeit en ze kiezen in veel gevallen evenmin voor een positie als zelfstandige. Hun inkomens- en concurrentiepositie maken het voorts niet mogelijk om zelf de ontbrekende sociale voorzieningen en pensioenregeling te financieren. de markt ontwikkelt zich en behoeft nieuwe Regelgeving De toenemende aantallen particuliere huishoudelijk werkers, alfahulpen, pgb-zorgverleners én de decentralisatie van wat voorheen rijkstaken waren, vragen om een volwassen benadering van wat een nieuwe markt in ontwikkeling is: die van het huishoudelijk werk en ten dele ook die van de persoonlijke verzorging aan huis. Werkgevers- en werknemersorganisaties willen graag in overleg met de overheid om na te gaan hoe die volwassen benadering er uit kan zien. Daarmee voldoen zij aan wat ILO-verdrag 189 vraagt: de noodzakelijke sociale dialoog. Helder is tegelijkertijd ook dat nieuwe regelgeving niet kan worden ingevoerd tenzij de Regeling Dienstverlening aan Huis wordt ingetrokken. Werkgeverschap uitoefenen zonder te voorzien in reguliere sociale voorzieningen is té aantrekkelijk. Nieuwe regelgeving zou daar aan een einde moeten maken en zo tegemoet komen aan een andere vereiste van ILOverdrag 189: sociale zekerheid die niet minder gunstig is dan die van andere werkers. migrerende huishoudelijk werkers Vooral in de Randstad is in toenemende mate sprake van huishoudelijk werkers die al jaren lang werk verzetten zonder te beschikken over de juiste verblijfsdocumenten. Zij maken het voor veel hoogopgeleide Nederlanders mogelijk om fulltime te werken en tegelijkertijd kinderen te krijgen; de was wordt gedaan en gestreken en men komt thuis in een schoon huis. Deze werkgroep kiest ervoor om als eerste stap de sociaal-economische positie van huishoudelijk werkers in het algemeen te agenderen en beter geregeld te krijgen. Helder is tegelijkertijd dat de bijdrage van ongedocumenteerde huishoudelijk werkers niet ontkend kan worden en hun verblijfsstatus niet buiten beeld kan blijven. Bovendien zal een nieuwe regeling moeilijk kunnen slagen als een belangrijk deel van de huishoudelijk werkers veroordeeld blijft tot de schaduweconomie en daarmee tot het informele circuit. De Werkgroep Huishoudelijk Werk is van mening dat een verdere verbetering van de rechtspositie van de ongedocumenteerde huishoudelijk werkers een noodzakelijke vervolgstap moet zijn. 8

11 de politieke Realiteit begin 2013 Wmo en AWBZ in Regeerakkoord In het Regeerakkoord wordt in totaal voor vijf miljard euro bezuinigd op de zorg. De AWBZ in de huidige vorm houdt op te bestaan en wordt vervangen door een soort romp-awbz. De AWBZ-functies begeleiding en persoonlijke verzorging (ondersteunende zorg aan huis) worden vanaf 2015 gedecentraliseerd naar de gemeenten en worden daarmee toegevoegd aan de Wmo. Denk bijvoorbeeld aan hulp bij aan- en uitkleden en haren wassen. Dit gaat gepaard met een bezuiniging van 1,6 miljard (dat is 25% van het huidige budget). Naar schatting gaat dit circa werkers aan. Cliënten komen bovendien in het vervolg alleen nog in aanmerking voor huishoudelijke hulp via de gemeente als ze een laag inkomen hebben. Gemeenten hebben grote twijfels of het resterende budget na de bezuiniging toereikend is voor de aanspraken op gemeentelijke Wmo-voorzieningen. Zorgverzekeraars gaan vanaf 2015 de medische zorg uitvoeren: verpleging en langdurige geestelijke gezondheidszorg. De zwaardere zorg voor ouderen en gehandicapten in instel-lingen blijft binnen de AWBZ. Dit is de zorg waartegen mensen zichzelf niet kunnen verzekeren. Deze cliënten gaan wel een hogere eigen bijdrage betalen. Het recht op huishoudelijke zorg uit de Wmo wordt vanaf 2014 inkomensa ankelijk gemaakt voor nieuwe cliënten en vanaf 2015 ook voor bestaande cliënten. Het budget wordt gekort met 1,2 miljard (dat is 75% van het huidige budget). De resterende 25% van het huidige budget (dus ongeveer 400 miljoen) behouden de gemeenten voor een maatwerkvoorziening voor degenen die het echt nodig hebben en het niet uit eigen middelen kunnen betalen. Verder stelt het kabinet vanaf miljoen beschikbaar voor het verbeteren van de arbeidsmarktpositie van alfahulpen. Dienstverlening aan huis In de brief van minister Asscher en staatssecretaris Klijnsma (ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan de Tweede Kamer d.d. 19 december 2012 betreffende het overleg tussen het Kabinet en de Stichting van de Arbeid wordt kort gesproken over de dienstverlening aan huis: De huishoudelijk werkers vallen nu onder de regeling Dienstverlening aan huis, waarmee de rechtspositie verschilt van die van andere werknemers. Indien het aangenomen ILO-verdrag 189 inzake decent work for domestic workers zou worden geratificeerd, zouden aan huishoudelijk werkers meer rechten moeten worden toegekend. Ratificatie heeft niet alleen gevolg voor de rechtspositie van huishoudelijk werkers, maar ook voor de loonkosten en de werkgeversverplichtingen. Vervolgens heeft minister Asscher in mei 2013 de Commissie Dienstverlening aan huis ingesteld om zich te laten adviseren over de mogelijkheden tot ratificatie van ILO-verdrag Inzet schoonmaakbranche Door de bezuinigingen op de huishoudelijk hulp zullen naar verwachting een groot aantal werkers niet langer onder de cao Verpleeg- en Verzorgingshuizen en Thuiszorg vallen; zij worden toegevoegd aan de particuliere huishoudelijk hulpsector. Dat kan leiden tot een vlucht in het zwarte circuit dan wel in het reguliere domein van de Regeling Dienstverlening aan Huis (met alle nadelige rechtspositionele consequenties van dien). Om deze (ook politiek) ongewenste ontwikkeling te voorkomen moet worden ingezet op regulering van de zorg en hulp in en rondom het huis. Daartoe zal de huidige Regeling Dienstverlening aan Huis moeten worden vervangen door een goede en effectieve regeling die huishoudelijk werkers gewone werknemersrechten geeft. Het bedrijfsleven kan daar op inspringen gekoppeld aan toepassing van de CAO (schoonmaak, thuiszorg), waarmee een fatsoenlijk loon, arbeidsrechtelijke bescherming en volledige toegang tot de sociale zekerheid (inclusief pensioenopbouw) kan worden gegarandeerd. 10 Kamerstukken II 2012/13, , nr. 425 (brief van 19 december 2012) en nr. 448 (instelling Commissie Dienstverlening aan huis). 9

12 Door bedrijven de mogelijkheid te bieden om de verwachte groeiende particuliere vraag te bedienen kan nieuwe werkgelegenheid worden gecreëerd aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd wordt daarmee de mogelijkheid gegeven aan deeltijders om hun uren uit te breiden, waarmee ook aan de onderkant van de arbeidsmarkt meer zekerheid (en minder flex) kan worden geboden. Normalisering arbeidsverhoudingen en sociaal akkoord Het in april 2013 gesloten sociaal akkoord gaat uit van een normalisering van de arbeidsverhoudingen. De normalisering van de positie van huishoudelijk werkers sluit aan bij de geest van dit akkoord. Hiermee kan tevens worden voorkomen dat een steeds groter wordende informele sector ontstaat. Minder bezuinigingen als gevolg van zorgakkoord Als gevolg van het zorgakkoord dat niet door Abvakabo FNV is ondertekend, zijn de in het regeerakkoord aangekondigde bezuinigingen gematigd en zullen minder huishoudelijk werkers uit de zorgsector worden ontslagen. Dat neemt niet weg dat nog steeds kan worden verwacht dat een groot aantal werkers niet langer onder de cao Verpleeg- en Verzorgingshuizen en Thuiszorg zullen vallen. werknemerschap, werkgeverschap en uitvoering sociale zekerheid Huishoudelijk werkers zijn vaak in meerdere particuliere huishoudens werkzaam. Dat geldt ook voor alfahulpen en pgbzorgverleners. De particuliere huishoudelijk werkers en de pgb-zorgverleners treden vaak rechtstreeks in dienst bij de particulier via een informeel circuit. Ook komt het voor dat een bemiddelingsbureau de partijen bij elkaar brengt. De particulier benadert het bemiddelingsbureau met het verzoek op zoek te gaan naar een geschikte werknemer. Ook kan de dienstverlening van het bemiddelingsbureau verder gaan en fungeert het bureau als formele werkgever. In een beperkt aantal gevallen zijn schoonmaakbedrijven actief op de markt van de persoonlijke dienstverlening. De werknemers treden in dat geval in dienst bij het bedrijf en niet bij de particulier bij wie ze werken. In dat geval kan de Regeling Dienstverlening aan Huis overigens niet worden toegepast en vallen de werknemers dus niet onder de uitzonderingspositie. De werknemers genieten dan de reguliere rechtsbescherming. Ze zijn echter niet vrij in hun keuze voor de particulier bij wie ze willen werken en verliezen hun autonomie op dat punt. Het bedrijf plaatst hen daar waar ze nodig zijn. Zodra een bemiddelingsbureau verder gaat dan bemiddeling alleen en als formeel werkgever fungeert, kan de Regeling Dienstverlening aan Huis ook niet meer worden toegepast. Het bureau heeft dan dezelfde positie als het hiervoor genoemde schoonmaakbedrijf. Overigens blijkt in de praktijk dat sommige bemiddelingsbureaus in strijd met deze wetgeving handelen door de Regeling Dienstverlening aan Huis wel toe te passen. Bij de alfahulpverlening zorgt een thuiszorginstelling voor de plaatsing van de alfahulp bij de particulier die de huishoudelijke hulp en zorg behoeft. Om de Regeling Dienstverlening aan Huis toe te kunnen passen, is de constructie nodig dat de alfahulp geacht wordt een arbeidsovereenkomst te hebben met de particuliere zorgvrager. De instelling fungeert officieel als bemiddelaar en voert een aantal formele werkgeverstaken zoals loonbetaling uit namens de particulier, althans op papier namens. De instelling voert ook andere taken uit zoals het verstrekken van een jaaropgave van de inkomsten aan de alfahulp, doen van opgave bij de Belastingdienst van de inkomsten van de alfahulp. In de laatste jaren hebben in plaats van thuiszorginstellingen ook andere bedrijven de aanbesteding van het huishoudelijk werk door de gemeenten binnen gehaald, bijvoorbeeld schoonmaakbedrijven. In zo n geval fungeert dit bedrijf als de bemiddelaar. Bij de alfahulpverlening wordt vaak gesproken over een constructie: de alfahulp wordt geacht in dienst te zijn bij de particulier terwijl het zeer de vraag is of de particulier het materiële werkgeverschap überhaupt kan uitvoeren. Het begrip constructie wordt bepaald niet in positieve zin gebruikt. Bij de pgb-zorgverlening speelt het SVB Servicecentrum PGB een belangrijke rol bij het vervullen van de administratieve taken van de particuliere werkgever die over een persoonsgebonden budget beschikt. Die dienstverlening wordt de 10

13 budgethouder van overheidswege kosteloos aangeboden. Het SVB Servicecentrum PGB is opgezet om budgethouders op diverse manieren te ondersteunen bij de uitoefening van het werkgeverschap. 11 In de praktijk van de persoonlijke dienstverlening treedt een particuliere huishoudelijk werkende dus vaak rechtstreeks in dienst bij de particuliere werkgever in wiens huis wordt gewerkt. De particuliere huishoudelijke werkende doet dit vaak zonder bemiddeling van een bureau, bedrijf of instelling. De werknemer werkt doorgaans voor meerdere particuliere werkgevers. Die particuliere werkgever heeft weinig administratieve taken omdat de Regeling Dienstverlening aan Huis veel wetgeving buiten toepassing laat; vooral van belang: geen inhouding loonbelasting en na zes weken ziekte van de werknemer geen werkgeversplichten jegens werknemer en UWV. Bij afschaffing van de Regeling Dienstverlening aan Huis moet onder andere de vraag worden beantwoord wie de administratieve werkgeverstaken kan en zal uitvoeren en wie de zorg moet dragen voor de naleving van werkgeversplichten bij ziekte en arbeidsongeschiktheid. Vragen die hierbij opkomen zijn: moeten de particuliere werkgevers dit gezamenlijk doen? Is het mogelijk om het UWV te belasten met de zorg voor zieke en arbeidsongeschikte werknemer zoals ook bij uitzendkrachten het geval is? Of: moet hiervoor een andere/nieuwe uitvoeringsorganisatie in het leven worden geroepen die bijvoorbeeld ook andere administratieve taken vervult? Kunnen thuiszorginstellingen en/of schoonmaakbedrijven hier een rol vervullen en/of het werkgeverschap volledig op zich nemen? Kan het SVB Service-centrum PGB hier een rol vervullen danwel als voorbeeld dienen? Bij afschaffing van de Regeling Dienstverlening aan Huis kan voor meerdere opties worden gekozen en voor de beantwoording van de juist genoemde vragen is dat van belang. Het is denkbaar dat bijvoorbeeld wordt gekozen voor twee naast elkaar functionerende systemen: een systeem van dienstencheques in combinatie met een systeem waarbij schoonmaakbedrijven en zorginstellingen worden gestimuleerd om de huishoudelijke en eventuele zorgtaken door werknemers in dienst van bedrijf /instelling te laten verrichten. Een systeem van dienstencheques past bij het thans fungerende informele circuit van het particuliere huishoudelijke werk waarbij geen sprake is van tussenkomst van een bedrijf, bureau of instelling. Werknemers en werkgevers houden een belangrijk deel van hun autonomie. De hiervoor gestelde vragen moeten tegen deze achtergrond worden bezien. Een systeem met de inzet van bedrijven of instellingen voor de uitvoering van de persoonlijke dienstverlening kan bijvoorbeeld nodig zijn in de situaties waarbij de particuliere hulp- en/of zorgvrager zelf het werkgeversgezag niet kan vervullen. Om ILO Verdrag 189 te kunnen ratificeren is het noodzakelijk om een antwoord te geven op deze praktische vragen. Daarbij is het van belang om te onderkennen dat het verdrag de onrechtvaardigheid om huishoudelijk werkers sociale zekerheidsrechten te onthouden fundamenteel ter discussie stelt. In de hoofdstukken III en IV van dit visiedocument worden de hier geformuleerde vragen betrokken. collectieve belangenbehartiging Op de markt van de persoonlijke dienstverlening speelt de collectieve belangenbehartiging een heel bescheiden rol. Op de formele markt waar bedrijven en instellingen actief zijn, is in zekere mate sprake van collectieve belangenbehartiging. Alfahulpen en werknemers in dienst van thuiszorginstellingen zijn bijvoorbeeld georganiseerd bij AbvaKabo FNV. Op de informele markt is is een bijzonder lage organisatiegraad. Wel hebben migrant domestic workers zich de laatste jaren georganiseerd bij FNV Bondgenoten. Dat is een eerste aanzet voor collectieve belangenbehartiging. Een betere wettelijke regeling kan meer kansen bieden voor betere en noodzakelijke collectieve belangenbehartiging, waarin ook de particuliere huishoudens een rol kunnen vervullen. 11 Zie over de dienstverlening: 11

14 HOOFDSTUK 2 RECHTSPOSITIE HUISHOUDELIJK WERKERS IN HET BUITENLAND Vanuit de werkgroep is de positie van huishoudelijk werkers in het buitenland onderzocht aan de hand van een literatuurstudie. Daarnaast is een uitgebreide vragenlijst over huishoudelijke dienstverlening en thuiszorg uitgezet bij informanten van meerdere EU-lidstaten. In dit hoofdstuk wordt kort verslag gedaan van de resultaten van deze beide onderzoeken. De uitgebreide onderzoeksverslagen zijn als bijlage I en II bij dit visiedocument opgenomen. De resultaten van de literatuurstudie zijn voor de werkgroep het vertrekpunt geweest bij het verstrekken van de opdracht aan SEOR om varianten van regelingen voor huishoudelijk werk door te rekenen. De resultaten van het onderzoek naar huishoudelijke dienstverlening en thuiszorg in andere EU-lidstaten via de vragenlijsten waren veel later bekend en konden niet in de opdracht aan SEOR worden betrokken. De extra bevindingen bieden achtergrondinformatie en maken nieuwe trends zichtbaar waarmee in de toekomst rekening kan worden gehouden. huishoudelijk werk in het buitenland: dienstencheque en/of belastingaftrek In verschillende Europese landen zijn al systemen ontworpen om het werk in particuliere huishoudens te reguleren. Doel van de systemen is het huishoudelijk werk uit de informele sfeer te halen en de huishoudelijk werkers toegang tot de sociale zekerheid te bieden. Dat kost uiteraard geld. Daarom draagt in deze systemen de overheid bij, zodat de uurprijs van de huishoudelijk werker acceptabel blijft voor de particuliere opdrachtgever. In dit onderzoek is nagegaan welk systeem wordt gebruikt in België, Frankrijk, Griekenland, Oostenrijk, Zwitsers kanton Geneve, Zweden, Duitsland, Italië en Spanje. Daarbij is onderzocht wat de arbeidsrechtelijke positie is van de huishoudelijk werker, in hoeverre deze werknemer onder de werknemersverzekeringen valt en waar mogelijk is nagegaan of ook een cao van toepassing is en of sprake is van een pensioenvoorziening. De positie van migrant domestic workers (al dan niet gedocumenteerden) is aan de orde en tevens wordt summier aandacht geschonken aan de Verenigde Staten en Zuid-Afrika. In grote lijnen zijn bij de lidstaten van de Europese Unie twee systemen te onderscheiden: een fiscaal systeem en een dienstencheque-systeem. Bij een fiscaal systeem zijn de kosten voor huishoudelijke dienstverlening tot een bepaalde grens aftrekbaar voor de particuliere opdrachtgever. De aftrek wordt verrekend bij de jaarlijkse belastingaangifte. Bij een dienstencheque-systeem schaft de particuliere opdrachtgever tegen een gesubsidieerd tarief een cheque aan, waarmee hij de werknemer betaalt voor de geleverde diensten. De huishoudelijk werker verzilvert deze cheque bij een daartoe gecertificeerd bedrijf. Beide modellen leiden tot een toenemende formalisering van huishoudelijk werk. De huishoudelijk werkers krijgen toegang tot de sociale zekerheid en de rechten en plichten van de particuliere opdrachtgever zijn geborgd. Het bekendste voorbeeld van de dienstencheque is het Belgische systeem. In ondermeer Zweden is gekozen voor belastingaftrek. In België en Zweden functioneren de systemen reeds jaren. Zowel de Zweedse als de Belgische oplossing kunnen bogen op succes. In Zweden werd aftrekbaarheid van kosten voor huishoudelijke dienstverlening in 2007 ingevoerd. De witte werkster is daar nu de norm en volgens een evaluatie uit 2011 heeft de regeling 950 nieuwe bedrijven en nieuwe banen opgeleverd. Daarmee is de schoonmaaksector één van de snelst groeiende sectoren van de Zweedse economie geworden. In België werden de cheques in 2004 ingevoerd; in 2011 werkten hiermee al meer dan huishoudelijk werkers. Bij de keuze voor een Nederlandse oplossing kan goed gebruik worden gemaakt van de ervaringen die in beide landen zijn opgedaan. De Werkgroep Huishoudelijk Werk heeft daarom op basis van het Zweedse en het Belgische model de implicaties van een aantal varianten laten doorrekenen door SEOR. 12

15 questionnaire huishoudelijke dienstverlening en thuiszorg in andere eu-landen Om meer inzicht te krijgen in de situatie in andere EU landen, en in ontwikkelingen die daar gaande zijn, heeft de Werkgroep Huishoudelijk Werk een vragenlijst opgesteld in zowel het Engels als het Frans, en deze verstuurd aan contactpersonen in Zweden, Portugal, Oostenrijk, Duitsland, Spanje, Frankrijk en Polen. Behalve de contactpersoon in Polen heeft iedereen gereageerd. Verder is dezelfde vragenlijst verstuurd naar vakbondsleden uit heel Europa die deel hebben genomen aan trainingen georganiseerd door de ILO over de positie van mensen werkzaam in de huishoudelijke dienstverlening. Deze tweede zending heeft reacties opgeleverd uit België en Bulgarije. De mensen die hebben gereageerd zijn academici die zich uitgebreid met migrant domestic workers bezighouden (Portugal, Oostenrijk, Duitsland), een jurist (Zweden) en vakbondsleden (Frankrijk, België, Bulgarije en Spanje). Op basis van de binnen gekomen reacties, valt te concluderen dat betaalde arbeid in particuliere huishoudens steeds minder als verlengstuk van onbetaalde reproductieve arbeid wordt beschouwd, en steeds meer als regulier betaald werk. Dit neemt echter niet weg dat de rechten van mensen werkzaam in de huishoudelijke dienstverlening of de thuiszorg nog steeds onder druk komen te staan. Soms komt dit omdat zij de status van zzp-er krijgen. Soms komt het omdat zij onder algemeen geldende regelingen voor kleine parttime banen vallen, waardoor zij alsnog worden uitgesloten van sociale zekerheid. Omdat gedeclareerd werken vaak voor betrokkenen onvoldoende voordelen oplevert, komt ongedeclareerd (zwart) werk in meerdere landen nog veel voor. Verder is een opmerkelijke ontwikkeling een toename in het aantal zzp ers, met name uit Oost-Europese landen, die worden ingehuurd om vierentwintig uur per dag bij ouderen en gehandicapten in huis te verblijven, het huishouden draaiende te houden, gezelschap te bieden en (rudimentaire) zorg te bieden. Deze ontwikkeling wordt vooral gesignaleerd in Duitsland, Oostenrijk en Portugal. Een aantal landen heeft regelingen ingevoerd om ongedeclareerd werk in deze sector tegen te gaan. In het verslag wordt vooral ingegaan op de regelingen die gelden in Zweden, België en Frankrijk. Met name waar dergelijke regelingen reële financiële voordelen opleveren voor de betrokken huishoudens, lijken zij effect te hebben. Tegenover de kosten die hiermee zijn gemoeid, staan als voordelen dat zwart werk wordt bestreden, dat volwaardige werkgelegenheid wordt gecreëerd, en dat aan een voor alle betrokken partijen aanvaardbaar alternatief voor de nóg duurdere institutionele zorg kan worden gewerkt. Wat dit laatste punt betreft, valt op dat het overal moeilijk blijkt werkzaamheden verricht in het kader van thuiszorg strak te onderscheiden van gewone huishoudelijke dienstverlening. Regelingen die de ene deelsector treffen, hebben gevolgen voor de andere, en andersom. Wil men inzetten op door de overheid gesubsidieerde goed geregelde thuiszorg als alternatief voor institutionele zorg, dan kan het zijn dat men daarbij de kosten van een gesubsidieerd aanbod aan huishoudelijke dienstverlening voor lief zal moeten nemen. Voor de kwaliteit van de arbeidsomstandigheden en -voorwaarden van de werknemers lijkt het overigens niet van belang te zijn of zij direct door particulieren worden tewerkgesteld, of indirect via bemiddelingsbureaus, of juist door bedrijven die actief zijn in deze sector. Van meer belang is hoe de sector is georganiseerd, zowel van werkgevers- als van werknemerskant. 13

16 HOOFDSTUK 3 BETER GEREGELD: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN conclusies van de werkgroep huishoudelijk werk Het schrappen van de uitzonderingspositie van huishoudelijk werkers in de wet- en regelgeving is absoluut noodzakelijk voor de ratificatie van ILO-verdrag 189. Voor de Werkgroep Huishoudelijk Werk is dit een onontkoombare conclusie. Dat betekent het einde van de huidige Regeling Dienstverlening aan Huis. Huishoudelijk werkers krijgen dan de aanspraak op een volwaardige rechtspositie waartoe ILO-verdrag 189 verplicht. De toegang tot de werknemersverzekeringen behoort tot die aanspraak. In hoofdstuk 1 is uiteengezet dat naast ILO-verdrag 189 ook andere internationale verdragen tot een volwaardige rechtsbescherming verplichten. Nederland is hierop al ettelijk malen aangesproken door toezichthoudende instanties. Rechtvaardigheidsoverwegingen liggen ten grondslag aan ILO-verdrag 189 en de andere internationale verdragen. De werkgroep onderschrijft die overwegingen ten volle. De Regeling Dienstverlening aan Huis vindt in hoofdzaak toepassing bij geïndiceerde hulp (alfahulpen en pgb-zorgverleners) en het particuliere huishoudelijke werk. Het geïndiceerde huishoudelijke werk behoort voor een groot deel tot de formele markt. De alfahulpverlening vindt vooral plaats via bemiddeling van een thuiszorginstelling, waarbij de instelling bij de Belastingdienst aangifte doet van de inkomsten en een kassiersfunctie vervult door het loon te betalen aan de alfahulp. Alfahulpverlening vindt ook meer en meer plaats via de alfacheque. De pgb-zorgverlening is minder formeel omdat zorgvrager en huishoudelijk werker elkaar vaker vinden zonder tussenkomst van een bemiddelingsbureau. Het gewone particuliere huishoudelijke werk behoort grotendeels tot de informele markt. Dit is onzichtbaar voor de Belastingdienst als de huishoudelijk werker geen aangifte doet van de inkomsten. Als gevolg van decentralisatie van rijkstaken en van bezuinigen verschuift steeds meer huishoudelijk werk en zorg van de formele naar de informele markt en gaan huishoudelijk werkers en zorgverleners meer en meer onder de Regeling Dienstverlening aan Huis vallen. Los van de beoordeling van deze ontwikkeling is het noodzakelijk om alternatieven voor deze regeling te ontwikkelen die werknemers een volwaardige rechtsbescherming bieden, de groei van de informele markt stoppen en de informele markt verkleinen. De werkgroep is van oordeel dat de Regeling Dienstverlening aan Huis in ieder geval dient te worden geschrapt. Vervolgens is de vraag wat in plaats daarvan dient te gelden. Mede op basis van het SEOR rapport oordeelt de werkgroep dat er voor de verschillende groepen huishoudelijk werkenden naar aard en tempo verschillende oplossingsrichtingen kunnen worden gekozen. 1. Oplossing alfahulpen (zorggeïndiceerd en publiek gefinancierd) Voor alfahulpen is er momenteel een goed alternatief, nl. in loondienst onder de cao in de sector. Gemeenten en instellingen misbruiken de Regeling Dienstverlening aan huis uit financiele overwegingen. Op deze wijze worden groepen medewerkers voor hetzelfde werk, zorggeïndiceerd en gefinancierd, volstrekst verschillend behandeld. Feitelijk is hier sprake van een schijnconstructie, die zeer ongewenst is. De wetgever kwam in 2010 tot dezelfde conclusie: de zogenoemde wet Bussemaker moest hieraan een einde maken. Sindsdien hebben gemeenten en instellingen echter weer een gat in deze wet gevonden: het aantal alfahulpen is in kort tijd fors gegroeid. Dit gat moet zo spoedig mogelijke worden gedicht. Sommige gemeenten werken voor de alfahulpverlening al met een alfacheque. Dit is volgens de werkgroep geen goed alternatief. De alfacheque maakt gebruik van de regels uit de Regeling Dienstverlening aan Huis en stimuleert juist dat meer en meer thuiszorgmedewerkers voor hetzelfde werk een verminderde rechtspositie krijgen. 2. Huishoudelijk werkenden in particuliere dienst Met de huidige uitsluiting van huishoudelijke werkers van de reguliere rechtsbescherming bevindt Nederland zich binnen 14

17 Europa in een uitzonderingspositie. In verschillende EU-lidstaten zijn systemen ontworpen om het werk in particuliere huishoudens te reguleren en het huishoudelijk werk uit de informele sfeer te halen. De overheid levert een financiële bijdrage zodat de uurprijs van de huishoudelijk werker acceptabel blijft voor de particuliere opdrachtgever. Dit kan via een fiscaal systeem waarin de kosten voor huishoudelijke dienstverlening tot een bepaalde grens aftrekbaar zijn voor de particuliere opdrachtgever. Daarnaast maakt een aantal landen gebruik van een dienstencheque-systeem: de particuliere opdrachtgever schaft tegen een gesubsidieerd tarief een cheque aan, waarmee hij betaalt voor de geleverde diensten. De huishoudelijk werker verzilvert deze cheque vervolgens bij een daartoe gecertificeerd bedrijf dat tevens een werkgeversrol vervult. Op de cheque vindt de inhouding van loonbelasting en premies voor de werknemersverzekeringen plaats. In beide systemen heeft de huishoudelijk werker een volwaardige rechtspositie, een positie die niet afwijkt van andere werknemers. Het kan dus, maar het kost wel geld. De beide systemen leiden tot een toenemende formalisering van huishoudelijke werk. In hoofdstuk 2 is dat toegelicht. Een belangrijk element van de door SEOR doorgerekende varianten is dat de overheid alleen subsidieert als het huishoudelijk werk via tussenkomst van een gecertificeerd bedrijf wordt verricht. De huishoudelijk werker is niet langer in dienst van de particulier maar van het gecertificeerde bedrijf. Dat heeft ook tot gevolg dat het reguliere sociaal recht van toepassing is en niet de Regeling Dienstverlening aan Huis. Door de tussenkomst van gecertificeerde bedrijven te stimuleren, kan de uitzonderingspositie binnen het sociaal recht ook van (een deel van) de particuliere huishoudelijk werkers en pgb-zorgverleners worden opgeheven. Het verbeteren van de rechtsbescherming van de huishoudelijk werkers in de particuliere sector is minder eenvoudig te realiseren dan voor de geïndiceerde hulp. In het SEOR rapport (zie bijlage I) geven de onderzoekers aan dat het formaliseren van deze markt van persoonlijke dienstverlening relatief grote financiële prikkels vergt. Zij wijzen daarom ook op de mogelijkheid van een geleidelijk introductie van de onderzochte alternatieven, waarbij gestart wordt met beperkte prikkels (subsidie) en gericht beleid. In deze benadering wordt gestart met huishoudens die dicht tegen de formele sector aan opereren en een klein zetje nodig hebben. Naarmate de tijd vordert worden nieuwe groepen huishoudens geïdentificeerd die zo nodig - met aanvullende maatregelen tot formaliseren worden gestimuleerd. De onderzoekers geven aan dat op korte termijn twee groepen de meeste potentie lijken te bieden voor deze benadering, namelijk huishoudens met hoge inkomens (lage prijsgevoeligheid) die zich niet bewust zijn van de positie van hun huishoudelijk werker en bereid zijn om de voorwaarden te verbeteren, en huishoudens waarvan een verzoek om Wmo-hulp is afgewezen. Bij het ontwikkelen van de markt dienen bedrijven omzichtig te opereren en de informele relatie tussen huishouden en huishoudelijk werker zo veel mogelijk te respecteren. De werkgroep acht het van groot belang dat de technische uitvoerbaarheid van deze geleidelijke aanpak nader wordt onderzocht. Een geleidelijke overgang van het huidige systeem naar een systeem met volwaardige rechtsbescherming is ook nodig omdat het afschaffen van de Regeling Dienstverlening aan Huis de nodige consequenties heeft voor de particuliere werkgevers die een huishoudelijk werker in dienst hebben. Een zekere overgangsperiode is niet alleen wenselijk maar ook noodzakelijk. De afschaffing betekent dat de uitzonderingsbepalingen in de wet- en regelgeving worden geschrapt. Vanaf dat moment ontstaan voor de particuliere werkgever werkgeversverplichtingen die nu niet gelden. Er ontstaat bijvoorbeeld de plicht tot loondoorbetaling bij ziekte gedurende twee jaar in plaats van de huidige zes weken. De Ziektewet zou als vangnetvoorziening kunnen dienen maar dat moet dan wel wettelijk worden geregeld. Zo zijn er meer vraagstukken die om een oplossing vragen. In het slot van hoofdstuk 1 is dit toegelicht onder werknemerschap, werkgeverschap en uitvoering sociale zekerheid. 15

18 De overheid kan op korte termijn beginnen met bijvoorbeeld het opzetten van een systeem van dienstencheques waarbij de werkgeversfunctie wordt vervuld door een intermediair bedrijf. Dat biedt voor huishoudelijk werkers de mogelijkheid om op korte termijn werknemers met volledige rechtsbescherming te worden. De huidige uitzonderingsbepalingen zijn immers alleen van toepassing als de huishoudelijk werker in dienst is van de particuliere werkgever in wiens huishouden het werk wordt verricht. Naarmate meer bedrijven bij de huishoudelijke dienstverlening kunnen worden betrokken, neemt het aantal huishoudelijk werkers met een volledige rechtsbescherming toe. De afschaffing van de Regeling Dienstverlening aan Huis is een voorwaarde om de doorgerekende alternatieven een echte mogelijkheid te bieden. De Regeling Dienstverlening aan Huis werkt zwart werk in de hand en verleidt tot het opzetten van schijnconstructies. De regeling is daarom een belemmering voor het ontwikkelen van varianten die huishoudelijk werkers wel een volledige rechtsbescherming kunnen bieden. De hier voorgestelde geleidelijke overgang betekent dat Nederland bij het ILO-bureau kan melden dat de ratificatie van ILO-verdrag 189 in voorbereiding is en dat de definitieve ratificatie op termijn zal plaatsvinden. Het ligt voor de hand dat Nederland hierbij aangeeft welke stappen in deze periode gezet zullen worden en binnen welke periode de afschaffing van de uitzonderingsbepalingen een feit zal zijn. ILO-verdrag 189 kent niet alleen rechten toe aan huishoudelijk werkers. Het verdrag verplicht de lidstaten ook tot een dialoog met de sociale partners over de te treffen maatregelen. Die dialoog moet worden gevoerd gedurende het hele traject dat moet leiden tot de afschaffing van de uitzonderingspositie van de huishoudelijk werkers. aanbevelingen van de werkgroep huishoudelijk werk In het Instellingsbesluit Commissie dienstverlening aan huis heeft de Commissie in artikel 3 de opdracht gekregen in elk geval één variant op te stellen die in lijn is met ratificatie van ILO-verdrag 189. De Werkgroep Huishoudelijk Werk heeft geconcludeerd dat de afschaffing van de Regeling Dienstverlening aan Huis noodzakelijk is voor ratificatie en dat dit kosten meebrengt. De werkgroep beveelt de Commissie dienstverlening aan huis aan een variant op te stellen die leidt tot afschaffing van deze regeling en daarmee tot afschaffing van de uitzonderingspositie van huishoudelijk werkers. De werkgroep adviseert om voor de verschillende groepen huishoudelijk werkenden naar aard en tempo verschillende oplossingsrichtingen te kiezen. De Werkgroep Huishoudelijk Werk doet de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de aanbeveling tot een voortdurende dialoog met de sociale partners over het traject dat kan leiden tot ratificatie van ILO-verdrag 189. Een alternatief voor de Regeling Dienstverlening aan Huis zal ten minste aan een aantal randvoorwaarden moeten voldoen om een echte kans van slagen te krijgen: - een eenvoudige en praktische regeling; - rekening houdend met de informele relatie tussen de huishoudelijk werker en het particuliere huishouden en de vertrouwelijkheid; - uitvoerbaarheid van de werknemersverzekeringen; - uitvoerbaarheid begeleiding werknemer in geval ziekte en arbeidsongeschiktheid; - geen mogelijkheid van schijnconstructies; - deugdelijk systeem van certificering van (bemiddelings)bedrijven; - kwaliteitseisen geïndiceerde zorg; - gebruik maken van bestaande organisaties zoals het Gemeenteloket Wmo. 16

19 BIJLAGE 1 DOORREKENING DIVERSE OPLOSSINGSVARIANTEN De Werkgroep Huishoudelijk Werk heeft in mei 2013 aan SEOR de opdracht verstrekt om een aantal varianten van regelingen voor huishoudelijke dienstverlening voor de diverse groepen huishoudelijk werkenden (geindiceerde hulp, pgb en particulier) door te rekenen als alternatief voor de Regeling Dienstverlening aan Huis. Dit onderzoek is begeleid door leden van de werkgroep. De begeleidingsgroep heeft de noodzakelijke informatie geleverd over de rechtspositie van de verschillende soorten werknemers die huishoudelijk werk verrichten. Op bijeenkomsten van de Werkgroep Huishoudelijk Werk met de SEOR-onderzoekers zijn tussentijdse onderzoeksrapportages doorgesproken. Aldus zijn de belangrijkste conclusies uit het SEOR-rapport getrokken in samenspraak tussen leden van de werkgroep en de onderzoekers. In de conclusie van het rapport geven de onderzoekers aan dat de verminderde rechtsbescherming van werknemers die huishoudelijk hulp bieden op basis van een indicatiestelling tegen relatief geringe kosten kan worden omgezet in arbeidsovereenkomsten die volledige rechtsbescherming bieden. De onderzoekers noemen in de samenvatting met name de alfahulpen. Deze omzetting kan zich echter ook uitstrekken tot pgb-zorgverleners, hetgeen ook blijkt uit het volledige rapport. Het verbeteren van de rechtsbescherming van de huishoudelijk werkers in de particuliere sector is minder eenvoudig te realiseren en vergt relatief grotere financiele prikkels. Naast het fiscale systeem en de dienstencheque zijn tevens duale varianten doorgerekend waarbij dienstencheque en fiscale aftrek worden gecombineerd. Het rapport levert een schat aan informatie over de werking van de systemen in de betrokken landen. Over de toepassingsmogelijkheden voor de Nederlandse verhoudingen biedt het rapport duidelijke overzichten en tabellen. Ook maakt het rapport duidelijk dat een dienstencheque ofwel vouchersysteem het meest effectief is in de zin dat dit de beste mogelijkheden biedt om de bestaande informele markt te formaliseren. Een duale variant biedt de beste mogelijkheden. Aan een generieke toepassing hiervan zijn echter hoge kosten verbonden. SEOR heeft in de berekeningen ook de Wmo-gelden betrokken omdat een deel van de markt van huishoudelijke dienstverlening bestaat uit de geïndiceerde huishoudelijke hulp die wordt verleend door alfahulpen en pgb-zorgverleners. Een belangrijk element van de door SEOR doorgerekende varianten is dat de overheid alleen subsidieert als het huishoudelijk werk via tussenkomst van een gecertificeerd bedrijf wordt verricht. De huishoudelijk werker is niet langer in dienst van de particulier maar van het gecertificeerde bedrijf. Dat heeft ook tot gevolg dat het reguliere sociaal recht van toepassing is en niet de Regeling Dienstverlening aan Huis. Kennisname van het volledige rapport acht de werkgroep van het grootste belang om een goed oordeel te kunnen vormen van de alternatieve mogelijkheden voor de Regeling Dienstverlening aan Huis. 17

20 Samenvatting DOORREKENING VARIANTEN HUISHOUDELIJK WERK 29 oktober 2013 SEOR Erasmus School of Economics Onderzoekers en auteurs: Kees Zandvliet en Olivier Tanis achtergrond, doel en opzet van het onderzoek Tijdens de Internationale Arbeidsconferentie van de ILO in juni 2011 hebben de aanwezige vertegenwoordigers van regeringen, vakbonden en werkgevers een verdrag over huishoudelijk personeel aanvaard 1. Via dit verdrag worden huishoudelijke werkzaamheden als werk erkend en aan alle huishoudelijk personeel normale arbeidsrechten toegekend. De discussie rond verbetering van de rechtspositie van huishoudelijk personeel wordt in Nederland al geruime tijd gevoerd, maar heeft onlangs een nieuwe impuls gekregen. In december 2012 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in overleg met de sociale partners, besloten een Adviescommissie in te stellen om na te gaan hoe Nederland invulling kan geven aan het ILO verdrag. De Paritaire Werkgroep Huishoudelijk Werk heeft anticiperend op de komende discussies hierover SEOR gevraagd om de economische consequenties in kaart te brengen van een aantal varianten van regelingen voor huishoudelijk werk. Dit rapport doet verslag van het door SEOR uitgevoerde onderzoek. De uitgevoerde doorrekeningen zijn gebaseerd op bestaande bronnen en er is gebruik gemaakt van een eenvoudig rekenmodel. In dit onderzoek is uitgegaan van huishoudelijk werk, waarbij niet uitgesloten wordt dat ook andere lichte activiteiten onderdeel uitmaken van het werk (strijken, de was doen, kleine klusjes, e.d.), iets krapper dan de Regeling dienstverlening aan huis. De resultaten van de doorrekening zijn geplaatst in het licht van de ILO doelstelling. Het uiteindelijke doel van alternatieve regelingen is namelijk het vergroten van het aantal huishoudelijke werkers dat volledige rechtsbescherming geniet. varianten In het onderzoek zijn de volgende varianten doorgerekend: a. De basisvariant, voortzetting van de bestaande Nederlandse regelgeving; b. Een dienstencheque, dat wil zeggen een directe prijssubsidie, in twee varianten, namelijk een subsidie van 30 procent (variant 1) en een van 50 procent (variant 3) c. Een fiscale variant, in de vorm van aftrek van de kosten van huishoudelijke hulp, op basis van het hoogste marginale tarief van 52 procent (variant 4); d. Duale varianten, combinaties van dienstencheque en fiscale aftrek. Er zijn twee van dergelijke varianten doorgerekend: 1. Een combinatie van een directe prijssubsidie van 30 procent met een fiscale aftrek op basis van het laagste marginale tarief van 37 procent (totale prijssubsidie is dan 56 procent) (variant 5); 2. Een combinatie van een directe prijssubsidie van 50 procent met een fiscale aftrek op basis van het laagste marginale tarief van 37 procent (totale prijssubsidie is dan 69 procent) (variant 7). Regelgeving basisvariant en overige varianten Basisvariant Er zijn twee regelingen van belang voor de markt voor huishoudelijk werk. Dat zijn de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Regeling Dienstverlening aan huis. 1 C189 - Domestic Workers Convention, 2011 (No. 189) Convention concerning decent work for domestic workers (Entry into force: 05 Sep 2013) Adoption: Geneva, 100th ILC session (16 Jun 2011) 18