Permanente bewoning van zomerwoningen in Enschede

Transcriptie

1 Permanente bewoning van zomerwoningen in Enschede Gemeente Enschede Dienst Stedelijke Ontwikkeling en Beheer Cluster Bouwen en Milieu Afdeling Beleid, Bestuur en Projecten 10 mei 2007

2 Permanente bewoning van zomerwoningen in Enschede Samenvatting Inleiding Begrippen Omvang problematiek Rijksbeleid Provinciaal beleid De alternatieven De afweging Handelswijze Voorkomen toekomstige probleemsituaties Bijlage 1: capaciteitsbeslag handhaving Bijlage 2: Globale spreidingskaart 17 2 van 17

3 Samenvatting Omvang probleem De minister van VROM heeft gemeenten verzocht aan te geven op welke manier zij denken om te gaan met gevallen van onrechtmatige bewoning van zomerwoningen. Enschede kent 104 zomerwoningen. Op basis van inschrijvingen in de GBA is het de verwachting dat een deel hiervan, in strijd met het Bestemmingsplan buitengebied 1996, permanent bewoond wordt. Op een deel van de zomerwoningen rust een objectgebonden overgangsrecht waarbij de eigenaren het recht hebben opgebouwd de zomerwoning permanent te bewonen. Bewoners die zich drie maanden voor de datum van onherroepelijk worden van het bestemmingsplan in de GBA hebben ingeschreven op het adres van de zomerwoning kunnen daar permanent blijven wonen. Deze peildatum is 24 juli Wat betreft de zomerwoningen kan het totaal van 104 in drieën gedeeld worden: Categorie A: 40 waarop een objectgebonden overgangsrecht rust; permanente bewoning toegestaan Categorie B: 21 met inschrijving in GBA ná 24 juli 2001; handhaafbaar optreden is mogelijk Categorie C: 43 woningen waarop geen inschrijving bekend is en de mate en aard van bewoning evenmin. Situatie dient in kaart gebracht te worden. Rijks- en Provinciaal beleid De minister stelt een beleidsverruiming voor die gemeenten de mogelijkheid biedt om aan zomerwoningen die permanent bewoond worden een woonbestemming toe te kennen, mits zij niet in kwetsbare natuurgebieden staan. Als alternatief kunnen bewoners die een zomerwoning reeds voor 31 oktober 2003 bij de gemeente een persoonsgebonden vrijstelling vragen op basis van artikel 19 lid 3 van de Wet op de ruimtelijke ordening. De Wet hierop aangepast. Bij de resterende zomerwoningen dient de permanente bewoning door handhavend optreden te worden beëindigd. De provincie hanteert als uitgangspunt bij het bestemmen de toekenning of instandhouding van een recreatiebestemming, met waar nodig een persoonsgebonden overgangsrecht voor hen die de woning reeds gedurende langere tijd permanent bewonen. Ook zij staat handhavend optreden voor. Handhaving De gemeente dient permanente bewoning aan te tonen. Tot op heden vereist de rechter dat frequente controles ter plekke gedurende langere tijd plaatsvinden, ondersteund met administratief bewijs, zoals inschrijvingen in de GBA, gegevens van de Belastingdienst, kentekenregistraties, etc. Dit is erg arbeidsintensief en tijdrovend en brengt hoge kosten met zich mee. In de door de raad vastgestelde nota Professioneel Handhaven wordt aan handhaving van permanente bewoning van zomerwoningen geen hoge prioriteit toegekend. Hoe te handelen Diverse handelswijzen zijn denkbaar, al naar gelang het type zomerwoning. De gemeente wil in haar uiteindelijke handelswijze aan drie belangen tegemoet komen: - in stand houden van de kwaliteit van het buitengebied - respecteren van opgebouwde rechten - creëren van een realistische handhavingslast. Een belangrijk deel van de zomerwoningen in Enschede liggen in de provinciaal ecologische hoofdstructuur: 62 van de 104. De omvang/inhoud van de woningen is naar onze mening van grotere invloed op de kwaliteit van het buitengebied dan het feit dat zij permanent bewoond worden. De gemeente kan daarom permanente bewoning van zomerwoningen toestaan, mits de inhoud van de woningen beperkt wordt tot de huidige 200 m 3 die bij een zomerwoning hoort. Ambtelijk overleg met de Provincie Overijssel en de VROM-inspectie directie Oost heeft geleid tot de volgende oplossing: 1. Zomerwoningen in categorie A houden in het nieuwe bestemmingsplan hun recreatieve bestemming en zullen onder de werking van het overgangsrecht blijven vallen; 3 van 17

4 2. Bewoners die permanent wonen in zomerwoningen in de categorieën B en C krijgen de mogelijkheid een persoonsgebonden vrijstelling aan te vragen, mits zij voldoen aan de eisen die daarvoor gelden; 3. Tegen permanente bewoning van de resterende woningen wordt handhavend opgetreden. Het wijzigingsvoorstel van het Besluit op de ruimtelijke ordening om de persoonsgebonden vrijstelling mogelijk te maken zal naar verwachting half november 2006 voor advies naar de Raad van State worden gezonden. Toekomstige situaties voorkomen Belangrijk is in de toekomst te voorkomen dat mensen permanent in een zomerwoning gaan wonen. Bij de actualisatie van het Bestemmingsplan buitengebied zal hier aandacht aan worden besteed. Verder is een goede communicatie naar toekomstige eigenaren van belang. Voor eenieder moet duidelijk zijn wat het beleid van de gemeente is en dat hierop handhaving zal plaatsvinden. Een belangrijk signaleringsmoment is de inschrijving in de GBA. De gemeente kan een dergelijke inschrijving niet weigeren, maar zal de betrokkenen wel per brief op de hoogte brengen dat permanente bewoning niet is toegestaan. De afdeling Handhaving wordt op de hoogte gebracht en kan vervolgens actie ondernemen. De bouw van nieuwe zomerwoningen is volgens provinciaal en gemeentelijk beleid niet aan de orde. Het Streekplan en het Toetsingskader Buitengebied bieden die mogelijkheid niet. Ook de Gids Buitengebied, die in ontwikkeling is, biedt in de toekomst slechts beperkte mogelijkheden. De gids hanteert op dit vlak twee belangrijke uitgangspunten: de ruimtelijke kwaliteit moet verbeteren en de hoeveelheid bebouwing mag niet toenemen. 4 van 17

5 1. Inleiding Wonen in een zomerwoning in het buitengebied, ver van de hectiek van de stad, is in trek. Permanente bewoning van zomerwoningen is in de naoorlogse bestemmingsplannen voor het buitengebied altijd verboden geweest, maar er is nooit daadkrachtig tegen opgetreden. Bij herziening van het bestemmingsplan werd strijdige gebruik telkens gelegaliseerd of onder het overgangsrecht gebracht. In het bestemmingsplan Buitengebied 1996 zijn ruim 200 van de in het voorgaande bestemmingsplan als zomerwoning bestemde onderkomens bestemd als woning. 104 zomerwoningen voldeden niet aan de destijds gestelde criteria om in aanmerking te komen voor een woonbestemming. Zij behielden hun recreatieve bestemming. Ondanks het verbod wordt een deel van hen toch permanent bewoond. Bezwaren tegen permanente bewoning In het algemeen wordt gesteld dat permanente bewoning van zomerwoningen invloed heeft op natuur, landschap en recreatie in het buitengebied. Door in het bestemmingsplan voorschriften op te nemen, probeert de gemeente ongewenste ontwikkelingen in het buitengebied tegen te gaan. Daarmee is er een zekere waarborg dat het buitengebied als publiek bezit in stand blijft, zodat iedereen in de gelegenheid is er vrij te recreëren en van de natuur en het landschap te genieten. Door permanente bewoning van zomerwoningen zo beperkt mogelijk te houden geven we ook invulling aan het rijksbeleid, dat gericht is op bundeling van wonen, werken en voorzieningen en op beperking van de mobiliteit en aantasting van het buitengebied. Verzoek minister De Minister van VROM heeft gemeenten verzocht duidelijkheid te geven over de manier waarop zij zullen omgaan met gevallen van onrechtmatige bewoning van zomerwoningen. Zij geeft daarbij drie mogelijkheden aan: - handhavend optreden en de permanente bewoning beëindigen - legaliseren door een woonbestemming toe te kennen - als tussenoplossing een persoonsgebonden gedoogbeschikking voor permanente bewoning afgeven. Deze notitie geeft aan hoe Enschede om wil gaan met permanente bewoning van zomerwoningen. 2 Begrippen In deze notitie over de problematiek rond de permanente bewoning van zomerwoningen worden een aantal termen genoemd. Ter voorkoming van verschillende interpretaties en misverstanden worden zij hieronder kort toegelicht. Zomerwoning Volgens het bestemmingplan Buitengebied 1996 is een zomerwoning een gebouw, dat periodiek dient als verblijf voor recreanten, die hun hoofdverblijf elders hebben. De maximum inhoud is in Enschede gesteld op 200 m 3. Enschede kent geen recreatieparken met grote hoeveelheden zomerwoningen. Wel zijn er een aantal concentratiegebieden waar meerdere zomerwoningen vrij dicht bij elkaar staan. Permanente bewoning Onder permanente bewoning verstaan we iedere vorm van gebruik, zodanig dat er feitelijk sprake van is dat de gebruiker zijn hoofdverblijf in de zomerwoning heeft. Overgangsrecht Een nieuw bestemmingsplan kan afwijken van de bestaande situatie. De gemeente moet rekening houden met bestaande belangen, zowel met bestaande bouwwerken als met bestaand gebruik. Daarom wordt een overgangsrechtelijke bepaling in het bestemmingsplan opgenomen. Het huidige Enschedese bestemmingsplan Buitengebied 1996 heeft een overgangsrechtelijke bepaling die het mogelijk maakt dat het gebruik van een zomerwoning dat reeds strijdig was met het vorige bestemmingsplan, onder het nieuwe plan mag worden voortgezet, mits de strijdigheid niet groter wordt. 5 van 17

6 Zomerwoningen waarvan aangetoond kan worden dat zij onder het oude bestemmingsplan reeds permanent bewoond werden, mogen dus volgens het overgangsrecht ook in het nieuwe bestemmingsplan permanent bewoond worden, op voorwaarde dat bijvoorbeeld de inhoud niet vergroot wordt. Peildatum Indien een zomerwoning permanent wordt bewoond en niet valt onder het overgangsrecht is er sprake van een onrechtmatige situatie. Permanente bewoning van een zomerwoning, die is begonnen vóór een vastgestelde peildatum is door overgangsrecht ná die peildatum niet langer onrechtmatig. Het college heeft dan ook geen bevoegdheid om daar handhavend tegen op te treden. Voor bewoning begonnen ná de peildatum heeft het college die bevoegdheid wel. In de overgangsbepalingen van het Bestemmingsplan Buitengebied 1996 wordt als peildatum 24 juli 2001 genoemd, drie maanden voor het onherroepelijk van kracht worden van het bestemmingsplan. Het voorgaande samengevat leidt tot de conclusie dat bij zomerwoningen waarvan de permanente bewoning is gestart na de peildatum van 24 juli 2001, handhavend optreden mogelijk is. Het overgangsrecht is op die gevallen niet van toepassing. Tegen strijdig gebruik dat voor 24 juli 2001 reeds bestond, is handhavend optreden niet meer mogelijk. 3. Omvang problematiek Met de vaststelling van het huidige bestemmingsplan buitengebied in 1996, is van een groot aantal percelen de recreatiebestemming veranderd in een woonbestemming. Er resteerden 107 zomerwoningen, onder te verdelen in drie categorieën: Categorie A: 40 woningen waarin mensen zich inschreven in de GBA vóór 24 juli 2001 en waar naar verwachting permanent gewoond wordt. Hiervoor geldt een objectgebonden overgangsrecht, d.w.z. het rust op het gebruik van de zomerwoning en is niet gerelateerd aan een persoon. De opvolger van de huidige bewoner mag er ook permanent wonen. Handhavend optreden is niet mogelijk. Categorie B: 21 woningen waarin mensen zich inschreven in de GBA ná 24 juli 2001 en waar naar verwachting permanent gewoond wordt. Hierop is het overgangsrecht niet van toepassing. Hiertegen kan handhavend worden opgetreden. Categorie C: 43 woningen waarin geen inschrijving in de GBA heeft plaatsgevonden en waarvan de mate van bewoning niet bekend is. Nader onderzoek is noodzakelijk. Daaruit zou kunnen blijken dat een aantal van categorie zal verschuiven. Aanvullend hierop: 16 zomerwoningen waarvoor een objectgebonden overgangsrecht geldt liggen in de ecologische hoofdstructuur. Hiervoor is vanwege rijksbeleid geen woonbestemming mogelijk. Hetzelfde geldt voor 16 zomerwoningen waarin mensen zich inschreven na de peildatum en voor 29 waarin niemand is ingeschreven. In totaal liggen dus 61 zomerwoningen in de ecologische hoofdstructuur. Samengevat in tabelvorm: Categorie A Permanente bewoning voor 24 juli 2001 objectgebonden overgangsrecht Categorie B Permanente bewoning na 24 juli 2001 handhavend optreden mogelijk Categorie C Niet ingeschreven in GBA Totaal Buiten EHS Binnen EHS Totaal Tenslotte, hoewel niet exact bekend worden naar schatting 20 van de Enschedese zomerwoningen recreatief verhuurd. Het grootste deel is particulier eigendom en wordt naar verwachting gebruikt als 6 van 17

7 hoofdwoonverblijf of wordt door de eigenaar gebruikt waar ze voor bedoeld zijn, namelijk als zomerwoning. Voor de recreatieve sector als geheel zijn de huidige zomerwoningen dan ook van relatief klein belang. 4. Rijksbeleid De minister geeft drie oplossingsrichtingen aan om onrechtmatige bewoning van zomerwoningen te bestrijden: 1. Legalisering door een woonbestemming toe te kennen. 2. Handhavend optreden. 3. Persoonsgebonden gedoogbeschikkingen afgeven. Ad 1: Woonbestemming De minister heeft een beleidsverruiming voorgesteld die gemeenten en provincies de mogelijkheid biedt om aan zomerwoningen waarin feitelijk in grote mate onrechtmatig wordt gewoond een woonbestemming toe te kennen. De woningen dienen dan wel aan een aantal voorwaarden te voldoen, waaronder de eisen uit het Bouwbesluit. Bovendien mogen zij niet in kwetsbare gebieden, zoals de ecologische hoofdstructuur, liggen. Consequentie voor Enschede Het aantrekkelijke buitengebied wordt algemeen beschouwd als een van de sterke punten van Enschede. Het gemeentelijk beleid voor het buitengebied is er op gericht de kwaliteit ervan te behouden. Verdere verstening wordt dan ook als ongewenst beschouwd. Door aan de huidige zomerwoningen een woonbestemming toe te kennen zal de inhoud mogen toenemen van de huidige 200 m 3 naar maximaal 600 m 3 voor een normale woning. Zeker op locaties met relatief veel zomerwoningen heeft dit een grote invloed op de omgeving. Een extra beperkende factor vormt het feit dat aan 62 zomerwoningen per definitie geen woonbestemming kan worden toegekend, omdat zij in de ecologische hoofdstructuur liggen. Ad 2: Handhaven De strijdigheid met het bestemmingsplan kan ook worden opgeheven door handhavend op te treden. De gemeente dient aan te tonen dat sprake is van onrechtmatige permanente bewoning. Om daarvoor voldoende bewijs te hebben zal zij aanwijzingen moeten verzamelen die de conclusie rechtvaardigen dat de betreffende zomerwoning voor de betrokkene fungeert als hoofdwoonverblijf cq. dat hij of zij elders geen hoofdverblijf heeft. Vaak zullen daarbij verschillende informatiebronnen in combinatie moeten worden gebruikt. Veel gebruikte bronnen: - Inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie. - Waarnemingen ter plaatse. - Informatie uit andere (gemeentelijke) registraties (zoals leerplicht, kentekenregistratie, etc.). - Gegevens van de Belastingdienst. - Meldingen van derden. Een belangrijk element in de bewijsvoering is frequente waarneming ter plaatse gedurende langere tijd. Mits daarvan goed verslag wordt gelegd, geeft dit een sterke aanwijzing dat een zomerwoning permanent wordt bewoond. De rechter beschouwt deze vorm van bewijs tot op heden als onmisbaar. Het legt echter een groot beslag op de aanwezige handhavingscapaciteit. Consequenties voor Enschede Omdat er in het algemeen meer overtredingen worden geconstateerd dan er met de beschikbare capaciteit aangepakt kunnen worden, heeft de gemeenteraad in 2003 de nota Handhaving bouwen, prioriteitstelling voor optreden vastgesteld. Daarin worden prioriteiten gesteld aan de hand van een puntenwaardering die aan overtredingen wordt toegekend. Overtredingen waarbij sprake is van overlast voor derden of gevaar krijgen op basis van de risico s die ze met zich mee brengen voor bijvoorbeeld de veiligheid en gezondheid, een hoge score. Hoe hoger de score, des te eerder wordt opgetreden. Deze prioritering is met de vaststelling in 2005 van de nota "Professioneel Handhaven herbevestigd. Handhaving van permanente bewoning van zomerwoningen heeft derhalve de afgelopen jaren geen hoge prioriteit gehad en zal dat op basis van het vastgestelde beleid ook niet krijgen. 7 van 17

8 Aanvullend daarop: een handhavingstraject voor één geval van onrechtmatige permanente bewoning dat volledig wordt afgerond kost op basis van ervaringsgegevens van andere gemeenten gemiddeld ca. 145 uren voor juridische inzet en ca. 65 uren aan inzet van toezichthouders. Bijlage 1 geeft inzicht in de benodigde capaciteit voor handhaven en de financiële consequenties. Ad. 3: persoonsgebonden gedoogbeschikking Voor bestaande situaties kunnen gemeenten een persoonsgebonden gedoogbeschikking nemen, die ertoe strekt dat de huidige bewoners in de betreffende zomerwoning mogen blijven wonen. De beschikking dient persoonsgebonden te zijn, aan de zomerwoning gerelateerd, niet overdraagbaar en hij vervalt als de bewoner in kwestie verhuist of overlijdt. Kortom, de huidige bewoners mogen hun zomerwoningen permanent blijven bewonen, maar hun opvolgers niet. Na verloop van tijd zal het aantal permanent bewoonde zomerwoningen dus afnemen. Daar zal wel controle op uitgeoefend moeten worden. Eventueel zal handhavend optreden nodig zijn, met een vergelijkbare inspanning als hierboven uitgelegd. Overigens wordt het brengen van legaal gebruik, waarvan bij de zomerwoningen in categorie A sprake is, onder een persoonsgebonden gedoogbeschikking algemeen beschouwd als een te ingrijpende inbreuk op bestaande, in dit geval objectgebonden, rechten. Persoonsgebonden vrijstelling De ministerraad heeft in juni 2006, naar aanleiding van een motie in de Tweede Kamer, ingestemd met de mogelijkheid van een vrijstelling voor het permanent bewonen van een zomerwoning op basis van artikel 19 lid 3 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Bewoners van zomerwoningen kunnen aan burgemeester en wethouders een persoonsgebonden vrijstelling vragen om in afwijking van de bestemming recreatie hun zomerwoningen als hoofdverblijf te mogen gebruiken. Deze persoonsgebonden vrijstelling kan alleen worden aangevraagd in een gemeente die niet aantoonbaar helder en consequent is geweest in haar handhavingsbeleid. Om in aanmerking te komen voor deze vrijstelling moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan: - De zomerwoning moet voldoen aan de eisen die bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning worden gesteld. - De aanvrager van de vrijstelling moet vóór, maar in elk geval op 31 oktober 2003 de zomerwoning voor eigen bewoning in gebruik hebben en die vanaf die datum ook onafgebroken bewonen. - Bewoning van de zomerwoning mag in elk geval niet in strijd zijn met de milieuwetgeving. Burgemeester en wethouders kunnen een vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gevallen. Deze gevallen staan opgesomd in artikel 20 lid 1 van het Besluit op de ruimtelijke ordening Het Besluit is aangepast door het gebruik van een zomerwoning als woongebouw aan de vrijstellingsmogelijkheden toe te voegen. Consequentie voor Enschede Deze vrijstellingsmogelijkheid is met name van belang voor de zomerwoningen in de categorieën B en C. Op basis van inschrijving in de GBA per zouden 12 zomerwoningen uit categorie B in aanmerking kunnen komen voor een persoonsgebonden vrijstelling, de overige voorwaarden buiten beschouwing gelaten. Voor de overige 9 bestaat deze mogelijkheid niet. Voor de 43 woningen in categorie C is dit ook niet mogelijk vanwege het ontbreken van inschrijvingen in de GAB. Op categorie A-woningen rust een sterker objectgebonden overgangsrecht. De persoonsgebonden vrijstelling is hiervoor niet interessant. Overigens is het wel mogelijk de resterende woningen onder het persoonsgebonden overgangsrecht te brengen, zoals eerder al als oplossing voor het probleem geopperd werd door het ministerie. 5. Provinciaal beleid Het provinciaal beleid rond zomerwoningen is vastgelegd in het provinciale streekplan Overijssel en de Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen. Hierin wordt de toekenning van een woonfunctie aan zomerwoningen in beginsel niet toegestaan, evenmin als permanente bewoning. 8 van 17

9 De provincie hanteert als uitgangspunt bij het bestemmen de toekenning of instandhouding van een recreatiebestemming, met waar nodig een persoonsgebonden overgangsrecht voor hen die de woning reeds gedurende langere tijd permanent bewonen. Zij gaat er daarbij van uit dat gemeenten actief handhavingsbeleid voeren, waarbij wordt opgetreden in situaties waar dat in verband met het overgangsrecht nog mogelijk is. 6. De alternatieven De drie categorieën zomerwoningen die Enschede rijk is vereisen elk een andere werkwijze. Met name het overgangsrecht, dat op een groot aantal zomerwoningen rust, bepaalt voor een belangrijk deel de mogelijkheden die de gemeente heeft om op te treden. De kans van slagen, de eventuele handhavinginspanning en daarmee het kostenaspect, zijn belangrijke criteria om te bepalen voor welke handelswijze gekozen wordt. Het is des te meer van belang een goed doordachte keuze te maken, omdat dit gevolgen heeft voor het toekomstige bestemmingsplan buitengebied. De werkzaamheden daarvoor worden in 2007 gestart. Mogelijke oplossingen per categorie A. Bij de 40 zomerwoningen in categorie A heeft de gemeente vanwege het objectgebonden overgangsrecht niet meer de bevoegdheid op te treden. Hiervoor geldt dat de strijdigheid met het bestemmingsplan langs andere weg opgeheven moet worden. Er dient een passende bestemming voor deze woningen te komen in het nieuwe bestemmingsplan. Wij zien twee realistische oplossingen: - Toekennen van een woonbestemming, zoals de minister aangeeft. - Opnieuw bestemmen als zomerwoningen, waardoor het overgangsrecht van kracht blijft. Woonbestemming Door een woonbestemming toe te kennen wordt de strijdigheid met het bestemmingsplan opgeheven. Daarmee ontstaat echter ook de mogelijkheid de woningen uit te breiden tot een inhoud van 600 m 3, hetgeen grote invloed heeft op de kwaliteit van het buitengebied. De met uitbreiding samenhangende verstening zorgt voor een ongewenste aantasting van het buitengebied. Desalniettemin is een woonbestemming voor 23 woningen in deze categorie mogelijk. Hiervoor is overleg met de Provincie Overijssel vereist omdat het Streekplan Overijssel niet voorziet in de mogelijkheid zomerwoningen als normale woning te bestemmen. Voor 17 van deze zomerwoningen bestaat deze mogelijkheid niet. Zij liggen in kwetsbare gebieden als de ecologische hoofdstructuur, Vogel- en Habitatrichtlijngebieden en Natuurbeschermingswetgebieden, zodat zij volgens rijksbeleid geen woonbestemming mogen krijgen. Zij dienen ook in het nieuwe bestemmingsplan buitengebied de bestemming zomerwoning te krijgen. Daarmee ligt de inhoud vast op 200 m 3. Door de opgebouwde rechten mogen de bewoners er echter wel permanent blijven wonen. Opnieuw bestemmen als zomerwoning Om het buitengebied zoveel mogelijk te beschermen en tegelijkertijd bestaande rechten te respecteren kan ervoor worden gekozen alle 40 woningen in deze categorie ook in toekomstige bestemmingsplannen opnieuw te bestemmen als zomerwoning, waarbij zij onder de werking van het overgangsrecht blijven vallen. De Raad van State heeft in een aantal uitspraken ingestemd met deze handelswijze. Omdat de recreatiebestemming formeel van kracht blijft, wordt daarmee ook de inhoud beperkt tot de huidige 200 m 3. Bijkomend voordeel is dat alle bewoners op gelijke wijze behandeld worden, omdat geen onderscheid wordt gemaakt tussen zomerwoningen binnen en buiten de ecologische hoofdstructuur. De betreffende zomerwoningen zullen op de bestemmingsplankaart herkenbaar zijn als zomerwoningen die op basis van hun overgangsrecht permanent bewoond mogen worden. 9 van 17

10 B. De 21 woningen in categorie B kunnen ook in het nieuwe bestemmingsplan bestemd worden als zomerwoning. Een drietal oplossingsvarianten zijn mogelijk: - Handhavend optreden. - Persoonsgebonden gedoogbeschikking. - Persoonsgebonden vrijstelling conform artikel 19 lid 3 Wro. Handhavend optreden Door deze woningen ook in het nieuwe bestemmingsplan te bestemmen als zomerwoning en het huidige strijdig gebruik uit te sluiten van het overgangsrecht in het nieuwe plan, wordt de weg vrijgemaakt om op relatief korte termijn handhavingtrajecten te starten. De gemeente dient daarbij aan te tonen dat sprake is van onrechtmatige permanente bewoning. Dit legt een groot beslag op de ambtelijke capaciteit en het beschikbare handhavingsbudget (zie bijlage 1). Persoonsgebonden gedoogbeschikking / vrijstelling Als alternatief zouden de huidige bewoners van deze woningen een persoonsgebonden gedoogbeschikking kunnen krijgen. Zij mogen er permanent blijven wonen, hun opvolgers echter niet. De permanente bewoning zal in de loop der tijd afnemen, de handhavingslast zal echter navenant toenemen, met het daar uit voortvloeiende capaciteitsbeslag. In juni 2006 heeft de ministerraad besloten tot de mogelijkheid voor huidige bewoners onder voorwaarden een persoonsgebonden vrijstelling conform artikel 19 lid 3 Wro bij hun gemeente te vragen. Deze mogelijkheid bestaat naast de persoonsgebonden gedoogbeschikking. Het onderscheid zit in het feit dat in het geval van een gedoogbeschikking sprake blijft van een onrechtmatige situatie waarbij echter niet handhavend wordt opgetreden, terwijl een vrijstelling een onrechtmatige situatie legaliseert. C. Ten aanzien van categorie C, de 43 zomerwoningen waarin niemand is ingeschreven in de GBA, is het noodzakelijk na te gaan of er sprake is van onrechtmatige permanente bewoning. Op voorhand is niet in te schatten in hoeveel van deze woningen dat daadwerkelijk het geval is. De kans bestaat dat een aantal na onderzoek in categorie A of B blijkt te vallen. Sterker, het is niet ondenkbaar dat bewoners zullen proberen aan te tonen dat zij al voor de peildatum permanenten in de zomerwoning woonden. Afhankelijk van de feitelijke situatie zal dan ook op dezelfde wijze als bij de categorieën A en B worden gehandeld. Er zal een aantal zomerwoningen resteren waarvan de inwoners/eigenaren niet in aanmerking komen voor een persoonsgebonden vrijstelling, omdat zij niet aan de voorwaarden voldoen. Daarvoor rest niets anders dan handhavend optreden. Er moet dan ook rekening worden gehouden met extra benodigde inzet voor een vooralsnog onbekend aantal gevallen, wanneer het daadwerkelijk komt tot een handhavingstraject. Onderstaande tabel vat voor- en nadelen van de diverse handelswijzen samen. Categorie A: objectgebonden overgangsrecht Alternatief: woonbestemming Voordelen Strijdigheid met bestemmingsplan wordt opgeheven. Duidelijkheid voor bewoners Juridisch correcte werkwijze voor zomerwoningen buiten de ecologische hoofdstructuur Nadelen Kans op verdere verstening buitengebied (volumegroei tot 600 m 3 ); in strijd met gemeentelijk beleid. Groot deel van de bewoners overtreedt bewust de bestemmingsplanvoorschriften. Toekennen van een woonbestemming zal leiden tot een grote waardestijging van de woning die feitelijk op onrechtmatige oorsprong is gebaseerd. Mogelijk verzet van bewoners in de ecologische hoofdstructuur die het als onrechtvaardig zullen ervaren dat zij geen woonbestemming krijgen. Slechts deeloplossing: alleen voor woningen buiten de EHS. Past niet in streekplan. 10 van 17

11 Alternatief: opnieuw bestemmen als zomerwoning; voortzetting overgangsrechtelijke situatie Voordelen Nadelen Duidelijkheid voor bewoners. Situatie blijft formeel in strijd met het Bestaande rechten op permanente bestemmingsplan. bewoning worden gerespecteerd. Aantasting van het buitengebied wordt niet versterkt als gevolg van inhoudsbeperking tot 200 m 3. Oplossing voor alle woningen in deze categorie. Handhavingslast beperkt tot jaarlijkse controle op inhoud. Categorie B: bewoning ontstaan na peildatum Alternatief: opnieuw bestemmen als zomerwoning en handhavend optreden Voordelen Nadelen Onrechtmatige bewoning wordt beëindigd. Grote handhavinginspanning nodig om Duidelijkheid voor bewoners. permanente bewoning aan te tonen. Aantasting van het buitengebied wordt niet Onzekerheid over handhavingresultaat en versterkt als gevolg van inhoudsbeperking eventueel vervolgtraject. tot 200 m 3. Hoge kosten. Blijvende intensieve handhavingslast in de toekomst. Alternatief: persoonsgebonden vrijstelling Voordelen Onrechtmatige bewoning wordt beëindigd. Duidelijkheid voor bewoners. Aantasting van het buitengebied wordt niet versterkt als gevolg van inhoudsbeperking tot 200 m 3. Gedurende vrijstellingstermijn sterke beperking van de handhavingslast tot jaarlijkse controle op inhoud. Nadelen Beloning van onrechtmatig handelen. Na verstrijken van de vrijstellingstermijn ontstaat een intensieve handhavingslast met dezelfde nadelen als hierboven genoemd. Categorie C: geen informatie over aard bewoning Voortraject: inventarisatie van feitelijke situatie Vervolg afhankelijk van resultaat inventarisatie; verschuiving naar categorie A en B mogelijk, met bijbehorende handelswijzen en dezelfde voor- en nadelen. Mogelijke alternatieve handelswijzen: Woonbestemming. Persoonsgebonden vrijstelling. Handhavend optreden. 7. De afweging Bij de oplossing van het probleem spelen verschillende belangen een rol. Ongeacht de oplossing die wordt gekozen, dient bij de afweging het belang van het buitengebied voorop te staan. Het belang van het buitengebied Het buitengebied is een van de kernkwaliteiten van Enschede. Behoud van die kwaliteit dient als uitgangspunt voorop te staan bij activiteiten in het buitengebied. De huidige zomerwoningen hebben hun invloed op het buitengebied, sterker, ze maken er deel van uit. Permanente of recreatieve bewoning vergroot die invloed niet wezenlijk. Immers gedurende het gehele jaar mag de woning bewoond worden, weliswaar door verschillende personen, maar dit doet niets af aan de invloed op de omgeving. De omvang (inhoud) van de woningen en eventuele bijgebouwen echter wel. Zeker als er grotere aantallen zomerwoningen relatief dicht bij elkaar staan. Een eventuele woonbestemming is, geredeneerd vanuit het belang van het buitengebied, dan ook geen optie, omdat daarmee ook de mogelijkheid ontstaat de inhoud van de woning te vergroten tot 600 m van 17

12 Met het beperken van de inhoud van de zomerwoningen tot de huidige toegestane 200 m 3 kan aan dat bezwaar tegemoet worden gekomen. Overigens is volgens het beleid van de minister een normale woonbestemming voor zomerwoningen in de ecologische hoofdstructuur niet mogelijk. Het belang van opgebouwde rechten Het objectgebonden overgangsrecht dat op 40 woningen rust dient te worden gerespecteerd. Door de overgangsrechtelijke bepalingen in het huidige bestemmingsplan Buitengebied 1996 is permanente bewoning van deze zomerwoningen niet langer illegaal. De huidige en toekomstige bewoners mogen permanent in de zomerwoning blijven wonen. Het belang van efficiënt inzetten van handhavingscapaciteit Handhavend optreden tegen permanente bewoning, waar dat mogelijk is, kost structureel erg veel tijd en legt een groot beslag op de beschikbare handhavingscapaciteit. Het beschikbare handhavinginstrumentarium staat een effectieve en (kosten)efficiënte handhaving in de weg. Een volledig afgerond handhavingstraject voor één geval van onrechtmatige permanente bewoning kost op basis van ervaringsgegevens van andere gemeenten gemiddeld circa 145 uren voor juridische inzet en circa 65 uren aan inzet van toezichthouders. Dit gaat ten koste van andere handhavingzaken waaraan in het Handhavingprogramma bewust een hogere prioriteit is toegekend De belangrijkste vraag die moet worden gesteld is of de kwaliteit van het buitengebied toeneemt als gevolg van de eventuele handhavinginspanning die we doen om permanente bewoning tegen te gaan. 8. Handelswijze Uit ambtelijk overleg met de Provincie Overijssel en de VROM-Inspectie directie Oost bleek onderstaande handelswijze in belangrijke mate aan bovengenoemde drie belangen tegemoet te komen. Uitgangspunt daarbij is dat in alle gevallen de recreatiebestemming wordt gehandhaafd om de kwaliteit van het buitengebied in stand te houden. 1. Zomerwoningen in categorie A houden in het nieuwe bestemmingsplan hun recreatieve bestemming en zullen onder de werking van het overgangsrecht blijven vallen. Zij zullen herkenbaar op bestemmingsplankaart worden aangegeven. 2. Bewoners die permanent wonen in zomerwoningen in de categorieën B en C krijgen de mogelijkheid een persoonsgebonden vrijstelling aan te vragen, mits zij voldoen aan de eisen die daarvoor gelden. 3. Tegen permanente bewoning van de overige zomerwoningen wordt handhavend opgetreden. De voordelen op een rij: - De kwaliteit van het buitengebied wordt gewaarborgd door de inhoudsbeperking van 200 m 3 die bij zomerwoningen hoort. - De rechten van de bewoners van zomerwoningen die onder het objectgebonden overgangsrecht vallen worden gerespecteerd. Zij mogen immers permanent in hun zomerwoning blijven wonen. - Er ontstaat een realistische handhavingslast, die past binnen het door de raad vastgestelde handhavingprogramma, met de daarin opgenomen prioritering. Immers, de inspanningen om aan te tonen dat sprake is van permanente bewoning worden vermeden, terwijl daar de veel eenvoudiger controle op de maximum inhoud van de zomerwoningen tegenover staat. - Tenslotte, toekenning van een normale woonbestemming aan zomerwoningen zou een grote waardestijging met zich meebrengen, zoals belangenverenigingen van bewoners ook erkennen. Met de voorgestelde bestemming wordt een dergelijke waardestijging voor een belangrijk deel voorkomen. Nadeel is dat met name voor de vrijstellingsgevallen de problemen vooruit worden geschoven. In eerste instantie ontstaat een acceptabele handhavingslast, die pas weer uitgebreid wordt na bewonerswisselingen. Dan zal immers weer een structurele en intensieve controle op permanente bewoning nodig zijn. De uitvoering van de hierboven omschreven werkwijze, leidt er toe dat de zomerwoningen die onder categorie A vallen, permanent bewoond mogen worden. Voor alle overige zomerwoningen geldt dat 12 van 17

13 ze nu al, of later, niet (meer) bewoond mogen worden en dat de gemeente vroeg of laat gehouden is handhavend op te treden. 9. Voorkomen toekomstige probleemsituaties Indien het college besluit tot in stand houden van de recreatieve bestemming en het verlenen van persoonsgebonden vrijstellingen op basis van artikel 19 lid 3 van de Wro mits aan de eisen wordt voldaan dan zullen zich hier in de naaste toekomst geen problemen voordoen anders dan eventuele illegale bijbouw. Dat is relatief eenvoudig te constateren en aan te pakken. Wanneer er een aantal zomerwoningen resteert dat niet permanent bewoond mag worden zijn, een aantal maatregelen mogelijk die de gemeente in staat stelt te voorkomen dat iemand permanent in een zomerwoning gaat wonen. Bestemmingsplan, overgangsrecht In 2007 wordt gestart met het opstellen van het nieuwe bestemmingsplan voor het buitengebied. De overgangsrechtelijke bepaling kan dan zodanig worden aangepast dat reeds bestaand strijdig gebruik ook in het nieuwe plan strijdig blijft: de zogenaamde Etten Leur-clausule. Gids Buitengebied De gids Buitengebied die momenteel wordt ontwikkeld, is bedoeld om kansen te benutten en ruimte te bieden aan nieuwe ontwikkelingen in het buitengebied. Daarbij wordt geprobeerd te sturen op ruimtelijke kwaliteit in plaats van op functie. De Gids hanteert op dit vlak twee belangrijke uitgangspunten: de ruimtelijke kwaliteit moet verbeteren en de hoeveelheid bebouwing mag niet toenemen. Eventuele nieuwe recreatieve bestemmingen zullen getoetst worden aan de criteria die de Gids stelt. Communicatie Het beleid van de Gemeente Enschede wat betreft permanente bewoning van zomerwoningen moet voor alle eigenaren en eventueel toekomstige eigenaren van zomerwoningen bekend en duidelijk zijn. Met een goede gemeentelijke voorlichting kunnen bijvoorbeeld geïnteresseerde kopers worden geïnformeerd wat de consequenties zijn als zij een zomerwoning in strijd met alle regels toch permanent gaan bewonen. Zij kunnen immers geen gebruik maken van de vrijstellingsmogelijkheid. Dit vraagt medewerking van de verkopende partijen en van projectontwikkelaars/makelaars: deze zijn de eerst aangewezenen om geïnteresseerden mede te delen dat de zomerwoningen slechts recreatief mogen worden gebruikt. Gemeentelijke basisadministratie Inschrijving in de GBA op het adres van een zomerwoning kan volgens de wet op de GBA niet geweigerd worden. In een brief kan de gemeente inschrijvers echter wel kenbaar maken dat, ondanks de inschrijving in de GBA, permanente bewoning niet is toegestaan en dat zij rekening moeten houden met handhavend optreden. Ook nieuwe bewoners, die zich niet laten inschrijven, kunnen schriftelijk op de hoogte worden gebracht van het verbod op permanente bewoning, zodra de gemeente op de hoogte is van hun aanwezigheid. Om handhavend te kunnen optreden zullen mutaties van registratie in de GBA op adressen van zomerwoningen (zowel in- als uitschrijvingen) door DPGO (periodiek) aan de afdeling Handhaving van het Cluster Bouwen en Milieu worden doorgegeven. Op die manier wordt voorkomen dat Handhaving pas constateert dat er sprake is van strijdig gebruik wanneer mensen al geruime tijd ingeschreven staan. Bij inschrijving dient meteen duidelijk te zijn dat sprake is van een zomerwoning Overige maatregelen Vergroting van de inhoud van zomerwoningen niet toestaan en hier strak op handhaven. Alleen bedrijfsmatige exploitatie toestaan bij toekomstige recreatiecomplexen. Voor een bedrijfsmatige exploitatie en beheer is in ieder geval vereist dat de gronden van het complex en de centrale voorzieningen op het complex in eigendom zijn bij het bedrijf, de stichting of andere rechtspersoon die de exploitatie en het beheer voert of doet voeren. 13 van 17

14 Bij de verkoop van de gronden privaatrechtelijke regelingen laten opnemen, voorzien van een kettingbeding dat permanente bewoning op die gronden niet is toegestaan. Wanneer bij de kadastrale informatie in het Geografisch Informatie Systeem een wijziging wordt doorgevoerd met betrekking tot de eigenaar van een zomerwoning, wordt dit bij de afdeling Handhaving gemeld. 14 van 17

15 Bijlage 1: capaciteitsbeslag handhaving Om voldoende bewijs te hebben dat een zomerwoning voor permanente bewoning wordt gebruikt, zal de gemeente aanwijzingen moeten verzamelen die de conclusie rechtvaardigen dat de betreffende zomerwoning voor de betrokkene fungeert als hoofdwoonverblijf cq. dat men elders geen hoofdverblijf heeft. Vaak zullen daarbij verschillende informatiebronnen in combinatie moeten worden gebruikt. Veel gebruikte informatiebronnen die in dit kader kunnen worden aangewend zijn: - Inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie. - Waarnemingen ter plaatse. - Informatie uit andere (gemeentelijke) registraties (zoals leerplicht, kentekenregistratie, etc.). - Gegevens van de Belastingdienst (waaronder hypotheekrenteaftrek). - Meldingen van derden. - Verklaringen van betrokkenen zelf. Tijdsbeslag en kosten handhaving Optreden tegen onrechtmatige bewoning van zomerwoningen kost veel tijd en er zijn hoge kosten mee gemoeid. Hieronder is de benodigde personele inzet geschat, zowel met als zonder waarnemingen ter plaatse; een en ander op basis van eigen ervaringen en onderzoeksgegevens van de projectgroep permanente bewoning van ISV Noordwest Veluwe. Deze projectgroep heeft onderzoek gedaan naar het gemiddelde aantal uren dat per zaak wordt besteed aan een juridische procedure. De gegevens in de tabel betreffen handhavend optreden tegen één geval van permanente bewoning van één zomerwoning. We gaan er van uit dat in alle gevallen de bezwaar- en beroepsprocedure zal worden doorlopen. Actie Juridische inzet (in uren) Inzet toezichthouders (in uren) Onderzoeksfase (fase tot de vooraanschrijving) 20 Controles voortraject 0 25 Opstellen vooraanschrijving en zienswijze behandelen 5 Opstellen aanschrijving 5 Bezwaarschriftenprocedure 20 Controles en onderzoek tijdens bezwaarfase 3 10 Voorlopige voorziening 20 Beroepsprocedure 30 Hoger beroepsprocedure 30 Invorderingsprocedure Totaal Onderstaande tabel vat het benodigde beslag op de aanwezige personele middelen van de afdeling Handhaving en de financiële consequenties samen, indien in alle gevallen wordt opgetreden. Dit zowel voor juridische inzet als voor de inzet van toezichthouders in het geval van controles ter plaatse. 15 van 17

16 Omschrijving Aantallen Juridische inzet uren fte -- euro s Optreden na peildatum overgangsrecht (24 juli 2001) Categorie B zomerwoningen 21 hh-trajecten 3003 uur 2,4 fte ,-- Inzet toezichthouders uren fte euro s 1365 uur 1,1 fte ,-- Niet ingeschreven in GBA: nader onderzoek uitvoeren niet in te schatten aantal handhavingtrajecten 43 nadere onderzoeken (onderzoeksfase tot de vooraanschrijving) 860 uur 0,7 fte , uur 0,9 fte ,-- Totale kosten - zonder controles ter plaatse ,-- - met controles ter plaatse ,-- Handhavend optreden bij alle gevallen van permanente bewoning is niet met de huidige capaciteit van de afdeling Handhaving te realiseren, zonder een fors aantal andere zaken te laten schieten. Uitbreiding door inhuur van capaciteit zal nodig blijken. Binnen het huidige handhavingprogramma is dit echter niet haalbaar. 16 van 17

17 Bijlage 2: globale spreidingskaart 17 van 17