Naar een integrale aanpak van kindermishandeling en huiselijk geweld

Transcriptie

1 Naar een integrale aanpak van kindermishandeling en huiselijk geweld Adri van Montfoort Inleiding 17 november 2008 NBC Nieuwegein 1 Inleiding Al vele jaren wordt alom gepleit voor meer samenwerking en meer samenhang in de aanpak van kindermishandeling en van huiselijk geweld en breder in jeugdzorg en jeugdbeleid. De regering probeert er van alles aan te doen, tot en met het instellen van een minister die coördinerend optreedt voor het brede terrein van Jeugd en Gezin en gezamenlijke plannen van betrokken ministers en staatssecretarissen. Provincies en gemeenten zetten in op een integrale aanpak en ook de instellingen en de beroepskrachten willen meer samenhang. Er zijn te veel samenwerkingsinitiatieven om bij te houden en verreweg de meeste beroepskrachten werken in de dagelijkse praktijk samen met andere instellingen. En toch overvalt ons soms de ervaring, dat het aantal spelers alleen maar groter wordt in plaats van kleiner en dat de ketens steeds langer worden in plaats van korter. Hoe komt dat? Waarom is dit probleem zo hardnekkig? Waarom is een integrale aanpak zo moeilijk te realiseren? Ik probeer die vraag te beantwoorden op drie verschillende niveaus: - De dynamiek van de publieke en professionele agenda - De Nederlandse beleidstraditie - Mechanismen van systeembehoud bij organisaties en beroepskrachten Bij ieder niveau maak ik een analyse van de achtergrond en ga ik in op de consequenties in de vorm van enkele aanbevelingen. 2 De dynamiek van de publieke en professionele agenda Het eerste niveau is de wijze waarop problemen als kindermishandeling en huiselijk geweld worden gedefinieerd en op de agenda komen. Dat gebeurt door bewegingen van slachtoffers en omstanders, beroepsgroepen, wetenschappers, media en overheden. Dergelijke bewegingen blijven altijd doorgaan, want ze horen bij de open democratische samenleving. 2.1 De beweging tegen kindermishandeling De beweging tegen kindermishandeling is begin jaren zestig gestart met publicaties over ernstig mishandelde baby s in Amerikaanse ziekenhuizen (Kempe c.s., 1962). 1

2 De beweging werd aanvankelijk geleid door artsen, maar spoedig gingen maatschappelijk werkers, juristen en kinderbeschermers meedoen. Deze beweging definieerde kindermishandeling als een medisch en psychosociaal probleem en als een gezinsprobleem. In de aanpak van het probleem stond hulpverlening voorop. Er was grote terughoudendheid ten opzichte van het strafrecht. De beweging leidde in de Verenigde Staten tot reorganisatie van de kinderbescherming en tot nieuwe wetgeving over het melden van kindermishandeling. Ook in Europa vond de beweging weerklank. In ons land ontstond vanaf 1972 het bureau vertrouwensarts, later omgevormd tot het advies- en meldpunt kindermishandeling (AMK). De Nederlandse, Duitse en Vlaamse bewegingen zetten zich scherper af tegen justitiële interventie dan de bewegingen in de Angelsaksische landen. De houding ten opzichte van justitiële interventie in Nederland blijkt uit het volgende citaat. Wanneer een kind wordt doodgeslagen, kan de justitie er niet buiten gehouden worden. Waar liggen echter de grenzen? In de regel wordt de justitie er wel buiten gehouden wanneer het kind een been wordt gebroken (Rijkmans, 1976). Dit is een citaat uit de toespraak van een van de eerste vertrouwensartsen op een groot congres. Het was destijds geen afwijkende opvatting en er kwam geen discussie over. Tegen toepassing van het strafrecht werden diverse argumenten gebruikt. Kindermishandeling werd gezien als onmacht van de ouders en het strafrecht zou die onmacht alleen maar vergroten, met een nog grotere kans op herhaling. Bovendien loopt het strafrecht vaak vast in bewijsproblemen, waarna het gezin zich sluit voor hulpverlening. De kinderen kunnen van de ouders het verwijt over de interventie krijgen. In Nederland werd dezelfde benadering ook toegepast op de maatregelen van kinderbescherming, hoewel die tot het civiele recht behoren. Ten dele kan dit worden verklaard, doordat de raad voor de kinderbescherming in ons land onderdeel was van het ministerie van Justitie. 2.2 Seksueel geweld en vrouwenmishandeling Rond 1980 kwamen seksueel geweld en vrouwenmishandeling in korte tijd hoog op de maatschappelijke agenda te staan. Dit thema werd naar voren gebracht door slachtoffers en ex-slachtoffers en kreeg steun van de vrouwenbeweging. Waar kindermishandeling aanvankelijk was gedefinieerd als het gevolg van onmacht van de ouders in de opvoeding, werd het geweld tegen vrouwen en meisjes nu gezien als het gevolg van de macht van mannen, in casu van vaders en echtgenoten. De eerdere definitie van geweld in het gezin als medisch, psycho-sociaal of gezinsprobleem, werd gezien als een mythe waarmee het geweld van mannen tegen vrouwen en meisjes werd toegedekt (vergelijk Rijnaarts en Van Hengel, 1983). Uit deze definitie van het probleem volgt het grondpatroon voor de aanpak. Het toepassen van het strafrecht werd als belangrijk onderdeel van de maatschappelijke reactie gezien. Het strafrecht maakt duidelijk wie verantwoordelijk is en het maakt 2

3 zichtbaar, dat de maatschappij dit geweld niet accepteert. Het stelt de norm en het ontschuldigt het slachtoffer. Tegenover de macht van de mishandelende ouder of echtgenoot moet de macht van de overheid gezet geworden om te zorgen, dat het geweld stopt. De medische en de psychosociale hulpverlening ontberen de formele machtsmiddelen om dit te doen. Het risico bestaat daardoor, dat hulpverleners eindeloos blijven proberen het vertrouwen te winnen en via gesprekken proberen het gedrag van de pleger te veranderen, waarbij ondertussen de dreiging blijft bestaan of het geweld voortgaat. Ernstige mishandeling binnen het gezin schokt de rechtsorde net zozeer als ernstig geweld buiten het gezin. Het strafrecht heeft bij uitstek de functie in de maatschappij om de rechtsorde te handhaven en te herstellen. 2.3 Huiselijk geweld als overkoepelend begrip? Uiteraard waren de opvattingen destijds veel gevarieerder dan ik hiervoor heb aangegeven, maar in de beweging tegen kindermishandeling was het welzijnsmodel dominant en in de aanpak van geweld tegen vrouwen werd meer uitgegaan van een justitieel model. Dergelijke verschillen in het grondpatroon werken heel lang door. Inmiddels wordt het begrip huiselijk geweld gebruikt als overkoepelde term. De probleemdefinitie is breed en houdt rekening met verschillende factoren. Machtsverschillen tussen mannen en vrouwen worden gezien als een factor, maar niet meer als de enige verklaring. Daarop passend wordt gepleit voor een aanpak waarin politie, justitie, zorg en maatschappelijke dienstverlening samen werken en waarin de mogelijkheden van strafrecht, civiel recht en hulpverlening worden toegepast. In zekere zin is dit een synthese van de eerder genoemde tegenstellingen. In mijn opvatting is een dergelijke synthese positief en is het vruchtbaarder dan een eenzijdige benadering. Maar met deze synthese is de discussie over ingrijpen door de overheid niet ten einde. Verschillen in achtergrond en in probleemdefinitie werken door in de huidige praktijk en kunnen ook vandaag de dag nog leiden tot het vastlopen van de samenwerking. Ik pleit ervoor om de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling te zien als een praktijk van sociale interventie, waarin het handelen gebaseerd is op een mix van: - Vraaggericht (client based) - Effectief (evidence based) - Normatief (value based) (zie ook Van Montfoort 2008). Dit houdt tevens in, dat in iedere casus bezien moet worden hoe gebruik gemaakt kan worden van de mogelijkheden van: 3

4 - Hulpverlening (inclusief openbare gezondheidszorg) - Civiel recht of bestuursrechtelijke maatregelen (oa maatregelen van kinderbescherming, huisverbod) - Strafrecht (zie ook De Savornin Lohman & Raaff, 2008) Bij alle overeenkomsten tussen kindermishandeling en geweld tussen volwassen partners, zijn er ook blijvende verschillen. De relatie tussen ouders en kinderen is anders dan die tussen partners en de verantwoordelijkheid van de samenleving voor minderjarige kinderen is eveneens specifiek. In de geschiedenis van de kinderbescherming is een langdurige golfbeweging te zien van kritiek, dat te weinig en te laat wordt ingegrepen naar kritiek dat te veel, op een verkeerde manier en in de verkeerde gezinnen wordt ingegrepen. Voor de praktijk van interventie is dit een voortdurend dilemma: werkelijke situatie: kind bedreigd kind niet bedreigd Inschatting: kind bedreigd kind niet bedreigd correct negatieve fout (foute misser) positieve fout (foute treffer) correct Dilemma: foute misser is even erg als foute treffer (dia uit de Deltamethode gezinsvoogdij) Voor dit dilemma bestaat geen totaal oplossing. Het blijft een kwestie van onderzoek naar de feiten, overleg over de mogelijkheden en risico s en normatieve oordeelsvorming. 3 De Nederlandse beleidstraditie De Nederlandse aanpak kunnen we typeren als: een rijkdom aan instanties en initiatieven, met samenwerken als voortdurende uitdaging. Dat dit niet iets is van de laatste jaren, blijkt uit het volgende citaat: 4

5 Moge er geen openlijke vijandschap bestaan, wij hebben bij ons onderzoek soms niet alleen stille antipathie bemerkt, maar ook, om het zeer zacht uit te drukken, gebrek aan samenwerking (Nutsrapport, 1898, pag 129) Enkele decennia geleden heeft Lijphart de Nederlandse traditie van omgaan met verdeeldheid in de samenleving beschreven. De verdeeldheid in religieuze en levensbeschouwelijke stromingen werd volgens Lijphart opgelost door enerzijds iedere groep of stroming een eigen domein te gunnen en anderzijds aan de top flexibele en pragmatische verbindingen tussen deze zuilen te maken. Sinds Lijphart dit schreef is er veel veranderd, maar nog altijd worden sectoren zoals zorg, welzijn en onderwijs in ons land gekenmerkt door een groot aantal particuliere of semiparticuliere instanties, een veelheid aan bestuurlijke actoren en uitgebreide netwerken van overleg over samenwerking. In vergelijking met de meeste van de ons omringende landen zeker de Angelsaksische landen is ons veld rijk geschakeerd en onoverzichtelijk. 3.1 Het huidige beleid ten aanzien van kindermishandeling De aanpak van kindermishandeling in ons land is begonnen met het aanstellen van vier vertrouwensartsen. Het huidige AMK neemt een belangrijke plaats in als de centrale instantie waar alle zaken gemeld althans bekend moeten zijn. Het AMK is slechts heel langzaam gegroeid in omvang en is nog altijd een relatief klein onderdeel in de jeugdzorg als geheel. Het heeft dertig jaar geduurd voordat het AMK enkele wettelijke bevoegdheden kreeg en de bevoegdheden van het AMK zijn ook nu nog veel geringer dan die van de instanties waar gemeld moet worden in de meeste andere landen. In de huidige aanpak van kindermishandeling staat het actieplan van de minister voor Jeugd en Gezin centraal. In dit plan wordt voortgegaan op de nota Kinderen veilig thuis uit In grote lijnen wordt volgens het actieplan de zogenaamde RAAKaanpak in het hele land ingevoerd. De RAAK-aanpak verwijst naar de werkwijze in een aantal pilots, waar alle instellingen in een regio gezamenlijk de aanpak van kindermishandeling verbeterden. De RAAK-aanpak past geheel in de Nederlandse beleidstraditie. Geen reorganisatie, maar coördinatie. Alle bestaande beroepsgroepen en instellingen moeten gaan samenwerken en om dat te bereiken wordt er een regionale coördinator aangesteld. Geen wetgeving, maar stimulering. Aansluiten bij de bestaande praktijk en de regionale situatie. De nadruk ligt op de voorkant van het systeem, te weten preventie en gemeentelijke voorzieningen. Voor de aanpak is een lijst opgesteld met 55 punten. Voorspelbaar is, dat deze aanpak zal leiden tot een groot aantal initiatieven en projecten, waarvan vele met positieve resultaten. Eveneens voorspelbaar is, dat het geheel zich niet gemakkelijk zal laten samenvatten en dat het geheel niet overzichtelijker zal worden. 5

6 3.2 Het huidige beleid ten aanzien van huiselijk geweld Sinds het jaar 2002 is er een indrukwekkende aanpak van huiselijk geweld ontwikkeld, zowel door de regering als door de gemeenten en door de betrokken instanties van politie, justitie, zorg en maatschappelijke dienstverlening. En er is nog meer op komst, waaronder de wettelijke maatregel van het huisverbod. Voor mijn analyse concentreer ik me op de manier waarop de aanpak wordt vormgegeven met een nieuwe organisatie, te weten het Advies- en Steunpunt Huiselijk Geweld (ASHG). In de eerste jaren van dit decennium zijn op enkele plaatsen in het land steunpunten huiselijk geweld ontstaan. In 2004 is de Tijdelijke stimuleringsregeling Advies- en Steunpunten huiselijk geweld in werking getreden. Dit heeft ertoe geleid, dat er inmiddels in alle 35 centrumgemeenten een ASHG is. Volgens de regering hebben de ASHG s: een centrale rol een spilfunctie een krachtige rol in de preventie en bestrijding van huiselijk geweld. 1 De wijze waarop deze nieuwe organisatie wordt gevormd, past naadloos in de Nederlandse beleidstraditie en vertoont veel overeenkomsten met het ontstaan van het AMK. Een nieuw, kleinschalig initiatief, met zeer beperkte financiële middelen, zonder wettelijke basis en een zeer lichte organisatorische constructie krijgt in algemene bewoordingen een centrale rol in de aanpak van een omvangrijk maatschappelijk probleem. 3.3 De voor- en nadelen van deze aanpak De voordelen van deze pragmatische aanpak zijn duidelijk: - het kan snel beginnen; - er is draagvlak in de praktijk, want het sluit aan bij initiatieven vanuit het veld; - we verliezen geen tijd en energie met discussie over het stelsel en over wetswijzigingen; - het kost (in het begin) niet veel extra geld De nadelen zijn minder goed zichtbaar op de korte termijn, maar niet minder groot: - op den duur wordt het systeem van zorg en interventie steeds onoverzichtelijker, trager en duurder; - er komt een onevenredige druk bij de nieuwe organisatie, die de verwachtingen 1 Deze typeringen staan op pag. 10 van de brief Beschermd en weerbaar. Brief van de staatssecretaris van VWS aan de Tweede kamer van 10 december 2007 (Kenmerk DMO/SSO ). 6

7 door gebrek aan menskracht en bevoegdheden nooit waar kan maken 2 ; - er komt geen heldere regeling voor de verantwoordelijkheid van de overheid Het laatste punt behoeft wellicht enige toelichting. De taak van de overheid is breed en omvat preventie, voorlichting, bewustwording, stimulering en afstemming, maar de kern van de verantwoordelijkheid van de overheid ligt bij het moment, dat er een casus gemeld wordt. De instantie die wordt aangewezen als de plek waar iedereen kan of moet melden is de plek waar de overheid haar verantwoordelijkheid moet waarmaken. De instantie waar gemeld wordt, moet daarom aan de volgende criteria voldoen: - bevoegdheden om onderzoek te doen en de rechter in te schakelen; - multi-disciplinaire deskundigheid in voldoende capaciteit om snel en adequaat op meldingen te reageren; - een wettelijke regeling voor de besluitvorming over de gemelde zaken, aangezien de rechtspositie van slachtoffers en gemelde gezinsleden in het geding is; - werken onder verantwoordelijkheid of toezicht van de overheid (overheidsorganisatie of bestuursorgaan) Tegen deze achtergrond is het verontrustend, dat het ASHG aan geen van deze criteria voldoet. Er is zelfs geen expliciete keuze voor het wel of niet fungeren als meldpunt. In het Plan van aanpak huiselijk geweld tot 2012 wordt geen aandacht besteed aan de vraag of het ASHG meldpunt is. Maar op pagina 18, in de opsomming van acties en doelstellingen voor de komende jaren, staat bijna achteloos de zin: Meldingen worden snel en adequaat afgehandeld. Er wordt geen aandacht besteed aan de bevoegdheden van het ASHG. Soms wordt wel gepleit voor doorzettingsmacht en vaak wordt gesproken over regie, maar in de ogen van deze jurist zijn dat vage kreten, zolang niet geregeld wordt wie verantwoordelijk is voor welke beslissingen, welke bevoegdheden deze persoon heeft om de verantwoordelijkheid waar te kunnen maken en wie deze instantie met bevoegdheden controleert. 3.4 Een herontwerp voor de meldpost Bij deze stand van zaken pleit ik ervoor, dat er opnieuw en grondig wordt nagedacht over de inrichting van de organisatie vanaf de melding. Ik stel voor, dat we de eindeloze discussie over een meldplicht tegenover een meldcode even laten rusten (wel doorgaan met het invoeren van de Rotterdamse meldcode, uiteraard) totdat er een nieuw ontwerp is voor de meldpost. Voor dit herontwerp moeten taken, bevoegdheden en capaciteit vanuit verschillende instanties samengebracht worden. Het gaat niet om een marginale toevoeging, maar om het anders inzetten van bestaande capaciteit. Voor de positionering denk ik, dat uiteindelijk de laagdrempelige, huiskamerachtige inloopfuncties die in het Centrum 2 Dit is geen uniek Nederlands verschijnsel. Een al wat ouder overzicht geeft Abel c.s. in The Politics of Informal Justice. Studies on law and social control. New York,

8 voor Jeugd en Gezin gepland zijn minder goed te combineren zijn met de werkelijke meldpost. Aansluiting bij het Veiligheidshuis ligt meer voor de hand, gesteld dat dit breder wordt vormgegeven dan het strafrecht en dat de openbare gezondheidszorg en de maatschappelijke dienstverlening ook volwaardig hierin gaan meedoen. Omdat bij de reactie op meldingen de verantwoordelijkheid van de overheid in het geding is, is de rol en de plaats van de rechter hierbij essentieel. Daarom is het voorstel van de vier grote steden van een rechter voor zaken van huiselijk geweld belangwekkend 3. Ik stel voor niet te denken aan een geheel nieuwe soort rechter, maar eerder aan het opzetten van combinatiezittingen, waar alle soorten rechterlijke zaken ten aanzien van een kind respectievelijk een gezin behandeld worden. Op dit moment zijn hiervan al voorbeelden op bescheiden schaal, waarbij in één zitting jeugdstrafrecht, kinderbescherming, schoolverzuim en eventueel echtscheidingsproblematiek wordt behandeld (familiekamer rechtbank in Arnhem). 4 Mechanismen van systeembehoud bij organisaties en beroepskrachten 4.1 Mechanismen Naast het niveau van de ideologie en naast het beleid zijn er ook op het niveau van organisaties en beroepskrachten mechanismen die de verdeeldheid in stand houden. Effectieve ketensamenwerking verandert organisaties. Organisaties zijn systemen die net als alle systemen mechanismen kennen die de verandering weer onschadelijk maken en de samenwerking marginaliseren. Hetzelfde geldt voor de werktradities van beroepsgroepen. Door deze mechanismen wordt samenwerking iets extra s naast de bestaande organisaties en bovenop het eigen werk. Dergelijke mechanismen worden zichtbaar door uitspraken, zoals: ik wil wel samenwerken, maar.. ( ik heb mijn handen vol aan mijn eigen werk) ( wij zitten in een andere keten) ( dan moet er eerst extra budget komen) ( de volgende moet mijn werk niet opnieuw doen) ( we hebben het geprobeerd, maar zij hebben toch een heel andere opvatting). Dergelijke mechanismen spelen naast openlijke weerstand tegen samenwerking en naast argumenten tegen samenwerking, zoals ik zit vast aan mijn beroepsgeheim, de WGBO, de Wet BIG, etc.. Juist bij het ja, maar kan samenwerking leiden tot telkens nieuwe toevoegingen, waarbij de status quo en de verdeeldheid daarbinnen blijven bestaan. 4.2 Een herontwerp voor een effectieve keten 3 Zie G4 (2008). 8

9 Systeembestendigende mechanismen blijven altijd bestaan, omdat er altijd organisaties blijven, maar winst kan worden behaald met de volgende uitgangspunten: Keteneffectiviteit De keten tot het einde toe denken (bescherming en hulp) De keten van achter naar voren denken De samenwerking in je organisatie toelaten Als één schakel faalt, faalt iedereen Er zijn, ook in ons land, voorbeelden van dergelijke ontwerpen. Ik denk onder meer aan de pilots tijdelijk huisverbod. De pilot Noord- en Midden Limburg werkt met deze uitgangspunten. Cruciaal is hierin de beroepskracht die alleen of samen met de politie direct na een melding met de gezinsleden gaat praten. In de pilot is dit de rol van de casemanager. In plaats van casemanager zou ik liever een andere Engelse term gebruiken, namelijk de key worker. Een casemanager kan ook iemand zijn die veel achter een bureau zit en indirect regie voert; een key worker is de centrale beroepskracht voor en in het gezin, die van daaruit de hulp organiseert en zorgt voor afstemming tussen de justitiële interventies en de hulp aan de gezinsleden. De key worker moet een beroepskracht zijn die goed kan werken in een crisis, gericht is op handelen en op overleg, directief en outreachend optreedt en die iets weet zowel van gezins- en relatiepatronen als van de ontwikkeling van kinderen. In de Angelsaksische landen wordt deze rol doorgaans vervuld door een social worker met ruime ervaring. In ons land is onder andere door Jo Hermanns gepleit voor een centrale rol van een dergelijke beroepskracht bij de hulp aan multiproblem gezinnen. Vanuit de hogeschool Leiden dragen we aan de ontwikkeling van dit profiel een steentje bij met een masteropleiding, die vooralsnog gericht is op jeugdzorg en jeugdbescherming. Gelukkig hoeven we niet op punt nul te beginnen. In de huidige praktijk zijn er al veel beroepskrachten die zowel naar de kinderen als naar het gezin kijken, gericht zijn op handelen en op directieve en deskundige communicatie met de gezinsleden. Ik weet dat velen ook hier in de zaal dat al dagelijks doen. Tegen deze beroepskrachten, deze key workers, wil ik zeggen: U kunt niet alle vormen van geweld voorkómen en evenmin kunt u het verdeelde veld omtoveren tot een zee van rust. Maar u maakt wel het verschil. Door te werken vanuit de vraag van de gezinsleden, met kennis van effectieve interventies en op basis van de waarden van onze samenleving. Door met de gezinsleden te werken in een combinatie van macht 9

10 en mededogen, van steun en structuur, van engageren en positioneren. Hoe langzaam het ook gaat, meer dan welke andere factor dan ook, maakt u het verschil. Literatuur Beschermd en weerbaar, intensivering van de opvang en hulp bij geweld in afhankelijkheidsrelaties. Brief van de staatssecretaris van VWS aan de Tweede Kamer, 10 december DMO/SSO G4 (2008). Naar een grootstedelijke integrale aanpak van huiselijk geweld Actieprogramma. Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, juni Kempe, C.H., Silverman, F.N., Steel, B.F., Droegenmuller, W, Silver, H.K. (1962). The Battered Child Syndrome. Journal of the American Medical Association. 181,pag Montfoort, A.J. van (2008). Professionaliteit en nuchterheid in jeugdzorg en jeugdbeleid. Lectorale rede. Amsterdam/Leiden: SWP/ Hogeschool Leiden. Plan van aanpak huiselijk geweld tot De volgende fase. Ministerie van VWS, Den Haag, augustus Privé geweld publieke zaak, een nota over de gezamenlijke aanpak van huiselijk geweld. (2002). Den Haag. Ministerie van Justitie. Rijkmans, J.M. (1976). Kindermishandeling. In: Recht, ouders en kinderen. Groningen: Tjeenk Willink, pag Savornin Lohman, J. de, Raaff, H. (2008). In de frontlinie tussen hulp en recht. Bussum: Coutinho. Tijdelijke stimuleringsregeling advies- en steunpunten huiselijk geweld. (2004). Den Haag. Ministerie van VWS. Vink, R. & Geurts, E. (2008). Op weg naar volwassenheid. Evaluatie van de Tijdelijke stimuleringsregeling Advies- en steunpunten huiselijk geweld. Leiden/Utrecht: TNO/NJi 10