Overeenkomst en convergentie in woonresultaten van huishoudens met een laag inkomen

Transcriptie

1 Samenvatting Hoe verschillend? De vergelijking van volkshuisvestingbeleid en betaalbaarheid consequenties voor huishoudens met een laag inkomen in Australië en Nederland Doel en benadering Dit onderzoek biedt een vergelijkend overzicht van het nationale huisvestingsbeleid en de consequenties daarvan voor de beschikbaarheid van betaalbare huisvesting voor huishoudens met een laag inkomen in Australië en Nederland. Deze landen zijn in verschillende opzichten met elkaar vergelijkbaar, maar kennen een contrasterende historie voor wat betreft hun huisvestingsbeleid. In een vergelijkende analyse zijn in dit proefschrift drie perspectieven - een theoretische, een historische en een empirische - bijeengebracht. In hoofdstuk 1 staat het conceptuele kader van het onderzoek. Op basis van de in hoofdstuk 2 gepresenteerde literatuur zijn twee algemene standpunten geïdentificeerd die zijn gebaseerd op de historische ontwikkeling van huisvestingssystemen in Westerse landen: een convergerend standpunt, als gevolg van gelijkaardige algemene demografische en economische processen; een divergerend standpunt, meer gevormd door specifieke nationale, politieke, sociale en culturele structuren en processen. Veel van de literatuur die een van beide standpunten bepleit, vestigt de aandacht op de factoren die bijdragen aan overeenkomsten en verschillen in huisvestingsbeleid. Minder vaak wordt ingegaan op de betekenis van dat beleid voor huishoudens en hun woningen. Dit onderzoek is daar juist wel op gericht. Ondersteuning voor deze benadering is gevonden in het conceptuele werk van Castles (1989c, 1994), gericht op de vergelijkende analyse van beleid en de bijdrage daarvan aan de interactie tussen huisvesting en welzijn in Australië (Castles, 1997a,b en 1998). Australië onderscheidt zich, qua kenmerken van het huisvestingsbeleid, van Nederland door de volgende kenmerken: een meer private in plaats van een meer publiek georiënteerde structuur van het woningaanbod; een residuele in plaats van een allesomvattende verzorgingsstaat; sociale regulering, gericht op ondersteuning van economische ontwikkeling, door adequate en betaalbare huisvesting via suburbanisatie met een lage dichtheid en een grote hoeveelheid koopwoningen; en een duale woningmarktstructuur gedomineerd door een volwassen koopsector, samen met een geresidualiseerde vorm van sociale huisvesting. In dit onderzoek is de betaalbaarheid van het wonen, met name voor huishoudens met een laag inkomen, gekozen als de belangrijkste afhankelijke variabele. De keuze voor juist deze indicator had een politieke en een praktische reden: het onderzoek wordt zo gericht op de distribuerende en sociaal rechtvaardige doelen van overheidsinterventie in 287

2 huisvesting en het maakt de studie wat handelbaarder. In hoofdstuk 3 is het begrip betaalbaarheid aan een nadere analyse onderworpen. Er wordt daar ingegaan op de determinanten van betaalbaarheid en de meetbaarheid van het begrip. Hoofdstukken 4 en 5 behandelen de eerste onderzoeksvraag: Hoe hebben de Nederlandse en Australische overheden geïntervenieerd in hun huisvestingssystemen gedurende de laatste halve eeuw om meer betaalbare woningen aan te bieden?. Interventies in huisvestingsbeleid zijn geanalyseerd over twee perioden, voor en na De gebruikte comparatieve methode omvatte het nauwkeurig matchen van het doel en de vormen van interventie (en non-interventie) voor wat betreft het wonen (zie ook: Lundqvist, 1991). Dit materiaal vormde de basis voor het bepalen en interpreteren van overeenkomsten en verschillen in beleid en de effecten van beleid in de twee landen. De tweede onderzoeksvraag ( In welke mate leidt het huisvestingsbeleid van Australië en Nederland tot betaalbare huisvesting voor huishoudens met een laag inkomen? ) is behandeld in hoofdstuk 6. Vergelijking tussen de landen is mogelijk gemaakt door het standaardiseren van de data die betrekking hebben op betaalbaarheid en via het onderzoeken van de situatie van de huishoudens in de twee laagste quintielen van de inkomensverdeling van beide landen. Het slothoofdstuk had betrekking op de derde onderzoeksvraag: Welke aspecten uit het vroegere en hedendaagse huisvestingsbeleid zijn significant voor het behouden of het belemmeren van het aanbod van betaalbare huisvesting voor inkomens met een laag inkomen?. Binnen deze vraag is ook aandacht besteed aan de rol van de locale economische, politieke en sociale context. Belangrijkste bevindingen Overeenkomst en convergentie in woonresultaten van huishoudens met een laag inkomen Een van de meest opvallende resultaten van dit onderzoek is de sterke overeenkomst in de beschikbaarheid van betaalbare huisvesting voor huishoudens met een laag inkomen in beide landen. Dit terwijl de beleidscontext totaal anders is. Beide landen overleefden, historisch gezien, zeer grote woningtekorten in de naoorlogse periode en boden betaalbare huisvesting van goede kwaliteit en masse aan hun snel groeiende bevolking. Historisch succes wordt benadrukt door het feit dat zo n twee derde van de huishoudens met een laag inkomen in ieder land huisvesting heeft gekregen dat, gemiddeld genomen, betaalbaar is volgens frequent gebruikte benchmarks van betaalbaarheid. In Australië is dit voornamelijk het gevolg van de directe en indirecte financiële steun aan (nu oudere) huiseigenaren. Slechts ongeveer een tiende van de huishoudens met een laag inkomen woont in de sociale huursector. In Nederland is juist het grote aanbod van sociale huurwoningen de oorzaak van de betaalbaarheid van het wonen. Een tweede resultaat is dat, in termen van betaalbaarheid, de toenemende invloed van de markt niet zo succesvol lijkt te zijn als het vroegere beleid, dat meer onder invloed stond van de overheid. Huishoudens met een laag inkomen die op dit moment kopen of huren op de private markt hebben gemiddeld hogere woonkosten dan overeenkomstige huishoudens in de andersoortige woningen. Er is echter wel een verschil tussen de twee 288

3 landen. Australische huishoudens met een laag inkomen betalen voor woningen in de marktsector aanzienlijk meer dan in Nederland. Dat geldt vooral voor private huurders. Ten derde laten trenddata en eerder onderzoek zien dat de onderzoeksperiode wordt gekarakteriseerd door verminderende betaalbaarheid voor huishoudens met een laag inkomen in het algemeen. De grootte van de verandering varieert echter tussen beide landen en, binnen ieder land, tussen typen woningen. De snelheid van de toename van de woonkosten voor huishoudens met een laag inkomen is in Nederland groter geweest dan in Australië. Dit komt voornamelijk door de van overheidswege opgelegde huurverhogingen in de (sociale) huursector. In Australië is de afname van de betaalbaarheid onder huishoudens met een laag inkomen gerelateerd aan de toegenomen afhankelijkheid van de private huurmarkt. De toenemende concentratie in de private huursector is een gevolg van de verminderde toegankelijkheid van de sociale huursector en het afschaffen van subsidies voor de eigen-woningsector. In geen van de twee landen is inkomensgroei in staat geweest om de stijgende kosten te compenseren. Verschillen en divergerende trends Andere empirische bevindingen hebben belangrijke verschillen en divergerende trends aan het licht gebracht in de huisvestingssituatie van, of opties voor, huishoudens met een laag inkomen. Ten eerste is de geografie van betaalbaarheid erg verschillend. In Australië zijn er veel grotere prijsverschillen tussen verschillende delen van de woningmarkt. Over het algemeen wonen de huishoudens met een laag inkomen het duurst in de grootste steden. Opnieuw is de slechts kleine sociale huursector hiervoor verantwoordelijk, alsmede de lage huursubsidies in relatie tot de relatief hoge woonkosten in metropolitane gebieden. Er bestaat bovendien geen beleid om het aanbod van betaalbare huisvesting te beschermen of te vergroten. In Nederland hebben de meeste regio s en veel buurten binnen steden een aanzienlijk aandeel voor lage inkomens betaalbare woningen. Beleid in Nederland is lang gericht geweest op toename van de sociale huursector in alle delen van het land, er is sprake van een effectiever subsidiesysteem voor huisvesting en bescherming van sociale huurwoningen met relatief lage huurprijzen. Ten tweede zijn de verschillen in woonkosten voor huishoudens met een laag inkomen met name in Australië groot. Een scherp onderscheid is te vinden tussen de kosten van huiseigenaren en die van huurders. Binnen de huursectoren is er ook sprake van een duidelijke ongelijkheid in de gemiddelde woonkosten van publieke en private huurders. In Nederland zijn de verschillen in betaalbaarheid binnen het lage inkomenssegment een stuk minder extreem tussen verschillende typen huurders. Verschillen die wel voorkomen, bijvoorbeeld tussen ontvangers en niet-ontvangers van de huursubsidie, zijn niet altijd terug te voeren op het huisvestingsbeleid. Alles bij elkaar genomen verschillen de beleidseffecten voor huishoudens met een laag inkomen in Australië sterker dan in Nederland. In Australië zijn degenen die in het verleden een woning hebben gekocht gehuisvest in veel verschillende woongebieden. Huidige starters met een laag inkomen hebben echter een tamelijk beperkte keuze en zijn, vanwege de prijs van de woningen, vaak aangewezen op de grootste steden. Kopers met een laag inkomen en huurders in de particuliere sector hebben over het algemeen hoge 289

4 woonkosten en binnen deze categorie is er sprake van een relatief groot aandeel arme huishoudens, een armoede die in ieder geval voor een deel is gerelateerd aan de kosten van het wonen. De meeste huurders hebben minder rechten en hun woonsituatie dan hun lotgenoten in de koopsector en in vergelijking met gelijksoortige huishoudens in Nederland. Hoe heeft huisvestingsbeleid bijgedragen aan deze resultaten? De onderzoeksresultaten suggereren dat vier aan elkaar gerelateerde aspecten van het huisvestingsbeleid de belangrijkste invloed hebben gehad op de overeenkomsten en verschillen in de betaalbaarheid van huisvesting voor huishoudens met een laag inkomen. Deze zijn: 1. de invloed van huisvestingsbeleid ten aanzien van de koopsector; 2. het stedelijk beleid gericht op het aanbod en de bescherming van betaalbare huisvesting; 3. de rol, organisatie en capaciteit van de sociale huursector; en 4. de effectiviteit van subjectsubsidies. 1. De invloed van beleid op de koopsector Aan de ene kant heeft het vroegere regime in Australië, in een periode met externe economische omstandigheden, demografische factoren en een gestage werkgelegenheidsgroei, geleid tot het vergroten van het woningeigendom onder alle inkomensgroepen. Grote aantallen betaalbare woningen van een goede kwaliteit werden geproduceerd, met name in de koopsector. Aan de andere kant komt uit deze studie en uit eerder onderzoek duidelijk naar voren dat, onder het huidige huisvestingsregime, woningeigendom in toenemende mate onbetaalbaar wordt voor starters met lage en midden-inkomens. In Nederland wonen relatief minder huishoudens met een laag inkomen in een koopwoning. Met name daardoor zijn er op dit moment aanzienlijk minder financiële problemen voor kopers dan in Australië. De stimulering van de koopsector is in Nederland ook van veel recentere datum en heeft het huisvestingssysteem veel minder gedomineerd dan in Australië. Echter, Nederland zit in een andere (logisch gezien, eerdere) fase van ontwikkeling van de koopsector. Op dit moment wordt woningeigendom wel degelijke gestimuleerd. Dit en eerder onderzoek leidt tot de conclusie dat negatieve effecten op huishoudens met een lager inkomen als gevolg van deze gerichtheid van het beleid te verwachten zijn (zie ook Boelhouwer, 2002a). In het algemeen mag niet worden verwacht dat in de nabije toekomst de betaalbaarheid van koopwoningen kan worden gegarandeerd. Met name starters op de (koop) woningmarkt zullen daarvan problemen ondervinden. Wanneer koopwoningen bereikbaar zouden moeten zijn voor huishoudens met een laag inkomen, dan is sterke overheidsinterventie nodig. Deze interventie zal zich moeten richten op het slechten van de huidige barrières ten aanzien van de toegankelijkheid en de betaalbaarheid van de koopsector en zou snel moeten kunnen reageren op veranderde marktomstandigheden. Dit onderzoek suggereert drie kernaspecten waar het beleid zich op zou moeten richten. Ten eerste zou de prijsinflatie die wordt gegenereerd door de 290

5 markt, maar ook door overheidsbeleid, moeten worden verminderd. Ten tweede zou moeten worden overwogen om het opgebouwde kapitaal als gevolg van het erven van koopwoningen aan te wenden om starters op de woningmarkt meer kans te bieden. Ten derde zou specifiek aandacht moeten worden besteed aan de mogelijkheden en onmogelijkheden van huishoudens met een laag inkomen op de koopwoningmarkt. 2. Stedelijke beleidsplannen en toegang tot betaalbare huisvesting Een van de uitkomsten in deze studie heeft betrekking op de betaalbare huisvesting voor huishoudens met een laag inkomen in grote stedelijke gebieden. Verschillen in betaalbaarheid tussen stedelijke gebieden in Australië en Nederland zijn ontstaan ten gevolge van verschillen in grondbeleid en stedelijk beleid, alsmede ten gevolge van verschillend beleid voor de huur - en koopsector. Een weinig ontwikkeld grondbeleid en geringe aandacht voor het reguleren van prijzen kunnen in Australië worden gezien als barrières voor de ontwikkeling van betaalbare huisvesting in steden. Daarnaast hebben ook de macht van private ontwikkelaars en het verzet van zittende bewoners geleid tot dergelijke barrières. In Nederland is het anders: hier worden de woningcorporaties in het algemeen geaccepteerd als belangrijke bouwers. Hoewel objectsubsidies nauwelijks meer bestaan, profiteren de corporaties nog steeds van relatief lage grondprijzen. Daardoor wordt nieuwe sociale huisvesting nog steeds geproduceerd in nieuwe stedelijke woonwijken, hoewel deze sociale huurwoningen wel een veel geringer deel uitmaken van de productie dan in het verleden. Bovendien zijn ze, als gevolg van gestegen bouwkosten en verlaagde subsidies, wel aanzienlijk duurder dan de bestaande woningen in de sociale huursector. In Australië wordt woningeigendom sterk geassocieerd met de ontwikkeling van eengezinswoningen. Mede door een ongereguleerde grondmarkt zijn als gevolg van deze dominantie van eengezinskoophuizen steden ontstaan die een groot oppervlak beslaan. In Nederland zijn deze eengezinskoophuizen ook dominant, maar dan in suburbane en meer perifere locaties. Veel van de Nederlandse sociale huisvesting is echter gebouwd in grotere dichtheden, met name ook in steden. Huishoudens met een laag inkomen in Australië hebben de keus uit een eengezinshuis in verschillende gebieden, maar zijn vanwege de prijs vooral aangewezen op een woning buiten de stad. In Nederland is het huishouden met een laag inkomen juist veel meer afhankelijk van het stedelijke aanbod. Bezien vanuit een ruimtelijk perspectief kan een grotere ongelijkheid op de woningmarkt en een toenemende ruimtelijke segregatie in stedelijke systemen worden gezien als belangrijke politieke kwesties. Tegengaan van ongelijkheid en segregatie kan met name door interventies aan de aanbodzijde. Alleen daardoor kan een stedelijke differentiatie die volledig is gebaseerd op marktkrachten en belangen van bijvoorbeeld projectontwikkelaars worden tegengegaan. Interventies kunnen leiden tot een vergroot aanbod voor huishoudens met een laag inkomen in stedelijke gebieden, maar in beide landen lijkt dit een gepasseerd station. 3. De rol, organisatie en capaciteit van de sociale huisvesting 291

6 Sociale huisvesting is en blijft van belang voor de huisvesting van huishoudens met een laag inkomen in beide landen. Een cruciaal verschil is de eerder aangeduide grootte van deze sector in beide landen: in Nederland speelt de sociale huursector een veel grotere rol. Mede door deze omvang laat, tot op dit moment, de Nederlandse sociale huursector een qua inkomen gemengde bevolking zien. Door velen wordt de Nederlandse sociale huursector als een relatief gezonde sector gezien. De sociale huursector in Australië is anders van aard. Beleid om deze sector klein te houden en te zien als huisvesting voor degenen die nergens anders terecht kunnen heeft geleid tot verval van een deel van deze sector. Demografische ontwikkelingen en economische en sociale veranderingen die van invloed zijn geweest op de woningbehoeften hebben daarbij ook een rol gespeeld. Stijgende kosten van een deel van de voorraad, alsmede de verkoop van een ander deel hebben er in toenemende mate toe geleid dat bepaalde delen van de Australische huursector steeds sterkere concentraties zijn gaan vertonen van huishoudens met een laag inkomen. Alles bij elkaar genomen is het in Australië niet bepaald gemakkelijk om dit deel van de woningvoorraad weer financieel gezond en attractief te maken. De bewoners van de Australische sociale huursector hebben weinig mogelijkheden om te verhuizen. Hierdoor is er weinig doorstroming en is het moeilijk voor starters met een laag inkomen om een woning in de sociale huursector te vinden. In beide landen dreigt residualisering van de sociale huursector. Tendenties in die richting bestaan in beide landen. Met name in Australië echter, lijkt het risico van residualisering groot en lijkt de sociale huursector financieel, politiek en sociaal niet bepaald duurzaam. De Australische ervaring suggereert dat de langzame maar duidelijk waarneembare trend richting residualisering van de sociale huursector in Nederland snel geremd zal moeten worden. 4. De rol en de effectiviteit van subjectsubsidies In beide landen zijn huursubsidies (in verschillende vormen) de belangrijkste middelen om huishoudens te ondersteunen bij de stijging van hun woonkosten in de laatste twee decennia. In zowel Australië als Nederland is er sprake van een grote toename van het aantal huishoudens dat afhankelijk is van een dergelijke subsidie en van stijgende uitgaven voor de overheid. Relatief gezien, zijn deze stijgingen echter veel groter in Australië, met zijn meer marktgeoriënteerde huisvestingssysteem. De toenemende rol van deze huursubsidies in beide landen lijkt niet voldoende om de stijgende kosten van het wonen voor huishoudens met een laag inkomen geheel te compenseren. 292