Toekomstvoorspellingen van het CPB

Transcriptie

1 1 Dit artikel verscheen in het tijdschrift van het wetenschappelijk bureau van D66: Idee oktober 2012, blz Toekomstvoorspellingen van het CPB In het verleden behaalde resultaten bieden geen garantie voor de toekomst Het Centraal Planbureau (CPB) speelt een belangrijke rol in de Nederlandse politiek, bijvoorbeeld bij het doorrekenen van verkiezingsprogramma s en regeerakkoorden. Daarbij beperkt de tijdshorizon van het advies zich niet tot de vier jaar van de komende kabinetsperiode, maar strekt het zich steeds verder uit in de toekomst. Blindstaren op deze lange termijn verkenningen kan leiden tot nodeloos pessimisme over de economie en teveel bezuinigingen op de korte termijn, meent econoom Ton van Schaik. Door Ton van Schaik Sinds de financiële crisis van 2008 buitelt een aantal economen in de media bijna wekelijks over elkaar heen. In HP/De Tijd van september jl. werd aan Lex Hoogduin, die geen president van De Nederlandsche Bank mocht worden, hierover de volgende vraag gesteld: Begrijpt u dat de gewone burger er inmiddels weinig meer van snapt? De economen spreken elkaar om het hardst tegen. Wat trouwens ook knap lastig is voor politici die op hun adviezen moeten afgaan. Waarop Hoogduin antwoordt: Tja, economie is nu eenmaal geen wetenschap waarin je alles altijd helemaal kunt uitrekenen. Het ingewikkelde van economen is ook: soms lopen de economiebeoefening en hun politieke voorkeuren door elkaar. In de krant lees je bijvoorbeeld regelmatig: Lans Bovenberg en daarachter tussen haakjes: CDA-econoom. Ondanks deze kanttekeningen bij de economische wetenschap, zijn er dagelijks honderden economen actief bij denktanks, ministeries, en met name het Centraal Planbureau om o.a. economische feiten te verzamelen, te ordenen, met elkaar in verband te brengen en naar de toekomst door te trekken. De afgelopen maanden heeft dit onder meer geresulteerd in uitgebreide analyses van tien verkiezingsprogramma s (Keuzes in Kaart, augustus 2012). Ook bij het tot stand komen van het nieuwe potentiële regeerakkoord spelen de berekeningen van het CPB een belangrijke rol. In dit artikel zal ik deze rol en positie van het CPB plaatsen in een diepgewortelde Nederlandse politieke traditie om rekensommen over de groei en verdeling van de welvaart te maken. Daarbij is de tijdshorizon steeds verder komen te liggen.

2 2 Langzamerhand rijst de vraag wat de waarde is van zulke berekeningen. Hoeveel politieke manoeuvreerruimte is er nog als we ons blindstaren op onzekere lange termijn verwachtingen? Nederland cijfertjesland Nederland kent een lange technocratische traditie waarbij expertise een belangrijke rol speelt in politieke discussies en beleidsvoorbereiding. In ruim een eeuw tijd is er een waaier aan adviesraden ontstaan die beleidsmakers voorzien van analyses op allerhande terreinen. Het systematisch verzamelen en ordenen van gegevens over de Nederlandse economie is een activiteit die in 1899 vorm kreeg door de oprichting van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het vervolgens met elkaar in verband brengen van deze gegevens met beleid en het naar de toekomst doortrekken ervan gaat terug naar de crisis in de jaren dertig van de vorige eeuw. Grondlegger van deze traditie is Jan Tinbergen die in 1927 bij het CBS kwam. Daar hield hij zich bezig met conjunctuuronderzoek en de ontwikkeling van nieuwe analysetechnieken die later een grote rol in de economische wetenschap zouden gaan spelen. Het Centraal Planbureau en de Sociaal Economische Raad vinden hun oorsprong in het Plan van de Arbeid dat in 1935 door het Wetenschappelijk Bureau van de SDAP (de voorloper van de PvdA) is opgesteld en waaraan dezelfde Tinbergen een belangrijke bijdrage heeft geleverd. Het CPB is kort na de oorlog opgericht, terwijl de SER enkele jaren later werd ingesteld. Naast het CPB laat de Nederlandse regering zich ook adviseren door andere planbureaus (het Sociaal Cultureel Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving) en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). In het boekje Verzuilde dromen (1990) schetst de toen in Amerika wonende econoom Arjo Klamer een intrigerend beeld van de SER, en daarmee ook van de rol van expertise in de Nederlandse politiek in het algemeen. Dit boek bevat een reeks gesprekken met betrokkenen. Een daarvan is Andriessen, Minister van Economische Zaken in het derde kabinet-lubbers. Op de vraag of veel van de discussies in de SER over cijfers gingen, antwoordt Andriessen: Ja, wij doen in Nederland toch iets meer met cijfers dan in andere landen. Wij zijn altijd geneigd nu nog steeds, merk ik om, als wij een strijd over ideeën hebben, daar wat cijfertjes bij te halen. Dat is waarschijnlijk omdat we wat meer handelmatig en boekhoudkundig zijn ingesteld dan andere landen. Ik merk ook altijd in internationale discussies dat ik voor mijzelf de neiging heb te zeggen: Wacht nou eens eventjes en dan met een cijfertje te komen. Ik zie dat nou niet zo erg veel bij mensen uit andere landen. De Fransen zullen dat helemaal nooit doen. Die willen met woorden winnen. In hetzelfde boek wordt Jan Tinbergen geïnterviewd. Tinbergen ontving in 1968 de allereerste Nobelprijs voor de Economie als erkenning voor zijn pionierswerk op het

3 3 gebied van macro-econometrische modellen. Op de vraag of hij echt gelooft dat, door ons op die modellen te richten een rationeel economisch beleid mogelijk zou worden, antwoordt Tinbergen: Ja, dat is juist. Je zou kunnen zeggen dat het werk van het CPB dat geloof nog altijd weerspiegelt. Dit geloof van Tinbergen wordt bevestigd door de recente CPB-studie Keuzes in Kaart, waarin met enige trots wordt gemeld dat er wereldwijd maar enkele landen zijn waar onafhankelijke bureaus een doorrekening van de verkiezingsprogramma s van politieke partijen maken. Heeft het CPB deze invloedrijke rol altijd al gehad? En wat zijn de implicaties voor de manier van politiek bedrijven in Nederland? CPB tot 1973, weinig invloed Het CPB nam niet direct vanaf haar oprichting in 1945/46 een invloedrijke positie in. Op het CPB werden destijds de macro-econometrische modellen van Tinbergen verder uitgewerkt. Dat kon tot de oliecrisis van 1973 in alle rust gebeuren omdat de Nederlandse economie zich in dit Gouden Tijdperk met uitzondering van enkele conjuncturele rimpelingen voortreffelijk ontwikkelde. Er bestond weinig behoefte aan adviezen van het CPB; bijvoorbeeld aan advies om de werkloosheid te bestrijden, want die was tot eind jaren zestig minimaal. Ook de overheidsfinanciën waren goeddeels op orde. De invloed van het CPB beperkte zich tot het ramen van de inkomsten en de uitgaven van de overheid in het komende jaar. Daarvoor werden elk jaar het Centraal Economische Plan (CEP) en, later, de Macro-Economische Verkenningen (MEV) uitgebracht. Naast de periodieke ramingen voor de korte termijn maakte het CPB in de jaren vijftig en zestig een enkele keer ook vergezichten voor de lange termijn. Een voorbeeld is de verkenning van de Nederlandse economie voor het jaar 2000, die in het midden van de jaren zestig door CPB-directeur Van den Beld werd gepubliceerd (Van den Beld 1967). Het is inmiddels een bekend verschijnsel dat toekomstverkenningen voor een periode van jaar of langer de plank altijd misslaan omdat de trends uit het recente verleden, onterecht, worden doorgetrokken. (Zie bijvoorbeeld mijn artikel uit 2004.) Dit was ook hier het geval. Het CPB heeft bijvoorbeeld de geboortegolf van na de oorlog naar de toekomst doorgetrokken, waardoor de Nederlandse bevolking in 2000 op 21 miljoen in plaats van de gerealiseerde 16 miljoen personen zou uitkomen. Ook de trends in de deelname aan het arbeidsproces uit de jaren zestig zijn naar het jaar 2000 doorgetrokken. Met name de scherp toegenomen deelnemingspercentages van vrouwen vanaf de jaren tachtig zijn niet voorzien. Men sloeg de plank dus volkomen mis! Het is opmerkelijk dat naar de invloed van deze studie op de Nederlandse politiek tot nu toe weinig onderzoek is gedaan.

4 4 CPB na 1973, meer invloed Wakker geschud door de eerste oliecrisis kregen CPB-studies in de jaren na 1973 duidelijk wel betekenis voor de politiek. Vanaf 1968 begon de werkloosheid toe te nemen. Aanvankelijk gingen er geen alarmbellen rinkelen omdat de economie aan de vraagkant (consumptie, uitvoer) geen tekenen van stagnatie vertoonde. De Keynesiaanse modellen die in het Gouden Tijdperk furore maakten konden de stijgende werkloosheid echter niet verklaren. In 1974 kwam het CPB met een econometrisch model dat hiervoor wel een verklaring gaf: de lonen waren onder invloed van de lage werkloosheid in de jaren zestig zo hard gestegen dat de winsten onder druk kwamen te staan en verliesgevende bedrijfstakken hun poorten moesten sluiten. Aanbevolen werd de trendmatige daling van het aandeel van de winsten in het nationale inkomen door loonmatiging om te buigen. Deze aanbeveling werd acht jaar later, in het Akkoord van Wassenaar van 1982, door de sociale partners en de regering expliciet opgevolgd. Daarmee begon een periode van loonmatiging die tot de dag van vandaag voortduurt. Aan het Akkoord van Wassenaar ging een periode vooraf waarin het CPB een steeds grotere rol ging spelen bij verkiezingen en kabinetsformaties. Telkens werd gevraagd de economische ontwikkeling voor de komende kabinetsperiode van vier jaar in kaart te brengen, zodat afspraken in het regeerakkoord cijfermatig konden worden onderbouwd. Vanaf 1986 worden deze Middellange Termijn Verkenningen ook gebruikt om de programma s van politieke partijen door te rekenen. Een recent voorbeeld is de Juniraming 2012, die ten grondslag ligt aan Keuzes in Kaart, dat eind augustus is verschenen. Ruimte voor optimisme? De toenemende invloed van het CPB bij kabinetsformaties valt samen met het kleiner worden van de beleidsruimte door de trendmatige afzwakking van de economische groei. De laatste decennia wordt de beleidsruimte nog verder verkleind door steeds stringentere randvoorwaarden met betrekking tot de overheidsfinanciën in internationale verdragen zoals het verdrag van Maastricht en recent het verdrag van Brussel inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie. Terwijl in het Gouden Tijdperk nog gerekend kon worden op een productiviteitstijging van gemiddeld 5% per jaar, is daar tegenwoordig niet veel meer van over. Dit betekent dat het Bruto Binnenlands Product (BBP) per hoofd van de bevolking nauwelijks groeit, waardoor er weinig extra s te verdelen valt en het vraagstuk van de verdeling van de bestaande koek in verkiezingsprogramma s steeds breder wordt uitgemeten. Het CPB wordt keer op keer gevraagd dit vraagstuk cijfermatig via koopkrachtplaatjes in kaart te brengen en doet dit als goed boekhouder van de Nederlandse economie dan ook plichtsgetrouw.

5 5 De afzwakking van de economische groei heeft ook het vraagstuk van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de kaart gezet. Het CPB is rond het jaar 2000 begonnen dit vraagstuk meer diepgaand te verkennen. Volgens de Juniraming zal de staatsschuld in procenten van het BBP in 2060 tot boven de 100% oplopen als geen maatregelen worden genomen om de begroting houdbaar te maken. Aan deze uitkomst ligt een vooronderstelling ten grondslag over de economische groei tot Een percentage wordt niet genoemd, maar het zal waarschijnlijk weinig afwijken van het lage groeicijfer van het recente verleden. De Nederlandse politiek vertrouwt in het algemeen in hoge mate op deze lange termijn doorrekeningen van het CPB. De vraag die gesteld moet worden is of we daardoor onszelf niet een nodeloos pessimistisch perspectief voorhouden, en daardoor de politieke manoeuvreerruimte op de korte termijn beperken en wellicht de economische problemen verergeren. Zoals eerder gezegd zijn trends uit het recente verleden een slechte voorspeller van de verre toekomst. Waarom zou de economische groei niet op een structureel hoger niveau kunnen uitkomen en daarmee de problematiek van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de korte termijn minder urgent maken? De literatuur over de lange golfbeweging in de economie lijkt hier op te wijzen: de oude geïndustrialiseerde wereld zou zich vanaf 2000 in de overgangsfase naar een periode van hogere economische groei bevinden. Ook de literatuur over technologische ontwikkelingen wijst in deze richting. Bezuinigingen die gevoed worden door de pessimistische kijk op de groei van de rekenmeesters in Den Haag, Brussel en Parijs betekenen een onnodige verlenging van de fase van lage economische groei waarin de landen van de EU zich momenteel bevinden. Ik adviseer daarom de onderhandelaars over het nieuwe regeerakkoord de inbreng van het CPB zo veel mogelijk in te perken en zich niet te laten vastpinnen op de onzekere voorspellingen voor de lange termijn. Een regeerakkoord dat visie en moed uitstraalt heeft zulke cijfers niet nodig. Ton van Schaik is als emeritus hoogleraar empirische macro-economie verbonden aan de Universiteit van Tilburg. Literatuur Beld, C.A. van den (1967). De Nederlandse economie in het jaar 2000, Preadvies voor de Nederlandse Maatschappij voor Nijverheid en Handel. Haarlem. CPB (2000). Ageing in the Netherlands, CPB Bijzondere Publicaties, 25, Den Haag. CPB (2012). Juniraming 2012: De Nederlandse economie tot en met 2017, CPB Policy Brief, 2012/1, Den Haag. CPB (2012). Keuzes in Kaart, Een analyse van tien verkiezingsprogramma s, Den Haag.

6 6 Boudewijn Geels, Meer Europa moet, HP/De Tijd (september 2012), Interview met Lex Hoogduin. Klamer, Arjo (1990). Verzuilde dromen. Amsterdam: Uitgeverij Balans. Passenier, Jacques (1994). Van planning naar scanning, Een halve eeuw Planbureau in Nederland. Groningen: Wolters-Noordhoff. Schaik, Ton van (2004). Drie toekomstverkenningen van het Centraal Planbureau: een kritische beschouwing, blz in: S. Eijffinger, H. van Gemert en G. van Roij (red.), Intermediair tussen Wetenschap en Onderwijs. Tilburg: Gianotten.