ADVIES. over HET VOORSTEL VAN HET FAVV OVER DE CLASSIFICATIE EN PUBLICATIE VAN DE INSPECTIERESULTATEN VOOR DE B2C

Transcriptie

1 N Handelsprakt. - Publicatie inspectieresultaten A2 Brussel, 27 maart 2014 MH/EDJ/AS ADVIES over HET VOORSTEL VAN HET FAVV OVER DE CLASSIFICATIE EN PUBLICATIE VAN DE INSPECTIERESULTATEN VOOR DE B2C (goedgekeurd door het bureau op 22 januari 2014, bekrachtigd door de Hoge Raad op 27 maart 2014) Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO WTC III (17 e verd.) - Simon Bolivarlaan Brussel Tel.: Fax: cs.hr@economie.fgov.be -

2 De Hoge Raad voor de Zelfstandigen en de KMO heeft kennis genomen van het voorstel van het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen (FAVV) over de classificatie en publicatie van de inspectieresultaten voor de B2C. Gezien de fundamentele impact van het publiceren van de inspectieresultaten voor de B2C op de horeca- en de voedingssector heeft de Hoge Raad besloten om op eigen initiatief advies uit te brengen. Na raadpleging van de sectorcommissies nr. 1 - Voeding en nr. 8 - Horeca, toerisme en ontspanning heeft het bureau van de Hoge Raad op 22 januari 2014 onderstaand advies uitgebracht, dat werd bekrachtigd door de Hoge Raad op 27 maart CONTEXT Zowel een journalist als de consumentenorganisatie Test-Aankoop hadden aan het FAVV respectievelijk op basis van de wet van 5 augustus 2006 inzake toegang tot milieuinformatie en op basis van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur gevraagd om de resultaten van de inspectieverslagen voor de horeca voor een bepaalde periode te verkrijgen. Het FAVV had telkens geweigerd om op deze verzoeken in te gaan. De journalist heeft in navolging van de weigering door het FAVV beroep aangetekend bij de Federale beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie. Deze Commissie heeft beslist tot openbaarmaking van de controleverslagen. Het FAVV heeft vervolgens aan de Raad van State (RvS) de nietigverklaring gevraagd van de beslissing van de Commissie voor de toegang tot milieu-informatie. In zijn arrest nr van 28 november 2013 heeft de RvS het beroep van het FAVV verworpen. De consumentenorganisatie Test-Aankoop had tweemaal aan het FAVV gevraagd om de resultaten over de inspectie van de B2C over te maken. Het FAVV had beide aanvragen geweigerd. De eerste aanvraag in 2011 van Test-Aankoop betrof een afschrift van de inspectieresultaten van de B2C van de laatste vijf jaar, per bezochte entiteit. De Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten oordeelde dat deze vraag onredelijk was. De tweede aanvraag betrof een verzoek om een kopie te bekomen van de inspectieverslagen van het meest recent volledig verwerkte jaar voor de pittazaken. Indien hierop niet kan worden ingegaan wenst zij toegang tot Foodweb te krijgen. Na de weigering door het FAVV om deze informatie te overhandigen heeft Test-Aankoop advies gevraagd aan de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten. De Commissie heeft Test-Aankoop in het gelijk gesteld. Het FAVV heeft vervolgens in zijn heroverweging geweigerd om de inspectieresultaten openbaar te maken waarop de consumentenorganisatie een procedure voor de Raad van State heeft gestart. Deze is momenteel nog steeds hangend. In navolging van het arrest nr van de RvS heeft het FAVV op 10 december 2013 een voorstel inzake een classificatie en publicatie van de inspectieresultaten aan de horecaen voedingssector voorgesteld. 2

3 VOORSTEL FAVV De Hoge Raad acht het belangrijk op te merken dat voorafgaand aan het voorstel van het FAVV inzake het publiceren van de inspectieresultaten er reeds contacten waren tussen het FAVV, de horecafederaties en Test-Aankoop om zo tot een gemeenschappelijk standpunt te komen. De horecafederaties en Test-Aankoop verklaarden zich akkoord met een gemeenschappelijk voorstel dat werd overgemaakt aan het FAVV. De Hoge Raad wenst erop te wijzen dat het voorstel van het FAVV dat nu op tafel ligt dermate sterk afwijkt van het gezamenlijk voorstel van de horecafederaties en Test-Aankoop. Het principe van het voorstel van het FAVV houdt in dat op Foodweb per operator de publicatie over de inspectie bekend zal gemaakt worden aan de hand van een soort verkeerslichtensysteem. De kleur-classificatie die toegekend wordt aan de operator is gebaseerd op het resultaat met betrekking tot infrastructuur, uitrusting en hygiëne van het laatste inspectiebezoek. De modaliteiten van het voorstel luiden als volgt: - Het verkeerslichtensysteem bevat het logo van het FAVV in drie essentiële kleuren: rood: onvoldoende - wordt toegekend in het geval van een ongunstig inspectieresultaat met PV; oranje: te verbeteren - wordt toegekend in het geval van een ongunstig inspectieresultaat zonder PV; groen: zeer goed - wordt toegekend in het geval van een gunstig inspectieresultaat of een gunstig inspectieresultaat met opmerkingen. Naast de drie essentiële kleuren wordt een blauw gekleurd logo van het FAVV aan de operator toegekend wanneer er geen gegevens beschikbaar zijn. Met een gecertificeerd autocontrolesysteem bekomt een operator een smiley. In dat geval wordt deze smiley weergegeven en dus niet het laatste inspectiebezoek. - Wanneer de inspectie een eerste inspectie betreft bij de operator wordt er een leermoment ingevoerd en wordt bij de resultaten van een eerste inspectie eveneens rekening gehouden met de resultaten van de eerste hercontrole: Een gunstige hercontrole leidt tot de overgang naar een groen logo. Zowel een oranje als een rood logo kunnen zo omgezet worden naar een groen logo. Een ongunstige hercontrole leidt tot een rood logo. - De classificatie blijft behouden tot de volgende inspectie in het kader van het controleprogramma, tenzij de operator zijn autocontrolesysteem laat valideren en een smiley bekomt dan wordt de smiley weergegeven. In bijlage I wordt schematisch de toekenning van de classificatie weergeven zoals deze voorgesteld wordt door het FAVV. 3

4 STANDPUNTEN Zonder het belang van de voedselveiligheid en de informatie naar de consument toe maar enigszins in twijfel te willen trekken, is de Hoge Raad van oordeel dat het voorliggend voorstel van het FAVV onevenredig en bedreigend is voor kmo. De Hoge Raad kan zich dan ook niet akkoord verklaren met dit voorstel. De Hoge Raad is van mening dat het FAVV rekening moet houden met volgende opmerkingen over het voorstel. 1. Geen actieve openbaarheid Op grond van de passieve toegang tot milieu-informatie dat de toekenning inhoudt van een subjectief recht van toegang, dat grondwettelijk is verankerd in artikel 23, 4 en in artikel 32 van de Grondwet en dat verder werd uitgewerkt op het federale bestuursniveau door de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot milieu-informatie heeft een journalist in navolging van het arrest nr van de RvS het recht om een kopie van de inspectieverslagen van de horeca voor een bepaald jaar te vragen aan het FAVV. Momenteel is het nog wachten zoals reeds aangehaald in dit advies op het arrest van de Raad van State waarbij de consumentenorganisatie Test-Aankoop op basis van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur gevraagd heeft om de resultaten van de inspectieverslagen voor de pittazaken voor een bepaalde periode te verkrijgen. Het FAVV wenst gevolg te geven aan dit arrest door de inspectieresultaten B2C te publiceren op Foodweb. Hiermee stelt zij uit eigen beweging informatie ter beschikking aan de burgers. De Hoge Raad is van mening dat het voorstel van het FAVV inzake de publicatie van de inspectieresultaten geen actieve openbaarheid van bestuur mag uitmaken aangezien het voorstel van het FAVV gepaard gaat met ernstige negatieve gevolgen voor de sectoren. Het is volgens de Hoge Raad aan het FAVV om hun informatiebeheersysteem zo uit te bouwen dat de passieve toegang tot milieu-informatie en de passieve openbaarheid van bestuur gegarandeerd wordt en de burger die het initiatief daartoe neemt deze bestuursdocumenten bij het FAVV steeds kan opvragen. Het informatiebeheersysteem waarin de verschillende documenten die naar aanleiding van een inspectie worden opgesteld zich bevinden, zou over een module moeten beschikken die een directe mogelijkheid voorziet om alle documenten die betrekking hebben op de inspectie in één keer op te vragen en om deze in een digitale vorm door te sturen of beschikbaar te stellen aan de aanvrager. De Hoge Raad wenst erop te wijzen dat het invoeren van het publiceren van de inspectieresultaten B2C op Foodweb in de vorm van een verkeerslichtensysteem niet weg neemt dat de burgers nog steeds de volledige inspectieresultaten voor de B2C zullen kunnen opvragen en dat deze door het FAVV overgemaakt zullen moeten worden. Bovendien wordt op Foodweb de kleurclassificatie toegekend aan de operator op basis van het resultaat met betrekking tot infrastructuur, uitrusting en hygiëne van het laatste inspectiebezoek wat slechts een deel van de inspectie uitmaakt. De publicatie op Foodweb in de vorm van een verkeerslichtensysteem dekt dan ook niet de gehele lading aan documenten die zouden kunnen opgevraagd worden op grond van de passieve toegang tot milieu-informatie en tot de passieve openbaarheid van bestuur. De Hoge Raad vraagt dan ook dat in de plaats dat de inspectieresultaten in de vorm van een verkeerslichtensysteem op Foodweb worden geplaatst het FAVV zijn informaticasysteem zo uitbouwt dat de burger die het initiatief daartoe neemt deze bestuursdocumenten op een eenvoudige wijze van het FAVV kan verkrijgen. 4

5 2. Impact van het voorstel van het FAVV voor de bedrijven De Hoge Raad kan zich niet vinden in het voorstel van het FAVV dat slechts in drie essentiële kleuren voorziet om het resultaat van de laatste controle weer te geven. Deze kleuren rood, oranje en groen zijn te beperkt. De Hoge Raad is van mening dat door te werken met een verkeerslichtensysteem enkel op basis van deze drie kleuren de ondernemingen gestigmatiseerd zullen worden. Door het gebruik van slechts drie kleuren zal de consument misleid worden en zal de beoordeling van de operator door de consument onjuist, onbillijk en ongenuanceerd zijn. Als men kijkt naar de indeling van de operatoren in het classificatiesysteem op basis van de huidige resultaten blijkt, zonder rekening te houden met hercontroles, dat er 35,1% van de operatoren in de B2C-sector en 43,3% van de horecaoperatoren in de classificatie oranje zullen ingedeeld worden. Specifiek voor de pittazaken behaalde in 2011 slechts 1,8% van deze ondernemingen een gunstig inspectieresultaat. De Hoge Raad is ervan overtuigd dat indien het voorstel zich beperkt tot rood, oranje en groen de operatoren economische schade zullen lijden die te wijten is aan een verkeerde perceptie door de consument. De consument zal de operatoren met de kleuren rood, oranje of groen verkeerdelijk gaan interpreteren als zijnde respectievelijk weg te blijven, gaan eten op eigen risico of gaan eten. De Hoge Raad vreest gezien de fundamentele negatieve en duurzame impact voor de operatoren voornamelijk ernstige financiële gevolgen voor het aanzienlijk aantal operatoren die in de categorie oranje zullen vallen. Indien de inspectieresultaten op Foodweb aan de hand van een verkeerlichtensysteem vrijgegeven wordt vreest de Hoge Raad dat de klassieke zoekfuncties op Foodweb uitgebreid zullen worden en een opzoeking via postcode tot de zoekmogelijkheden zal behoren. De Hoge Raad vreest dat dergelijke mogelijkheden enkel gebruikt zullen worden door journalisten en reviewsites om lijstjes te trekken van de top tien vuilste ondernemingen. De Hoge Raad kan niet aanvaarden dat België als culinair land imagoschade zal oplopen wanneer in de internationale pers op basis van officiële bronnen doch onterecht en op onvolledige wijze vermeld zal worden dat in 43,3% van alle Belgische restaurants de consumenten op eigen risico gaan eten. Dit strookt niet met het hoog niveau aan voedselveiligheid die de Belgische ondernemingen garanderen dankzij de strikte Belgische reglementering. 3. Inspectie kan niet worden vertaald in drie kleuren Op grond van het gebrek aan precisie meent de Hoge Raad dat een inspectie niet gewoonweg vertaald kan worden in drie kleuren. Heterogeniteit Omwille van de aard van de inspecties acht de Hoge Raad het onmogelijk om de evaluatie te vatten in een verkeerslichtensysteem met drie kleuren. Het type van bedrijven die gecontroleerd worden zijn immers dermate heterogeen. In de praktijk stelt men echter vast dat bij een controle er nog te weinig affiniteit is met de typologie van elk bedrijf. 5

6 De Hoge Raad meent dat er bij een controle meer rekening moet gehouden worden met de grootte van een onderneming. Een kmo moet op een andere manier gecontroleerd worden dan een groot bedrijf die gericht is op het verkopen van gestandaardiseerde producten. Inspecties die geen rekening houden met de specificiteit van de heterogene, kleine handelszaken dreigen die op termijn uit de markt te drijven. De Hoge Raad meent overigens dat een kleurensysteem ongenuanceerd is en de ernst van de inbreuk(en) helemaal niet weergeeft. Zo kan de ongunstige beoordeling volledig te wijten zijn aan het niet in orde zijn met administratieve zaken of aan een zeer ernstige inbreuk op de voedselveiligheid. Indien het voorstel van het FAVV wordt toegepast worden bedrijven ongeacht de aard van de inbreuk toegewezen aan een kleur terwijl de werkelijkheid over de voedselveiligheid dat achter het logo schuilt per bedrijf heel verschillend kan zijn. Resultaatsverbintenis Het KB autocontrole steunt op het principe van een resultaatsverbintenis in plaats van een middelenverbintenis. Dit houdt in dat de wetgeving het resultaat/de doelstelling omschrijft maar niet de middelen voor het bereiken van die doelstelling. Volgens de Hoge Raad kan door de aard van de wettelijke verplichtingen namelijk het realiseren van een resultaatsverbintenis de manier waarop het resultaat behaald wordt dan ook niet correct vervat worden in een verkeerslichtensysteem. Een controle berust immers deels op een subjectieve interpretatie en wordt door elke controleur anders ingevuld. In de checklists is er bovendien ruimte voorzien waar de inspecteur bijkomende commentaar kan vermelden die zijn subjectieve interpretatie kan verduidelijken. De Hoge Raad vraagt zich af in welke mate de consument kennis kan nemen van deze commentaar bij het enkel meedelen van één van de drie essentiële kleuren. De Hoge Raad is van mening dat in de praktijk het principe van de resultaatsverbintenis nog beter geïntegreerd moet worden in de checklists en dat men zich bij een controle nog meer zou moeten focussen op het resultaat i.p.v. op de middelen. Businessplan De Hoge Raad merkt op dat in het Businessplan voor het voedselagentschap niet voorzien is dat het FAVV de inspectieresultaten zal publiceren op Foodweb. Het betreft hier een nieuw element die best besproken wordt bij een herziening van het businessplan. Daarnaast wenst de Hoge Raad erop te wijzen dat volgens het huidig voorstel van het FAVV de overgang naar een nieuw logo enkel mogelijk zal zijn in functie van de inspectiefrequentie zoals beschreven in het businessplan Het kan daarbij voorkomen dat een onderneming 4 jaar of langer moet wachten op een volgende controle alvorens het logo op Foodweb veranderd kan worden, rekening houdend met de huidige middelen van het FAVV. De Hoge Raad is van mening dat een periode van vier jaar of langer waarbij de operator met een oranje of rood logo gekenmerkt wordt onrealistisch lang is. Een controle houdt immers geen rekening met het dynamisch gebeuren binnen de onderneming maar geeft enkel één momentopname weer. Het invoeren van het voorstel van het FAVV zal dus voor de operator een enorme en duurzame reputatieschade betekenen en ontneemt elke herkansing op korte termijn om een gunstige beoordeling (groen kleur) te krijgen. 6

7 Indien bij een herziening van het businessplan voorzien wordt in een publicatie van de inspectieresultaten zal er rekening gehouden moeten worden dat het systeem voldoende garanties biedt voor de handelaar. Een ervan is dat er de mogelijkheid moet zijn om op korte termijn een hercontrole te laten uitvoeren waardoor het kleur binnen een redelijke termijn gewijzigd kan worden. Tevens zal er mee rekening moeten gehouden worden dat het systeem haalbaar en werkbaar zal zijn voor het FAVV. Voor het voeren van de noodzakelijke controles dient het FAVV alvorens een systeem in te voeren over voldoende middelen te beschikken om de controles effectief uit te kunnen voeren. Verwarring: smiley versus verkeerslichtensysteem De Hoge Raad is van mening dat het parallel naast elkaar invoeren van het logo van de smiley en de drie essentiële kleuren voor verwarring zorgt bij zowel de operatoren als bij de consumenten. Het is namelijk verwarrend en niet correct dat de operator een oranje of rode kleur kan krijgen op basis van één checklist en men die weg kan krijgen door het verkrijgen van de smiley die slechts kan verkregen worden indien de operatoren met gunstig gevolg een audit van het volledige autocontrolesysteem hebben ondergaan. De Hoge Raad is van mening dat het voor de consument verwarrend is dat de voedselveiligheid aangetoond wordt door enerzijds een logo dat bestaat uit een smiley en anderzijds door een verkeerslichtensysteem waarbij bovendien de inhoud van de controle voor beide logo s nog eens een verschillende lading dekt. BESLUIT Volgens de huidige stand van zaken verzet de Hoge Raad zich tegen het invoeren van een publicatie van de inspectieresultaten op Foodweb. Het invoeren van een verkeerslichtensysteem op basis van de kleuren rood, oranje en groen zullen de ondernemers stigmatiseren aangezien rekening houdend met het voorstel van het FAVV het merendeel van de operatoren een oranje of rood logo zullen krijgen. Deze situatie zal een ernstige negatieve impact hebben op de onderneming van de operatoren. Bovendien acht de Hoge Raad het onmogelijk om de evaluatie te vatten in een verkeerslichtsysteem met drie schaalgradaties (kleuren) en meent hij dat het parallel naast elkaar bestaan van het logo voor de smiley en deze van het verkeerslichtensysteem voor verwarring zal zorgen. De Hoge Raad vraagt dat in de plaats dat de inspectieresultaten in de vorm van een verkeerslichtensysteem op Foodweb worden geplaatst het informatiebeheersysteem van het FAVV zo uit te bouwen dat de passieve toegang tot milieu-informatie en de passieve openbaarheid van bestuur gegarandeerd wordt en de burger die het initiatief daartoe neemt deze bestuursdocumenten steeds bij het FAVV kan opvragen. De Hoge Raad is van mening dat volgens de huidige stand van zaken het voorstel van het FAVV onaanvaardbaar is maar hij verklaart zich bereid om verder constructief overleg te voeren. 7

8 BIJLAGE I : Voorstel FAVV (10/12/2013) 8