Milieurapport Vlaanderen: beleidsevaluatie MIRA-BE 2005

Transcriptie

1 Milieurapport Vlaanderen: beleidsevaluatie MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid: operationalisering en uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn An Cliquet, Geert Van Hoorick, Jesse Lambrecht en Dirk Bogaert Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005

2 Gebiedsgericht natuurbeleid Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid: operationalisering en uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn An Cliquet, Vakgroep Internationaal Publiekrecht, UGent Geert Van Hoorick, Centrum voor Milieurecht, UGent Jesse Lambrecht, Vakgroep Internationaal Publiekrecht, UGent Dirk Bogaert, Arteveldehogeschool Gent Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Vlaamse Milieumaatschappij, Aalst Mits bronvermelding wordt overname uit deze tekst aangemoedigd Wijze van citeren: Cliquet A., Van Hoorick G., Lambrecht J. & Bogaert D. (2005) Gebiedsgericht natuurbeleid: operationalisering en uitvoering van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Onderzoeksrapport MIRA-BE Vlaamse Milieumaatschappij, Aalst. 2 Augustus 2005

3 Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid Inhoud Inleiding 1. Situering 2. Concepten & methoden 2.1. Indeling 2.2. Selectie van instrumenten 2.3. Evaluatiemethode en -criteria 3. Analyse 3.1. Aanwijzing van speciale beschermingszones 3.2. Instandhoudingsverplichtingen 3.3. Habitattoets 4. Evaluatie 4.1. Evaluatie van de omzetting van de verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn Aanwijzing van speciale beschermingszones Instandhoudingsverplichtingen Habitattoets 4.2. Evaluatie van de instrumenten Algemene evaluatie van het juridisch instrumentarium Beleidsplannen Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen Milieubeleidsplan en milieujaarprogramma Verwervingsinstrumenten Aankoop Recht van voorkoop Subsidies voor natuurbeheer Subsidies voor beheer van erkende natuurreservaten Beheerovereenkomsten Natuurprojectovereenkomsten LIFE-Natuurfonds Natuurvergunning Inrichtingsinstrumenten Gebiedsgerichte plannen Natuurrichtplannen Beheerplannen Ruimtelijke Uitvoeringsplannen Augustus

4 Gebiedsgericht natuurbeleid Onderzoeksrapport MIRA-BE Conclusies en aanbevelingen 5.1. Algemene conclusies 5.2. Aanbevelingen Referenties Afkortingen 4 Augustus 2005

5 Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid Inleiding Het natuurbehoudsrecht wordt doorgaans opgesplitst in het gebiedsgerichte, het soortgerichte, het horizontale luik en het luik draagvlakvorming. Alhoewel al deze benaderingen elkaar aanvullen en noodzakelijk zijn, zullen we ons hier beperken tot het gebiedsgerichte natuurbeleid. Ook wordt zijdelings ingegaan op de draagvlakvorming. Veel van de gebiedsgerichte maatregelen die in Vlaanderen worden genomen, vloeien voort uit internationale verdragen (bv. Biodiversiteitsverdrag) en richtlijnen van de Europese Unie. De evaluatie beperkt zich tot de twee belangrijkste EU-natuurrichtlijnen, met name de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Volgende onderzoeksvragen komen daarbij aan bod: welke zijn de concrete gebiedsgerichte verplichtingen voor Vlaanderen die voortvloeien uit deze richtlijnen? heeft Vlaanderen de richtlijnen correct omgezet? welke instrumenten zijn voorzien en welke worden daadwerkelijk ingezet? wat zijn mogelijke succes- of faalfactoren? 1 Situering Op het vlak van het behoud van de wilde flora en fauna en hun habitats zijn twee Europese richtlijnen relevant, met name de Richtlijn 79/409 van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Vogelrichtlijn - PB L 103, 25 april 1979; zoals gewijzigd) en de Richtlijn 92/43 van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn - PB L 206, 22 juli 1992; zoals gewijzigd). De Vogelrichtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. De richtlijn betreft onder meer de bescherming en het beheer van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie ervan. Zij bevat zowel maatregelen voor het behoud van de habitats van vogelsoorten als maatregelen ter beperking van de vangst, de jacht en de handel in vogelsoorten. De Habitatrichtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het behoud van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied. Zij bevat aan de Vogelrichtlijn analoge maatregelen met betrekking tot de wilde flora en fauna, andere dan vogelsoorten. Centraal in beide richtlijnen staat de aanwijzing en het behoud van speciale beschermingszones (SBZ) voor kwetsbare vogelsoorten (ook wel vogelrichtlijngebieden genoemd, hier speciale vogelbeschermingszones) respectievelijk bepaalde planten- en andere diersoorten (ook wel habitatrichtlijngebieden genoemd, hier speciale habitatbeschermingszones). Deze twee soorten zones vormen het zogenaamde Natura 2000-netwerk, een Europees ecologisch netwerk. De aanwijzing van deze zones wordt in de Augustus

6 Gebiedsgericht natuurbeleid Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 desbetreffende richtlijnen geregeld. De bescherming tegen nadelige plannen en projecten wordt voor beide types zones geregeld in de Habitatrichtlijn ( de zogenaamde habitattoets). 2 Concepten & methoden 2.1. Indeling In hoofdstuk 3 worden de belangrijkste gebiedsgerichte verplichtingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn opgelijst, aan de hand van een juridische tekstanalyse van de richtlijnen en een analyse van de desbetreffende rechtspraak van het Europees Hof van Justitie. Hoofdstuk 4 omvat de beleidsevaluatie (voor de gehanteerde methode van beleidsevaluatie en de evaluatiecriteria zie Tieleman & Leroy, 2003). Dit omvat een evaluatie van de omzetting van de verplichtingen uit de richtlijnen in de Vlaamse wetgeving enerzijds en een evaluatie van de belangrijkste instrumenten die in Vlaanderen worden ingezet ter verwezenlijking van de gebiedsgerichte verplichtingen anderzijds. De evaluatie wordt in het wetenschappelijk verslag telkens voorafgegaan door een korte beschrijving van het instrument. Hoofdstuk 5 omvat de conclusies en aanbevelingen Selectie van instrumenten Het natuurbeleid kan juridische, economische of sociale (communicatieve) instrumenten inzetten. Hiervoor is een veelheid aan instrumenten beschikbaar (zie o.a. Kayaerts, 2005 met een overzicht van financiële instrumenten). Voor de selectie van de instrumenten in deze bijdrage werden volgende criteria gehanteerd: het dient te gaan over gebiedsgerichte instrumenten; het gaat om instrumenten die in hoofdzaak kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van de internationale verplichtingen die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (zie ook mogelijke maatregelen opgelijst in Nara 2003 (Tack et al., 2003); de evaluatie beperkt zich hoofdzakelijk tot juridische instrumenten; financiële instrumenten (subsidies voor verwerving en beheer) worden mee betrokken in de evaluatie voor zover ze duidelijk verankerd zitten in de natuurbehoudswetgeving. Aangezien deze evaluatie handelt over het gebiedsgerichte beleid, zijn horizontale maatregelen van het natuurbeleid (zoals de zorgplicht) niet opgenomen. Dit doet evenwel geen afbreuk aan het belang van deze instrumenten. In de uiteindelijke lijst van instrumenten die worden geëvalueerd, zit geen hiërarchische rangschikking. De instrumenten worden geclusterd in volgende groepen: beleidsplannen: Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, Milieubeleidsplan en Milieujaarprogramma; 6 Augustus 2005

7 Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid verwerving: aankoopbeleid, subsidiëring voor aankopen, recht van voorkoop; subsidiëring voor beheer: subsidies voor erkende natuurreservaten, beheerovereenkomsten, natuurprojectovereenkomsten; het LIFE-instrument; natuurvergunning; inrichting: natuurinrichting, landinrichting en ruilverkaveling; gebiedsgerichte plannen: natuurrichtplannen, beheerplannen en ruimtelijke uitvoeringsplannen. Er wordt uitgebreid aandacht besteed aan het instrument van het natuurrichtplan omdat Vlaanderen met de natuurrichtplannen voorziet in een belangrijk instrument met het oog op het invullen van de instandhoudingsmaatregelen in de speciale habitatbeschermingszones. Vaak aangehaalde wetgeving Gebruikte afkorting Natuurdecreet Wijzigingsdecreet Natuurbesluit Maatregelenbesluit Natuurrichtplannenbesluit Reservatenbesluit Volledige titel Decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, BS 10 januari 1998, zoals gewijzigd. Decreet van 19 juli 2002 houdende wijziging van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu ( ), BS 31 augustus B.Vl.Reg. van 23 juli 1998 tot vaststelling van nadere regels ter uitvoering van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, BS 10 september 1998, zoals gewijzigd. B.Vl.Reg. van 21 november 2003 houdende maatregelen ter uitvoering van het gebiedsgericht natuurbeleid, BS 27 januari B.Vl.Reg. van 28 februari 2003 betreffende natuurrichtplannen, BS 27 maart B.Vl.Reg. van 27 juni 2003 tot vaststelling van de voorwaarden voor de erkenning van natuurreservaten en van terreinbeherende natuurverenigingen en houdende toekenning van subsidies, BS 12 september Evaluatiemethode en -criteria Deze evaluatie is een juridische en beleidswetenschappelijke evaluatie. Er is nagenoeg geen onderzoek gebeurd over de economische impact van speciale beschermingszones, noch in Vlaanderen, noch in andere Europese landen. Een uitzondering vormt een Oostenrijkste studie waarin de regionale economische impact van Natura 2000 gebieden werd onderzocht in 4 regio s (Getzner en Jungmeier, 2002). Ook het onderzoek naar de kosteneffectiviteit Augustus

8 Gebiedsgericht natuurbeleid Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 van het natuurbeleid staat nog in zijn kinderschoenen (Van Reeth, 2005a; Wätzold & Schwerdtner, 2005). Een uiteindelijke beleidsevaluatie van de instrumenten zal zowel de ecologische, juridische, economische en maatschappelijke aspecten (draagvlak e.d.) dienen te omvatten. De evaluatie in dit onderzoek zal voor de meeste instrumenten beperkt blijven tot een planevaluatie. Daarbij worden volgende evaluatiecriteria gehanteerd: legaliteit (bij de evaluatie van de omzetting van de richtlijnen), concreetheid, coherentie en ambitieniveau (bij de verschillende instrumenten ter verwezenlijking van de gebiedsgerichte verplichtingen uit de richtlijnen). Slechts in een beperkt aantal gevallen zal het mogelijk zijn een productevaluatie (doeltreffendheid) van de instrumenten te maken of aan een bestaande productevaluatie te refereren (hoofdzakelijk het Natuurrapport 2005). Voor de meeste van deze instrumenten ontbreken de gegevens om op systematische manier een productevaluatie uit te voeren. Plan- en productevaluatie gebeuren aan de hand van literatuuronderzoek. Procesevaluatie wordt in deze bijdrage beperkt tot één instrument, met name de natuurrichtplannen. Aangezien het proces van de natuurrichtplannen slechts in een beginfase zit, zal de procesevaluatie vrij beperkt zijn. Het leek echter nuttig om juist in een vroeg stadium van het proces reeds een eerste evaluatie te doen. De procesevaluatie gebeurt aan de hand van een documentenanalyse en een beperkt aantal interviews met sleutelfiguren. 3 Analyse In dit hoofdstuk wordt een analyse gemaakt van de belangrijkste verplichtingen in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (Van Hoorick, 2004a) Aanwijzing van speciale beschermingszones Speciale vogelbeschermingszones Voor de instandhouding van de vogelsoorten van bijlage I van de Vogelrichtlijn ( bijzonder kwetsbare soorten ) (bv. de blauwborst, de ijsvogel, de roerdomp ) en de geregeld voorkomende trekvogelsoorten moeten de lidstaten speciale vogelbeschermingszones instellen. De Vogelrichtlijn verplicht de lidstaten tot het aanwijzen van de meest geschikte gebieden als speciale vogelbeschermingszones, wat onder meer inhoudt dat bij de afbakening geen rekening mag worden gehouden met economische criteria. Tot de zaak Marismas de Santoña bestond er onduidelijkheid over hoever de beleidsvrijheid van de lidstaten ging. In de zaak Marismas de Santoña oordeelde het Hof van Justitie dat Spanje, door een bepaald moerasgebied niet aan te wijzen, de verplichtingen haar opgelegd door de richtlijn, niet was nagekomen (HvJ 2 augustus 1993, nr. C-335/90, Commissie t. Spanje). Zuiver ornithologische criteria beslissen of een gebied moet aangewezen worden. In de zaak Lappel Bank heeft het Hof van Justitie verduidelijkt dat een lidstaat bij de keuze en afbakening van een speciale 8 Augustus 2005

9 Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid vogelbeschermingszone geen rekening mag houden met economische eisen. Zo mag geen stuk buiten de aanwijzing worden gelaten om later een haven te kunnen uitbreiden (HvJ 11 juli 1996, nr. C-44/95, Regina t. Secretary of State for the Environment). In een aantal recente arresten werden o.a. Nederland, Frankrijk, Italië en Ierland door het Hof van Justitie veroordeeld wegens het onvoldoende aanwijzen van speciale vogelbeschermingszones. In de inbreukprocedures tegen Frankrijk ging het in tegenstelling tot in deze tegen Nederland om een welbepaald gebied. In de arresten heeft het Hof haar vroegere rechtspraak bevestigd en eraan toegevoegd dat de IBA 89, een inventaris van Important Bird Areas, die in opdracht van de Commissie is opgesteld, als maatstaf kan worden gebruikt om na te gaan in hoeverre een lidstaat zijn aanwijzingsverplichting is nagekomen. Het is dan aan de lidstaat om het (wetenschappelijk) tegenbewijs te leveren dat een gebied niet behoort tot de meest geschikte gebieden (HvJ 19 mei 1998, nr. C-3/96, Commissie t. Nederland; HvJ 18 maart 1999, nr. C-166/97, Commissie t. Frankrijk; HvJ 25 november 1999, nr. C-96/98, Commissie t. Frankrijk; HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie t. Frankrijk; HvJ 17 mei 2001, nr. C.159/99, Commissie t. Italiaanse Republiek; HvJ 13 juni 2002, nr. C.117/00, Commissie t. Ierse Republiek). Speciale habitatbeschermingszones De Habitatrichtlijn heeft tot doel door de aanwijzing van speciale habitatbeschermingszones het herstel of de handhaving van de natuurlijke habitats en soorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te waarborgen. Bijlage I bevat deze typen natuurlijke habitats (bv. droge heide, hoogveen...). Bijlage II omvat de dier- en plantensoorten (bv. bepaalde vleermuizen, de kamsalamander...). Anders dan de Vogelrichtlijn, bevat de Habitatrichtlijn een gedetailleerde aanwijzingsprocedure, die verloopt in drie fases. In de eerste fase maakt iedere lidstaat op basis van de criteria van bijlage III en relevante wetenschappelijke gegevens een nationale lijst op. De tweede fase houdt in dat op basis van deze door de lidstaten verstrekte gegevens, de Commissie vervolgens een lijst van gebieden van communautair belang vaststelt. Het is vanaf dat een gebied op deze lijst is geplaatst, dat het beschermingsregime van de Habitatrichtlijn geldt. De derde fase houdt in dat alle in deze lijst opgenomen gebieden door de lidstaten zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen de zes jaar na opname van het gebied op deze lijst, dit is ten laatste op 10 juni 2004, als speciale habitatbeschermingszone moeten worden aangewezen. Er is echter belangrijke vertraging opgelopen ten opzichte van de door de richtlijn vooropgestelde data. Net zoals bij de Vogelrichtlijn mogen bij de afbakening van speciale habitatbeschermingszones geen andere overwegingen spelen dan zuiver wetenschappelijke. Recent werd dit nog bevestigd door het Hof van Justitie naar aanleiding van een prejudiciële vraag (HvJ 7 november 2000, nr. C- 371/98, First Corporate Shipping). Augustus

10 Gebiedsgericht natuurbeleid Onderzoeksrapport MIRA-BE Instandhoudingsverplichtingen De lidstaten dienen de speciale beschermingszones te onderwerpen aan een geheel van passende voorschriften voor het behoud ervan. Over welke maatregelen een lidstaat moet nemen, zeggen de richtlijnen weinig concreets. Wel geven zij een resultaat aan, met name dat de soorten waarvoor zij zijn aangewezen, moeten kunnen voortbestaan en de kwaliteit van de natuurlijke habitats niet mag verslechteren. Ten aanzien van de speciale vogelbeschermingszones heeft het Hof van Justitie in de zaak Poitou reeds verduidelijkt dat de lidstaten de gebieden een juridische beschermingsstatus moeten geven, en dat vrijwillige maatregelen niet volstaan (HvJ 25 november 1999, nr. C-96/98, Commissie t. Frankrijk). De uitdroging van wetlands, het bouwen van constructies voor de viskweek en de uitvoering van oeverwerken, met een reductie van de overwinterende trekvogels tot gevolg, werden aanvaard als bewijs dat Frankrijk zijn actieve instandhoudingsverplichtingen niet was nagekomen. De administratieve overheid moet instandhoudingsmaatregelen nemen die beantwoorden aan de vereisten van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, ongeacht de ruimtelijke bestemming van het gebied. Met instandhoudingsmaatregelen worden volgens de Europese Commissie actieve en positieve maatregelen bedoeld Habitattoets De beschermingsvoorschriften van de Habitatrichtlijn houden onder meer in dat plannen of projecten die nadelige gevolgen hebben voor speciale beschermingszones aan een specifieke beoordeling worden onderworpen en slechts onder bepaalde cumulatieve voorwaarden mogen worden toegelaten (art. 6, leden 3 en 4 d.i. de habitattoets ), met name: 1) er moet een zogenaamde passende beoordeling worden gemaakt; 2) de bevolking moet de kans op inspraak krijgen; 3) en indien de passende beoordeling stelt dat het plan of project betekenisvolle effecten zal hebben in het gebied, geldt bovendien het volgende: a) er mogen geen minder belastende alternatieve oplossingen bestaan; b) er moeten dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, voorhanden zijn, waarbij in sommige gevallen ook nog het (niet-bindend) advies van de Commissie moet worden ingewonnen; 10 Augustus 2005

11 Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid c) er moeten compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. In het licht van de arresten inzake de Marismas de Santoña en de Lappel Bank moet worden aangenomen dat onder meer deze beschermingsvoorschriften directe werking hebben. Zij gelden ook al heeft een lidstaat een gebied dat daarvoor in aanmerking kwam, niet aangewezen, en ook al heeft een lidstaat deze beschermingsvoorschriften niet in intern recht omgezet. Het Hof van Justitie heeft zich echter in de zaak van de Basses Corbières in Frankrijk verzet dat een lidstaat van het afwijkingsregime zou gebruik maken, wanneer deze lidstaat het gebied in kwestie niet heeft aangewezen als speciale vogelbeschermingszone (HvJ 7 december 2000, nr. C-374/98, Commissie t. Frankrijk). Het Hof argumenteert dat een lidstaat geen voordeel mag halen uit de niet-nakoming van zijn communautaire verplichtingen. Een vergelijkbaar antwoord kan ons inziens geformuleerd worden voor lidstaten die het beschermingsregime zelf niet in hun interne wetgeving hebben omgezet. Van de mogelijkheid tot declassering van een (deel van een) speciale habitatbeschermingszone, die bij de speciale habitatbeschermingszones in tegenstelling tot bij de speciale vogelbeschermingszones expliciet is voorzien, mag overeenkomstig de Habitatrichtlijn alleen maar worden gebruik gemaakt wanneer de natuurlijke ontwikkeling dat rechtvaardigt ; uitsluitend wetenschappelijke criteria mogen spelen, zodat deze mogelijkheid niet als een ontsnappingsclausule voor de lidstaten kan fungeren. Ten aanzien van de speciale vogelbeschermingszones kan in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie in de zaak Poitou hetzelfde worden aangenomen (HvJ 25 november 1999, nr. C-96/98, Commissie t. Frankrijk). Een declassering omwille van andere redenen dan omwille van de natuurlijke ontwikkeling, moet worden aangezien als een nadelig plan dat valt onder de passende beoordeling, enz. van de Habitatrichtlijn. Anders is het wanneer alleen maar een vroegere vergissing bij de afbakening wordt rechtgezet. 4 Evaluatie 4.1. Evaluatie van de omzetting van de verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn Augustus

12 Gebiedsgericht natuurbeleid Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Overzicht van Vlaamse wetgeving waarmee de verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn formeel werden omgezet. Verplichtingen uit de Vlaamse Wetgeving Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn Aanwijzing van speciale Art. 36bis Natuurdecreet beschermingszones Besluit van de Vlaamse Regering van 17/10/1988 Besluit van de Vlaamse Regering van 24/05/2002 Instandhoudingsverplichtingen Negatieve impact tegengaan Art. 36ter, 1 en 2 Natuurdecreet Art. 7 Maatregelenbesluit Art. 36 ter, 3 t.e.m. 7 Natuurdecreet Aanwijzing van speciale beschermingszones Speciale vogelbeschermingszones In het Vlaamse Gewest werden door het Besluit van de Vlaamse Regering van 17 oktober speciale vogelbeschermingszones aangewezen (B.Vl.Reg. van 17 oktober 1988 tot aanwijzing van speciale beschermingszones in de zin van art. 4 van de Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, BS 29 oktober 1988, zoals gewijzigd). Het gaat om ha. Daarmee bevindt Vlaanderen zich in de Europese middenmoot (7,2 % van het grondgebied voor Vlaanderen in vergelijking met 7,7 % als EU-gemiddelde (Vlaamse Regering, 2004)). De speciale vogelbeschermingszones kunnen onderverdeeld worden in 7 zones die over hun gehele oppervlakte beschermd zijn (het zijn gebieden die voorheen ook reeds grotendeels een beschermd statuut genoten als natuurreservaat) en 16 zones, waarin naast de vermelde habitats (bv. heiden en vennen, moerassen), ook de natuurgebieden, natuurgebieden met wetenschappelijke waarde, bosgebieden en bosgebieden met ecologisch belang volgens de gewestplannen, beschermd zijn. De 23 kaarten van de speciale vogelbeschermingszones werden niet gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad, maar wel ter inzage gelegd op het gemeentehuis van de betrokken gemeenten. Op het vlak van de aanwijzing heeft het Hof van Justitie de niet-publicatie van de kaarten van de speciale vogelbeschermingszones in het Belgisch Staatsblad als een onvoldoende omzetting beschouwd, omdat het voor het Hof niet vaststaat dat de afbakening op die manier dwingende kracht heeft voor de burger (HvJ 27 februari 2003, nr. C-415/01, Commissie t. België). De aanpassing van het Natuurdecreet in 2002 had als belangrijkste bedoeling het luik inzake speciale beschermingszones uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn om te zetten. Door dit wijzigingsdecreet (Decreet van 19 juli 2002, BS 31 augustus 2002 tot wijziging van het Decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, BS 10 januari 1998) wordt de aanwijzing van de speciale vogelbeschermingszones in artikel 36bis van het Natuurdecreet geregeld. De 7 integraal aangewezen speciale vogelbeschermingszones worden als definitief aangewezen beschouwd. Bij de 16 niet-integraal aangewezen speciale 12 Augustus 2005

13 Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid vogelbeschermingszones is dit alleen het geval voor de aangeduide habitats en bestemmingsgebieden (en dus niet voor de hele perimeter van de zones). Wel wordt het gehele gebied binnen de perimeter van deze speciale vogelbeschermingszones onderworpen aan de habitattoets. Speciale habitatbeschermingszones In Vlaanderen werden de speciale habitatbeschermingszones vastgesteld bij Besluit van de Vlaamse Regering van 24 mei 2002 (B.Vl.Reg. van 24 mei 2002 tot vaststelling van de gebieden die in uitvoering van artikel 4, lid 1, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora aan de Europese Commissie zijn voorgesteld als speciale beschermingszones, BS 17 augustus 2002). Aangezien al deze gebieden bij Beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 werden goedgekeurd en op de lijst van communautaire gebieden geplaatst, dient de Vlaamse Regering deze gebieden volgens het Natuurdecreet binnen de 3 maanden aan te wijzen als speciale habitatbeschermingszones. Dit is tot dusver nog niet gebeurd. Het gaat om ha (7,5 % van Vlaanderen), zij het dat 35 % van de aangeduide gebieden overlappen met de speciale vogelbeschermingszones. Het gemiddelde van de 15 EU-landen bedraagt evenwel 13,8 % (Vlaamse Regering, 2004). De kaarten van de als speciale habitatbeschermingszones voorgestelde gebieden werden samen met het vaststellingsbesluit van 24 mei 2002 gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. Sinds het wijzigingsdecreet van 2002 is de aanwijzing van nieuwe speciale habitatbeschermingszones in artikel 36bis van het Natuurdecreet geregeld. De reeds aangeduide zones van het Besluit van 24 mei 2002 worden volgens het wijzigingsdecreet beschouwd als definitief vastgesteld. Het is echter pas nadat deze gebieden ook zijn aangewezen als speciale habitatbeschermingszones dat alle voor de speciale beschermingszones geldende bepalingen op deze gebieden van toepassing zullen zijn Instandhoudingsverplichtingen Volgende specifieke maatregelen werden genomen: De instandhoudingsverplichtingen van de Habitatrichtlijn werden letterlijk overgenomen in het Natuurdecreet (artikel 36ter, 1 en 2), maar behalve in het Maatregelenbesluit (B.Vl.Reg. van 21 november 2003 houdende maatregelen ter uitvoering van het gebiedsgericht natuurbeleid, BS 27 januari 2004), werd hier nog geen concrete uitvoering aan gegeven. Volgens dit Besluit moet elke administratieve overheid de instandhouding realiseren van de habitats van bijlage I van het Natuurdecreet en de historisch permanente graslanden, vennen en heiden, moerassen en waterrijke gebieden, duinvegetaties en struwelen en kleine landschapselementen, die voorkomen op gronden waarover zij enig recht van beheer uitoefenen. Dit houdt een resultaatsverplichting in. Het Maatregelenbesluit omvat één nieuwe specifieke verbodsbepaling voor de aangewezen speciale habitatbeschermingszones. Het is verboden om overstorten aan te leggen in de speciale Augustus

14 Gebiedsgericht natuurbeleid Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 beschermingszones aangeduid voor een vissoort uit bijlage II van het Natuurdecreet. Waarom deze ene, en geen andere verbodsbepalingen werden opgelegd, is niet duidelijk. Volgens het Natuurdecreet moet voor de speciale beschermingszones een natuurrichtplan (zie infra) worden opgesteld. In het Natuurdecreet ontbreekt in art. 36ter, 1 en 2 de vermelding van de geregeld voorkomende trekvogelsoorten waarvoor ook de nodige instandhoudingsmaatregelen moeten worden genomen. Overheden kunnen aan de instandhoudingsverplichtingen ontsnappen door de betrokken onroerende goederen (waarop zich de waardevolle soorten of habitats bevinden) te verkopen. Naar analogie met het Bosdecreet had kunnen voorzien worden in de vereiste van een machtiging van de Vlaamse Regering voor het vervreemden van onroerende goederen in speciale beschermingszones Habitattoets De omzetting van de habitattoets is geregeld in artikel 36ter, 3 tot en met 7 van het Natuurdecreet. Deze habitattoets omvat een passende beoordeling en de voorwaarden waaronder een plan of programma toch kan worden toegestaan wanneer het een betekenisvolle aantasting van een speciale beschermingszone kan veroorzaken. Deze regeling is van toepassing op integrale en niet-integrale aangewezen speciale vogelbeschermingszones en definitief vastgestelde speciale habitatbeschermingszones. Een eerste element in het afwijkingsregime vormt de passende beoordeling : een vergunningsplichtige activiteit die, of een plan of programma dat, afzonderlijk of in combinatie met één of meerdere bestaande of voorgestelde activiteiten, plannen of programma's, een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone kan veroorzaken, dient onderworpen te worden aan een passende beoordeling wat betreft de betekenisvolle effecten voor de speciale beschermingszone. Wat een passende beoordeling juist omvat, wordt niet gedefinieerd, doch het ligt voor de hand dat het een rapport door terzake deskundige personen betreft (Vos et al., 2002). De passende beoordeling wordt in voorkomend geval geïntegreerd in het milieueffectrapport (voor projecten of plannen en programma s). Niet louter activiteiten, plannen en programma s binnen een speciale beschermingszone, maar ook deze daarbuiten die betekenisvolle effecten kunnen hebben binnen een dergelijk gebied, vallen onder de passende beoordeling (Parl.St. Vl.Parl , nr. 967/1, 36). Het is daarbij moeilijk een algemeen geldende afstand te bepalen tot deze gebieden binnen dewelke de passende beoordeling zou moeten gebeuren. De invloed en dus deze afstand hangt te sterk af van het soort projecten dat wordt voorzien (cf. een grondwaterwinning, een windmolenpark, een kleine opslagplaats van afvalstoffen, enz.). 14 Augustus 2005

15 Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid In het geval dat de passende beoordeling uitwijst dat het plan of programma of de uitvoering van de activiteit geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken speciale beschermingszone kan veroorzaken, dan mag de overheid die over een vergunningsaanvraag, een plan of programma moet beslissen, de vergunning toestaan of het plan of programma goedkeuren. De bevoegde overheid moet er steeds zorg voor dragen dat door het opleggen van voorwaarden er geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone kan ontstaan. In het geval dat de passende beoordeling uitwijst dat het plan of programma of de uitvoering van de activiteit een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken speciale beschermingszone kan veroorzaken, geldt een nee, tenzij. De overheid die over een vergunningsaanvraag, een plan of programma moet beslissen, mag in dat geval in beginsel de vergunning niet toestaan of het plan of programma niet goedkeuren. Doch in afwijking daarvan kan een vergunningsplichtige activiteit die of een plan of programma dat afzonderlijk of in combinatie met één of meer bestaande of voorgestelde activiteiten, plannen of programma's, een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone kan veroorzaken, toch nog toegestaan of goedgekeurd worden onder de volgende cumulatieve voorwaarden: 1) nadat is gebleken dat er voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone geen minder schadelijke alternatieve oplossingen zijn. Uit de parlementaire voorbereiding (Parl.St. Vl.Parl , nr. 967/1, 34 en 38) blijkt dat het onderzoek van alternatieve oplossingen dus een noodzakelijke eerste stap vormt, dat daarbij ecologische evaluatiecriteria moeten worden gehanteerd, en dat economische evaluatiecriteria (waarbij wellicht bedoeld wordt het prijskaartje van de alternatieve oplossingen) geen voorrang mogen hebben; 2) omwille van dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. Wanneer de betrokken speciale beschermingszone of een deelgebied ervan, een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort is, komen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten dan wel, na advies van de Europese Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang, in aanmerking. Het is (blijkbaar niet de overheid die de toelating of goedkeuring verleent doch) de Vlaamse regering die oordeelt over het bestaan van een dwingende reden van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. Volgens de parlementaire voorbereiding (Parl.St. Vl.Parl , nr. 967/1, 38) gaat het om situaties waarin de voorgenomen plannen of projecten aantoonbaar onontbeerlijk zijn in het raam van maatregelen of beleidsopties gericht op de bescherming van voor het leven van de Augustus

16 Gebiedsgericht natuurbeleid Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 burger fundamentele waarden (gezondheid, veiligheid, milieu), van fundamentele beleidsmaatregelen voor de staat en de samenleving en van de uitvoering van economische of maatschappelijke activiteiten waardoor specifieke openbare dienstverplichtingen worden nagekomen. Dit lijkt alleszins economische belangen op korte termijn uit te sluiten. De additionele bescherming voor gebieden met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort is beperkt tot het feit dat een (niet-bindend) advies van de Commissie tussenkomt. In de gevallen dat geen advies van de Commissie vereist is, geldt wel een verplichting tot een voorafgaande kennisgeving aan de Commissie. 3) nadat de nodige compenserende maatregelen genomen zijn en de nodige actieve instandhoudingsmaatregelen genomen zijn of worden die waarborgen dat de algehele samenhang van de speciale beschermingszone en -zones bewaard blijft. De compenserende maatregelen moeten van die aard zijn dat een evenwaardige habitat of het natuurlijk milieu ervan, van minstens een gelijkaardige oppervlakte in principe actief is ontwikkeld. Volgens de parlementaire voorbereiding (Parl.St. Vl.Parl , nr. 967/1, 31 en 33) kunnen maatregelen om de biologische waarde van een reeds aangewezen speciale beschermingszone zo te verhogen dat de draagkracht van het gebied toeneemt in dezelfde mate als in het door het plan of project beïnvloede gebied zal verloren gaan, als aanvaardbare compenserende maatregelen beschouwd worden. In het licht van het arrest over het Deurganckdok van de Raad van State (RvSt Apers en co, nr , 30 juli 2002) is dit evenwel nog niet zo evident. De Raad van State oordeelt dat er van geen volwaardige compensatie sprake kan zijn als de compensatie een gebied betreft dat werd voorgesteld als gebied van communautair belang, en dat dus reeds moet instandgehouden worden op grond van de Habitatrichtlijn (Van Hoorick, 2003). Alhoewel de habitattoets behoorlijk is omgezet, zijn er nog enkele knelpunten: Bij de habitattoets in het Natuurdecreet wordt er gewerkt met de notie 'plan of programma' (in plaats van plan alleen) en de notie 'vergunningsplichtige activiteit' (in plaats van project zoals in de Habitatrichtlijn). De begrippen 'plan of programma' en vergunningsplichtige activiteit' worden in het Natuurdecreet gedefinieerd (art. 2, 40 resp. 46 Natuurdecreet). Aangezien bij plan of programma naar eerder grootschalige dingen wordt gerefereerd, ontstaat een hiaat in de regeling. Zaken zoals beheerplannen moeten volgens de Habitatrichtlijn wellicht als een project, zoniet als een plan worden aangezien, wat in de habitattoets van het Natuurdecreet niet steeds het geval lijkt. De decreetgever gaat ervan uit dat beheerplannen altijd aan de instandhoudingsdoelstellingen moeten (en zullen) beantwoorden, wat wellicht niet altijd het geval zal zijn in de praktijk. Ingevolge de overgangsbepalingen blijven oude bosbeheerplannen voor private bossen gewoon van kracht, wat problematisch kan zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te halen. 16 Augustus 2005

17 Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid Tevens is het een belangrijk gebrek in de implementatie van de habitattoets dat niet via een catch-all -bepaling alle voor de speciale beschermingszones nadelige ingrepen in de Vlaamse wetgeving vergunningsplichtig zijn gemaakt. Ook de verhouding en de afstemming tussen de habitattoets, de MER en de watertoets, kan inhoudelijke problemen geven Evaluatie van de instrumenten In dit hoofdstuk worden verschillende instrumenten geëvalueerd die worden ingezet voor de verwezenlijking van de gebiedsgerichte verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Per instrument wordt de wettelijke basis gegeven, het doel van het instrument, hoe dit wordt geoperationaliseerd en de evaluatie ervan. Vooraleer over te gaan tot de evaluatie van de verschillende instrumenten wordt een algemene evaluatie gegeven van het juridisch instrumentarium Algemene evaluatie van het juridisch instrumentarium Een degelijke wetgeving vormt een belangrijke basis voor een goed natuurbeleid. De huidige groene wetgeving (natuur, landschap, bos, flora en fauna) vertoont een aantal knelpunten: Er is een gebrek aan eenvormigheid, een gebrek aan integratie en onvoldoende afstemming. Eenzelfde gebied of activiteit wordt telkens benaderd vanuit één beperkt aspect (natuurwetenschappelijk, bosbouwkundig, cultuurhistorisch), met onder meer dubbele vergunningsplichten tot gevolg. Er zijn vaak opeenvolgende en elkaar overlappende beschermingsstatuten. Een groot deel van de wetgeving is van slechte juridische kwaliteit. Hoofdzaken en bijzaken worden onvoldoende als zodanig aangezien en door opeenvolgende recente wijzigingen gaat de logische opbouw van sommige wetgeving, voor zover die al aanwezig was, volledig verloren. Het is voor de rechtsonderhorige dan ook niet eenvoudig te kunnen achterhalen hoe al deze wetgevingen samen inwerken op een onroerend goed. Ook zijn sommige regelingen nodeloos ingewikkeld. Dit heeft ook zijn repercussies op de uitvoering, en vooral op de handhaving. Het primaat van de ruimtelijke ordening als centraal uitgangspunt in het Natuurdecreet vormt een probleem. De meeste juridische instrumenten van het natuurbeleid beperken zich tot groene of geelgroene bestemmingen. Een bijkomend probleem is dat men in een spreekwoordelijke flessenhals terechtkomt, met enorme vertragingen in verschillende beleidsprocessen (zoals afbakening van gebieden) tot gevolg. Ook wordt een flexibel natuurbeleid daardoor onmogelijk gemaakt (aangezien men wellicht nog een hele tijd zal gebonden zijn aan de gewestplanbestemmingen van meer dan 25 jaar oud). Dit alles maakt dat de juridische instrumenten te weinig bijdragen tot het natuurbeleid. Door het beleid wordt de noodzaak tot vereenvoudiging en optimalisering van het juridisch instrumentarium erkend. In 2000 werd een overheidsopdracht verleend voor het opstellen van een geïntegreerd decreet Augustus

18 Gebiedsgericht natuurbeleid Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 milieubeheersrecht, wat geleid heeft tot het Voorontwerp van Vlaams Natuurwetboek (Van Hoorick et al., 2005c). Dit voorontwerp wil een antwoord bieden op de vraag naar een effectievere, geïntegreerde groene wetgeving, waarin ook het instrumentarium wordt uitgebreid en geoptimaliseerd (zie ook Van Hoorick, 2005b). Het voorontwerp tracht een oplossing te bieden voor verschillende knelpunten bij de diverse instrumenten. Een aantal van de oplossingen uit het voorontwerp wordt ook opgenomen in de conclusies en aanbevelingen van deze bijdrage. Het is wenselijk dat er een maatschappelijk debat op gang komt inzake de integratie en vereenvoudiging van de natuurwetgeving. Momenteel zijn er nog geen concrete stappen gezet om een dergelijk maatschappelijk debat op gang te brengen. Nochtans worden ook in het Milieubeleidsplan (MINAplan 3) en in de Beleidsnota Leefmilieu en Natuur van Minister Peeters vereenvoudiging van de regelgeving inzake natuur en bos als doelstelling geformuleerd (Vlaamse Regering, 2004) Beleidsplannen Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen Wettelijke basis Decreet van 17 december 1997 houdende bekrachtiging van de bindende bepalingen van het besluit van de Vlaamse Regering van 23 september 1997 houdende definitieve vaststelling van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, BS 21 maart 1998; Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999; Decreet van 19 maart 2004 houdende bekrachtiging van het besluit van de Vlaamse regering van 12 december 2003 tot definitieve vaststelling van een herziening van het RSV, wat de wijzigingen aan de bindende bepalingen betreft, BS 21 april Doel Structuurplanning heeft als doel een kader aan te geven voor de gewenste ruimtelijke structuur van een specifiek gebied en een langetermijnvisie te schetsen op de ruimtelijke ontwikkeling ervan. Er worden in Vlaanderen ruimtelijke structuurplannen opgemaakt op gewestelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau. Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) is een wetenschappelijk onderbouwde visie over hoe men in Vlaanderen met de schaarse ruimte wil omgaan om een zo groot mogelijke ruimtelijke kwaliteit te krijgen (zie www. ruimtelijkeordening.be). Het is sinds 1997 van kracht en loopt tot Hoe wordt het geoperationaliseerd? Elk structuurplan bevat bindende, richtinggevende en informatieve bepalingen. De twee eerstgenoemde gelden enkel t.a.v. de overheid. Volgens de bindende bepalingen van het RSV moet het Vlaams Gewest tegen 2007 in de gewestplannen of in gewestelijke ruimtelijke 18 Augustus 2005

19 Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid uitvoeringsplannen in overdruk (d.i. bovenop de grondkleur van de ruimtelijke bestemmingen) tot ha als grote eenheden natuur (GEN) en tot ha als grote eenheden natuur in ontwikkeling (GENO) afbakenen. De gezamenlijke oppervlakte van GEN en GENO bedraagt ha. Ten aanzien van de oppervlakte met bestemming natuur- en reservaatgebied op de gewestplannen ( ha), betekent dit een toename van ha tot een totaal van ha. De provinciale en gemeentelijke structuurplannen zijn gebonden door de bindende bepalingen van het RSV. Evaluatie In de bindende bepalingen van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen werden voor de verschillende structuurbepalende functies van het buitengebied (landbouw, natuur, bos, wonen en werken) oppervlakte- en tijdsdoelstellingen vastgelegd in de zogenaamde ruimteboekhouding. De term speciale beschermingszone komt op zich niet voor in de bindende bepalingen van dit document, zodat een specifieke planevaluatie voor speciale beschermingszones niet mogelijk is. Voor een planevaluatie moeten we terugvallen op doelstellingen die vallen onder het algemeen natuurbeleid. Het RSV geeft concrete doelstellingen weer ( ha bijkomend natuur- en reservaatsgebied en ha bijkomend bosgebied). Zeven jaar na de vaststelling van het RSV is er ca. 1/4 van de taakstellende oppervlakte gerealiseerd voor natuur-, reservaat- en bosgebied samen, waardoor er nog drie jaar rest om de resterende 3/4 af te bakenen (De Beck et al., 2005). De distance to target is hier dus nog aanzienlijk. Bovendien is er een gebrek aan coherentie tussen de oppervlaktedoelstellingen uit het Natuurdecreet en het RSV. Uit beide documenten blijkt dat de Vlaamse Overheid ha Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en ha natuurverwevingsgebieden wil afbakenen, maar er is deels sprake van een andere terminologie ( natuurlijke structuur in het RSV) en bovendien verschilt de timing voor de afbakening van deze natuurlijke structuur in beide documenten. Het Natuurdecreet en het RSV hanteren respectievelijk 2002 en 2007 als planhorizon (Bogaert, 2004; Van Hoorick, 2001) Milieubeleidsplan en milieujaarprogramma In het MINA-plan 3 is de aandacht voor speciale beschermingszones versnipperd. Nergens wordt specifiek ingegaan op een duidelijke planning voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Wel wordt gesteld dat de bijdrage aan de realisatie van het Natura 2000-Netwerk een prioritair aandachtspunt is. Voorts wordt beklemtoond dat de uitbouw van het Natura 2000 netwerk en de afbakeningsprocessen op het Vlaams niveau van groot belang zijn (MINAplan 3, 2003) en dat de Gewenste Natuur- en Bosstructuur (GNBS, een intern werkdocument) is afgestemd op de afgebakende speciale beschermingszones. Het verder realiseren van de natuurlijke structuur blijft een centraal aandachtspunt. Met natuurrichtplannen als kader zal de Augustus

20 Gebiedsgericht natuurbeleid Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Vlaamse overheid hiervoor instrumenten inzetten zoals verwerving, beheerplanning en -uitvoering, natuurinrichting, landinrichting en beheerovereenkomsten. Het beleidsplan wil als plandoelstelling de milieukwaliteit afstemmen op de ecologische vereiste van de kwetsbare soorten en habitats in onder meer de speciale beschermingszones, maar een indicator terzake wordt nog ontwikkeld. De realisatie van deze plandoelstelling verloopt niet altijd even vlot. Zo gelden voor de speciale habitatbeschermingszones die in landbouwgebied liggen (gele en geelgroene zones), bij gebrek aan politiek akkoord nog steeds de algemene bemestingsnormen. Daardoor zijn de bemestingsniveaus te hoog om de soorten en habitats van historisch permanente graslanden in stand te houden (Cliquet & Lambrecht, 2005). Naast de duidelijk te evalueren en voor speciale beschermingszones relevante plandoelstellingen in het kader van de verwerving, natuurinrichting en beheerovereenkomsten voor natuurgerichte maatregelen (infra), zijn er in het MINA-plan 3 geen specifieke, concrete of duidelijk te evalueren doelstellingen m.b.t. speciale beschermingszones te vinden. In het Milieujaarprogramma 2005 lezen we dat de communicatiecampagnes en vormingssessies die worden opgezet door de Vlaamse overheid vooral gefocust zijn op de belangrijke aspecten rond afbakening van VEN, speciale beschermingszones en het opstellen van natuurrichtplannen. Ook de monitoringsprogramma's zijn toegespitst op de vereisten voor internationale rapporteringen, meer in bijzonder de speciale beschermingszones en de soorten van internationaal belang (Milieujaarprogramma, 2005). Ook in dit beleidsdocument vinden we geen doelstellingen rond speciale beschermingszones die voldoende concreet of duidelijk zijn om te kunnen evalueren in het kader van dit onderzoek Verwervingsinstrumenten Aankoop Wettelijke basis Art. 44 Natuurdecreet; B.Vl.Reg. van 27 juni 2003 tot vaststelling van de voorwaarden voor de erkenning van natuurreservaten en van terreinbeherende natuurverenigingen en houdende toekenning van subsidies, BS 12 september 2003 (Reservatenbesluit). Art. 5 t.e.m. 9 regelt gedetailleerd de subsidiëring van de aankoop van gebieden door terreinbeherende natuurverenigingen. Doel De overheid kan met het oog op het behoud van natuurwaarden gebruik maken van de (ver)koop en (ver)huur van gronden. Het Natuurdecreet bevat daarnaast ook specifieke bepalingen over de onteigening, de ruil, het recht 20 Augustus 2005

21 Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Gebiedsgericht natuurbeleid van voorkoop en de vervreemding. Indien natuur de hoofdfunctie uitmaakt van deze verworven natuurgebieden, spreken we van reservaten. De gebieden die door het Gewest zelf worden beheerd, kunnen aangewezen worden als Vlaamse natuurreservaten en aangewezen bosreservaten, terwijl diegene die worden beheerd door terreinbeherende verenigingen (of eventueel lokale besturen of particulieren) het statuut kunnen krijgen van erkende natuurreservaten en erkende bosreservaten, en hierdoor aanspraak kunnen maken op betoelaging. Het Vlaamse Gewest kan met het oog op de oprichting van erkende reservaten, de aankoop van gebieden door erkende terreinbeherende natuurverenigingen subsidiëren. Er zijn drie terreinbeherende natuurverenigingen erkend, met name Natuurpunt vzw (de fusie van Natuurreservaten vzw en De Wielewaal vzw), de Stichting Limburgs Landschap vzw en de vzw Durme. Hoe wordt het geoperationaliseerd? De eenmalige investeringssubsidie voor de aankoop van gebieden gebeurt d.m.v. een jaarlijks dossier, ingediend door de terreinbeherende natuurvereniging, dat door de AMINAL Afdeling Natuur wordt onderzocht en waarover wordt beslist door de minister bevoegd voor het natuurbehoud. In beginsel moet voor het gebied binnen de twee jaar de erkenning als natuurreservaat aangevraagd worden. De bovengrens van het voor subsidie in aanmerking komende bedrag is euro per hectare. De subsidie is gedifferentieerd volgens schijven in functie van het aankoopbedrag en volgens de ligging in bepaalde ruimtelijke bestemmingen of beschermde gebieden. Ze bedraagt 40 % (voor de hoogste schijf in agrarisch gebied) tot 90 % (voor de laagste schijf in het VEN, enz.) van het aankoopbedrag inclusief de kosten voor registratie, notariële erelonen, zegelrecht en eventuele uittredingsvergoeding (voor de pachter). De subsidiëring van de aankoop van de gronden gelegen in agrarische gebieden buiten het VEN is alleen maar mogelijk voor gebieden die voldoen aan bepaalde criteria. De subsidiëring is substantieel lager dan voor gebieden gelegen in VEN en groengebieden en bosgebieden. Voor aankopen buiten het VEN, maar in groengebieden bedraagt de vergoeding: - 90% voor de schijf van euro/ha (70% voor cultuurgronden), - 70% voor de schijf van euro/ha (80% voor speciale beschermingszones), en - 50% voor de schijf van euro/ha. De beperkende voorwaarden voor erkenning van natuurreservaten in de gebieden met een groen-gele en gele ruimtelijke bestemmingen gelden niet als deze liggen in een speciale beschermingszone (art. 36, 2 en 3 Natuurdecreet). Evaluatie Augustus

22 Gebiedsgericht natuurbeleid Onderzoeksrapport MIRA-BE 2005 Het belang van verwerving voor de instandhouding van speciale beschermingszones is aangetoond in NARA Terreinverwerving is onder meer belangrijk voor het instandhouden van heel wat kwetsbare soorten en habitats uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, omdat daar een gericht beheer de verstoringen van buitenaf moet compenseren (Decleer et al., 2005). Voorts blijkt dat reservaten een positief effect hebben op de biologische diversiteit in het algemeen, maar dat ze daarenboven van wezenlijk belang zijn voor het grote aantal zeer kritische soorten en habitats (o.a. de meeste soorten en habitats uit de bijlagen bij de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn) die een gericht beheer vereisen (zie Decleer et al., 2005). Momenteel ligt 47 % (5 461 ha) van de oppervlakte van reservaten in speciale beschermingszones (waarvan 32% of ha louter in speciale habitatbeschermingszones en 6% of 685 ha louter in speciale vogelbeschermingszones (mond. med. V. Goethals, Instituut voor Natuurbehoud). Er zijn geen concrete doelstellingen inzake de verwerving van speciale beschermingszones geformuleerd, zodat we voor een evaluatie moeten terugvallen op de doelstellingen van het algemeen verwervingsbeleid. In het MINA-plan 3 worden inzake verwerving concrete en duidelijk te evalueren beleidsdoelen geformuleerd: tegen 2008 wil de Vlaamse overheid ha natuur- en bosgebieden verwerven, met als taakdoelstelling ha per jaar. De uiteindelijke bedoeling is om ha met een effectief natuurbeheer (d.i. Vlaams of erkend natuur- of bosreservaat, natuurgebieden met een goedgekeurd beheerplan) tegen het einde van de planperiode (d.i. eind 2007) te realiseren. Het aankoopbeleid is volgens het beleidsplan gebaseerd op een planmatige aanpak met prioriteit voor gebieden met speciaal beschermingsstatuut, met bedreigde natuurwaarden of gebieden die deel uitmaken van de speciale beschermingszones en van het VEN (MINA-plan 3, 2003). De doelstelling om jaarlijks ha natuuren bosgebied aan te kopen, werd niet gehaald. Redenen hiervoor zijn opgelijst in NARA 2005 (Decleer et al., 2005). Volgens het NARA 2005 zal nog een grote inspanning nodig zijn om de MINA-plan 3 doelstelling van ha onder effectief natuurbeheer te halen (zie de gegevens in het Milieujaarprogramma, 2005). Uit een verkennend onderzoek blijkt dat het ambitieniveau van deze oppervlaktedoelstelling (3,7 % van Vlaanderen) vrij laag ligt wanneer we ze vergelijken met mondiale doelstellingen en met de situatie in andere dichtbevolkte regio s in West-Europa (Decleer et al., 2005). In Nederland, het land dat in dit verband het meest met het Vlaamse Gewest te vergelijken valt, is bijna 10 % van het grondgebied natuurreservaat (Van Hoorick, 2005a). Grondiger onderzoek ontbreekt op dit moment: het zou zinvol zijn om hieromtrent een diepgaand vergelijkend onderzoek uit te voeren. Om de doelstelling tijdig te bereiken, zou in de periode 2004 tot en met 2007 een jaarlijkse aangroei van ongeveer ha noodzakelijk zijn. Daarvoor zijn de nodige financiële middelen vereist (Decleer et al., 2005; zie ook: Decleer & De Belder, 1999; Decleer & Vanroose, 2003). De Beleidsnota leefmilieu en natuur lijkt echter aan te geven dat de overheid indien mogelijk 22 Augustus 2005