Algemeen Juridisch Kader voor Actieve Openbaarmaking. Inleiding

Transcriptie

1 Contactpersoon Algemeen Juridisch Kader voor Actieve Openbaarmaking Inleiding In het verbeterplan NVWA is het projectplan Naar een toekomstbestendige afhandeling van actieve en passieve openbarmaking door de NVWA opgenomen. Hiervan stond nog het actiepunt open om een Algemeen Juridisch Kader voor Actieve Openbaarmaking te laten vast stellen. Met deze nota wordt dit juridische kader (en de voorwaarden) vastgesteld. De huidige openbaarmakingstrajecten passen in dit kader en het toekomstige projecten dienen ook in dit kader te passen. In het Algemene Kaderdocument voor actieve openbaarmaking door de NVWA wordt dit juridisch kader ook opgenomen. Deze nota valt uiteen in twee delen. In het eerste deel, (Wettelijk kader) zal de relevante wetgeving worden behandeld en wordt een beeld gegeven waar rekening mee moet worden gehouden vanuit een wettelijk oogpunt. In het tweede deel (Procedure) wordt aangegeven welke feitelijke handelingen wettelijk dienen te worden uitgevoerd om het proces van actieve openbaarmaking juridisch correct te laten verlopen en welke procedures er voor belanghebbenden openstaan en hoe hiermee wordt omgegaan. Als bijlage is een stroomschema opgenomen. Ik vraag u bij deze om de vaststelling van dit Algemeen Juridisch Kader voor Actieve Openbarmaking. Wettelijk kader: Hieronder wordt aangegeven welke wet- en regelgeving specifiek van invloed is op het proces van actieve openbaarmaking van informatie. Grondslag voor actieve openbaarmaking Er zijn verschillende wettelijke grondslagen om informatie actief openbaar te maken. 1. Openbaarmaking op grond van artikel 8 Wob; 2. Openbaarmaking op grond van Besluit houdende beleidsregels omtrent openbaarmaking van controlegegevens door de NVWA; 3. Openbaarmaking op grond van een bijzondere openbaarmakingsregeling 4. Toekomstige openbaarmaking op grond van de Gezondheidswet.

2 Ad 1. Openbaarmaking op grond van Artikel 8 Wob Actieve openbaarmaking geschiedt op grond van artikel 8 van de Wob, tenzij er een prevalerende openbaarmakingsregeling is. Artikel 8 bepaalt onder meer dat de informatie wordt verschaft, zodra dat in het belang is van de goede en democratische bestuursvoering. De informatie moet in begrijpelijke vorm worden gepubliceerd en op zodanige wijze dat belanghebbende en belangstellende burgers de informatie gemakkelijk kunnen vinden. Ad 2. Openbaarmaking op grond van het Besluit houdende beleidsregels omtrent openbaarmaking van controlegegevens door de NVWA (hierna: de beleidsregels ) De beleidsregels bevatten een nadere uitwerking van de Wob, met betrekking tot actieve openbaarmaking van specifieke informatie. Welke informatie dit betreft staat in artikelen 4 t/m 5c van de beleidsregels. De beleidsregels geven onder meer aan hoe de informatie gepresenteerd moet worden (art 4 t/m 5c) en dat de belanghebbenden de mogelijkheid wordt geboden om een reactie van 50 woorden te plaatsen (artikel 3, lid 2). Ad 3. Openbaarmaking op grond van een bijzondere openbaarmakingsregeling (hier kort aangeven welke dat zijn en dat deze vanwege specifieke regime niet verder worden uitgewerkt) Ad 4. Openbaarmaking op grond van de nieuwe Gezondheidswet (hierna: gw) Er is een wijziging van de gw in de maak. Op grond van deze wijziging wordt in bepaalde gevallen de individuele belangenafweging niet meer gemaakt. Resultaat hiervan zou kunnen zijn dat de zienswijzefase komt te vervallen. Ook zou op deze wijze voorkomen kunnen worden dat steeds periodiek een besluit tot openbaarmaking moet worden genomen. Er wordt dan eenmalig een besluit genomen, waarna publicatie periodiek kan plaatsvinden. Als de gw het haalt treedt deze vermoedelijk in de loop van 2016 in werking. In een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) bij de gw zal komen te staan welke informatie actief openbaar wordt gemaakt 1. Waarborgen Bij het toepassen van de juridische grondslagen voor actieve openbaarmaking moet wel rekening worden gehouden met een aantal juridische waarborgen die zijn neergelegd in weigeringsgronden en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Weigeringsgronden van de Wob Bij actieve openbaarmaking moet (net als bij passieve openbaarmaking) toepassing worden gegeven aan de weigeringsgronden uit artikel 10 en 11 van de Wob. Omdat het bestuursorgaan zelf het initiatief tot actieve openbaarmaking neemt en de openbaarmaking daarom logischerwijs door het bestuursorgaan als wenselijk zal worden beschouwd, moet ervoor worden gewaakt dat de 1 Team Wob adviseert ten aanzien van de definitieve tekst van de nieuwe gw. Tevens is het betrokken bij het opstellen van de AMvB Pagina 2 van 6

3 weigeringsgronden die ertoe dienen de belangen van ondernemers te beschermen niet te makkelijk worden weggewuifd. Bedrijfs- en fabricagegegevens(art 10, lid 1, sub c) In documenten kunnen gegevens over leveranciers of afnemers, ingrediënten en recepturen, kostprijzen e.d. voorkomen. Vaak worden door ondernemers technische dossiers ingestuurd in het kader van onderzoek door de NVWA. Deze gegevens kunnen bijvoorbeeld concurrentiegevoelig zijn. Niet alles uit deze dossiers mag dan ook openbaar worden gemaakt. Het belang, dat de geadresseerde erbij heeft om als eerste kennis te nemen van de informatie (art. 10, lid 2, sub f) Deze weigeringsgrond is van toepassing wanneer de ondernemer geen weet heeft van inspectie- of onderzoeksresultaten die zullen worden gepubliceerd. Hij heeft het recht hier eerst kennis van te nemen, voordat deze gegevens openbaar worden gemaakt. Meestal zal de onwetendheid ook ten einde komen wanneer er een zienswijzebrief(zie verderop in deze nota) wordt verstuurd. Onevenredige bevoor- of benadeling (art. 10 lid 2, sub g) De openbaar te maken gegevens moeten verifieerbaar en verdedigbaar zijn, anders zou publicatie leiden tot onevenredige bevoor- of benadeling van belanghebbenden. Het is dus niet alleen voor- of nadeel, maar juist de onevenredigheid van het voor- of nadeel. Deze onevenredigheid kan in legio elementen zitten. (Denk bijvoorbeeld aan de definitie van de doelgroep, de presentatie van de gegevens, hoe definitief de gegevens zijn, enz.) Het is daarom verstandig om de openbaar te maken informatie daarom eerst door te spreken met één van de juridische specialisten van het betreffende domein. De ondernemer moet ook, in het kader van hoor en wederhoor, hebben kunnen reageren op de informatie an sich. Dit staat los van zijn reactie op de openbaarmaking ervan. Wanneer de openbaarmaking bijzonder in het belang van goede en democratische bestuursvoering is, zal dit belang overigens vrijwel altijd zwaarder wegen in de belangenafweging van onevenredige benadeling. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Naast specifieke wetgeving omtrent actieve openbaarmaking moet er ook rekening worden gehouden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (het gelijkheidsbeginsel, het legaliteitsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod van détournement de pouvoir, het fair-play-beginsel, het verbod op détournement de procédure en het vertrouwensbeginsel). Bij actieve openbaarmaking zijn met name het zorgvuldigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel van belang. Het zorgvuldigheidsbeginsel Het zorgvuldigheidsbeginsel houdt in dat de besluitvorming zorgvuldig wordt voorbereid, de burger correct wordt behandeld, er zorgvuldig onderzoek naar de feiten en belangen wordt gedaan en procedures goed worden gevolgd. Pagina 3 van 6

4 Dit houdt voor actieve openbaarmaking in dat er goed moet worden gelet op de beleidsregels. Ook moet de belanghebbende waarvan/waarover gegevens openbaar worden gemaakt voor de feitelijke openbaarmaking op de hoogte worden gesteld van dit feit en dat het besluit tot openbaarmaking begrijpelijk en duidelijk is opgesteld. Het vertrouwensbeginsel Het vertrouwensbeginsel houdt in dat een partij die op goede gronden - bijvoorbeeld na een duidelijke toezegging- erop mag vertrouwen dat de overheid een bepaald besluit neemt, er ook recht op heeft dat dat besluit wordt genomen. Voor actieve openbaarmaking houdt dit in dat de informatie waarvan wordt aangegeven dat die en alleen die wordt openbaar gemaakt ook de enige informatie is die openbaar wordt gemaakt; dus niets extra en zonder wijzigingen. Er mag wel voor worden gekozen specifieke informatie niet openbaar te maken, maar alleen op aangeven van de belanghebbende partij. Procedure 2 : Naast het afwegen welke informatie openbaar gemaakt kan en mag worden, bestaan er ook voorschriften omtrent de procedure van actieve openbaarmaking die moeten waarborgen dat belanghebbenden niet onevenredig benadeeld worden door actieve openbaarmaking. Belanghebbenden informeren Artikel 4:8 Awb schrijft voor dat voordat informatie actief openbaar gemaakt kan worden, alle belanghebbenden die hierbij naar verwachting bedenkingen zullen hebben in de gelegenheid moeten worden gesteld hun zienswijze naar voren te brengen. Dit gebeurt in verschillende stappen. Ontwerpbesluit Omdat eenieder belanghebbende zou kunnen zijn bij openbaarmaking, wordt het voornemen tot openbaarmaking in een ontwerpbesluit 3 gezet dat op de website van de NVWA gepubliceerd. Dit bied alle eenieder de mogelijkheid om te reageren 4 op de voorgenomen openbaarmaking. Dit voorgenomen besluit is waar iedereen in beginsel op reageert; ook als men reageert naar aanleiding van een zienswijzebrief. Belangrijk is hier op te merken dat de feitelijk openbaar te maken informatie hier niet bij wordt gepubliceerd. Zienswijzebrief De belanghebbenden waarvan de NVWA redelijkerwijs vermoedt dat ze zullen willen reageren op het ontwerpbesluit, worden door de NVWA ook apart op de hoogte gesteld door middel van een zienswijzebrief 5. In deze brief staat letterlijk de informatie die voor die belanghebbende openbaar gemaakt zal worden, en 2 Zie ook het stroomschema 3 Team Wob schrijft dit besluit 4 De reactie kan uitsluitend het al dan niet openbaar maken betreffen. Als men het niet eens is met de gegevens, dient dit via een andere procedure te worden gedaan. Gegevens kunnen niet worden veranderd op grond van de zienswijzeprocedure. 5 Team Wob stelt deze brief op in overleg met de afdeling communicatie Pagina 4 van 6

5 wordt de belanghebbende gewezen op de mogelijkheid een zienswijze in te dienen over het ontwerpbesluit. Een belanghebbende heeft twee weken om een zienswijze in te dienen. Belangrijk is om op te merken dat deze zienswijzebrief verwijst naar het ontwerpbesluit, zodat de brief zelf niet als een besluit kan worden gezien. Dit zou er namelijk toe kunnen leiden dat alle brieven individueel kunnen worden aangevochten. Definitief besluit schrijven en het verwerken van zienswijzen Na het verlopen van de zienswijzetermijn (twee weken). Wordt een definitief besluit geschreven 6. Dit besluit is een versie van het ontwerpbesluit waarin alle ingediende zienswijzen worden behandeld 7. Dat de zienswijzen worden behandeld, wil niet zeggen dat de zienswijzen altijd gevolgd moeten worden; er hoeft uitsluitend te worden aangegeven dat de zienswijze is ingediend en hoe er met de zienswijze is omgegaan. Als de NVWA meegaat in een zienswijze wordt de betreffende informatie niet openbaar gemaakt en wordt dit in het besluit expliciet vermeld. Het definitieve besluit wordt op de website van de NVWA gepubliceerd. In specifieke trajecten van actieve openbaarmaking is ervoor gekozen om de indieners van zienswijzen ook individueel per brief op de hoogte te stellen van hoe er met hun zienswijze is omgegaan. Dit is echter altijd onder verwijzing naar het definitieve besluit, waardoor deze brieven zelf niet de status van besluit krijgen. Uitgestelde openbaarmaking en bezwaar Zodra het definitieve besluit is gepubliceerd gaat er, ingevolge de beleidsregels, een periode van 4 weken in waarin de gegevens niet openbaar worden gemaakt. In deze periode kunnen belanghebbenden, binnen 6 weken na publicatie van het definitieve besluit, in bezwaar 8 gaan tegen het definitieve besluit. In bezwaar gaan zelf heeft geen opschortende werking en voorkomt de openbaarmaking dus niet. Als de belanghebbenden openbaarmaking werkelijk willen voorkomen dienen ze binnen twee weken na publicatie van het definitieve besluit een voorlopige voorziening aan te vragen. Als een voorlopige voorziening wordt toegekend wordt voor de duur van de bezwaar- en beroepsprocedure de informatie van de belanghebbende niet openbaar gemaakt. Als er na de 4 weken geen bezwaar met voorlopige voorziening is ingediend, kunnen de gegevens gepubliceerd worden. Beroep Als een belanghebbende niet in het gelijk wordt gesteld in bezwaar, kan deze nog in beroep 9 bij de rechtbank. De bestuursrechter zal in dit geval uitspraak doen over of de feitelijke openbaarmaking mag plaatsvinden of niet. 6 Team Wob schrijft dit besluit 7 Zienswijzen worden opgestuurd aan Team Wob. Zij zorgen ook voor de verificatie bij de divisies en behandelen de zienswijzen in het besluit. Eventuele communicatie ter verduidelijking van de zienswijze wordt ook door Team Wob geïnitieerd. Uitleg richting de belanghebbende over de situatie zal in overleg ook in bepaalde gevallen door de divisies kunnen plaatsvinden. 8 De bezwaarprocedure wordt afgehandeld door de RVO 9 De beroepsprocedure wordt afgehandeld door de RVO Pagina 5 van 6

6 Feitelijke publicatie Na het doorlopen van de juridische procedures kan de feitelijke publicatie plaatsvinden. Bij de feitelijke publicatie dien wel op de context van de informatie gelet te worden. Uit deze context kan weer onevenredig voor- of nadeel voortvloeien. Ook kan dit in bepaalde gevallen leiden tot een onrechtmatige daad. Het is dus belangrijk dat alleen wat is aangekondigd wordt gepubliceerd en uitsluitend in de vorm waarin dit is aangekondigd 10. De Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure (UOV) In het geval dat er zeer veel belanghebbenden 11 zijn, kan ervoor worden gekozen hen niet per brief op de hoogte te brengen. Op dit moment wordt een UOV gevolgd. Dit houdt in dat het voorgenomen besluit wordt aangekondigd in de Staatscourant en in ten minste één landelijk dagblad. In de aankondiging wordt verwezen naar het ontwerpbesluit dat op de website van de NVWA is gepubliceerd. Bij de UOV wordt een zienswijzetermijn van 6 weken gehanteerd. Na deze periode staat er uitsluitend beroep open (dus geen bezwaar) en uitsluitend voor die belanghebbenden die in de zienswijzefase een zienswijze hebben ingediend. De UOV wordt, met het oog op de kosten van periodieke publicatie en met het oog op de langere termijnen, door de NVWA alleen toegepast voor de eerste openbaarmaking. Hierna worden alle belanghebbenden waarvoor er iets verandert ten opzichte van de vorige openbaarmaking per brief benaderd. 10 Team Wob adviseert hierin 11 Bij het traject openbaarmaking inspectiegegevens horeca waren er bijvoorbeeld ruim belanghebbende horecaondernemers Pagina 6 van 6

7 Onder de nieuwe GW kan de zienswijze fase worden overgeslagen Zienswijze ingediend? Besluit schrijven en openbaar maken Besluit schrijven met lakken/ niet openbaar Zienswijze terecht? Bezwaar + Voorlopige voorziening? Besluit schrijven met uitgesteld openbaarmaken Niet openbaar maken/lakken Bezwaar gegrond? Beroep? Openbaar maken Niet openbaar maken/lakken Beroep gegrond? Openbaar maken