Studiemiddag De nieuwe Wet natuurbescherming 9 februari 2017

Transcriptie

1 Studiemiddag De nieuwe Wet natuurbescherming 9 februari 2017 Natura 2000, stikstof en vergunningen Marcel Soppe & Heino Witbreuk

2 Vanmiddag alleen over stikstof en niet ook over andere mogelijke verstorende effecten op Natura 2000-gebieden (andere effecten kunnen leiden tot vergunningplicht als die vanwege stikstofdepositie niet aan de orde is)

3 Wanneer Wnb-vergunning vanwege stikstofdepositie? Wanneer een project of andere handeling een toename van stikstof veroorzaakt binnen een overbelast Natura 2000-gebied, zal dat de kwaliteit van dat gebied kunnen aantasten en zal een vergunning ex art. 2.7 lid 2 Wnb zijn vereist (dan wel geldt er een aanhaakverplichting bij de verlening van een omgevingsvergunning). Dat is (mogelijk) anders indien: de toename op een overbelast habitattype nergens meer dan 0,05 mol N/ha/jr bedraagt (zonder meer vergunning- en meldingvrij); de toename op een overbelast habitattype meer is dan 0,05 mol N/ha/jr maar minder dan 1 mol N/ha/jr (eventueel vergunningvrij, wellicht meldingplicht);

4 Berekenen stikstofdepositie met AERIUS-calculator Voor berekenen of een project of andere handeling stikstofdepositie kan veroorzaken (en voor bepalen benodigde ontwikkelingsruimte) moet gebruik worden gemaakt van AERIUS Calculator (art. 2.1 Regeling natuurbescherming (Rnb)). Nb. voor plannen ex art. 2.7 lid 1 Wbn (oude art. 19j Nbw 1998) is dat niet zonder meer het geval, althans afgaande op ABRS 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1813 (Gooise Meren) niettegenstaande het eerdere oordeel dat AERIUS nauwkeuriger is dan OPS; ABRS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2848

5 Vergunning- en meldingsvrij Toename minder dan 0,05 mol N/ha/jr: sowieso geen vergunning nodig en evenmin sprake van een meldingsplicht (art. 2.9 lid 5 Wnb juncto art leden 1 en 2 Besluit natuurbescherming (Bnb); Referentiekader (t.o.v. welke situatie bepaal je de toename? Komen wij dadelijk op terug) Ecologische onderbouwing van de 0,05 mol N/ha/jr in de PAS en de bijbehorende passende beoordeling? Uit PAS (p. 40) en NvT bij Rnb (paragraaf 2.4.2) volgt dat onderbouwing m.n. is dat 0,05 verwaarloosbaar is; d.w.z. puur getalsmatige onderbouwing. Wel gewezen op monitoring. Over de legitimiteit van die grens zal de ABRS zich in PAS-verband nog wel eens gaan uitlaten (zie noot Kaajan bij ABRS 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:866, M en R 2016/82 en zie ook ABRS 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1207, AB 2014/164, m.nt. Soppe)

6 Afhankelijk van actuele omstandigheden en type project/handeling: meldings- en vergunningvrij, meldingsplicht dan wel vergunningplicht Toename op een overbelast habitattype is meer dan 0,05 mol N/ha/jr maar minder dan 1 mol N/ha/jr: Bepaalde activiteiten onder de grenswaarde van 1 mol (en boven 0,05 mol N/ha/jr) moeten gemeld worden ingevolge art. 2.9 lid 8 Wnb juncto art. 2.7 Rnb: Onder meer inrichtingen bestemd voor landbouw, industrie en infrastructuur De grenswaarde daalt automatisch naar 0,05 mol N/ha/jr als de in het PAS voor het betreffende Natura 2000-gebied gereserveerde depositieruimte voor grenswaarden voor 95% is benut; er geldt dan voor iedere toename van meer dan 0,05 mol N/ha/jr. een Wnbvergunningplicht (daaronder blijft er sprake van een vergunning- en meldingsvrije ruimte)

7 Cumulatiebepaling melding en vrije ruimte Voor toetsing aan grenswaarde moet rekening worden gehouden met cumulatiebepaling ex artikel 2.12 lid 1 Bnb: Stikstofdepositie projecten en andere handelingen moeten worden bezien in cumulatie met depositie van eerdere projecten en handelingen van dezelfde inrichting die plaatsvinden (plaats hebben gevonden) in de periode waarvoor het PAS geldt; in cumulatieve zin dient bijdrage onder grenswaarde te blijven. Oftewel: bij het bepalen van de stikstofdepositie van een wijziging van een bestaande activiteit, worden zowel vergunningen als meldingen voor dezelfde inrichting uit dezelfde PAS-programmaperiode betrokken. Een initiatiefnemer kan dus voor één inrichting meer meldingen doen, mits de stikstofdepositie van de gemelde projecten of andere handelingen gezamenlijk niet meer bedraagt dan 1 mol. Of meerdere vergunning- en meldingvrije actitiviteiten binnen PAS-programmaperiode verrichten als die tezamen onder de 0,05 mol blijven.

8 Actuele stand van zaken toepasselijke grenswaarde Voor de actuele stand van zaken grenswaarde (al dan niet van toepassing zijn 1 mol grenswaarde) per N2000-gebied:

9 Juridische kwalificatie melding: niet op rechtsgevolg gericht Een melding (c.q. de bevestiging die wordt verzonden nadat de registratie in AERIUS register is gedaan) is niet op rechtsgevolg gericht en dus niet appellabel, aldus ABRS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2893. Dit is in overeenstemming met bedoeling wetgever: louter handeling om depositieruimte te registreren/af te boeken. Het niet hebben van een melding betekent niet dat er dan toch een vergunningplicht geldt. Oordeel Afdeling niet boven iedere discussie verheven: denk aan referentiesituatie bij wijziging/uitbreiding bestaande activiteit. Uit art. 2.4 lid 5 en lid 6 Rnb volgt dat toename wordt berekend tov onder meer melding.

10 Wanneer melden? Ten minste vier weken, maar ten hoogste twee jaar voor aanvang project of andere handeling (art. 2.7 lid 1 Rnb); gaat het om uitbreiding aantal dieren in bestaande stal (andere handeling), dan mag melding ten hoogste 3 maanden voor uitvoering voornemen worden gedaan (zie art. 2.7 lid 2 Rnb). Bij wie? Hoofdregel: GS van provincie waarin het project of andere handeling in hoofdzaak wordt gerealiseerd (art. 2.7 lid 3 Rnb)

11 Houdbaarheid van een melding Wat gebeurt er met melding als termijn in art. 2.7 leden 1 of 2 wordt overschreden? Is de melding dan niet meer te gebruiken? Melding is volgens wetgever en Afdeling bestuursrechtspraak geen besluit; er valt derhalve niets in te trekken wanneer termijn wordt overschreden; als op tijdstip waarom project/handeling wordt ondernomen grenswaarde is teruggevallen op 0,05 mol N/ha/jr. en bijvoorbeeld 3 jaar is verlopen na tijdstip melding, lijkt derhalve geregistreerde ruimte beschikbaar te blijven. Of volgt uit art lid 7 Bnb dat dan melding niet meer kan worden gebruikt? Lijkt ons van niet; derhalve lijken in zo n situatie aan melding ook in dit opzicht weldegelijk rechtsgevolgen te zitten (namelijk dat terugvallen grenswaarde niet kan worden tegengeworpen)

12 Projecten en handelingen die niet kunnen worden gemeld Hoe om te gaan met andere projecten dan die welke genoemd zijn in artikel 2.7 Rnb, zoals woningbouw? bij toename tussen 0,05 en 1 mol : geen melding en geen vergunning: dus geen claim op ontwikkelingsruimte. Kan dus ook geen rekening mee worden gehouden bij registratie meldingen (gedachte is dat met bouw woningen al rekening is gehouden in autonome ontwikkeling PAS) hoe om te gaan indien grenswaarde terugvalt naar 0,05 mol N/ha/jr? Dan alsnog vergunningplicht? Antwoord = art lid 7 Bnb: moment realisatie/eerste keer verrichten handeling bepalend. Als toen 1 mol grens gold, geldt voor gehele project geen vergunningplicht meer (derhalve ook niet als daarna grenswaarde terugvalt naar 0,05 mol N/ha/jr.)

13 Toetsingskader Wnb-vergunningplicht (exclusief karakter PAS) Alvorens in te gaan op het toetsingskader voor de Wnb-vergunning, allereerst een aantal (overige) uitzonderingen op vergunningplicht (zie art. 2.9 Wnb) In beheerplan of een programma (zoals PAS) beschreven handelingen en projecten (die voor zover nodig passende zijn beoordeeld) andere handelingen die bekend waren of redelijkerwijs konden zijn op 31 maart 2010 en sedertdien niet in betekenende mate zijn gewijzigd; let wel gaat uitsluitend om activiteiten waarvoor geen passende beoordeling is vereist

14 Toetsingskader Wnb-vergunningplicht (exclusief karakter PAS) (vervolg) bij verordening kunnen uitzonderingen op vergunningplicht worden gemaakt. Bij AMvB, maar dan alleen voor zover minister EZ bevoegd gezag (onder vigeur van Nbw 1998 was die beperking niet opgenomen) dan wel bij provinciale verordening voor zover GS bevoegd gezag Nbw 1998: AMvB uitzondering weiden vee en bemesten van gronden (art. 3a Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998); die AMvB kon niet worden omgezet in Wnb-tijdperk, aangezien GS bevoegd gezag is. Daarom hebben provincies Overijssel en Gelderland eigen grondslag in provinciale verordening opgenomen: art Omgevingsverordening Overijssel (inwt ) en art Omgevingsverordening Gelderland (inwtr. 3 februari 2017) Nb: legitimatie uitzondering is dat effecten beweiden en mesten zijn meegenomen in PAS Daarnaast overgangsrecht art. 9.4 lid 8 en 9 Wnb: projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan op andere grondslag dan art. 19d Nbw 1998 met inachtneming art. 6 Hrlijn voor 1 februari 2009 een besluit is genomen waaruit volgt dat project of handeling is toegestaan.

15 Toetsingskader Wnb-vergunningplicht (exclusief karakter PAS) Wat is toetsingskader Wnb-vergunning vanwege stikstof? Vertrekpunt: PAS biedt het exclusieve kader voor het kunnen verkrijgen van ontwikkelingsruimte die nodig is om vergunning te kunnen verlenen; in lijn daarmee: verbod extern salderen voor inrichtingen (zie art. 5.5 lid 3 Wnb Allereerst berekenen benodigde stikstofdepositieruimte/ontwikkelingsruimte; wat is referentie?

16 Referentie bepalen ontwikkelingsruimte (Geldt overigens ook voor berekenen stikstofdepositie ikv melding en bepalen of onder 0,05 mol N/ha/jr-grens wordt gebleven) Nieuw project/handeling: omvang toename en benodigde ontwikkelingsruimte is gelijk aan de hoogte van de door deze activiteit veroorzaakte stikstofdepositie Bij voortzetting (als nog niet over Wnb-vergunning (of ander toestemmingsbesluit) wordt beschikt) activiteit dan wel wijziging of uitbreiding van een bestaande activiteit is de referentie (art. 2.4 Rnb): A. Wnb-vergunde en/of gemelde situatie (kan onder meer zijn 2.7 Wnb vergunning (kan zijn voormalige artikel 19d Nbw 1998-vergunning) of een omgevingsvergunning waarbij Wnb-toestemming is aangehaakt B. Bij ontbreken eerder toestemmingsbesluit (interimmers): de bestaande activiteit en de daarbij behorende stikstofdepositie die ten hoogste door die bestaande activiteit werd veroorzaakt in het tijdvak 1 januari 2012 tot en met 31 december 2014 en die werd veroorzaakt als gevolg van hetgeen daadwerkelijk binnen de inrichting plaatsvond, voor zover die stikstofdepositie niet meer bedroeg dan de stikstofdepositie die mogelijk was overeenkomstig de op 1 januari 2015 geldende milieutoestemming (zie Stcrt 28 oktober 2016, nr , p. 98 NvT; wijziging tov Regeling PAS).

17 Toedelen ontwikkelingsruimte (depositieruimte) bij Wnbvergunningverlening Schema dat u wellicht bekend voorkomt (wordt in nagenoeg iedere presentatie over het PAS gebruikt):

18

19 Segment 1 (prioritaire projecten) Voor de projecten (van nationaal of provinciaal maatschappelijk belang) die afzonderlijk of als categorie zijn opgenomen in bijlage bij Rnb geldt dat daarvoor ontwikkelingsruimte is gereserveerd in het PAS (art. 2.8 Bnb); ook diverse projecten in Overijssel en Gelderland. O.a. volgende rijksprojecten: - N35 Zwolle-Wijthmen - N35 Nijverdal-Wierden - capaciteitsuitbreiding Sluis Eefde - verruiming Twentekanalen tweede fase - dijkversterkingsprojecten o.a. Neder Betuwe, rondom Kampen en Culemborg - capaciteitsuitbreiding spoorweg Zevenaar-Didam Diverse provinciale projecten in Overijssel en Gelderland

20

21

22

23 Segment 1 Let wel: ook voor segment 1-projecten is een Wnb-vergunning (of ander toestemmingsbesluit) vereist (zie art. 2.8 jo. art. 2.7 Bnb); pas bij toestemmingsbesluit wordt de ontwikkelingsruimte toebedeeld. Segment 1-lijst wordt jaarlijks geactualiseerd (in BIJ 12-overleg verband; informele procedure via de provincies); informeel kan provincie worden verzocht om een project op de segment 1-lijst te plaatsen (bijvoorbeeld wanneer er vanwege de provinciale beleidsregels ter zake van segment 2 geen ontwikkelingsruimte kan worden toebedeeld)

24 Segment 2-projecten Dit betreft de pot met ontwikkelingsruimte uit het PAS die de provincies mogen uitgeven (zie 2.7 Bnb) beschikbare ruimte is beperkt (kan op raken); efficiënte en rechtvaardige verdeling is daarom nodig provincies hebben daarom beleidsregels; in hoofdlijnen gelijk, maar er zijn verschillen

25 Provinciaal beleid segment 2-ruimteverdeling Voornaamste uitgangspunten beleid toedeling ontwikkelingsruimte segment 2 (zoals dat geldt in bijvoorbeeld provincies Overijssel en Gelderland; zie voor Overijssel de beleidsregel Natuur Overijssel 2017) 1. maximum 3 mol N/ha/jr op voor stikstof gevoelig overbelast Natura 2000-habitattype binnen een PAS-programmaperiode 2. bij Wm-inrichtingen geldt cumulatiebepaling: niet meer dan 3 mol, daaronder begrepen de gemelde ruimte onder 1 mol en onder 0,05 mol N/ha/jaar (depositieruimte onder grenswaarden) 3. limitering aan geldigheidsduur toegekende ontwikkelingsruimte: indien 2 jaar ongebruikt, dan kan vergunning worden ingetrokken (of kan GS aan B&W verzoeken (voor zover om aanhaken ging) om dat te doen) 4. toekennen van ontwikkelingsruimte op volgorde van de datum en tijdstip van ontvangst van een volledige en ontvankelijke aanvraag 5. Hardheidsclausule (vraag: te gebruiken als meer dan 3 mol N/ha/jr. nodig is?)

26 Niet in PAS aangemelde Natura 2000-gebieden 118 van 160 Nederlandse Natura 2000-gebieden zitten in PAS. Natura 2000-gebieden in Gelderland en Overijssel allemaal in PAS Bijlage 3 bij het PAS bevat overzicht niet aangemelde Natura gebieden: voor deze gebieden is wat het aspect stikstof betreft geen Wnbvergunning nodig. Lijkt niet juist als er wel sprake is van stikstofgevoelige habitattypen, maar de kritische depositiewaarde (KDW) thans niet wordt overschreden: als toename stikstof niet leidt tot alsnog overschrijden KDW: in het kader van de Wnb-vergunning belangenafweging maken (zonder passende beoordeling) als toename stikstof wel leidt tot overschrijden KDW door een project: een passende beoordeling is dan vereist. Daarin mogen mitigerende maatregelen worden betrokken, verbod externe saldering ex art. 5.5 lid 3 Wnb is niet van toepassing op deze Natura 2000-gebieden Verder is art leden 3 tot en met 6 Bnb van toepassing; voorziet o.a. in opzetten provinciale depositiebank op grond waarvan kan worden gesaldeerd

27 Buitenlandse Natura 2000-gebieden Vallen binnen omschrijving Natura 2000 in Wnb zie bijlage 5 PAS. PAS bevat geen ontwikkelingsruimte voor buitenlandse Natura gebieden. Wel dient te worden beoordeeld of project kan worden vergund op grond van het toetsingskader zoals dat in het betreffende land wordt gebruikt. In bijlage 5 PAS wordt op regelgeving Duitsland en België ingegaan: - Minder dan 7,14 mol N/ha/jr in Duits Natura 2000-gebied: geen bezwaar tegen verlening - Vlaanderen: drempel 3% KDW, Wallonië: kent geen ondergrens (bij toename stikstof is ecologische beoordeling nodig)

28 Procedurele aspecten Wnb-vergunning: wie is bevoegd gezag? Voorheen (Nbw 1998) hoofdregel: GS van de provincie waarin het deel van een Natura 2000-gebied ligt waarop het project of de andere handeling hoofdzakelijk gevolgen heeft = bevoegd gezag Onder Wnb is dat anders: art. 2.7 lid 2 juncto art. 1.3 Wnb: GS van provincie waar het project of andere handeling wordt gerealiseerd of verricht is het bevoegd gezag. Als in meerdere provincies is gelegen: dan GS van provincie waar activiteit in hoofdzaak wordt verricht; wel instemming nodig van GS andere provincies waarvoor project of andere handeling invloed op heeft;

29 Procedurele aspecten Wnb-vergunning onder Wnb: er blijft keuze om voorafgaande aan omgevingsvergunning afzonderlijk Wnb-vergunning aan te vragen als t.t.v. aanvraag omgevingsvergunning er geen aanvraag Wnb is gedaan: dan is omgevingsvergunning voor Natura 2000-activiteit vereist (zie art. 2.2aa Bor juncto artikel 2.1 lid 1 onder i Wabo); i- vergunning kan alleen worden verleend na verkrijgen verklaring van geen bedenking van GS die bevoegd gezag zou zijn bij vergunningprocedure bevoegd gezag: check aanvraag onlosmakelijke activiteiten; toepassing 4:5 Awb + uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing (3.10 lid 1 onderdeel f Wabo) + geen vvgb als vvgborgaan bevoegd gezag is In presentatie Jade wordt nader op aanhaken ingegaan

30 Wet natuurbescherming Tegen Nbw 1998-vergunning stond in eerste en enige aanleg beroep open bij ABRS. Onder vigeur Wnb: in beginsel bezwaar + beroep Rb + hoger beroep ABRS; alternatief is van toepassing verklaren afd. 3.4 Awb; dan eerst ontwerpbesluit met zienswijzen, daarna beroep Rb + hoger beroep: Overijssel en Gelderland hebben 3.4 van toepassing verklaard

31 PAS Jurisprudentie houdbaarheid PAS Nog steeds wachten op duidelijkheid Afdeling bestuursrechtspraak. Zie r.o Vrz. ABRS 25 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1229 (bestemmingsplan "Kustzone Petten"): in beoordeling plan segment 2 ruimte PAS. Vrz. ABRS 25 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1230 (bestemmingsplan "Parklaan" Ede): in beoordeling plan segment 1 ruimte PAS: De vragen of en in hoeverre de raad de passende beoordeling die voor het aspect stikstof is gemaakt voor het Natura 2000-gebied "Veluwe" in het PAS ten grondslag kon leggen aan het bestemmingsplan en of de raad de verwachting mocht hebben dat de in het programma gereserveerde ontwikkelingsruimte aan het project zal worden toebedeeld omdat het project "Parklaan (NSL)" is opgenomen in de bijlage bij de "Regeling programmatische aanpak stikstof", lenen zich, mede gelet op de inhoudelijke bezwaren die SNE en GNMF en anderen tegen die passende beoordeling naar voren hebben gebracht, niet voor beantwoording in een voorlopige voorzieningenprocedure. De voorzieningenrechter gaat er vanuit dat de zitting in de bodemprocedure gehouden zal worden in november of december 2016, mogelijk gelijktijdig met andere zaken waarin principiële rechtsvragen inzake het PAS aan de orde zijn.

32 PAS Jurisprudentie houdbaarheid PAS HvJ EU 21 juli 2016, ECLI:EU:C:2016:583 (Orleans e.a.). - Natuurmaatregelen tbv uitbreiding Antwerpse haven zijn niet voltooid voordat toestemming was verleend voor de uitbreiding. Vooruitlopen op een eventueel positief effect waarvan nog niet verzekerd is dat dit effect ook daadwerkelijk zal optreden acht het HvJ niet toegestaan. - PAS-systematiek: ontwikkelingsruimte wordt doorgaans uitgegeven voordat beoogde positieve effect op N2000-gebieden is gerealiseerd. Gelet op Orleans vraag of systematiek in overeenstemming is met artikel 6 Hrl. Zie hierover o.a. Ralph Frins heeft in het Tijdschrift voor Bouwrecht 2016/147 (mr. dr. F.H.W. Frins, Het arrest Orleans e.a.: het PAS en natuurmaatregelen veroordeeld tot de brandstapel?)

33 Soppe Gundelach Witbreuk advocaten Postbus AE Almelo T: F: Marcel Soppe Heino Witbreuk M: M: E: E: