OVERHEID EN BEDRIJFSLEVEN: EEN HAAT-LIEFDEVERHOUDING UITBESTEDING DOOR DE PUBLIEKE SECTOR

Transcriptie

1 Management accounting & control: OVERHEID EN BEDRIJFSLEVEN: EEN HAAT-LIEFDEVERHOUDING UITBESTEDING DOOR DE PUBLIEKE SECTOR Vanaf eind jaren zeventig/begin jaren tachtig van de vorige eeuw is er aanzienlijke belangstelling vanuit de overheden in diverse westerse landen, en landen daarbuiten, om over te gaan tot privatisering en uitbesteding van activiteiten. Privatisering en uitbesteding waren vaak onderdeel van een pakket hervormingen, die in de literatuur met New Public Management (NPM) worden aangeduid. Sinds begin jaren tachtig is er veel geschreven over deze thema s, waarbij onder meer verklaringen voor adoptie alsmede het (vermeende) succes van deze hervormingen aandacht kregen. Dat deze literatuur nog niet is uitgekristalliseerd bleek uit een workshop over dit thema die op 4 maart 2016 werd georganiseerd in Barcelona. Dit artikel bespreekt enige papers die toen zijn behandeld alsmede een aantal andere recent gepubliceerde artikelen en geeft hiermee een up-to-date overzicht van relevant onderzoek over dit thema. 36 MCA: april 2016, nummer 2

2 Dr. Tjerk Budding: In Nederland, maar ook in veel andere landen, zijn overheden sinds eind jaren zeventig/begin jaren tachtig overgegaan tot het privatiseren en uitbesteden van activiteiten. Hierbij is er sprake van aanzienlijke verschillen tussen verschillende soorten diensten. Zo blijkt uit onderzoek van Budding, Gradus en Schoute (2014) onder Nederlandse gemeenten dat bijna driekwart van de Nederlandse gemeenten haar schoonmaakdiensten uitbesteedt aan een private partij en dat ook de afvalstoffeninzameling regelmatig wordt uitbesteed; een op de drie gemeenten gaat ertoe over hiervoor een privaat bedrijf in te huren. Het aanbieden van sportvoorzieningen wordt echter zelden compleet uitbesteed aan een privaat bedrijf, minder dan 10 procent van de gemeenten doet dit. De voornaamste reden om tot uitbesteding over te gaan lijkt de verwachting dat het bedrijfsleven activiteiten efficiënter kan uitvoeren. In een internationale overzichtsstudie laten Domberger en Jensen (1997) zien dat uitbesteding van taken zoals openbaar vervoer en reinigingsactiviteiten inderdaad tot een forse efficiencywinst van circa 20 procent leidt. Dijkgraaf en Gradus (2003) vinden eveneens dit percentage als kostenvoordeel van het uitbesteden van (huishoudelijk) afval aan een private partij. Als het kostenvoordeel inderdaad zo groot is, waarom is het percentage uitbesteding dan niet groter? En hoe zit het met risico s qua kosten en kwaliteit? Of is het beter om in een samenwerkingsverband tussen overheid en bedrijfsleven activiteiten ter hand te nemen? Dit artikel zal verder ingaan op deze vragen aan de hand van de bespreking van recent onderzoek, in Nederland, de Verenigde Staten en Spanje. Privatisering bij Nederlandse gemeenten Een belangrijke vraag is welke factoren de mate van uitbesteding verklaren. Een theorie die voor de beantwoording van deze vraag behulpzaam is gebleken is de transactiekostentheorie. Op basis van deze theorie wordt verwacht dat activiteiten relatief vaker worden uitbesteed als hier weinig transactiekosten mee gemoeid zijn. Hierbij worden er twee soorten transactiekosten onderscheiden: 1. de mate van transactiespecifieke investeringen; 2. de meetbaarheid van de activiteiten. Probleemstelling en onderzoeksvragen: Overheden in diverse westerse landen, waaronder Nederland, zijn in aanzienlijke mate overgegaan tot het uitbesteden van activiteiten aan private partijen. Dit zou leiden tot aanzienlijke kostenvoordelen. Toch varieert de mate waarin tot uitbesteding is overgegaan aanzienlijk tussen overheidsinstellingen. Dit artikel analyseert de factoren die ten grondslag lijken te liggen aan uitbesteding en het succes hiervan aan de hand van recent uitgevoerde studies in Nederland, Spanje en de Verenigde Staten. Onderzoeksmethode: Literatuurstudie. Bevindingen: De mate waarin tot uitbesteding van activiteiten aan het bedrijfsleven wordt overgegaan door overheden hangt niet alleen samen met karakteristieken van de uit te besteden activiteiten zelf, maar tevens met diverse andere factoren, zoals demografische en organisatorische karakteristieken van de overheidsorganisatie. Uit recent uitgevoerde onderzoeken komt verder naar voren dat er aanzienlijke financiële risico s gemoeid zijn met public private partnerships en dat tevens de kwaliteit van dienstverlening onder druk kan komen te staan. Betekenis voor de financiële functie: Hoewel het uitbesteden aan en het in samenwerking met het bedrijfsleven ter hand nemen van activiteiten financieel wellicht aantrekkelijk kan lijken, dient er gewaakt te worden voor daarmee gepaard gaande (financiële) risico s en een teruglopende kwaliteit van dienstverlening. MCA: april 2016, nummer 2 37

3 Mate van uitbesteding aan private partij Mate van uitbesteding aan private partij De verwachting is dat als de mate van transactiespecifieke investeringen relatief hoog is, er sprake is van een zekere toetredingsdrempel en daarmee de mate van uitbesteding lager zal zijn. Anderzijds geldt dat als de meetbaarheid moeilijker is, de mate van uitbesteding ook relatief lager zal zijn. Op basis van Amerikaanse data vinden Brown en Potoski (2005) en Levin en Tadelis (2010) bevestiging van beide verwachtingen. In onderzoek waarin 86 Nederlandse gemeenten hebben geparticipeerd en waarbij er 12 gemeentelijke diensten Schoonmaak Catering / Personeelsrestaurant Afvalstoffeninzameling Wegenonderhoud Waardebepaling activa Salarisadministratie Groenonderhoud Parkeermanagement Sportvoorzieningen ICT Sociale dienst 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00 Transactiespecifieke investeringen Figuur 1. Verband tussen mate van privatisering en transactiespecifieke investeringen (bron: Budding et al., 2014) Schoonmaak Catering / Personeelsrestaurant Afvalstoffeninzameling Wegenonderhoud 20 Waardebepaling activa Salarisadministratie Groenonderhoud Parkeermanagement Sportvoorzieningen 00 ICT Sociale dienst 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00 Meetbaarheid Figuur 2. Verband tussen mate van privatisering en meetbaarheid (bron: Budding et al., 2014) (activiteiten) zijn onderzocht vinden Budding, Gradus en Schoute (2014) min of meer dezelfde uitkomsten voor deze setting (zie de figuren 1 en 2). Overigens blijken ook andere factoren een belangrijke verklaring te zijn voor verschillen in de mate van uitbesteding. Zo spelen tevens demografische karakteristieken van gemeenten een rol. In het onderzoek van Budding et al. (2014) is niet alleen gekeken naar uitbesteding aan een private partij, maar ook naar andere partijen, zoals intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en publieke nv s en bv s. Op basis van de analyses blijkt dat kleine gemeenten relatief vaker gebruik maken van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en grote gemeenten relatief vaker van publieke bv s en nv s. Verspreiding van hervormingen Dat niet alleen kenmerken van de uit te besteden diensten zelf een rol spelen voor de vraag of deze worden uitbesteed, maar ook andere factoren van belang zijn, krijgt in toenemende mate aandacht in de literatuur. Hiervoor werd al even genoemd dat demografische factoren een rol spelen bij uitbestedingsvraagstukken bij Nederlandse gemeenten. In een onderzoek onder Amerikaanse lokale overheden nemen Warner en Hefetz (2012) een groot aantal factoren in ogenschouw die een rol kunnen spelen bij uitbesteding (en het omgekeerde daarvan) van activiteiten. Uit hun onderzoek komt onder meer naar voren dat Amerikaanse gemeenten vaker tot uitbesteding overgaan als ze sterker onder financiële druk staan en dat interne bezwaren tegen uitbesteding (geoperationaliseerd als oppositie van medewerkers, afdelingshoofden, gekozen beambten en beperkende arbeidsovereenkomsten) een matigende invloed op de mate van uitbesteding hebben. Op basis van gegevens over een periode van 15 jaar ( ) onder lokale overheden in de Verenigde Staten hebben Brown, Potoski en Van Slyke (2016) geanalyseerd welke rol ervaring met een bepaalde manier van dienstverlening speelt bij toekomstige modi. Zij zien ervaring vooral als behulpzaam omdat dit helpt barrières van de ene uitvoeringsmodaliteit naar een andere te verkleinen. Managers kunnen bij een overgang immers niet simpelweg het ene systeem ontmantelen en daar een ander voor in de plaats zetten. Ervaring met een dergelijke overgang bij een bepaalde dienst kan behulpzaam zijn bij een overgang bij een andere 38 MCA: april 2016, nummer 2

4 dienst. Op basis van data van meer dan lokale overheden concluderen zij dat ervaring met een bepaalde uitvoeringsmodaliteit inderdaad de kans vergroot dat andere diensten ook overgaan tot die bepaalde vorm. Dit is met name het geval voor die diensten waarbij er contracten worden gesloten met private bedrijven (kortom, uitbesteding), maar ook met andere overheden of non-profitorganisaties. Dit ervaringseffect is het sterkst voor diensten binnen hetzelfde dienstverleningsdomein. Public private partnerships In dit artikel zijn tot nu toe met name onderzoeksprojecten besproken binnen Nederland en de Verenigde Staten. Vooral over laatstgenoemd land zijn er de nodige studies verschenen. In toenemende mate wordt er echter in Spanje onderzoek gedaan naar uitbesteding en privatisering. Tijdens de eerdergenoemde workshop in Barcelona werden er meerdere interessante onderzoeken naar dit thema gepresenteerd, waarvan er nu twee behandeld zullen worden die beide betrekking hebben op public private partnerships (ppp s). Bij dergelijke samenwerkingsverbanden werkt de overheid samen met een of meer private partijen op een bepaald project. De verwachting bij ppp s is dat er wordt geprofiteerd van de kennis en kunde van beide partijen wat kan leiden tot kostenvoordelen. In de praktijk zijn ppp s ook behulpzaam indien de overheid projecten wil realiseren waar op dat moment nog geen (volledige) financiële dekking voor is doordat het bedrijfsleven deze activiteiten financiert. Alonso, Clifton en Diaz-Fuentes (2016) presenteerden een onderzoek naar ppp s bij ziekenhuizen in Madrid. Over deze stad wordt gesteld dat ze one of the most enthousiastic adopters of PPP models zijn in Spanje. Er kunnen drie vormen van ziekenhuizen in dit land worden onderscheiden, namelijk ziekenhuizen die geheel vanuit de publieke sector worden aangestuurd en bemenst, ziekenhuizen die worden gefinancierd en gebouwd door het bedrijfsleven en waarbij de niet-medische zorg ook vanuit het bedrijfsleven wordt verzorgd (zogeheten PFI-ziekenhuizen) en ten slotte het Alzira -model waarbij de private sector het ziekenhuis financiert, bouwt en de fysieke infrastructuur verzorgt, maar tevens zorgt voor alle medische en niet-medische dienstverlening. De uitkomsten van het onderzoek zijn opzienbarend: de ziekenhuizen waarbij het bedrijfsleven Ziekenhuizen in Spanje waarbij het bedrijfsleven actief betrokken is, blijken veel minder medische staf te hebben actief betrokken is, blijken veel minder medische staf te hebben. Dit geldt met name voor de Alziraziekenhuizen, deze hebben minder dan de helft van de verpleegkundigen vergeleken met de publieke ziekenhuizen. Het onderzoek geeft in zijn huidige versie nog geen duidelijke verklaring voor de gevonden verschillen. Dit was dan ook voer voor een uitgebreide discussie tijdens de workshop waarbij vragen aan bod kwamen als of personeel wellicht minder graag bij een privaat ziekenhuis wil werken of dat de uitkomsten een teken waren van een grotere efficiency. Misschien wel de belangrijkste vraag was echter: wil je wel in een ziekenhuis verzorgd worden waar er relatief veel minder medisch personeel werkzaam is? Het tweede project omtrent ppp s in Spanje werd gepresenteerd door Bel, Bel-Piñana en Rosell (2016). Zij brachten middels casestudies in kaart hoe het enkele recente ppp s was vergaan in Spanje. In dit land zijn ppp s populair bij het realiseren van tolwegen. Vanzelfsprekend is het voor een goed businessplan essentieel dat er een adequate raming wordt gemaakt van het gebruik van deze tolwegen. En juist dit bleek in de praktijk erg lastig. In bijna alle door Bel et al. (2016) geanalyseerde cases was het werkelijke gebruik in de praktijk circa de helft van het vooraf ingeschatte gebruik. En ook als de tolweg al in gebruik was, waren de ramingen van het gebruik nog steeds te optimistisch. Het gevolg hiervan was dat er de nodige ppp s failliet gingen. Dat was dan vervolgens met name spijtig voor de overheid. Weliswaar waren de bedrijven hun inleg in de specifieke ppp ook kwijt, maar ze hadden bij het bouwen van de weg al een mooie winst kunnen boeken, aldus de onderzoekers. Dit soort ervaringen bleef in Spanje niet beperkt tot alleen tolwegen. Zo werd er ook een treintunnel MCA: april 2016, nummer 2 39

5 Amerikaanse gemeenten gaan vaker tot uitbesteding over als ze sterker onder financiële druk staan onder de Oostelijke Pyreneeën gebouwd om het Spaanse hogesnelheidsnet aan te sluiten op die van de Fransen. Maar het duurde meer dan 3 jaar na de opening van deze tunnel voordat de eerste hogesnelheidstreinen daadwerkelijk van de tunnel gebruik konden maken. De Fransen waren namelijk aanvankelijk niet van plan om voor het spoordeel ten noorden van de tunnel op hun grondgebied een hogesnelheidslijn aan te leggen. Conclusie Overheden in diverse Westerse landen, waaronder Nederland, zijn in aanzienlijke mate overgegaan tot het uitbesteden van activiteiten aan private partijen. De verwachting is dat dit zou leiden tot aanzienlijke efficiencywinsten en sommige studies laten inderdaad een kostenbesparing van zo n 20 procent zien. Bovendien kunnen door samenwerking met het bedrijfsleven projecten gerealiseerd worden waar (op korte termijn) binnen de overheid geen financiële dekking voor is. Ondanks deze lonkende perspectieven zijn er grote verschillen tussen overheidsorganisaties in de mate waarin zij daadwerkelijk tot uitbesteding overgaan. Onderzoek laat zien dat een belangrijke verklaring hiervoor de aard van de activiteiten is. De omvang van de transactiespecifieke investeringen en de mogelijkheid om de activiteiten goed te monitoren zijn factoren die van belang zijn. Recent onderzoek laat echter zien dat ook onder meer demografische en interne/organisatorische factoren (zoals interne oppositie tegen uitbesteding) een rol spelen. Ook is van belang hoeveel ervaring er al is met uitbesteding van dienstverlening. Er zijn echter ook nog steeds grote vraagtekens rond risico s bij het betrekken van het bedrijfsleven bij dienstverlening door overheden. Zo laten twee recente projecten in Spanje een weinig rooskleurig beeld zien over publiek-private samenwerking. Risico s zouden worden afgewenteld op de overheid en er zouden grote vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de kwaliteit van de dienstverlening. Kortom, het uitbesteden en samen met het bedrijfsleven ter hand nemen van activiteiten is wellicht een aantrekkelijke optie, maar waakzaamheid rond werkelijk gerealiseerde efficiency en risico s en dan in het bijzonder risicoverdeling blijft op zijn plaats. Literatuur ~ Alonso, J.M., Clifton, J. en Díaz-Fuentes, D. (2016). Public Private Partnerships for hospitals: does privatization affect employment? working paper. ~ Bel, G., Bel-Piñana, P. en Rosell, J. (2016). Myopic PPPs: Risk allocation and undercover liabilities for taxpayers, working paper. ~ Budding, G.T., Gradus, R.H.J.M. en Schoute, M. (2014). Waarom gemeenten zo weinig uitbesteden, TPC, 12 (2), p ~ Brown, T.L. en Potoski, M. (2005). Transaction costs and contracting: the practitioner perspective. Public Performance and Management Review, 28 (3), p ~ Brown, T.L. Potoski, M. en Slyke, D. van (2016). The Diffusion of Service Delivery Practices within Local Governments, working paper. ~ Dijkgraaf, E. en Gradus, R.H.J.M. (2003). Cost savings of contracting refuse collection. Empirica, 30, p ~ Domberger, S. en Jensen, P. (1997). Contracting out by the public sector: theory, evidence and prospects. Oxford Review of Economic Policy, 13 (4), p ~ Levin, J. en Tadelis, S. (2010). Contracting for government services: theory and evidence for US cities. Journal of Industrial Economics, 58 (3), p ~ Warner, M. E. en Hefetz, A. (2012). Insourcing and Outsourcing: The Dynamics of Privatization among US Municipalities Journal of the American Planning Association, 78 (3), p Dr. G.T. Budding (g.budding@vu.nl) is als hoofddocent Accounting verbonden aan het Zijlstra Center for Public Control, Governance and Leadership van de Vrije Universiteit Amsterdam. Hij is tevens verbonden aan de afdeling Accounting van de VU. 40 MCA: april 2016, nummer 2