Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid 1 e wijziging

Transcriptie

1 Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid 1 e wijziging Nota van toelichting 1. Inleiding 1.1 Totstandkoming van de Omgevingsdienst ZHZ per 1 januari 2011 In 2008 heeft de Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving, onder voorzitterschap van dhr. J.H.H. Mans (hierna: Commissie Mans), zijn advies 'De tijd is rijp' uitgebracht over de toekomst van de handhaving van VROM-regelgeving. De Commissie Mans adviseerde te komen tot landelijk dekkende omgevingsregio's, op dezelfde schaal als de politieregio's. Binnen een omgevingsregio zou een omgevingsdienst moeten functioneren, waaraan in ieder geval de tot de regio behorende gemeentebesturen en het provinciebestuur verplicht deelnemen. In de regio Zuid-Holland Zuid functioneerde op dat moment al een samenwerkingsverband van de negentien in de regio liggende gemeenten: de Regio Zuid-Holland Zuid (hierna: Regio ZHZ). De Regio ZHZ is een gemeenschappelijk openbaar lichaam ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling tussen de negentien gemeenten. Binnen de Regio ZHZ was, als ambtelijk organisatieonderdeel, een Milieudienst Zuid-Holland Zuid actief dat de deelnemende gemeenten ondersteunde bij hun taken op het gebied van onder andere het milieubeheer. De Regio ZHZ had op dat moment echter ook andere taakvelden, zoals de regionale brandweer en geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen, de regionale ambulancevoorziening, volksgezondheid, onderwijs en sociale zaken. Mede om die reden hebben gedeputeerde staten besloten niet toe te treden tot de gemeenschappelijke regeling Regio Zuid-Holland Zuid. Gelet op deze achtergronden zijn de 19 gemeenten en de provincie het eens geworden over het vormen van een nieuwe Omgevingsdienst. Op 5 maart 2010 hebben de provincie Zuid-Holland en de GR Regio Zuid-Holland Zuid samen de GR Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid opgericht, welke dienst met ingang van 1 januari 2011 operationeel is geworden. Om de band met de Regio ZHZ in stand te houden is toen besloten een nieuwe gemeenschappelijke regeling te treffen tussen het dagelijks bestuur van de Regio ZHZ en gedeputeerde staten van Zuid-Holland. De negentien afzonderlijke colleges van burgemeester en wethouders waren geen deelnemer in de gemeenschappelijke regeling. Hun relatie met de Omgevingsdienst was die van opdrachtgever; zij besteedden de uitvoering van taken op het terrein van het omgevingsrecht uit aan de Omgevingsdienst als uitvoeringsorganisatie. Hiertoe zijn in 2010/2011 de Uitvoeringsovereenkomsten gesloten tussen elke gemeente en de Omgevingsdienst. 1.2 Aard van de eerste wijziging van de gemeenschappelijke regeling In de loop van 2011 is gebleken dat de bestaande constructie als onvoldoende is ervaren door de twee deelnemers en de 19 regiogemeenten. In de tweede helft van 2011 is daarom een traject gestart dat ertoe moest leiden dat de 19 regiomeenten alsnog rechtstreeks deelnemen in de gemeenschappelijke regeling, onder gelijktijdig uittreden van de Regio ZHZ. Hieraan lag ten grondslag dat de aanvankelijk gekozen bestuursstructuur de gemeenten niet voldoende sturingsinvloed gaf op het functioneren van Omgevingsdienst als geheel. Hierdoor bleken de besluitvormingsprocessen niet transparant genoeg en (als afgeleide hiervan) ook de besluitvaardigheid van de Omgevingsdienst niet groot genoeg. Vanuit het oogpunt van heldere C:\Documents and Settings\jho001\Local Settings\Temporary Internet Files\OLK2F1\2 3 Nota van toelichting GR OZHZ 1e wijziging vastgesteld DB OZHZ 12 januari 2012 (3).doc 1

2 verantwoordingslijnen en het dichter bij elkaar brengen van gezag en beheer is een meer directe betrokkenheid van de regiogemeenten wenselijk gebleken. Daarnaast werd in de loop van 2011 een nieuwe visie ontwikkeld op de rol en toekomst van de Regio ZHZ, waarbij de inzet onder andere was om de rol van deelnemer in de gemeenschappelijke regeling van de Omgevingsdienst te laten wegvallen. Belangrijk is te constateren dat met deze eerste wijziging de gemeenschappelijke regeling als zogenoemde collegeregeling in stand blijft, terwijl de eerder gemaakte afspraken over de financiering en het functioneren van de dienst inhoudelijk integraal blijven gelden. Deze eerste wijziging heeft daarom met name ten doel een direct deelnemerschap en bijbehorende zeggenschap van de regiogemeenten als eigenaren te realiseren ter vervanging van de indirecte relatie die er was. De herstructurering was er derhalve alleen op gericht om de gemeenten te laten toetreden en de RZHZ te laten uittreden. Inhoudelijk is het geheel van regelingen niet aangepast. Naast de wijziging van de gemeenschappelijke regeling is ook een aantal verordeningen en mandaatbesluiten aangepast. De bijdrageverordening is aangepast en bevat thans de bepalingen die voorheen in de uitvoeringsovereenkomst waren opgenomen. De budgetten voor de uitvoering van de wettelijke taken, additionele wettelijke taken en adviestaken lopen derhalve thans niet meer via de uitvoeringsovereenkomst, maar via de regeling zelf en de bijdrageverordening. Dit is gebruikelijk in de publieke setting van een gemeenschappelijke regeling, en leidt tot een aanzienlijke administratieve vereenvoudiging voor de dienst en de gemeenten. Schematisch ziet dit er als volgt uit: (Optionele tekst indien de Regio ZHZ nog deelnemer blijft): De hierboven genoemde wijzigingen en het schema zijn van toepassing in de situatie waarin alle 19 regiogemeenten in Zuid-Holland Zuid zijn toegetreden tot de gemeenschappelijke regeling van de Omgevingsdienst. Thans is daarvan nog geen sprake, waardoor de Regio ZHZ als deelnemer verbonden blijft aan de gemeenschappelijke regeling en in die hoedanigheid de niet tot deze regeling toegetreden regiogemeenten vertegenwoordigt in het algemeen bestuur. Voor deze gemeenten blijven onder andere de bepalingen van de uitvoeringsovereenkomst gelden. Dit is geregeld in een overgangsartikel. Kopie 2

3 2. Artikelsgewijs commentaar De toelichting hieronder bevat enige optionele (cursief weergegeven) teksten. Indien alle gemeenten per 1 januari 2013 toetreden tot de gemeenschappelijke regeling zullen de cursieve teksten niet in deze toelichting worden opgenomen. Artikel 1 Dit artikel bevat enkele begripsbepalingen die voor de gemeenschappelijke regeling gehanteerd worden. Belangrijke wijziging in deze eerste wijziging van de gemeenschappelijke regeling betreft de term deelnemers, die naast de provincie Zuid-Holland nu ook de 19 gemeenten in Zuid-Holland Zuid omvat. Optioneel: Met ingang van 1 januari 2013 zijn nog niet alle regiogemeenten toegetreden. In de begripsbepalingen is daarom opgenomen dat ook de Regio Zuid-Holland Zuid deelnemer blijft in de gemeenschappelijke regeling. Artikel 2 Dit artikel regelt de daadwerkelijke instelling van het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Artikel 52 jo artikel 8 lid 1 Wgr biedt de mogelijkheid tot het instellen van een gemeenschappelijk openbaar lichaam bij een gemeenschappelijke regeling. Het gemeenschappelijk openbaar lichaam bezit rechtspersoonlijkheid, wat betekent dat het gemeenschappelijk openbaar lichaam privaatrechtelijke rechtshandelingen kan verrichten op eigen titel (art. 2:5 jo art. 3:32 BW). In de gemeenschappelijke regeling zijn geen beperkingen aangebracht met betrekking tot de mogelijkheden van het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen (art. 55 Wgr). Het gemeenschappelijk openbaar lichaam is gevestigd te Dordrecht (art. 52 jo art. 10 lid 3 Wgr). Artikel 3 Een gemeenschappelijke regeling moet het belang bevatten waarvoor de gemeenschappelijke regeling wordt getroffen (art. 52 jo art. 10 lid 1 Wgr): Deze gemeenschappelijke regeling wordt getroffen ter ondersteuning van de deelnemers (optioneel: en/of de regiogemeenten) bij de uitvoering van hun taken op het gebied van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), alsmede de in artikel 5.1 Wabo genoemde wetten. Het gaat hierbij om de Flora- en faunawet, Kernenergiewet, Monumentenwet 1988, Natuurbeschermingswet 1998, Ontgrondingenwet, Wet bescherming Antarctica, Wet bodembescherming, Wet geluidhinder, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Waterwet en de Woningwet. Artikel 4 In dit artikel zijn de taken en bevoegdheden opgenomen die de Omgevingsdienst in elk geval gaat uitvoeren voor gedeputeerde staten respectievelijk de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten. De daadwerkelijk opdracht van de bevoegdheden is geschied bij de afzonderlijke mandaatbesluiten. Uit de woorden "in elk geval" is op te maken dat het hier niet gaat om een limitatieve opsomming. Ook andere taken en bevoegdheden kunnen aan de Omgevingsdienst worden opgedragen. In het vijfde lid is een voorziening getroffen voor het geval wetten partieel wijzigingen zonder dat de taken en bevoegdheden die er aan ontleend kunnen worden wezenlijk veranderen. Zo wordt voorkomen dat telkens de Regeling moet worden gewijzigd. Kopie 3

4 De aanvankelijk in de gemeenschappelijke regeling opgenomen zinsnede echter met uitzondering van de titels 10.4 en 10.5 en artikel 10.63, eerste lid, van de Wet milieubeheer in het tweede lid, onder a, van artikel 3 diende geen doel meer en is geschrapt. Tussen gemeente en omgevingsdienst kunnen afspraken worden gemaakt over het uitvoeren van deze taken. Het vierde lid van dit artikel maakt duidelijk dat tussen gemeente en omgevingsdienst afspraken worden gemaakt over reikwijdte, uitvoering en nadere invulling van de uit te voeren taken. Deze worden onder andere vastgelegd in het jaarwerkprogramma van de gemeente. Artikel 5 Op grond van artikel 52 jo artikel 10, tweede lid, Wgr moeten de aan het bestuur van de Omgevingsdienst overgedragen bevoegdheden worden opgenomen in de gemeenschappelijke regeling. Op grond van artikel 54 Wgr kunnen bevoegdheden worden overgedragen aan het bestuur van de Omgevingsdienst. Dat is evenwel niet de bedoeling. Het eerste lid bepaalt om die reden expliciet dat geen bevoegdheden van de deelnemers worden overgedragen. Van delegatie is zodoende geen sprake. De formele bevoegdheden moeten bij de provincie en de gemeentebesturen blijven liggen, en de provinciale en gemeentelijke bestuursorganen blijven verantwoordelijk. Bij dat uitgangspunt past mandatering van bevoegdheden (art. 10:1, art. 10:2. en art. 10:7 Algemene wet bestuursrecht (hierna:awb)). Op grond van artikel 10:3, eerste lid, Awb kan een bestuursorgaan mandaat verlenen, tenzij bij een wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet. In artikel 10:3, tweede lid, Awb zijn enkele bevoegdheden (zoals het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, of besluiten die met gekwalificeerde meerderheid worden genomen) uitgezonderd van mandaatverlening. De mandaatverlening zelf is niet gebaseerd op de gemeenschappelijke regeling, deze geschiedt bij afzonderlijke mandaatbesluiten van de deelnemende bestuursorganen. Het tweede lid biedt hiertoe een kader. Daarnaast maakt het artikel het mogelijk dat ook de colleges van de gemeenten bevoegdheden mandateren aan het bestuur van de Omgevingsdienst. Het gaat hierbij om een vorm van mandaat aan niet-ondergeschikten. De gemandateerde moet dan instemming verlenen voor de mandaatverlening (art. 10:4, eerste lid Awb). Het vijfde lid voorziet hierin. Het derde lid biedt tevens de mogelijkheid van mandatering van bevoegdheden aan de directeur van de Omgevingsdienst. Ook hierbij geldt dat het om mandaat aan een niet-ondergeschikte gaat. Omdat het hierbij om mandatering aan een ambtenaar gaat, is de instemming vereist van het algemeen bestuur respectievelijk het dagelijks bestuur (art. 10:4, eerste lid Awb). Het vijfde lid voorziet hierin. Het vierde lid biedt tenslotte de mogelijkheid van ondermandaat door ambtenaren van de deelnemers of de gemeenten. Hiertoe moeten zij op grond van de eigen mandaatbesluiten dan wel toe bevoegd zijn (art. 10:9 Awb). Het gaat bij deze mandatering dus steeds om mandatering aan niet-ondergeschikten. Hieraan kleeft een bezwaar. Op grond van artikel 10:3, derde lid, Awb mag de ambtenaar of het college dat het primaire besluit in mandaat heeft genomen, niet ook de beslissing op bezwaar in mandaat nemen. De Centrale Raad van Beroep heeft geoordeeld dat het evenmin is toegestaan om een ambtenaar die ondergeschikt is aan de ambtenaar die het primaire besluit heeft genomen te laten beslissen op het bezwaar. Het is discutabel of de bevoegdheid te beslissen op bezwaar uberhaupt aan een nietondergeschikte kan worden gedelegeerd. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zich in een serie uitspraken zo uitgelaten dat de aard van de bevoegdheid te beslissen op bezwaar zich verzet tegen mandatering aan een niet-ondergeschikte. De Afdeling heeft mandatering aan een nietondergeschikte echter ook wel eens toegelaten. Het blijft een groot risico de bevoegdheid te beslissen op bezwaar te mandateren. De kans is aanwezig dat de bestuursrechter in beroep of hoger beroep de besluiten ongedaan zal maken. Opgemerkt moet worden dat de ambtenaar die het primaire besluit heeft genomen de mandaatgever wel mag adviseren omtrent de beslissing op bezwaar. In de te nemen mandaatbesluiten kan de bevoegdheid te beslissen op bezwaarschriften zodoende dus niet gemandateerd worden. Kopie 4

5 Artikel 6 Dit artikel is gelijk aan artikel 12, eerste lid, Wgr, dat op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing is. Artikel 7 Artikel 52 jo art. 10, derde lid, Wgr schrijft voor dat de gemeenschappelijke regeling bepalingen moet bevatten omtrent de inrichting en samenstelling van het bestuur van de Omgevingsdienst. Dit binnen de kaders die artikel 52 jo. art. 12, 13 en 14 Wgr geeft. Hoofdstuk 3 van de gemeenschappelijke regeling voorziet hierin. Het eerste lid bepaalt dat het algemeen bestuur bestaat uit de voorzitter en zoveel leden als er deelnemers zijn. Voor deze formulering is gekozen vanwege het feit dat ten tijde van het vaststellen van deze eerste wijziging (in de eerste helft van 2012) door de deelnemers provincie Zuid-Holland en Regio Zuid-Holland Zuid nog niet duidelijk is of alle gemeenten tijdig zouden toetreden. In totaal telt de gemeenschappelijke regeling maximaal 20 deelnemers. Deze gemeenschappelijke regeling is een zogenoemde collegeregeling, wat wil zeggen dat uitsluitend dagelijkse besturen deelnemen (gedeputeerde staten en de colleges van burgemeester en wethouders; optioneel: het dagelijks bestuur van de Regio ZHZ). Op grond van artikel 52 jo. art. 13, zesde lid jo. art. 13, derde lid, Wgr moet de gemeenschappelijke regeling bepalen hoeveel leden iedere deelnemer heeft in het algemeen bestuur. Het derde lid bepaalt dan ook dat de deelnemers uit hun midden ieder één lid in het algemeen bestuur benoemen. Dat de leden van het algemeen bestuur uit het aanwijzende bestuursorgaan moeten komen volgt uit artikel 52 jo. art. 13, zesde lid jo. art. 13, eerste lid, Wgr. Het tweede lid bepaalt dat de voorzitter van de Omgevingsdienst tevens voorzitter is van het algemeen bestuur. Dit vloeit voort uit artikel 12, derde lid, Wgr, dat op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing is. Het vijfde lid zorgt ervoor dat zo spoedig mogelijk na de eerste vergadering van het deelnemende bestuursorgaan in nieuwe samenstelling de leden van het algemeen bestuur worden aangewezen, om te voorkomen dat er lege zetels ontstaan in het algemeen bestuur van de Omgevingsdienst. Het zesde lid vloeit voort uit artikel 13, tweede lid, Wgr dat op grond van artikel 52 jo. art. 13, zesde lid Wgr van overeenkomstige toepassing is. Hierbij geldt dat het aanwijzende bestuursorgaan zo spoedig mogelijk in de vacature moet voorzien om te voorkomen dat er lege zetels ontstaan in het algemeen bestuur van de Omgevingsdienst. Het zevende lid kent een ontslagrecht toe aan het bestuursorgaan dat het betreffende lid in het algemeen bestuur heeft aangewezen. Dit ontslagrecht volgt uit artikel 52 jo. art. 18 jo. art. 16, vijfde lid, Wgr. Artikel 8 Artikel 20 Wgr, dat op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing is, kent enkele verboden handelingen voor de leden van het bestuur van de Omgevingsdienst. Artikel 8 voegt daarbij nog enkele onverenigbare betrekkingen. Artikel 9 Dit artikel ziet op de vergaderingen van het algemeen bestuur. Artikel 22 Wgr geeft hiertoe enkele kaders. Dit artikel is op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing. Op grond van artikel 52, eerste lid, onder d, Wgr moeten de verwijzingen die artikel 22, eerste lid, Wgr doet naar de Gemeentewet worden vervangen door verwijzingen naar de Provinciewet (hierna: Provw). Het gaat hierbij om de Provinciewet zoals deze gold, direct voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet dualisering provinciebestuur (art. XV lid 1 Wet dualisering provinciebestuur) (hierna: Wdp). Kopie 5

6 Het eerste lid bepaalt dat het algemeen bestuur een reglement van orde moet vaststellen voor zijn vergaderingen en andere werkzaamheden. Dit vloeit voort uit artikel 52, eerste lid, in samenhang met artikel 22, eerste lid, Wgr in samenhang met artikel XV Wdp en artikel 16 Provw-oud. Het tweede lid bepaalt dat het algemeen bestuur tenminste tweemaal per jaar vergadert. Dit vloeit voort uit artikel 22, tweede lid, Wgr. Voorts vergadert het algemeen bestuur zo vaak als het daartoe beslist. Dit vloeit voort uit artikel 52, eerste lid, in samenhang met artikel 22, eerste lid, Wgr en in samenhang met artikel XV Wdp en artikel 17, eerste lid, Provw-oud. Het derde lid voegt daaraan toe dat vergaderd wordt wanneer de voorzitter of het dagelijks bestuur hiertoe beslist of wanneer een lid van het algemeen bestuur hierom verzoekt. Dit sluit aan bij artikel 52, eerste lid, in samenhang met artikel 22, eerste lid, Wgr in samenhang met artikel XV Wdp en artikel 17, tweede lid, Provw-oud. De leden 4 tot en met 7 vloeien voort uit de artikelen 19 en 20 Provw-oud. Deze artikelen zijn op grond van artikel 52, eerste lid, in samenhang met artikel 22, eerste lid, Wgr in samenhang met artikel XV Wdp van overeenkomstige toepassing. Artikel 10 Dit artikel vloeit voort uit artikel 52, eerste lid, in samenhang met artikel 22, eerste lid, Wgr in samenhang met artikel XV Wdp en artikel 22 Provw-oud. Artikel 11 Dit artikel vloeit voort uit artikel 22, derde, vierde en vijfde lid, Wgr, dat op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing is. Artikel 12 Dit artikel vloeit voort uit artikel 23 Wgr, dat op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing is. Artikel 13 Dit artikel is gebaseerd op artikel 26 Provw-oud, dat op grond van artikel 52, eerste lid, jo. art. 22, eerste lid, Wgr jo. art. XV Wdp van overeenkomstige toepassing is. Artikel 14 Het eerste lid vloeit voort uit artikel 28 Provw-oud, dat op grond van artikel 52, eerste lid jo. art. 22, eerste lid, Wgr jo. art. XV Wdp van overeenkomstige toepassing is. De leden 2 en 3 vloeien voort uit artikel 29 Provw-oud, dat op grond van artikel 52, eerste lid jo. art. 22, eerste lid Wgr jo. art. XV Wdp van overeenkomstige toepassing is. Artikel 15 Het eerste lid bepaalt dat elk lid van het algemeen bestuur een gewogen stemrecht heeft. Er is zodoende gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot het toekennen van meervoudig stemrecht (art. 52 jo art. 13, zesde lid, jo. art. 13, vierde lid, onder b, Wgr). De stemverhouding is gebaseerd op de jaaromzet. Bij het vaststellen van de jaarrekening, als bedoeld in artikel 24, derde lid, onder a, van de regeling, over enig jaar (X) wordt de stemverhouding vastgesteld voor het eerst daaropvolgende jaar (X+2). De omzet wordt bepaald door de ingebrachte budgetten voor de uitvoering van de wettelijke taken, additionele wettelijke taken en adviesdiensten, alsmede de inwonerbijdrage, zoals gedefinieerd in de bijdrageverordening. De voorzitter, afkomstig uit het college van Gedeputeerde Kopie 6

7 Staten (zie artikel 20), heeft geen stemrecht in het algemeen bestuur. Om die reden heeft de provincie een tweede lid in het algemeen bestuur. De leden 2 en 4 zijn gebaseerd op artikel 30 Provw-oud, dat op grond van artikel 52, eerste lid jo. art. 22, eerste lid Wgr jo. art. XV Wdp van overeenkomstige toepassing is. Voor het tot stand komen van een besluit wordt een volstrekte (gewone) meerderheid vereist, met dien verstande dat minimaal drie deelnemers hun stem voor het voorstel moeten hebben uitgebracht wil het aangenomen zijn. Dit tenzij anders in de gemeenschappelijk regeling is bepaald. Dit waarborgt dat de grote deelnemers in de gemeenschappelijke regeling de besluitvorming niet kunnen domineren. Een gekwalificeerde meerderheid van drie vierde is voorgeschreven bij de besluitvorming over de vaststelling van de begroting en de bijdrageverordening, alsmede bij toetreding, uittreding en opheffing van de gemeenschappelijke regeling. Het vierde lid verklaart de artikelen 31 en 32 Provw van overeenkomstige toepassing. Dit vloeit voort uit artikel 52, eerste lid, 1 jo. art. 22, eerste lid, Wgr. Het gaat hierbij om de artikelen 31 en 32 Provw zoals deze golden tot de inwerkingtreding van de Wet dualisering provinciebestuur (art. XV Wdp). Artikel 16 Dit artikel is gebaseerd op artikel 33 Provw-oud, dat op grond van artikel 52, eerste lid, jo. art. 22, eerste lid, Wgr jo. art. XV Wdp van overeenkomstige toepassing is. Artikel 17 Het eerste lid bepaalt dat het algemeen bestuur aan de vertegenwoordigende organen (provinciale staten respectievelijk de gemeenteraden (optioneel: het algemeen bestuur van de Regio ZHZ) alle inlichtingen verschaft die door één of meer van de leden van die organen worden verlangd. Dit vloeit voort uit artikel 17 Wgr, dat op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing is. Het tweede lid bepaalt dat een lid van het algemeen bestuur aan het bestuursorgaan dat hem heeft aangewezen alle inlichtingen verschaft die door dit bestuursorgaan of één of meer van zijn leden worden verlangd. Dit lid is gebaseerd op artikel 18 Wgr in samenhang met artikel 16, eerste lid, Wgr. Beide artikelen zijn op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing. Het derde lid voegt hieraan toe dat het betreffende lid tevens verantwoording aflegt aan het bestuursorgaan dat hem heeft aangewezen. Dit lid is gebaseerd op artikel 18 Wgr in samenhang met artikel 16, derde lid, Wgr. Beide artikelen zijn op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing. Het vierde lid bepaalt dat de afzonderlijke bestuursorganen (gedeputeerde staten en de colleges van burgemeester en wethouders (optioneel: het dagelijks bestuur van de Regio ZHZ) zelf kunnen bepalen hoe hun eigen leden verantwoording moeten afleggen en hoe zij inlichtingen moeten verschaffen. Het vijfde lid bepaalt dat de leden 2 tot en met 4 van overeenkomstige toepassing zijn ten aanzien van de vertegenwoordigende organen van de deelnemers. Dit vloeit voort uit artikel 19, eerste lid, jo. art. 16, eerste en derde lid, Wgr, welke artikelen op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing zijn. Artikel 18 Artikel 52 jo art. 10, derde lid, Wgr schrijft voor dat de gemeenschappelijke regeling bepalingen moet bevatten omtrent de inrichting en samenstelling van het bestuur van de Omgevingsdienst. Dit binnen de kaders die artikel 52 jo. art. 12, 13 en 14 Wgr geeft. Artikel 14 Wgr geeft kaders over de samenstelling van het dagelijks bestuur. Zo moet het dagelijks bestuur uit de voorzitter en tenminste twee andere leden bestaan. Het eerste lid voldoet aan deze verplichting door te bepalen dat het dagelijks bestuur bestaat uit de voorzitter en de Kopie 7

8 plaatsvervangend voorzitter en drie andere leden, door en uit het algemeen bestuur aan te wijzen. Artikel 18, gezien in relatie met artikel 20, regelt dat de twee grootste deelnemers, de provincie en de gemeente Dordrecht, in het dagelijks bestuur zitting hebben, namelijk als voorzitter en als plaatsvervangend voorzitter. Het tweede lid bepaalt dat de voorzitter naast lid van het dagelijks bestuur, tevens voorzitter is van het dagelijks bestuur. Dit vloeit voort uit artikel 12, derde lid, Wgr, dat op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing is. Het derde, vierde en vijfde lid geven aan dat de drie andere leden van het dagelijks bestuur, als bedoeld in het eerste lid, vanuit het algemeen bestuur worden aangewezen op bindende voordracht van de colleges van de deelnemers respectievelijk de besturen uit de subregio s Alblasserwaard Vijfheerenlanden, Drechtsteden (met uitzondering van Dordrecht) en Hoeksche Waard. In het negende lid is bepaald dat elk lid van het dagelijks bestuur een gewogen stemrecht heeft, gebaseerd op de jaaromzet en vast te stellen bij het vaststellen van de jaarrekening. Artikel 19 Dit artikel ziet op het ontslag van leden van het dagelijks bestuur. Dit ontslag kan op eigen verzoek plaatsvinden of bij gebrek aan vertrouwen. Een lid van het dagelijks bestuur wordt tevens ontslagen wanneer hij ophoudt lid te zijn van het algemeen bestuur. Artikel 20 Het eerste lid bepaalt dat de voorzitter door en uit het algemeen bestuur wordt aangewezen op bindende voordracht van Gedeputeerde Staten. Dit sluit aan bij artikel 13, negende lid, Wgr dat op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing is. De aanwijzing geschiedt op bindende voordracht, daar de provincie twee leden heeft in het algemeen bestuur. In het tweede lid is bepaald dat het lid in het algemeen bestuur afkomstig uit het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht plaatsvervangend voorzitter is. Artikel 21 Dit artikel opent de mogelijkheid tot het instellen van adviescommissies. In beginsel is het algemeen bestuur hiertoe bevoegd (artikelleden 1 en 3). Het dagelijks bestuur en de voorzitter kunnen slechts tijdelijke adviescommissies instellen voor zichzelf (lid 4). Dit artikel is gebaseerd op artikel 24 Wgr dat op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing is. Artikel 22 Dit artikel is gebaseerd op artikel 25 Wgr, dat op grond van artikel 52 Wgr van overeenkomstige toepassing is. Artikel 25, eerste lid, Wgr geeft aan dat het algemeen bestuur bij de gemeenschappelijke regeling bevoegd kan worden gemaakt tot het instellen van bestuurscommissies. Het eerste lid voorziet in deze bevoegdheid. Het dagelijks bestuur en de voorzitter zijn niet bevoegd tot het instellen van bestuurscommissies. Het algemeen bestuur kan slechts tot instelling ervan over gaan nadat het toestemming heeft gekregen van provinciale staten en het algemeen bestuur van de Regio ZHZ (lid 3 jo. art. 25, tweede lid, Wgr). Bevoegdheden moeten altijd door het algemeen bestuur worden overgedragen, ook wanneer het om bevoegdheden van het dagelijks bestuur gaat (lid 4 jo art. 25, derde lid, Wgr). Overdracht van bevoegdheden van het dagelijks bestuur kan alleen geschieden op voorstel van het dagelijks bestuur (lid 5 jo. art. 25, vierde lid, Wgr). Met het in werking treden van de eerste wijziging van de gemeenschappelijke regeling hebben alle deelnemers zitting in het algemeen bestuur van de omgevingsdienst. De bij de oprichting van de Kopie 8

9 omgevingsdienst gekozen opzet van de bestuurscommissie, met een formele adviesrol bij de vaststelling van de begroting en de jaarrekening alsmede een rol bij de functionele aansturing van de omgevingsdienst, is daarmee vervallen. Niet ondenkbaar is echter dat het algemeen bestuur van de omgevingsdienst op enig moment besluit voor enig onderwerp een adviescommissie of bestuurscommissie in het leven te roepen. Om die reden zijn de artikelen 21 en 22 gehandhaafd. Artikel 23 Dit artikel voorziet in de mogelijkheid dat het bestuur van de Omgevingsdienst een andere gemeenschappelijke regeling treft op grond van artikel 93 respectievelijk artikel 96 Wgr. In de procedure tot het treffen van een dergelijke regeling is in de wet geen rol opgenomen voor de gemeenteraad. Bij een dergelijke gemeenschappelijke regeling moet altijd minimaal één gemeente, één provincie of één waterschap betrokken zijn, zoals de artikelen 93 en 96 Wgr eisen. Een gemeenschappelijke regeling treffen met uitsluitend een ander gemeenschappelijk openbaar lichaam is dus uitgesloten. Artikel 24 Dit artikel handelt over de bevoegdheden van het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur staat aan het hoofd van de Omgevingsdienst (lid 1 jo. art. 52 jo art. 12, tweede lid, Wgr). Dat betekent dat alle bevoegdheden in beginsel berusten bij het algemeen bestuur (lid 2 jo. art. 57 Wgr jo. art. XV Wdp jo. art. 143 Provw-oud). Het algemeen bestuur is bevoegd tot het beslissen tot privaatrechtelijke rechtshandelingen. De leden 4 en 5 zijn gebaseerd op artikel 151 Provw-oud, dat op grond van artikel 57 Wgr jo. art. XV Wdp van overeenkomstige toepassing is. Artikel 25 Dit artikel regelt dat het algemeen bestuur zijn bevoegdheden kan overdragen of mandateren aan het dagelijks bestuur, tenzij de aard van de bevoegdheid zich tegen overdracht verzet. Op grond van artikel 10:15 Awb moet de overdracht van bevoegdheden berusten op een wettelijke grondslag. Deze wettelijke grondslag biedt artikel 57 Wgr in samenhang met de artikelen XV Wdp en 152 Provw-oud. De uitzonderingen.van artikel 152, tweede lid, Provw-oud zijn eveneens van overeenkomstige toepassing. Artikel 26 Dit artikel gaat over de bevoegdheden van het dagelijks bestuur. Het artikel is grotendeels gebaseerd op de artikelen 158 tot en met 160 en 162 Provw-oud. Deze artikelen zijn op grond van artikel 57 Wgr in samenhang met artikel XV Provw van overeenkomstige toepassing. Artikel 27 De leden 1 en 2 zijn gebaseerd op artikel 16, tweede lid, Wgr, dat op grond van artikel 52 jo art. 18, eerste lid, Wgr van overeenkomstige toepassing is. Artikel 167 Provw-oud heeft hierbij als voorbeeld gediend. Het derde lid is gebaseerd op artikel 17 Wgr, dat op grond van artikel 52 Wgr eveneens van toepassing is. Artikel 28 Dit artikel is gebaseerd op de artikelen 74, 175 en 176 Provw-oud. Deze artikelen zijn op grond van artikel 57 Wgr in samenhang met artikel XV Wdp van overeenkomstige toepassing. Kopie 9

10 Artikel 29 Dit artikel is gebaseerd op artikel 179 Provw-oud. Dit artikel is op grond van artikel 57 Wgr in samenhang met artikel XV Wdp van overeenkomstige toepassing. Artikel 30 De directeur van de Omgevingsdienst is te vergelijken met de voormalige provinciale griffier (de huidige provinciesecretaris). Artikel 30 is dan ook gebaseerd op de artikelen 97 tot en met 103 Provw-oud die handelen over de griffier. Deze artikelen zijn op grond van artikel 57 Wgr in samenhang met artikel XV Wdp van overeenkomstige toepassing. Voor de duidelijkheid wordt nog opgemerkt dat de directeur geen bestuursorgaan is. Artikel 31 Het eerste lid regelt dat het dagelijks bestuur bevoegd is tot benoeming en ontslag van ambtenaren, behoudens de directeur. Dit om onduidelijkheid te voorkomen omtrent deze bevoegdheid. Deze bevoegdheid valt onder het dagelijks bestuur zoals dat in artikel 26, eerste lid, van de gemeenschappelijke regeling wordt omschreven. Dit vloeit voort uit de parlementaire geschiedenis van de Gemeentewet 1. In de memorie van toelichting op de Gemeentewet-1994 stelt de regering: In afwijking van de hoofdregel, neergelegd in artikel 148, dat alle bevoegdheid bij de raad berust, bepaalt dit artikel dat het dagelijks bestuur bij burgemeester en wethouders berust tenzij in voorkomende gevallen de burgemeester daarmee is belast. [...] Hoewel de taken en bevoegdheden, opgesomd in artikel 209 van de huidige gemeentewet, geacht worden begrepen te zijn onder het dagelijks bestuur, hebben wij de opsomming niet overgenomen in het wetsontwerp. Artikel 159 dient nl. niet allereerst als een regel van relatieve competentie te worden beschouwd maar vooral als een plicht van het college om te zorgen, dat adequaat wordt gereageerd op alle aangelegenheden die typisch tot de dagelijkse bestuurs- en beheerstaak behoren. Het is daarom van belang dat het college daarbij niet gebonden is aan een limitatieve opsomming van deze taken. Uit het voorgaande vloeit voort dat het begrip dagelijks bestuur niet exact omlijnd is. Wat tot de dagelijkse bestuurstaak behoort zal enigszins afhankelijk zijn van de plaatselijke situatie. De Provinciewet bevat een vergelijkbare bepaling in artikel 101, waarin het dagelijks bestuur in handen van gedeputeerde staten is gelegd. Het in deze bepaling ook voorkomende begrip dagelijks bestuur heeft tot dusverre niet tot problemen aanleiding gegeven. [...] De suggestie van de Vereniging van Limburgse Gemeenten om het benoemen van gemeenteambtenaren in beginsel op te dragen aan het college nemen wij niet over. Naar onze mening kan deze competentieafbakening het best aan de lokale overheid worden overgelaten 2. Artikel 209 gemeentewet-1931 bepaalde onder meer dat het college bevoegd was tot het benoemen en het ontslaan van ambtenaren. Het tweede lid biedt een mandaatgrondslag voor het geven van (onder)mandaat door het dagelijks bestuur aan de directeur of een bestuurscommissie. In het derde lid is bepaald dat de rechtspositie en bezoldiging van de ambtenaren en van het personeel, werkzaam op arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, wordt bepaald door de regels welke zijn of zullen worden vastgesteld voor het personeel in dienst van de gemeente Dordrecht, tenzij overeenkomstig het bepaalde in de Ambtenarenwet 1929 het algemeen bestuur op enig moment zelf voorziet in de rechtspositie en bezoldiging. Het vijfde lid bepaalt dat het dagelijks bestuur aanvullende regels kan vaststellen. 1 De Provinciewet-1994 is gebaseerd op de Gemeentewet-1994, waardoor dit dus ook voor de Provinciewet geldt, nu in de memorie van toelichting op de Provinciewet niet is aangegeven dat hiervan is afgeweken op dit punt. 2 Kamerstukken II 1985/86, , nr. 3, p Kopie 10

11 Artikel 32 Dit artikel is grotendeels gebaseerd op artikel 58 Wgr. Het eerste lid bepaalt dat voor vaststelling van de begroting een drie vierde meerderheid in het algemeen bestuur is vereist. Het invoeren van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid is mogelijk op grond van artikel 52 in samenhang met artikel 13, zesde lid, en artikel 13, vierde lid, onder c, Wgr. De bijdragen van de deelnemers worden geregeld in de begroting conform het tweede lid. De gemeenten die met ingang van 1 januari 2013 deelnemen in de gemeenschappelijke regeling zijn gebonden aan de begroting en verordeningen van de Omgevingsdienst. Het derde lid biedt de grondslag voor de bijdrageverordening waarin zijn vastgelegd de verschuldigde vergoedingen voor de instandhouding van de Omgevingsdienst en de te leveren diensten aan de deelnemers. De bijdrageverordening wordt vastgesteld met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Optioneel: Voor gemeenten die niet zijn toegetreden tot de gemeenschappelijke regeling blijven de bepalingen van de uitvoeringsovereenkomst van toepassing, evenals de bepalingen over de inning van de inwonerbijdrage (via de Regio ZHZ). Artikel 33 Dit artikel is grotendeels gebaseerd op artikel 59 Wgr, waarin de voorhangprocedure bij provinciale staten respectievelijk de gemeenteraden (optioneel: het algemeen bestuur van de Regio ZHZ) is geregeld. (Optioneel: deze voorhangprocedure is tevens van toepassing verklaard op de raden van de regiogemeenten die niet zijn toegetreden tot de gemeenschappelijke regeling, om hen niet buiten spel te zetten bij de vaststelling van de begroting van de Omgevingsdienst, gezien hun budgetrecht.) De voorhangprocedure geldt in beginsel ook voor begrotingswijzigingen, tenzij hierbij geen wijziging wordt gebracht in de bijdragen van de deelnemers of de regiogemeenten (lid 6 jo. art. 59, vijfde lid, Wgr). Artikel 34 Dit artikel is gebaseerd op artikel 58 Wgr. Optioneel: Daarnaast is bepaald dat de jaarrekening na vaststelling tevens wordt gezonden aan de raden van de regiogemeenten die niet zijn toegetreden tot de gemeenschappelijke regeling. Artikel 35 Dit artikel voorziet er in dat het algemeen bestuur een verordening opstelt ten behoeve van de financiële administratie van de Omgevingsdienst. Artikel 36 Dit artikel voorziet in de momenten van betaling door de regiogemeenten en deelnemers aan de Omgevingsdienst. Dit gebeurt in beginsel via een voorschot per kwartaal. Artikel 37 Volgens de Circulaire aansprakelijkheid voor schulden van openbare lichamen op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn de deelnemers aan een gemeenschappelijke regeling verplicht een daarbij opgericht openbaar lichaam van middelen te voorzien waardoor het de taken waartoe het is opgericht naar behoren kan vervullen. Daartoe behoren ook de financiële verplichtingen die het openbaar lichaam ter uitvoering van die taken is aangegaan. Daarnaast behoren tot de verplichte Kopie 11

12 uitgaven van een openbaar lichaam de aflossing van schulden en renten en andere opeisbare schulden. Dit artikel berust op deze circulaire. Artikel 38 Een wijziging van de gemeenschappelijke regeling vergt een besluit van de deelnemende bestuursorganen, te weten gedeputeerde staten en de colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeenten (optioneel: en het dagelijks bestuur van de Regio ZHZ) (art. 51, derde lid jo. het eerste lid, Wgr). Deze bestuursorganen hebben daartoe toestemming nodig van provinciale staten respectievelijk de gemeenteraden (optioneel: en het algemeen bestuur van de Regio ZHZ) (art. 51, derde lid jo. het tweede lid, Wgr). Deze procedure is nader uitgewerkt in de leden 1, 2 en 3. Voor wijziging is, gezien de zwaarte van een dergelijk besluit, een besluit noodzakelijk van minimaal drie vierde van het aantal deelnemers, waaronder in elk geval de provincie Zuid-Holland en de gemeente Dordrecht. De wijziging moet worden bekendgemaakt (art. 52 jo art. 26, derde lid jo. het tweede lid, Wgr). Artikel 39 Toetreding tot de gemeenschappelijke regeling vergt een besluit van de reeds deelnemende bestuursorganen, te weten gedeputeerde staten en de colleges van burgemeester en wethouders (optioneel: en het dagelijks bestuur van de Regio ZHZ) (art. 51, derde lid jo. het eerste lid,1 Wgr). Deze bestuursorganen hebben daartoe toestemming nodig van provinciale staten respectievelijk de gemeenteraden (optioneel: en het algemeen bestuur van de Regio ZHZ) (art. 51, derde lid jo. het tweede lid, Wgr). Deze procedure is nader uitgewerkt in de leden 2 tot en met 6. Toetreden kan te allen tijde (tweede lid), maar slechts door colleges van burgemeester en wethouders, dagelijkse besturen van waterschappen en dagelijkse besturen van andere openbare lichamen. Tot die laatste categorie behoort ook de rijksoverheid, waarbij een minister bevoegd is toe te treden. Andere provinciebesturen kunnen niet toetreden, en voor gemeentebesturen geldt de beperking dat toetreding moet passen binnen indeling van de regio's zoals deze is vastgelegd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Toetreding kan geschieden nadat het algemeen bestuur hiertoe met een drie vierde meerderheid van het aantal stemmen heeft besloten. De toetreding moet tevens worden bekendgemaakt (art. 52 jo art. 26, derde lid, jo. het tweede lid, Wgr). Artikel 40 Uittreden kan geschieden door besluit van een afzonderlijke deelnemer, mits zijn vertegenwoordigend orgaan toestemming geeft (art. 51 Wgr). Uittreding kan slechts plaatsvinden met inachtneming van een opzegtermijn van tenminste één kalenderjaar. In het tweede lid is bepaald dat het algemeen bestuur de financiële en organisatorische gevolgen regelt van de uittreding. Vanwege het belang van de continuïteit van de bedrijfsvoering en om de achterblijvende deelnemers niet met de lasten te confronteren is opgenomen dat het algemeen bestuur tevens de verschuldigde schadeloosstelling vaststelt. De verschuldigde schadeloosstelling wordt vastgesteld wanneer een drie vierde meerderheid van het aantal stemmen in het algemeen bestuur is bereikt. De verschuldigde schadeloosstelling bedraagt ten minste drie maal de jaaromzet van de betreffende deelnemer in het jaar waarin het besluit tot uittreding door de deelnemer wordt genomen. In bijzondere omstandigheden kan het algemeen bestuur een andere schadeloosstelling vaststellen. Kopie 12

13 Artikel 40A De regeling kan worden opgeheven indien meer dan drie vierde van het aantal deelnemers, vertegenwoordigende ten minste een drie vierde meerderheid van het aantal stemmen in het algemeen bestuur, daartoe besluit. Het tweede lid bepaalt vervolgens dat het algemeen bestuur een liquidatieplan vaststelt om tot opheffing van de Omgevingsdienst te komen. Dit liquidatieplan voorziet in de verplichting van de deelnemers tot deelneming in de financiële gevolgen van de opheffing. Het liquidatieplan voorziet ook in de gevolgen die de opheffing heeft voor het personeel. Bij ontbinding van de Omgevingsdienst in verband met opheffing van de regeling of anderszins, blijft de Omgevingsdienst voortbestaan voor zover dat voor de vereffening van het vermogen noodzakelijk is. Artikel 41 Deze bepaling voorziet in het archiefbeheer door de Omgevingsdienst. Dit artikel is gebaseerd op de artikelen 27, 28 en 40 van de Archiefwet Met deze eerste wijziging is thans vastgelegd dat de archiefbewaarplaats van de gemeente Dordrecht tevens de archiefbewaarplaats voor de archiefbescheiden van het bestuur van de Omgevingsdienst is. Dit volgt uit het besluit van het algemeen bestuur van 7 december Artikel 42 Dit artikel geeft een voorziening voor het klachtrecht. Het eerste lid ziet op het interne klachtrecht zoals dat geregeld is in titel 9.1 van de Algemene wet bestuursrecht. Het tweede lid ziet op het externe klachtrecht, daartoe is de Nationale ombudsman bevoegd (vgl. art. 1a, onder b, Wet Nationale ombudsman). Nadere regels omtrent het externe klachtrecht zijn te vinden in titel 9.2 Algemene wet bestuursrecht. Artikel 43 Het eerste lid bepaalt dat de gemeenschappelijke regeling voor onbepaalde tijd is aangegaan. Voorts worden de inwerkingtreding van wijzigingen van de gemeenschappelijke regeling en bekendmaking geregeld (art. 52 jo art. 26, tweede lid, Wgr). De inzending geschiedt door gedeputeerde staten (art. 52 jo art. 26, eerste lid, Wgr). Optioneel: Artikel 44 Deze overgangsbepaling bevat het vangnet voor de situatie waarin niet alle regiogemeenten hebben besloten toe te treden tot de gemeenschappelijke regeling van de omgevingsdienst. In dat geval vertegenwoordigt de Regio ZHZ, als deelnemer, de gemeenten die niet zijn toegetreden tot de regeling in het algemeen bestuur. Onder andere de bestaande afspraken tussen Omgevingsdienst, Regio ZHZ en regiogemeente inzake de vergoeding voor de instandhouding en de vergoeding voor de door de Omgevingsdienst verrichte diensten op basis van de uitvoeringsovereenkomst blijven in stand. De Regio kan alleen uittreden vanaf het moment dat alle regiogemeenten zijn toegetreden tot de regeling. Kopie 13