DE WIJZIGING VAN HET STATUUT VOOR HET KONINKRIJK

Transcriptie

1 DE WIJZIGING VAN HET STATUUT VOOR HET KONINKRIJK S. Hillebrink 1. Inleiding Een wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk is minder zeldzaam dan wel eens wordt gedacht. De wijziging die nodig was om de veranderingen van 10 oktober 2010 vast te leggen, is de zesde wijziging sinds het Statuut in 1954 werd geproclameerd. Ter vergelijking: de Grondwet is acht keer gewijzigd sinds Dat het Statuut makkelijker te wijzigen valt dan de Grondwet, zoals wel eens beweerd wordt, 1 lijkt niet door deze cijfers te worden gestaafd en wordt weersproken door het feit dat de opzet van het Statuut sinds 1954 niet wezenlijk veranderd is. Voor wijziging van het Statuut is namelijk de instemming nodig van de regering van het Koninkrijk, de Tweede en Eerste Kamer, de regeringen van de Caribische landen en de parlementen van de Caribische landen. In geen van de parlementen is uiteindelijk een tweederde meerderheid vereist (tenzij een aanpassing van het Statuut afwijkt van de Grondwet), maar daar staat tegenover dat er zeven organen, met doorgaans behoorlijk verschillende belangen en wensen, moeten instemmen met een wijziging. De belangrijkste wijzigingen van het Statuut betroffen de samenstelling van het Koninkrijk: Suriname werd in 1975 onafhankelijk, Aruba kreeg in 1986 een status aparte, en nu dus de in 1986 al door velen als onvermijdelijk beschouwde opheffing van de Nederlandse Antillen. 2 Ook deze keer is ervoor gekozen om de hoofdlijnen van het Statuut intact te laten en alleen die wijzigingen door te voeren die noodzakelijk waren om de overeengekomen staatkundige veranderingen te realiseren. Over dit uitgangspunt is de nodige discussie gevoerd in de Staten-Generaal tijdens de behandeling van het wetsvoorstel, naast de vraag waarom de Grondwet niet gewijzigd werd voor de BES-eilanden, wat de betekenis is van de Statuutbepaling over de BESeilanden (artikel 1, tweede lid), wat voor geschillenregeling de regering voor ogen heeft (artikelen 12a en 38a) en wat precies het probleem is met de implementatie van verdragen (artikel 27). 3 1 Zie bijvoorbeeld L.J.J. Rogier, Het Koninkrijk der Nederlanden na de opheffing van de Nederlandse Antillen op 10 oktober 2010, Ars Aequi september 2010, p De erkenning van het zelfbeschikkingsrecht van de zes eilanden en de daaropvolgende status aparte van Aruba werden destijds omschreven in termen van een tijdbom of een zwaard van Damocles ten opzichte van de toekomst van de Nederlandse Antillen. Zie Kamerstukken II 1989/90, IV, nr De Statuutwijziging heeft als Kamerstuknummer (R 1903). Voor de mondelinge debatten, zie Handelingen II 2009/10, p e.v. en Handelingen I 2009/10, p e.v. De Statuutwijziging komt verder o.a. aan de orde in H.G. Hoogers, De herstructurering van het Koninkrijk als lakmoesproef. Kanttekeningen vanuit constitutioneel perspectief bij de opheffing van de Nederlandse Antillen TvCR (1) 2010, nr. 3, p , M.M. Bense en E.B. Pronk, Constitutionele aspecten bij de staatkundige hervorming van het Koninkrijk, TvCR (1) 2010, nr. 1, p. 61-8, D.J. Elzinga, Beter ten halve gekeerd, dan ten hele gedwaald. Over de reikwijdte van het gelijkheidsbeginsel uit artikel 1 Grondwet met het oog op de ontvlechting van de Nederlandse Antillen in: D.J. Elzinga en W.J.M. Voermans (reds.), Brieven aan de Staatscommissie (Publicaties van de Staatsrechtkring, nr. 27), Nijmegen: WLP 2009, p , D.J. Elzinga, Gerommel met de Grondwet 28

2 In deze bijdrage zal ik (kort) ingaan op deze onderwerpen en wil ik verder twee vragen bespreken waarover in de openbare stukken vrijwel niets te vinden is maar die in de ambtelijke voorbereiding van de Statuutwijziging een rol speelden, namelijk de vraag wie de Antillen opheft, en welke formele rol de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten konden spelen bij de totstandkoming van de rijkswetgeving die op basis van de Slotverklaring van 2006 tot stand zou komen. 2. Wie heft de Antillen op? Binnen het Koninkrijk bestond geen ervaring met de opheffing van autonome landen. Ook buiten het Koninkrijk is daar weinig ervaring mee opgedaan, althans met vreedzame middelen. Opsplitsingen door middel van gewelddadige secessie of burgeroorlogen zijn minder bijzonder, maar konden voor ons project alleen dienen als afschrikwekkende voorbeelden. Veel vragen die opkwamen bij het regelen van de statuswijziging van de eilanden konden daarom niet beantwoord worden aan de hand van gewoonten of precedenten, laat staan op basis van staatsrechtelijke regels. Een van de vragen die opkwamen, was welke instantie bevoegd was om het land de Nederlandse Antillen op te heffen. Het werd wenselijk geacht om ergens het besluit vast te leggen dat de Nederlandse Antillen zouden ophouden te bestaan en dat de vijf eilandgebieden een nieuwe status zouden krijgen. Anders zou dat alleen impliciet uit het gewijzigde Statuut blijken, wat voor beslissingen van dit gewicht niet passend zou zijn. Het voorstel om een bepaling op te nemen in het voorstel van rijkswet tot wijziging van het Statuut dus niet in het Statuut zelf maar alleen in een Romeins artikel in de wijzigingsrijkswet stuitte echter op bezwaren in de ambtelijke voorbereiding. Gesteld werd dat alleen het land de Nederlandse Antillen zelf bevoegd was om zichzelf op te heffen. Dit zou de laatste daad van het land moeten zijn, waarna de nieuwe landen Curaçao en Sint Maarten zouden kunnen ontstaan. Dit zou volgen uit het zelfbeschikkingsrecht van de Antilliaanse bevolking(en). Ook werd verwezen naar de grondgedachten van het Statuut, die zich zouden verzetten tegen een opheffing van bovenaf. Daarmee werden twee argumenten aangevoerd die al decennialang goed blijken te zijn voor hardnekkige meningsverschillen binnen het Koninkrijk. Kort gezegd (en door mij geïnterpreteerd) gaat het om twee fundamenteel verschillende visies op de structuur van het Koninkrijk. Enerzijds is er de visie dat het Koninkrijk bestaat uit een aantal soevereine Caribische entiteiten die in 1954 op basis van hun zelfbeschikkingsrecht vrijwillig een vrij los samenwerkingsverband met Nederland zijn aangegaan. In deze visie zou het inderdaad ondenkbaar zijn dat een land van bovenaf zou worden opgeheven door de rijkswetgever. Een andere ook vaak verdedigde visie op het Koninkrijk benadrukt dat het Koninkrijk als geheel één staat is, die de verschillende delen van zijn grondgebied een grote mate van autonomie heeft toegekend. Vanuit deze visie is het juist logisch dat het Koninkrijk de entiteit is die beslist tot opheffing van landen. Bij de formulering van het Statuut lijkt niet duidelijk uit te zijn gegaan van een van beide visies, die ook destijds al naast elkaar in Antillen-dossier, Binnenlands Bestuur 11 december 2009, p. 21, en Lodewijk Rogier, De inlijving van Bonaire, Sint Eustatius en Saba bij Nederland NJB, 2008, p

3 (en door elkaar heen) werden gehuldigd. Ook daarna is nooit een duidelijke keuze gemaakt voor een van beide interpretaties. 4 In dit geval bleek het niet zo moeilijk om elkaars standpunt te accepteren zonder het eens te worden, omdat er wel overeenstemming bestond dat de opheffing van de Nederlandse Antillen alleen mogelijk was met de instemming van elk van de koninkrijkspartners. Het antwoord op de vraag wie nu precies de actor is die de Antillen opheft, kon daarbij in het midden worden gelaten. Artikel I, lid 3, kwam als volgt te luiden: Het land de Nederlandse Antillen is opgeheven. Naar believen kan deze bepaling als constitutief of declaratoir worden gelezen. Ook de memorie van toelichting doet daar geen uitspraak over, hoewel op blz. 3 de volgende zin uit een eerdere versie van het wetsvoorstel is blijven staan: Het derde lid bepaalt dat de Nederlandse Antillen worden opgeheven. Dat is niet in overeenstemming met de uiteindelijke tekst van de bepaling en zou de indruk kunnen wekken dat een land ook het land Nederland overigens door de rijkswetgever met toepassing van artikel 55 van het Statuut opgeheven kan worden. Maar de exegese van dit soort passages in veelvuldig gewijzigde compromisteksten zal een gedeelde en duidelijke visie op het Koninkrijk waarschijnlijk niet dichterbij brengen, en is ook overigens niet erg zinvol. 3. Betrokkenheid Curaçao en Sint Maarten bij het wetgevingsproces De bovenstaande vraag kon dus vrij eenvoudig omzeild worden, maar een vraag die wel beantwoord moest worden was hoe Curaçao en Sint Maarten als eilandgebieden betrokken konden worden bij de totstandkoming van rijkswetgeving die hen als toekomstige landen zou binden. Oorspronkelijk stond deze vraag los van de Statuutwijziging. In het Overgangsakkoord van 2007 was immers afgesproken dat er een spoedwet zou komen waarin zou worden geregeld dat Curaçao en Sint Maarten alvast bepaalde landsbevoegdheden zouden krijgen, net als in 1985 voor Aruba was geregeld. In die rijkswet uit 1985 was onder meer geregeld dat de eilandsraad van Aruba de wijziging van het Statuut moest goedkeuren en kreeg het eilandgebied ook een aantal andere bevoegdheden om de nieuwe status van het eiland te kunnen voorbereiden. In een bijlage bij het Overgangsakkoord was opgenomen dat een Rijkswet Overgangsbepalingen rol Eilandgebieden bij vaststelling nieuwe staatkundige status in oktober 2007 in werking zou treden. Een van de eerste agendapunten in het ambtelijk overleg dat op basis van het Overgangsakkoord in maart 2007 van start ging, was dan ook een ontwerp voor een Rijkswet Overgangsbepalingen. Daarin waren de bepalingen opgenomen die nu artikel 60a t/m c van het Statuut zijn en verder werd geregeld dat de Statuutwijziging aanvaard moest worden door de eilandsraad van St. Maarten. (Curaçao deed op dat moment tijdelijk niet mee aan de onderhandelingen, omdat de eilandsraad de Slotverklaring van 2006 had verworpen.) Deze bepalingen kwamen grotendeels overeen met de bepalingen van de Rijkswet overgangsbepaling van 1985, maar er waren ook een aantal noviteiten opgenomen. Het eilandgebied Sint Maarten zou vooruitlopend op zijn statuswijziging reeds een 4 Zie hierover verder C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk, Deventer: Kluwer 2005, p. 22-5, M. Nap, Wetgeving van het Koninkrijk der Nederland, Zutphen: Walburg Pers 2003, p. 17, en S. Hillebrink, The Right to Self-Determination and Post-Colonial Governance, Den Haag: T.M.C. Asser Press 2008, p

4 aantal andere bevoegdheden krijgen die volgens het Statuut alleen aan landen toekomen, namelijk een recht voor de eilandsraad om verslag uit te brengen over de voorstellen van rijkswet en een recht voor het bestuurscollege om een gemachtigde deel te laten nemen aan de behandeling van voorstellen van rijkswet in de raad van ministers van het Koninkrijk en de Staten-Generaal. 5 In één opzicht ging de voorgestelde regeling verder dan wat in het Statuut is geregeld voor de Caribische landen: indien de gemachtigde zich in de ministerraad tegen het voorstel zou verklaren, zou het niet bij de Tweede Kamer worden ingediend, en indien de gemachtigde zich in de Tweede of Eerste Kamer tegen een voorstel zou uitspreken, zou het voorstel als ingetrokken worden beschouwd. Los van de vraag of deze voorgestelde regeling passend zou zijn binnen de koninkrijksverhoudingen, rees de vraag of de rijkswetgever überhaupt bevoegd was om een dergelijke regeling te treffen. Het ging hier namelijk om onderwerpen van constitutionele aard die in het Statuut zijn geregeld, waarbij het de vraag was of het mogelijk was om bij rijkswet van de Statutaire regeling af te wijken, of haar aan te vullen. Besloten werd hierover advies te vragen aan twee gezaghebbende externe deskundigen: prof. mr. J.M. (Jaime) Saleh, voormalig Gouverneur van de Nederlandse Antillen, en mr. C. (Kees) Borman, auteur van het standaardwerk Het Statuut voor het Koninkrijk (Kluwer, 2005). De deskundigen erkenden dat Sint Maarten op basis van het zelfbeschikkingsrecht een medebeslissende rol zou moeten kunnen spelen bij de wijziging van het Statuut en de overige rijkswetgeving die voortvloeide uit de Slotverklaring. Maar de regeling in het Statuut over de totstandkoming van rijkswetten en over de wijziging van het Statuut bieden volgens Saleh en Borman geen ruimte om daarvan bij rijkswet af te wijken. Voorzover het ontwerp voor een Rijkswet overgangsbepalingen van deze artikelen in het Statuut afweek, was het dus in strijd met het Statuut. Ook achtten de deskundigen het niet toegestaan om bij rijkswet te regelen hoe de nieuwe Staatsregeling van Sint Maarten tot stand moest komen. 6 De deskundigen deden tegelijk een aanbeveling om de benodigde bepalingen op te nemen in de rijkswet tot wijziging van het Statuut. Deze bepalingen zouden eerder in werking kunnen treden dan de wijziging van het Statuut zelf. Dit advies hebben we overgenomen door een drietal bepalingen in het Statuut op te nemen (artikelen 60a tot en met 60c). Niet alle voorzieningen waarover in eerste instantie werd gesproken zijn in de Statuutwijziging opgenomen. De betrokkenheid van Curaçao en Sint Maarten bij de totstandkoming van de rijkswetgeving werd opgenomen in een gezamenlijke verklaring van Nederland, de Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten, 7 en een vetorecht van de vijf eilandsraden van de Nederlandse Antillen bij de wijziging van het Statuut is uiteindelijk niet geregeld. 8 5 Het ging daarbij vooral om de zogeheten consensusrijkswetten. Zie daarover verder de bijdrage van Anneke van Dijk aan deze bundel. 6 Advies inzake in de Projectgroep RRC gerezen vragen ten aanzien van het concept-voorstel Rijkswet overgangsbepalingen nieuwe staatkundige statussen eilanden van de Nederlandse Antillen van 1 mei 2007 (niet gepubliceerd). 7 Verklaring vastgesteld op 12 november 2007 en ondertekend op 22 januari 2008, zie Kamerstukken I 2007/08, IV, B. 8 Zie daarover verder de MvT bij de Statuutwijziging, Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p

5 Het advies van de deskundigen werpt wel een bijzonder licht op de constitutionaliteit van de Rijkswet overgangsbepalingen van 1985, waarin een aantal bepalingen zijn opgenomen die de deskundigen in 2007 in strijd achtten met het Statuut. De deskundigen zelf volstaan op dit punt met de diplomatieke constatering dat achteraf geconstateerd kan worden dat in 1985 de vraag naar de bevoegdheid van de rijkswetgever ( ) kennelijk onvoldoende aandacht heeft gehad. 9 Het is ook vanuit die optiek interessant om te zien hoe in de toekomst geoordeeld zal worden over de staatsrechtelijke zuiverheid van de keuzes die in het onderhavige proces gemaakt zijn. 4. De positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba binnen het Nederlandse staatsbestel Het meest omstreden onderdeel van de Statuutwijziging is het nieuwe artikel 1, tweede lid, dat de nieuwe positie van de BES-eilanden (Bonaire, Sint Eustatius en Saba) vastlegt en bepaalt dat rekening kan worden gehouden met de wezenlijk andere situatie waarin deze eilanden zich bevinden ten opzichte van de rest van Nederland. De staatsinrichting van Nederland wordt geregeld in de Grondwet (volgens artikel 42, eerste lid, van het Statuut) dus was het niet vreemd om te veronderstellen dat de toetreding van de BES-eilanden tot het Nederlandse staatsbestel zou leiden tot een wijziging van de Grondwet. In de Staten-Generaal en de staatsrechtelijke literatuur is zelfs verdedigd dat een voorafgaande wijziging van de Grondwet juridisch vereist was om de toetreding van de BES-eilanden te realiseren. 10 De regering koos er echter voor om de nieuwe situatie constitutioneel vast te leggen in het Statuut zonder vooraf de Grondwet te wijzigen. Deze beslissing werd in belangrijke mate ingegeven door een voorlichting van de Raad van State van het Koninkrijk uit 2006, waarin de Raad concludeerde dat een wijziging van de Grondwet niet strikt vereist was als in het Statuut zou worden bepaald dat het land Nederland tevens de met Nederland geassocieerde eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba omvatte. 11 De Raad adviseerde om de eilanden openbare lichamen te maken in de zin van artikel 134 van de Grondwet, waardoor het bestuur bij gewone wet geregeld kon worden. De Raad liet daarbij in het midden hoe een Nederlands openbaar lichaam tegelijkertijd beschouwd kon worden als een gebied dat geassocieerd was met Nederland. De Grondwet zou volgens de voorlichting immers ongewijzigd van toepassing worden op de eilanden en binnen het Nederlandse staatsbestel kennen we geen geassocieerde gebieden. 12 Niettemin vormde de voorlichting de basis voor de afspraken met de BES-eilanden en werd het proces gestart in de overtuiging dat de nieuwe positie van de BES (in eerste 9 Zie p. 4 van het advies. De regering heeft in het huidige proces geen oordeel gegeven over de gang van zaken in 1985, ook niet toen in het verslag van de Tweede Kamer over de Statuutwijziging door de leden van de CDA-fractie werd gevraagd of het niet beter zou zijn om de artikelen 60a tot en met c in een spoedwet op te nemen om het proces van de staatkundige hervorming te bevorderen (Kamerstukken II 2009/10, , nr. 5, p. 11). 10 Zie bijvoorbeeld Rogier 2008 en Elzinga 2009, t.a.p. 11 Voorlichting door Afdeling I van de Raad van State van het Koninkrijk, 18 september 2006, Kamerstukken II, 2006/07, IV, nr Zie hierover nader L.F.M. Verhey, De opname van Bonaire, Sint Eustatius en Saba in het Nederlandse staatsbestel: een breinbreker voor de wetgever in: P.P.T. Bovend Eert e.a. (red.), De staat van wetgeving. Opstellen aangeboden aan prof. mr. C.A.J.M. Kortmann, Deventer: Kluwer 2009, p

6 instantie) in het Statuut kon worden vastgelegd en niet in de Grondwet. Naast de argumenten die de Raad van State daarvoor had genoemd, redeneerde de regering dat het ging om een uitbreiding van Nederland binnen het Koninkrijk, en dat is niet een beslissing die de Grondwetgever op eigen houtje kan nemen. 13 De indeling van het Koninkrijk in landen wordt in het Statuut geregeld, zoals de Grondwetgever zelf ook bij de herziening van 1983 opmerkte. 14 De andere landen van het Koninkrijk, in ieder geval de Nederlandse Antillen, dienen uiteraard over een dergelijke verandering mee te kunnen beslissen. Ook om die reden lag het dus meer voor de hand om deze verandering via een wijziging van het Statuut te realiseren. Overigens kan niet ontkend worden dat natuurlijk ook de overweging meespeelde dat het Statuut sowieso aangepast moest worden om de nieuwe status van Curaçao en Sint Maarten te regelen, en dat een Statuutwijziging anders dan een wijziging van de Grondwet meestal geen tussentijdse ontbinding van de Tweede Kamer vergt (zie artikel 55 van het Statuut). Door de critici werd aangevoerd dat strijd zou ontstaan met artikel 55 (verkiezing Eerste Kamer) en hoofdstuk VI van de Grondwet (rechtspraak). Deze kritiek stond eigenlijk los van de Statuutwijziging en het voert te ver om hier nu op in te gaan. Er werd echter ook betoogd dat artikel 1 van het Statuut zelf ook afweek van de Grondwet. In de eerste plaats werd verdedigd dat de Grondwet zou uitgaan van een indeling van Nederland in provincies en gemeenten en dat andere (nieuwe) openbare lichamen daar niet bij passen. Dat argument is wat mij betreft overtuigend weerlegd door de regering in de memorie van toelichting bij de Wet openbare lichamen BES (WolBES). Nederland heeft in het verleden wel vaker grondgebied gehad dat niet bestuurd werd als gemeente of provincie en artikel 134 van de Grondwet laat dat ook toe, in ieder geval als een tijdelijke situatie. 15 Ook is aangevoerd dat het nieuwe artikel 1, tweede lid, van het Statuut zou afwijken van artikel 1 van de Grondwet (gelijkheidsbeginsel). Het gaat dan om de tweede volzin van de bepaling waarin een aantal factoren worden opgesomd die aanleiding kunnen geven tot het treffen van specifieke maatregelen voor de BES-eilanden. Volgens critici zou deze volzin een grondslag creëren voor ongelijke behandeling van inwoners van de BES-eilanden ten opzichte van inwoners van Europees Nederland. Het Statuut zou daarmee de bescherming van artikel 1 Grondwet ( ) voorlopig weghouden, wat mogelijk zou zijn doordat het Statuut boven de Grondwet gaat. 16 Bij wijziging van het Statuut kan inderdaad afgeweken worden van de Grondwet, maar dan moet een verzwaarde procedure worden gevolgd (zie artikel 55, derde lid, van het Statuut) en dat is niet gebeurd. Je moet maar durven, aldus Elzinga in het BinnenlandsBestuur H.G. Hoogers, De BES-eilanden, de Grondwet en het Europees recht, RegelMaat 2009, p Kamerstukken II 1975/76, (R 1039), nr. 3, p Zie Kamerstukken II 2009/09, , nr. 3, p Zie Elzinga 2009, a.w. p. 25. Zie ook Rogier 2010, a.w. p De Statuutbepaling is ook wel een Animal Farm-bepaling genoemd (weblog Uw nieuwe Koninkrijk kome III: Statuutswijzigingen door Mentko Nap op d.d. 11 februari 2010) en een unequal treatment clause (A.B. van Rijn, Dimensions under international law linked to the dissolution of the Netherlands Antilles Netherlands Yearbook of International Law Volume XL, 2009, p. 85). Nap en Van Rijn laten zich overigens niet uit over de vraag of de Statuutbepaling afwijkt van de Grondwet. 17 Douwe Jan Elzinga, Bonaire als struikelblok, BinnenlandsBestuur, 13 november

7 Hier lijkt een misvatting in het spel. De Statuutbepaling biedt namelijk geen grondslag voor ongelijke behandeling van BES-burgers, althans niet in gelijke gevallen. Iedereen die zich in Nederland (inclusief vanaf 10 oktober de BES-eilanden) bevindt heeft recht op gelijke behandeling. In de memorie van toelichting bij de Statuutwijziging wordt meermaals (ten overvloede, dachten wij in het DWA-team) gesteld dat het gelijkheidsbeginsel van toepassing is en dat artikel 1 van de Grondwet onverkort zal gelden. Het opsommen van de factoren waardoor de eilanden zich wezenlijk onderscheiden van Nederland is bedoeld als instructie aan de wetgever, het bestuur en de rechter om rekening te houden met de bijzondere omstandigheden. Het benadrukt daarmee het feit dat er niet altijd sprake is van gelijke gevallen en dat specifieke maatregelen dus gerechtvaardigd of zelfs vereist zijn. Daarbij moet steeds gemotiveerd worden waarom een bepaald onderscheid tussen de BES en Nederland zo n maatregel rechtvaardigt met inachtneming van het beginsel van proportionaliteit. Dit alles binnen de kaders van artikel 1 Grondwet, zoals de MvT zes keer herhaalt. 18 De Statuutbepaling wijkt dus niet af van de Grondwet en kan dat ook niet doen, omdat de procedure van artikel 55, lid 3, van het Statuut niet is gevolgd. In dit geval zou daarmee overigens ook niet het beweerde doel bereikt zijn, gezien de verdragsrechtelijke status van het gelijkheidsbeginsel en de directe werking van die verdragsbepalingen binnen onze rechtsorde. 5. Beslechting van geschillen binnen het Koninkrijk Het is een oude wens van de Nederlandse Antillen en Aruba om geschillen met het Koninkrijk c.q. Nederland op een andere manier te kunnen beslechten, met name als het gaat om de interpretatie van Statuutbepalingen. Het is niet ongebruikelijk binnen landen met een federale structuur waar het Koninkrijk ook wel iets van weg heeft 19 om geschillen over de interpretatie van de federale constitutie te laten beslechten door de rechter en vaak een speciaal daarvoor ingesteld hof. De instelling van een dergelijk hof is binnen het Koninkrijk dan ook al vaak voorgesteld en een aantal maal is ook overeenstemming bereikt in commissies en werkgroepen over het voornemen om een procedure voor geschilbeslechting in het leven te roepen. 20 Verder dan adviezen is het echter nooit gekomen, want zoals door het overlegorgaan van de drie parlementen in het Koninkrijk ooit werd geconstateerd: Deze kwestie is nogal gecompliceerd. 21 Gezien de geschillen die in het kader van de staatkundige hervormingen zijn voorgekomen tussen het Koninkrijk, de landen en de eilandgebieden lag het voor de 18 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p Zie hierover nader Steven Hillebrink, The Right to Self-Determination and Post-Colonial Governance. The Case of the Netherlands Antilles and Aruba, Den Haag: T M C Asser Press 2008, p. 183 e.v. 20 Zie bijvoorbeeld de resoluties IV en IX van de eerste Ronde Tafel Conferentie van het Koninkrijk in 1948, het rapport van de gemengde werkgroep Democratisch Deficit van het Koninkrijk uit 2000 (Kamerstukken I/II 1999/2000, , nrs. 267 en 1, en het rapport van de commissie-jesurun, Nu kan het. nu moet het! uit Zie ook de ambtelijke Proeve van een nieuw Statuut uit 1993 waarin toetsing van wetgeving door de rechter aan het Statuut was opgenomen. 21 Het parlementair contactplan vroeg de regering daarom een groep van externe terzake deskundigen een studie te laten doen, zie Kamerstukken I/II 1999/2000, , nrs. 267 en 1, p. 6. Staatssecretaris De Vries wees dat verzoek af, zie zijn brief van 22 augustus (De brief is niet in de Kamerstukken gepubliceerd maar heeft als referentienummer NAAZ ) 34

8 hand dat dit onderwerp weer op tafel zou komen, ondanks de complexiteit ervan (daarover meer hieronder). Namens de koninkrijksregering is in 2010 de intentie uitgesproken om een geschillenregeling te treffen 22 en er zijn een tweetal delegatiebepalingen opgenomen in het Statuut, de artikelen 12a en 38a. In het voorstel van rijkswet waren deze bepalingen facultatief geformuleerd ( kunnen voorzieningen worden getroffen ) maar via een amendement dat werd ingediend door bijzondere gedelegeerden van de Staten van Aruba, die deelnamen aan het debat over de Statuutwijziging, werd artikel 12a imperatief geformuleerd ( worden voorzieningen getroffen ). 23 De rijkswetgever heeft hierdoor de opdracht gekregen een regeling tot stand te brengen. In hetzelfde debat heeft de Minister van Justitie toegezegd op korte termijn met een voorstel te komen, nadat hij hierover een voorlichting van de Raad van State van het Koninkrijk zou hebben gevraagd. Dat verzoek is inmiddels gedaan. De memorie van toelichting bij de Statuutwijziging loopt nog niet vooruit op de inhoud van een te treffen geschillenregeling. In het verleden zijn heel verschillende voorstellen gedaan en ook thans lijken er nog uiteenlopende ideeën te leven over de vormgeving van een geschillenprocedure. 24 Een voor de hand liggende en inderdaad nogal gecompliceerde vraag die opkomt, is hoe een geschillenregeling over de interpretatie van het Statuut zich verhoudt tot het vraagstuk van constitutionele toetsing. In de andere landen van het Koninkrijk is constitutionele toetsing ondertussen gemeengoed geworden, 25 maar in Nederland is invoering daarvan bepaald nog geen uitgemaakte zaak. 26 Maakt artikel 12a het mogelijk om bij rijkswet een externe instantie aan te wijzen die een ook voor de rijkswetgever bindend oordeel kan geven over de interpretatie van het Statuut? En hoe zou zo n rijkswet zich verhouden tot artikel 49 van het Statuut, waarin is bepaald dat bij rijkswet regels kunnen worden gesteld over toetsing van wetgeving aan het Statuut en het feit dat deze rijkswet nooit tot stand is gekomen? 27 In dit verband is interessant om te zien welke oplossing men in het Verenigd Koninkrijk heeft gevonden om wetgeving door de rechter aan het EVRM te laten toetsen met respect voor the parliamentary sovereignty, 28 waarbij wel moet worden opgemerkt dat buitenlandse oplossingen doorgaans niet eenvoudig zijn in te passen in de aparte structuur van ons Koninkrijk. 22 Kamerstukken II 2009/10, (R 1903), nr. 11, p Amendement van de gedelegeerden Wever en Thijsen (Kamerstukken II, , nr. 17). Voorzover ik weet was dit de eerste en voorlopig enige keer dat een amendement van een bijzondere gedelegeerde op een rijkswet tot wijziging van het Statuut is aangenomen door de Tweede Kamer. Alleen de fracties van de PVV en het lid Verdonk stemden tegen. 24 Zie bijvoorbeeld de voorstellen die gedaan zijn in de verslagen van de Staten van de Nederlandse Antillen en Aruba over de Statuutwijzigingen en de amendementen die op dit punt zijn ingediend in de Tweede Kamer. 25 Zie de Staatsregelingen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten die elk een of meerdere vormen van rechterlijke toetsing van landsverordeningen aan de Staatsregeling mogelijk maken. 26 Een voorstel van het Tweede-Kamerlid Halsema tot wijziging van de Grondwet om rechterlijke toetsing van formele wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet mogelijk te maken, is op het moment van schrijven van deze bijdrage in tweede lezing in behandeling bij de Tweede Kamer (dossiernummer ). 27 De Hoge Raad heeft daaruit afgeleid dat het niet de bedoeling is dat de rechter wetten toetst aan het Statuut. Zie HR 14 april 1989, AB 1989, 207 (Harmonisatiewet). 28 De Britse Human Rights Act 1998 heeft de rechter de bevoegdheid toegekend om een declaration of incompatibility van een wet met het EVRM af te geven, waarna het aan de wetgever is om de geconstateerde onverenigbaarheid op te lossen. Zie hierover L.F.M. Verhey, Rechtsvorming in vergelijkend perspectief: de Engelse Human Rights Act 1998, Ars Aequi 2007, nr. 1, p

9 Andere vragen die zullen spelen bij het opstellen van een regeling zijn wie om geschilbeslechting zou kunnen vragen, wat voor geschillen onder de regeling zouden moeten vallen en welke instantie als geschilbeslechter op kan treden. Op dit moment is het echter nog wachten op de voorlichting van de Raad van State van het Koninkrijk die ongetwijfeld licht zal doen schijnen op deze en andere vragen omtrent geschilbeslechting. 6. De implementatie van verdragen Een oude wens van Nederland betrof een oplossing voor het probleem dat de implementatie van verdragen die het Koninkrijk is aangegaan soms lang op zich laat wachten. Elk van de landen is doorgaans in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor het treffen van de maatregelen die noodzakelijk zijn voordat een verdrag in werking kan treden. 29 De koninkrijksregering heeft dan ook de gewoonte om verdragen meestal niet in één keer voor het hele Koninkrijk te bekrachtigen, maar voor elk land apart, afhankelijk van het moment dat een land gereed is met de implementatie van het verdrag. Dit neemt niet weg dat de koninkrijksregering erop aangesproken wordt als de bekrachtiging van een verdrag lang op zich laat wachten, waarbij in het buitenland opvallend weinig begrip wordt opgebracht voor het feit dat het Koninkrijk uit meer landen bestaat dan alleen Nederland en dat Nederland niet verantwoordelijk is voor de implementatie van verdragen in de andere landen. In de Slotverklaring van het bestuurlijk overleg van 2 november 2006 tussen Nederland, de Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten werd daarom opgenomen dat een of meer deskundigen gevraagd zouden worden of het Statuut voldoende instrumenten bevat om de tijdige implementatie van verdragen te waarborgen. De aangezochte deskundigen, prof. mr. P. van Dijk, mr. N.J. Winklaar en mr. J.T. Wit, bleken van mening dat artikel 51 van het Statuut wellicht in uitzonderlijke gevallen ingrijpen van het Koninkrijk kan rechtvaardigen. In theorie is denkbaar dat een bepaling in het Statuut zou worden opgenomen. De formulering van deze aanbeveling wees erop dat de deskundigen de realisering van een dergelijke bepaling blijkbaar niet realistisch achtten, maar zij vonden wel dat dit duidelijkheid en rechtszekerheid [zou] scheppen, terwijl verdedigbaar is dat zulks de voorkeur verdient boven bemoeienis door het Koninkrijk op de smalle basis van het huidige artikel Achteraf bezien is het doorslaggevend geweest dat Aruba verstek liet gaan bij de ambtelijke en bestuurlijke overleggen waar een akkoord werd bereikt over een wijziging van het Statuut op dit punt. Voor de Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten maakte deze Statuutbepaling eind 2008 onderdeel uit van een veelomvattend akkoord over de uitwerking van de Slotverklaring in de (consensus)rijkswetgeving. Veel van deze rijkswetgeving zou niet gaan gelden in Aruba en later zou dan ook blijken dat de Arubaanse regering-oduber een andere afweging maakte met betrekking tot de door Nederland voorgestelde wijziging van het Statuut op het punt van de implementatie van verdragen (artikel 27 van het Statuut). Deze wijziging werd 29 Zie hierover nader de bijdrage van Alfred Roos aan deze bundel. 30 Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden en de implementatie van verdragen. Rapport van de Groep van Deskundigen als bedoeld in onderdeel H2 van de Slotverklaring, februari 2008 (niet gepubliceerd). 36

10 door de regering-oduber beschouwd als een inbreuk op de autonomie van Aruba omdat het nieuwe lid 3 van artikel 27 een bevoegdheid creëerde voor het Koninkrijk om verdragen in een land te implementeren als de belangen van het Koninkrijk geraakt worden door het uitblijven van noodzakelijke maatregelen. Omdat Aruba moest instemmen met de wijziging van het Statuut die nodig was om de nieuwe status van de andere eilanden te regelen, leek dit onderwerp medio 2009 even een bedreiging voor het gehele proces te worden. Na de Arubaanse verkiezingen van september 2009 bleek het nieuwe Arubaanse kabinet de Statuutwijziging echter niet te willen blokkeren, onder de voorwaarde dat er een regeling over geschillen binnen het Koninkrijk wordt getroffen (zie hierboven). Bij de behandeling van de Statuutwijziging in de Arubaanse Staten leidde de voorgestelde wijziging van artikel 27 desondanks tot een heftig debat, waarbij voormalig premier Oduber die ervoor had gekozen om na de verloren verkiezingen niet in de Staten zitting te nemen vanaf de publieke tribune luid zijn ongenoegen over de gang van zaken kenbaar maakte en het Statengebouw zelfs tijdelijk ontruimd moest worden vanwege een (valse) bommelding. Het gewijzigde artikel 27 draagt de landen verder op om een onderlinge regeling te treffen over de samenwerking bij de implementatie van verdragen. Deze regeling is inmiddels gereed en bevat met name een verplichting voor de landen om voortaan elk een implementatieplan te maken voor verdragen die voor het hele Koninkrijk moeten gelden. Deze implementatieplannen worden onderling gedeeld en kunnen de basis vormen voor een verzoek om bijstand bij het treffen van de benodigde maatregelen. 7. Slot Het valt misschien te betreuren dat de staatkundige hervormingen niet zijn aangegrepen om een meer fundamentele wijziging van het Statuut te entameren, die door velen werd gewenst. Belangrijke vragen over de toekomst van het Koninkrijk zijn onbeantwoord gebleven. Tegelijkertijd kan niet ontkend worden dat, naast de regeling van de statuswijziging van de eilandgebieden, nieuwe bepalingen aan het Statuut zijn toegevoegd die de dagelijkse praktijk van het Koninkrijk op enkele punten kunnen veranderen, hopelijk ten goede. 37