Nodeloze uitrukken terugdringen (NUT)

Transcriptie

1 Onderzoek naar de consequenties van het voorstel herziening doormelding in het Bouwbesluit 2012 Versie: Eindrapport, 23 mei 2011 Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Lectoraat Brandpreventie Postbus HA Arnhem T F info@nifv.nl

2 Colofon Opdrachtgever: Portefeuillehouder: NVBR Programmaraad Risicobeheersing Ir. J.W. Scherjon Titel: Nodeloze uitrukken terugdringen (NUT) Datum: 23 mei 2011 Status: Projectnummer: Auteurs: Eindrapport 251N1011 Ing. R.R. Hagen MPA, Lectoraat Brandpreventie NIFV L. Witloks, Lectoraat Brandpreventie NIFV C.E. Meijer, NVBR Prof. Mr. Dr. A.M. Hol, Universiteit Utrecht Ing. R. van den Dikkenberg, NIFV Review: Drs. H.N Veltman-Kamp, NVBR E.J.F.M. van Mierlo, NVBR Eindverantwoordelijk: Ing. R.R. Hagen MPA C.E. Meijer Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Lectoraat Brandpreventie Postbus AH ARNHEM 2 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV

3 Voorwoord Voor u ligt het rapport Nodeloze Uitrukken Terugdringen (NUT). Het rapport is het resultaat van een onderzoek dat is uitgevoerd door de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) in samenwerking met het lectoraat Brandpreventie van het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV). Aanleiding voor het onderzoek is het voorstel van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) 1 om bij een aantal gebruiksfuncties de verplichte doormelding bij brandmeldinstallaties af te schaffen, om de regeldruk te verminderen. De NVBR staat niet onwelwillend tegenover dit voorstel van het ministerie van BZK, ook al omdat het bijdraagt aan de oplossing van het probleem van het te grote aantal nodeloze uitrukken. Vanuit de gemeentelijke en regionale verantwoordelijkheid voor brandveiligheid heeft de NVBR besloten om de voorstellen om de doormelding bij een aantal gebouwfuncties af te schaffen, zorgvuldig te onderzoeken. Omdat het terugdringen van nodeloze uitrukken een speerpunt is voor het ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) 2, is het project NUT door hen gesubsidieerd. De programmaraad Risicobeheersing van de NVBR is opgetreden als opdrachtgever van dit project. De vakgroep Veilig Gebruik van het Landelijk Netwerk Risicobeheersing (LNRb) en het lectoraat Brandpreventie van het NIFV waren de opdrachtnemers. Het project heeft de onderbouwing gegeven ten aanzien van veiligheidsoverwegingen en juridische en organisatorische aspecten. Het project heeft antwoord geven op de volgende vragen: Hoeveel minder onnodige uitrukken levert het voorstel op? Is het voorstel vanuit brandpreventief oogmerk acceptabel? Is het voorstel vanuit repressief oogmerk acceptabel? Met welke eventuele juridische implicaties heeft de brandweer met dit voorstel te maken? Welke knelpunten levert dit voorstel mogelijk op ten aanzien van de activiteiten van branddetectiebedrijven en particuliere alarmcentrales? De conclusies van dit onderzoek zijn op een aantal plaatsen een trendbreuk met de traditionele benadering van brandveiligheid. Het project is dan ook niet alleen een onderzoek gebleken, maar ook een proces. Een proces met conclusies die passen binnen de ontwikkelingen van de brandweer ( de Brandweer over morgen ) en van de brandveiligheid, verwoord in het Actieprogramma Brandveiligheid. Met dit rapport kan de Raad van Regionaal Commandanten (RRC) met een zorgvuldige onderbouwing een gewogen advies geven aan de ministeries van BZK en VenJ. 1 Voorheen: ministerie van VROM/WWI 2 Voorheen: ministerie van BZK NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV 3

4 4 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV

5 Inhoud Nodeloze uitrukken terugdringen (NUT) 1 Onderzoek naar de consequenties van het voorstel herziening doormelding in het Bouwbesluit Colofon 2 Voorwoord 3 Inhoud 5 Leeswijzer 7 A Managementsamenvatting 9 B Aanleiding project 17 1 Inleiding Wijziging Gebruiksbesluit NVBR-speerpunt terugdringen onnodige uitrukken Nieuwe visie op de brandweer en de brandveiligheid Project Nodeloze uitrukken terugdringen 20 2 Het probleem van nodeloze uitrukken Historisch perspectief Omvang van het probleem Relatie met vrijwilligheid Huidig perspectief 26 C Het project NUT 27 3 Het project Het projectplan Projectaanpak 27 D Resultaten van de deelprojecten 33 4 Deelproject 1 Reductie en resultaat Wijze van onderzoek Resultaten Conclusies 43 5 Deelproject 2 Brandpreventie Wijze van onderzoek Resultaten Conclusie 55 6 Deelproject 3 Repressief optreden Wijze van onderzoek Resultaten Conclusie 64 7 Deelproject 4 Juridische aspecten Ter inleiding Privaatrechtelijke aansprakelijkheid Normering van zorg Vereiste zorgvuldigheid en verificatie: uitwerking Complicaties door extra schakels Afwegingen en conclusies Wat te doen? 77 8 Deelproject 5 Invloed particuliere sector Reacties van de particuliere sector Invloed van de Particuliere Alarm Centrales Vrijwillige doormelding Conclusies 82 9 Deelproject 6 Lessen NUT voor de bestaande praktijk Wijze van onderzoek 85 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV 5

6 9.2 Resultaat Conclusie 109 E Conclusies en aanbevelingen 111 F Bijlagen 115 Bijlage 1 Voorstel herziening doormelding 117 Bijlage 2 Projectplan NUT 119 Bijlage 3 Literatuur 125 Bijlage 4 Medewerking aan project 127 Lijst tabellen Tabel 1: Cijfers CBS Tabel 2: Cijfers Veiligheidsregio Twente 39 Tabel 3: Cijfers veiligheidsregio Zuid-Oost Brabant Tabel 4: Cijfers Veiligheidsregio Rotterdam - Rijnmond Tabel 5: Resultaten indicatief onderzoek 42 Tabel 6: Fasen branduitbreiding en rookverspreiding 47 Tabel 7: Onderverdeling gebouwfuncties 48 Tabel 8: Analyseschema verblijfsgebouwen 52 Tabel 9: Analyseschema overnachtingsgebouwen 54 Tabel 10: Analyse schema opslaggebouwen 55 Tabel 11 Fasen branduitbreiding en rookverspreiding 59 Tabel 12: onderverdeling gebouwfuncties 60 Tabel 13: Analyseschema verblijfsgebouwen 61 Tabel 14: Analyseschema overnachtingsgebouwen 62 Tabel 15: Analyseschema opslaggebouwen 63 Tabel 16: Matrix met vergelijking conventionele aanpak 87 Lijst figuren Figuur 1: Toename aantal meldingen (groene lijn) en toename aantal ongewenste meldingen (rode lijn). Bron: CBS 25 Figuur 2: Schematisch overzicht van brandmeldingen 34 Figuur 3: Schematische weergave reductieberekening 36 Figuur 4: 5-Stappenoverzicht 37 Figuur 5: Schematische weergave cascademodel 47 Figuur 6: Reductie en resultaat NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV

7 Leeswijzer Dit rapport Nodeloze Uitrukken Terugdringen (NUT) bestaat uit zes delen. De delen Managementsamenvatting (deel A), Aanleiding project (deel B), Het project NUT (deel C), Resultaten van de deelprojecten (deel D), Conclusies en aanbevelingen (deel E) en Bijlagen (deel F). Deel A, Managementsamenvatting, geeft in het kort de aanpak van het project met de belangrijkste resultaten, alsmede puntsgewijs de conclusies en aanbevelingen. Deel B, Aanleiding project, gaat in op de primaire aanleiding van het project, te weten de wijziging van het Gebruiksbesluit en op de secundaire doelstelling, het terugdringen van het aantal nodeloze uitrukken als gevolg van loze brandmeldingen van brandmeldinstallaties. Ook wordt in dit deel ingegaan op de relatie tussen het project NUT enerzijds en de Strategische Reis van de brandweer en het Actieprogramma Brandveiligheid van de overheid anderzijds. Tot slot wordt in dit deel de omvang van het probleem in kaart gebracht en eveneens bekeken vanuit historisch en huidig perspectief. Deel C, Het project NUT, beschrijft het project en is daarmee tevens de verantwoording over de projectaanpak van de projectgroep aan de opdrachtgever. Het projectplan, de projectorganisatie, de projectaanpak, de deelprojecten en het projectverloop zijn in dit deel beschreven. Deel D, Resultaten van de deelprojecten, is het hart van het rapport. Achtereenvolgens komen de deelprojecten Reductie en resultaat, Brandpreventie, Repressief optreden, Juridische aspecten, Invloed particuliere sector en Lessen NUT voor de bestaande praktijk aan de orde. Van ieder deelproject is de wijze van onderzoek beschreven, alsmede de resultaten van deze onderzoeken. Ieder deelproject wordt afgesloten met de conclusies uit dat deelproject. De deelprojecten zijn zo beschreven dat ieder deelproject afzonderlijk gelezen kan worden. Om die reden kunnen er met name in de teksten van de deelprojecten Brandpreventie en Repressief optreden enkele gelijke tekstdelen voorkomen. Deel E, Conclusie en aanbevelingen, geeft in samenhang de conclusies die uit de diverse deelprojecten naar voren zijn gekomen. Deze conclusies zijn de antwoorden op de vragen waarop het project NUT een antwoord moest geven. Daar waar conclusies leidden tot aanbevelingen zijn die hier aangegeven en geadresseerd. Ook waar het eventueel vervolgonderzoek betreft. NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV 7

8 8 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV

9 A Managementsamenvatting Aanleiding project Om de regeldruk verder te verminderen werkt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) 3 aan een samenhangend pakket van wijzigingen van de bouwregelgeving. Dat pakket bestaat uit de wijziging van het Bouwbesluit 2003 en de invoering van de tweede fase van het Gebruiksbesluit. Deze beide besluiten zullen worden samengevoegd in een nieuw besluit; het Bouwbesluit De verwachte inwerkingtreding van dit besluit is 1 januari In het kader van de samenstelling van voornoemd pakket om de regeldruk te verminderen heeft het ministerie van BZK een voorstel ontwikkeld om bij een aantal gebruiksfuncties de verplichte doormelding bij brandmeldinstallaties af te schaffen 4. Parallel aan het wijzigingsvoorstel op het onderdeel doormeldingen in het Gebruiksbesluit stond het onderwerp op de agenda van het bestuur van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR). De nodeloze uitrukken zijn immers een doorn in het oog van de brandweer. De NVBR was in 2009 gestart om met een landelijk project aandacht te schenken aan het probleem van het grote aantal ongewenste meldingen en nodeloze uitrukken, veroorzaakt door brandmeldinstallaties. Ondanks de vele arbeidsintensieve gemeentelijke en regionale inspanningen van brandweerkorpsen om met behoud van de doormelding het aantal nodeloze uitrukken terug te dringen, lukte het niet om dit aantal substantieel te laten dalen, terwijl dat in de ogen van de brandweer wel hard nodig is. De NVBR staat niet onwelwillend tegenover de voorstellen van het ministerie van BZK. Het lijkt namelijk bij te dragen aan de oplossing van het probleem van het te grote aantal nodeloze uitrukken. Ook kan de NVBR zich vinden in het afschaffen van overbodige regels: voor gebouwen waar een automatische doormelding niets toevoegt aan het veiligheidsniveau van burgers of het veilig optreden van brandweermensen, zou de verplichting kunnen komen te vervallen. Vanuit de gemeentelijke en regionale verantwoordelijkheid die de brandweer heeft voor brandveiligheid heeft de NVBR besloten om het voorstel om de doormelding bij een aantal gebouwfuncties af te schaffen, zorgvuldig te onderzoeken. Zodat op basis van een zorgvuldige onderbouwing de Raad van regionaal Commandanten (RRC) tot een gewogen oordeel kan komen van het voorstel. Het project Nodeloze Uitrukken Terugdringen (NUT) moest deze onderbouwing geven ten aanzien van veiligheids-, juridische- en organisatorische overwegingen. 3 Voorheen: ministerie van VROM/WWI 4 Het voorstel van het ministerie van BZK houdt in dat de verplichte doormelding wordt afgeschaft, met uitzondering van: Wonen met zorg; zorgclusterwoningen voor 24-uurs zorg in een woongebouw en groepszorgwoningen voor 24-uurs zorg Kinderopvang voor kinderen jonger dan 4 jaar; indien groter dan 800 m2 of groter dan 400 m2 indien het uit meer dan 1 bouwlaag bestaat Cellengebouwen Gezondheidszorggebouwen; met bedgebied en indien zonder bedgebied indien hoger dan 20 m. NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV 9

10 De insteek van het project is om de voorstellen van het ministerie van BZK te onderbouwen vanuit de verantwoordelijkheden van de brandweer en daarmee te valideren. Indien deze onderbouwing op onderdelen niet gegeven kon worden, zou het project voorzien in alternatieven en als die niet gegenereerd konden worden, in adviezen tot aanpassing van het voorstel. Het project Het project moet antwoord geven op de volgende vragen: Hoeveel minder nodeloze uitrukken levert het voorstel op? Is het voorstel vanuit brandpreventief oogmerk acceptabel? Is het voorstel vanuit repressief oogmerk acceptabel? Met welke eventuele juridische implicaties heeft de brandweer als gevolg van dit voorstel te maken? Wat zijn voor de brandweer nog eventueel andere consequenties van dit voorstel? Deze vijf deelvragen zijn nader onderzocht in vijf deelprojecten. In een zesde deelproject is een aantal waardevolle initiatieven om het aantal onnodige uitrukken van gebouwen waarbij de doormelding wel blijft bestaan, geïnventariseerd. Dit alles heeft geleid tot de volgende deelprojecten: Deelproject 1: Reductie en resultaat Deelproject 2: Brandpreventie Deelproject 3: Repressief optreden Deelproject 4: Juridische aspecten Deelproject 5: Invloed particuliere sector Deelproject 6: Lessen NUT voor de bestaande praktijk. Eén van de doelstellingen van het project is het verkrijgen van breed draagvlak binnen de brandweer voor de conclusies en aanbevelingen van het project. Om die reden is er zowel bij de definitiefase van het project als tijdens de uitvoering in een aantal gremia overleg gepleegd met vertegenwoordigende organisaties. Reductie en resultaat Voor de beantwoording van de vraag wat de reductie zal zijn, zijn twee ingangen gekozen. Ten eerste is een analyse uitgevoerd van cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) over de jaren 2005 tot en met Dit zijn de meest recente gegevens van de afgelopen 4 jaar. Daarnaast is een enquête uitgezet bij de meldkamers van de regionale brandweren met als doel de resultaten van de enquête te gebruiken als crosscheck. Voor het kunnen maken van de reductieberekeningen met de CBS-cijfers, is de door het CBS gehanteerde indeling in gebouwfuncties vergeleken met de indeling die BZK hanteert. Uit deze vergelijking blijkt dit verschil zo gering, met name bij de gebouwfuncties waar de doormelding komt te vervallen, dat met de indeling van het CBS verder gerekend kon worden. Uit de berekeningen voor de jaren blijkt dat het gemiddelde reductieresultaat 54% bedraagt. Indien de doormelding overeenkomstig het huidige voorstel van het ministerie van BZK wordt afgeschaft, blijft 10 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV

11 46% van het aantal loze brandmeldingen bestaan. Op grond van een enquête die is uitgezet bij alle veiligheidsregio s blijkt dat een bijna identiek resultaat aanwezig, een gemiddelde reductie over afgelopen jaren van circa 55 %. De conclusie is dat het voorstel van het ministerie van BZK voor het in een aantal gevallen afschaffen van de directe doormelding, kan leiden tot een reductie van 54% van het aantal loze meldingen van brandmeldinstallaties. Op basis van het aantal loze meldingen in 2008 betekent dit een reductie van ruim Bij deze reductie van is er vanuit gegaan dat brandmeldingen via Particuliere Alarmcentrales (PAC s) geverifieerd worden en daardoor geen loze meldingen veroorzaken. In de reductie is nog geen rekening gehouden met het terugdringen van loze meldingen door de conventionele aanpak. Brandpreventie en repressief optreden Voor de beantwoording van de vraag of het voorstel leidt tot een vermindering van het brandveiligheidsniveau of tot een minder veilig of effectief optreden van de brandweer, is een aantal stappen uitgewerkt: 1. Het bepalen van het stadium van de brandontwikkeling en de rookverspreiding op het moment dat de brandweer arriveert, indien er sprake is van een directe doormelding en indien de doormelding is afgeschaft. Hiervoor is het cascademodel gebruikt dat de relatie geeft tussen het moment van arriveren van de brandweer en het stadium van brandontwikkeling en rookverspreiding. 2. Het bepalen van de aspecten die van belang voor het beoordelen van het niveau van brandveiligheid respectievelijk voor het veilig en effectief repressief optreden. 3. Het categoriseren van de te onderscheiden gebouwfuncties. Uit het beschouwen van de mogelijke brandpreventieve consequenties blijkt dat er uit brandpreventief oogmerk geen bezwaren bestaan tegen het afschaffen van de directe doormelding conform het voorstel van het ministerie van BZK en dat ook de onderzochte regelgeving hiervoor geen belemmering vormt. Uit de analyse over het veilig en effectief repressief optreden bij gebouwen met een overnachtingsfunctie blijkt dat in die gevallen dat er geen verantwoordelijke personen (lees: personeel) aanwezig zijn, er ten aanzien van meerdere factoren sprake is van gewijzigde omstandigheden voor wat betreft het repressief optreden. Deze gewijzigde omstandigheden gelden alleen voor de logiesfuncties zonder 24 uur bezetting van verantwoordelijk personeel. De consequenties voor de zelfredzaamheid van hotelgasten in samenhang met het repressieve optreden baart zorgen. Enerzijds omdat de vraag gesteld kan worden waar de verantwoordelijkheid van de brandweer ligt en waar die van de ondernemer, in situaties dat er in het hotel geen personeel aanwezig is dat bij een eventuele ontruiming een rol kan spelen. Bij een automatische doormelding kan de brandweer relatief snel ter plaatse zijn. Ingeval er geen personeel aanwezig is dat zorgt voor een adequate begeleiding van de ontruiming en eventuele informatieoverdracht aan de NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV 11

12 brandweer, kan de brandweer er niet op vertrouwen dat de gasten na de inwerkingtreding van het ontruimingsalarm het hotel hebben kunnen verlaten. Anderzijds zal er bij het ontbreken van de automatische doormelding en de afwezigheid van personeel geen enkele zekerheid bestaan dat de brandweer tijdig gealarmeerd wordt. De brandweer zal op basis van louter verantwoordelijkheidstoedelingen niet zonder meer toekijken als er nog mensen in het pand aanwezig zijn of als daarvoor tenminste een sterk vermoeden bestaat. De conclusie is dan ook dat het achterwege laten van de doormelding bij hotels zonder 24-uurs aanwezigheid van verantwoordelijk personeel nog een te groot risico is zolang de eigen verantwoordelijkheid nog onvoldoende verankerd is in het denken en handelen van de hotelgasten. Dit doet niets af aan het feit dat de eigenaar verantwoordelijk is en blijft voor de brandveiligheid. Het afschaffen van de doormelding op een later moment en daarvoor eerst investeren in de eigen verantwoordelijkheid lijkt echter op dit ogenblik de meest verstandige optie. Uit het beschouwen van de mogelijke repressieve consequenties blijkt dat er uit repressief oogmerk, met uitzondering van hotels zonder 24-uurs bewaking, geen bezwaren bestaat tegen het afschaffen van de directe doormelding conform het voorstel van het ministerie van BZK. Juridische aspecten 1. In het juridisch onderzoek is vanuit de privaatrechtelijke aansprakelijkheid, de vereiste zorg van de brandweer, de maatstaven van zorgvuldigheid en de verantwoordelijkheidsverdeling geanalyseerd welke juridische gevolgen de afschaffing van de verplichting tot automatische doormelding heeft voor de brandweer. Daarbij stonden de volgende twee vragen centraal: Wordt er ook in het geval er geen verplichte doormelding plaats vindt nog steeds voldaan aan de vereiste zorg van de kant van de brandweer? 2. In hoeverre past verificatie in geval van (al dan niet automatische) doormelding binnen de norm van behoorlijke hulpverlening of zorg? In geval van afschaffing van de verplichting tot automatische doormelding is het van belang dat in de toelichting op de regelgeving de daaraan ten grondslag liggende overwegingen helder worden gecommuniceerd. Voor de rechter is dit van belang als hij moet vaststellen of zulks past binnen het vereiste van behoorlijke zorg. Overleg met het ministerie van BZK is hier noodzakelijk. In geval van verificatie bij verplichte automatische doormelding is vertraging moeilijk te rechtvaardigen. Het betreft hier situaties waarbij kans op persoonlijke ongevallen bestaat. In geval van meldingen door PAC s is verificatie vereist, en eenvoudiger te rechtvaardigen omdat het hierbij niet gaat om situaties waarin personen gevaar lopen. Mits een en ander in (bestuursrechtelijke) besluitvorming is verankerd, hoeft hier in civielrechtelijk opzicht geen probleem te rijzen. Van belang is echter dat sprake is van zorgvuldigheid en dat hierover duidelijke afspraken worden gemaakt met de branche van PAC s. Tevens verdient het de voorkeur dat hiervoor een basis wordt gelegd bij aanpassing van de regelgeving. Het verdient de voorkeur dat wordt aangegeven dat de brandweer kan eisen dat meldingen zijn geverifieerd. Overleg met ministerie van BZK is geboden. 12 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV

13 Invloed particuliere sector In dit deelproject is nagegaan wat de invloed van de particuliere sector op het resultaat van het project NUT kan of zal zijn, als de directe doormelding bij een groot aantal gebruiksfuncties wordt afgeschaft. Het gaat dan met name over de installatiebranche, vertegenwoordigd door de Vereniging van Brandveiligheidsondernemingen in Nederland (Vebon). De visie van de installatiebranche is helder: instandhouding van de doormelding in alle gevallen en het probleem van de nodeloze uitrukken oplossen door technische oplossingen, beheersmatige oplossingen en verificatie. Maar de ervaring van drie decennia leert dat deze aanpak niet leidt tot reductie van het aantal loze meldingen en nodeloze uitrukken. De particuliere sector gaat steeds voorbij aan het primaire doel om de wetgeving inzake doormelding te wijzigen. Namelijk dat er in de voorgestelde gevallen (bij de voorgestelde gebruiksfuncties) geen noodzaak meer is om een automatisch brandalarm direct door te melden. De projectleiding van NUT heeft hierover gesprekken gevoerd met de installatiebranche. Zowel de NVBR als het bedrijfsleven is het met elkaar eens dat er bij het terugdringen van loze meldingen en nodeloze uitrukken in gebouwen waar ook na de wijziging van de regelgeving nog sprake is van een directe doormelding, een nauwe samenwerking tussen brandweer en bedrijfsleven essentieel is om ook daar het aantal loze meldingen en nodeloze uitrukken verder terug te dringen. Nauwere aansluiting bij de bestaande gemeentelijke of regionale projecten en samenwerking op landelijke schaal is daarvoor noodzakelijk. Ten aanzien van de mening van de installatiebranche over het wijzigingsvoorstel is de NVBR van mening dat het rapport NUT voldoende onderbouwing geeft om te concluderen dat het wijzigingsvoorstel geen negatieve invloed heeft op het brandpreventieve niveau van gebouwen (inclusief de veiligheid van de daarin aanwezige personen) en er geen sprake is van een verhoging van de risico s bij het repressief optreden of een verlaging van de effectiviteit van het repressief optreden. Wel is de NVBR met de particuliere sector van mening dat het voorstel van het ministerie van BZK kan leiden tot een toename van de brandschade. Maar dat rekent de NVBR niet tot de primaire verantwoordelijkheden van de brandweer, onder andere omdat bedrijven meer mogelijkheden hebben om bij brand de schade te beperken dan louter middels een directe doormelding. Dit onderwerp valt echter buiten de scope van het project NUT. Separaat is de NVBR hierover al in gesprek met het Verbond van Verzekeraars. De mogelijkheid bestaat dat gebouwbeheerders hun brandmeldinstallatie in de toekomst automatisch laten doormelden naar een PAC. Het is van essentieel belang dat brandmeldingen die bij PAC s terechtkomen, niet zonder verificatie worden doorgemeld aan de brandweer. Dit zal anders de positieve effecten van het terugdringen van nodeloze uitrukken teniet doen. Ook is een directe doormelding vanaf de PAC naar de brandweer vanuit wettelijk oogmerk en vanuit veiligheidsoogmerk niet noodzakelijk. De PAC s zullen daarvoor moeten voorzien in adequate verificatiemethoden en protocollen. De brandweer zal goedkeuring moeten verlenen op deze methoden en protocollen om brandmeldingen van PAC s in de toekomst NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV 13

14 nog te accepteren. Het samen met de PAC s onderzoeken van de mogelijkheden voor verificatie ligt buiten de scope van het project NUT maar dient in verband met het realiseren van de reductieresultaten wel aansluitend aan de afronding van het project NUT gestart te worden. Lessen NUT voor de bestaande praktijk Voor de start van het project NUT waren een aantal brandweerkorpsen al bezig om met behoud van de doormelding het aantal loze meldingen en nodeloze uitrukken terug te dringen. De keuze van het ministerie van BZK om bij een aantal gebouwfuncties de doormelding af te schaffen is door de brandweer bestempeld als de onconventionele methode. Daarmee is bedoeld dat er een trendbreuk is ontstaan met de methoden die tot nu toe (al enkele decennia lang) ingezet werden om het aantal loze brandmeldingen en daarmee het aantal nodeloze uitrukken terug te dringen. Deze bestaande methoden zijn samengevat onder de naam conventionele methode. Dat betekent echter niet dat het spoor van de conventionele methode nu geen waarde meer heeft en stopgezet kan worden. Integendeel zelfs. Ook als de onconventionele methode wordt geïmplementeerd, blijft de conventionele methode van groot belang. De objecten die nog wel blijven doormelden genereren nog steeds 46% van het huidige aantal loze meldingen. Dat zijn er ongeveer Er moet nog steeds flink geïnvesteerd worden in het terugdringen van het aantal nodeloze uitrukken bij de gebouwen en brandmeldinstallaties die nog wel rechtstreeks blijven doormelden. Om het belang van de conventionele methode te benadrukken wordt er in dit rapport over de onconventionele methode aandacht aan besteed. Deze aandacht is wat diepgang betreft wel een beperkte. Er wordt door de NVBR al gewerkt aan een handreiking voor de conventionele methode. Gekozen is om van een aantal onderscheidende pilots die in het land plaatsvinden (best practices) korte factsheets te maken, waarin wordt ingegaan op de aspecten die in het kader van het project NUT zijn behandeld. Te weten de gevolgen voor het brandpreventieve niveau, voor het veilig en effectief repressief optreden en voor de mogelijke juridische consequenties. De binnen het project NUT ontwikkelde methodes om dit te bepalen worden hiervoor gebruikt. De conclusie uit deze korte analyse van de initiatieven die er in het land zijn om op de conventionele methode het aantal loze meldingen terug te dringen, zijn en blijven naast de hoogstnoodzakelijke onconventionele methode, uiterst belangrijk om het aantal loze meldingen terug te dringen. Uit de practices blijkt ook dat deze aanpak loont, maar dat een flinke en langdurige inspanning van de brandweerkorpsen daarvoor nodig is. Ook kan geconcludeerd worden dat de aanpak tussen de verschillende korpsen alleen in een paar facetten afwijkt, maar dat er een heldere rode draad in de aanpak te herkennen is. Het verdient aanbevelingen deze rode draad en de geconstateerde aanvullingen daarop in een heldere handleiding nauwkeurig uit te werken. Met name het op orde hebben van de administratieve procedures blijkt in de praktijk essentieel. Wat opvalt, is dat geen van de in dit hoofdstuk genoemde korpsen verificatie als instrument gebruikt om nodeloze uitrukken terug te dringen. De reden hiervoor zou kunnen zijn dat de brandweer nog onvoldoende juridisch houvast heeft om dit middel in te zetten. In hoofdstuk 8 van dit rapport is hier kort op ingegaan (omdat de scope van dit rapport niet de conventionele, maar de onconventionele aanpak is). Geadviseerd wordt de 14 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV

15 juridische onderbouwing verder uit te diepen en het instrument van verificatie ook in de conventionele methode toe te passen. Conclusies Het project NUT heeft aangetoond dat de voorgenomen aanpassing van de regelgeving door het ministerie van BZK geen nadelige effecten heeft voor de brandpreventie en het veilig en effectief repressief optreden, met uitzondering van de hotels zonder 24-uursbewaking. De vermindering van het aantal verplichte doormeldingen zal een substantiële bijdrage leveren aan de wens van de NVBR om het aantal loze meldingen drastisch te verminderen, zodat de brandweer effectiever kan optreden en meer hulp op maat kan bieden aan de samenleving. Op basis van de huidige practices waarbij de conventionele methode is toegepast, kan een verdere reductie tot stand worden gebracht. Ter ondersteuning van de brandweerkorpsen is het wenselijk om de conventionele methode verder uit te werken in een heldere handreiking. De door het ministerie van BZK voorgenomen wijziging van de regelgeving heeft uit juridisch oogpunt geen grote consequenties voor de brandweer, maar vergt wel een aantal duidelijke protrocollen en afspraken. Met betrekking tot de verwachte verschuiving van abonnees naar de PAC s, als ook ten aanzien van de verdere reducering van loze meldingen is het mogelijk verificatie toe te passen. Wettelijke verankering is daarbij een vereiste. Met het ministerie van BZK zullen hierover nadere afspraken moeten worden gemaakt. Aanbevelingen Aan bovenstaande conclusies zijn een aantal aanbevelingen onlosmakelijk verbonden. De aanbevelingen betreffen: Het uitbrengen van een advies aan het ministerie van BZK over het niet afschaffen van de veplichte automatische melding voor hotels zonder 24 uursbewaking. Het opstellen van een protocol met betrekking tot de randvoorwaarden voor verificatie. Het opstarten van besprekingen met het ministerie over gerichte, heldere communicatie aan gebruikers van gebouwen, over de wettelijke verankering van de verificatiemogelijkheid en over de wettelijke verankering en kwaliteitsborging van PAC s en verificatie van PAC-meldingen. Het opstarten van een vervolgtraject in samenwerking met de PACbranche. Het opstellen van een handreiking waarin de conventionele methode verder wordt uitgewerkt aan de hand van de bevindingen uit het project NUT. NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV 15

16 16 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV

17 B Aanleiding project 1 Inleiding 1.1 Wijziging Gebruiksbesluit Op 1 november 2008 is fase 1 van het Gebruiksbesluit in werking getreden. In fase 1 zijn de voorschriften voor brandveilig gebruik uit de modelbouwverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) overgeheveld naar landelijke regelgeving. Om de regeldruk verder te verminderen werkt het ministerie van BZK aan een samenhangend pakket van wijzigingen van de bouwregelgeving. Dat pakket bestaat uit de wijziging van het Bouwbesluit 2003 en de invoering van de tweede fase van het Gebruiksbesluit. Deze beide besluiten zullen worden samengevoegd in een nieuw besluit: het Bouwbesluit De verwachte inwerkingtreding van dit besluit is 1 januari In het kader van de samenstelling van voornoemd pakket om de regeldruk te verminderen heeft het ministerie van BZK in de zomer van 2009 een voorstel ontwikkeld om bij een aantal gebruiksfuncties de verplichte doormelding bij brandmeldinstallaties af te schaffen 5. Het voorstel van het ministerie van BZK houdt in dat de verplichte doormelding wordt afgeschaft, met uitzondering van: Wonen met zorg; zorgclusterwoningen voor 24-uurs zorg in een woongebouw en groepszorgwoningen voor 24-uurs zorg. Kinderopvang voor kinderen jonger dan 4 jaar; indien groter dan 800 m 2 of groter dan 400 m 2 indien het uit meer dan 1 bouwlaag bestaat. Cellengebouwen. Gezondheidszorggebouwen; met bedgebied en indien zonder bedgebied indien hoger dan 20 m. Overheid en bedrijfsleven 6 hebben een gezamenlijk voorstel gedaan voor herziening van de eisen voor doormelding 7. Dit voorstel wordt niet gedragen door de Vereniging van Brandveiligheidsondernemingen in Nederland (Vebon) en werd op dat ogenblik ook niet gedragen door de NVBR. De NVBR had op dat moment hierover het volgende standpunt ingenomen: De NVBR vindt drie bijeenkomsten die in de zomerperiode van 2009 georganiseerd worden om tot wijzigingen in het Gebruiksbesluit te komen, niet het geschikte medium om strategische keuzes voor te bereiden. De NVBR adviseert BZK daarom om voorlopig vast te houden aan de eisen voor doormelding zoals deze in het huidig Gebruiksbesluit (Staatsblad ) vermeld staan. Het voorstel voor herziening van de eisen voor doormelding is in bijlage 1 van dit rapport opgenomen. 5 Onderzoeksrapport Herijking voorschriften brandmeldinstallatie in Gebruiksbesluit, Adviesburo Nieman B.V. Zwolle, 2 oktober De volgende partijen hebben aan het voorstel meegewerkt: BZK, NVBR, Recron, Vebon, Uneto-VNI, KHN, VNO-NCW, FME-CWM, Raad Nederlandse Detailhandel en Brandweer Amsterdam 7 Het betreft hier de herziening van de tabel van bijlage 1 van het Gebruiksbesluit NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV 17

18 1.1.1 Nadere positie NVBR in gewijzigd Gebruiksbesluit De NVBR heeft het najaar van 2009 benut om het voorstel goed door te spreken met haar achterban. In een expertsessie op 29 oktober 2009 is een heldere redenatie ontwikkeld om op basis van het voorstel van het ministerie van BZK de gedane keuzes te legitimeren in relatie tot de doelstelling van de brandweer om het aantal nodeloze uitrukken terug te dringen. De uitgangspunten die tot deze legitimatie geleid hebben zijn hieronder weergegeven: De brandweer is er voor het redden van mensen en het voorkomen van onbeheersbare situaties bij brand. De brandweer/overheid moet helder communiceren wat wel en niet van de brandweer kan worden verwacht. De primaire verantwoordelijkheid voor brandveiligheid ligt bij de eigenaar/gebruiker van een gebouw. Alarmopvolging bij de gebouwfuncties waarvoor straks geen doormelding meer wordt vereist, moet door de eigenaar/gebruiker zelf ter hand worden genomen. Ofwel: de interne hulpverleningsorganisatie moet op orde zijn. Naast het Gebruiksbesluit kent ook de Wet milieubeheer eisen voor automatische doormeldingen. En ook voor infrastructuur en cultureel erfgoed kan besloten worden automatische meldingen te eisen. Bovendien worden automatische doormeldingen vanuit Gebruiksbesluit en Bouwbesluit soms in het kader van gelijkwaardigheid geëist. De insteek van de aanpak op de korte termijn is het schrappen van verplichte doormeldingen in het Gebruiksbesluit. Hiermee is de grootste winst te behalen. De discussie over de andere categorieën moet nog volgen. De conventionele methode 8 blijft aandacht verdienen voor die gebouwfuncties waarvoor de doormelding vereist blijft. Vrijwillige rechtstreekse doormeldingen naar de brandweer worden niet meer geaccepteerd óf er zullen strenge eisen gesteld worden in de aansluitvoorwaarden. In de expertsessie is ook aandacht besteed aan de eventuele knelpunten die de brandweer kan of zal tegenkomen als het wijzigingsvoorstel van het ministerie van BZK geïmplementeerd wordt. Vastgesteld werd dat moet worden geïnvesteerd in het oplossen van die knelpunten. 1.2 NVBR-speerpunt terugdringen onnodige uitrukken Parallel aan het wijzigingsvoorstel op het onderdeel doormeldingen in het Gebruiksbesluit had het bestuur van de NVBR naar aanleiding van persberichten over het grote aantal loze meldingen in 2006 en 2007 het onderwerp in 2008 opnieuw op de agenda geplaatst. De NVBR was in 2009 al gestart om in projectvorm aandacht te schenken aan het probleem van het grote aantal ongewenste meldingen en nodeloze uitrukken, veroorzaakt door brandmeldinstallaties. Ondanks de vele arbeidsintensieve gemeentelijke en regionale inspanningen van brandweerkorpsen om met behoud van de doormelding het aantal nodeloze uitrukken terug te dringen lukte het niet om deze substantieel te laten dalen, terwijl dat in de ogen van de brandweer wel hard nodig is. De redenen voor het terugdringen van nodeloze uitrukken zijn substantieel en divers. Enerzijds spelen de hoge kosten en de (verkeers)risico s een rol, 8 De conventionele methode is de methode om het aantal loze meldingen en nodeloze uitrukken terug te dringen met behoud van de doormelding 18 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV

19 anderzijds gaat het ook om de motivatie van het personeel en de last voor vrijwilligers en hun werkgevers. De NVBR was daarom al gestart met de voorbereidingen voor een businesscase om het aantal nodeloze uitrukken substantieel terug te dringen. Ook het ministerie van VenJ was het aantal loze meldingen een doorn in het oog. Het ministerie van Ven J heeft de NVBR gevraagd hier nader onderzoek naar te doen en is bereid gevonden dit onderzoek financieel te ondersteunen. 1.3 Nieuwe visie op de brandweer en de brandveiligheid De brandweer en de brandveiligheid in brede zin zijn een nieuwe weg ingeslagen. De brandweer in het project Strategische reis, dat geresulteerd heeft in een nieuwe visie, de Brandweer over morgen. Daarnaast heeft de overheid naar aanleiding van de Schipholbrand in 2005 een nieuwe visie op brandveiligheid ontwikkeld 9. De keuzes die gemaakt worden om het aantal nodeloze uitrukken terug te dringen dienen uiteraard in beide nieuwe visies te passen De Brandweer over morgen De brandweer zal steeds meer gaan sturen op activiteiten die voor de samenleving in relatie tot de kosten het hoogste rendement opleveren, het zogenaamd denken in maatschappelijk rendement. Uiteraard blijft de brandweer brand bestrijden, maar door meer in te zetten op brandpreventie worden de hoge kosten die brandbestrijding door paraatheid en personele inzet met zich meebrengt, daardoor beperkt. Er wordt een geheel andere wijze van brandveiligheid geïntroduceerd die is gebaseerd op een risicobenadering: het streven naar minder branden, minder slachtoffers en minder brandschade, met inachtneming van de effectiviteit en efficiëntie. De nadruk komt niet langer op bestrijding te liggen, maar op het voorkomen en beheersbaar maken van branden en incidenten. Bovendien wordt er meer gewezen op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven, in lijn met de visie op brandveiligheid van de ministeries van VenJ en BZK. Kennisontwikkeling op het terrein van brand en incidenten is daarbij onontbeerlijk. De brandweer staat dus aan de vooravond van fundamentele vernieuwing. Die zal niet van de ene op de andere dag klaar zijn. Het gaat om de beweging die in gang wordt gezet. Elke fundamentele vernieuwing van een bedrijfsmodel gaat via evolutie en niet via revolutie. Daarnaast zal er rekening mee moeten worden gehouden dat elke brandweerregio zich in een andere startpositie bevindt, en dat er dus landelijke verschillen in tijdstip en tempo zullen zijn. Meer nog dan de inhoudelijke veranderingen is de verandering van denkwijze van belang. De brandweer gaat vernieuwen in plaats van verbeteren, de brandweer groeit van een intern gerichte organisatie naar een netwerkorganisatie, en de brandweer zal ook landelijk meer gaan samenwerken en als één gezicht naar buiten treden Visie op brandveiligheid De Visie op brandveiligheid is gebaseerd op vier pijlers, te weten: risicobenadering, doelgroepenbenadering, eigen verantwoordelijkheid en 9 Brief van de minister van BZK (thans Ven J), mede namens de minister voor WWI (thans BZK) aan de Tweede Kamer, 29 april 2009, Kamerstuk , 26956, nr. 66, Tweede Kamer NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV 19

20 doelkwantificering. De voorgestelde wijziging van het Gebruiksbesluit is een naadloze invulling van de gevolgen van de eerste drie pijlers 10. De Visie op brandveiligheid bevat de koers voor de komende jaren en is daarmee richtinggevend voor de eventuele aanpassingen binnen het systeem van brandveiligheid. Deze visie is niet van de ene op de andere dag werkelijkheid. Het is een eerste aanzet, op basis waarvan diverse hulpmiddelen en instrumenten de komende jaren verder onderzocht en uitgewerkt moeten worden. De verdeling van verantwoordelijkheden en de uitgangspunten voor regelgeving hangen nauw met elkaar samen. De verantwoordelijkheid van de overheid en de daarmee samenhangende regelgeving richten zich op de veiligheid van bewoners. Een pand veilig kunnen verlaten is een basisprincipe en houdt in dat mensen een gevaarlijke plek (een bouwwerk) tijdig kunnen verlaten. De brandveiligheidsmaatregelen hangen daarnaast nauw samen met de risico s van het specifieke bouwwerk. De regelgeving is aldus gericht op het waarborgen van een minimale sterkte van de constructie van het bouwwerk met inachtneming van de specifieke risico s van dat bouwwerk. De brandschade aan het pand is een verantwoordelijkheid van de eigenaar van het gebouw. De visie van de overheid op de brandveiligheid heeft betrekking op de verantwoordelijkheidsverdeling, primaire doelgroepen voor overheidsinterventie, de maatschappelijke acceptatie van brand, bekendheid en uitvoerbaarheid van voorschriften en de doelen die de overheid stelt bij de ontwikkeling op het gebied van brandveiligheidsbeleid de komende jaren (risicobenadering en doelkwantificering). Uit de studies naar aanleiding van incidenten blijkt dat de verantwoordelijkheidsverdeling en het veiligheidsbewustzijn bij de diverse partijen onvoldoende duidelijk zijn. Daarom is in deze visie veel aandacht voor de gewenste verantwoordelijkheidsverdeling en het verhogen van het veiligheidsbewustzijn. Het introduceren van een risicobenadering is een belangrijk element dat vooral van betekenis is voor het anders omgaan met wet- en regelgeving. Vanuit een risicobenadering wordt de brandveiligheid primair bezien op de risico s van het gebouw, het gebruik en de organisatie en niet vanuit de generieke veiligheidsniveaus die zijn vastgelegd in de regelgeving. In deze visie worden prioriteiten gesteld met betrekking tot de inspanningen van de overheid. De interventie zal zich vooral richten op groepen personen die van anderen afhankelijk zijn voor hun brandveiligheid, zoals minder zelfredzamen en mensen die de risico s van brand niet of onvoldoende kunnen inschatten. Het gaat hierbij om die situaties die het meest risicovol zijn door aanwezigheid van groepen mensen, zoals scholen, zorggebouwen en celgebouwen, en die gevallen waar op dit moment de meeste slachtoffers vallen: woningen en woongebouwen. 1.4 Project Nodeloze uitrukken terugdringen Zoals gezegd staat de NVBR niet onwelwillend tegenover de voorstellen van het ministerie van BZK. Ook omdat het, naast het schrappen van onnodige regels, lijkt bij te dragen aan de oplossing van het probleem van het te grote aantal nodeloze uitrukken. Vanuit de gemeentelijke en regionale verantwoordelijkheid voor brandveiligheid heeft de NVBR 10 Doelkwantificering heeft geen directe relatie met het direct doormelden van brand 20 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV

21 besloten om de voorstellen om de doormelding bij een aantal gebouwfuncties af te schaffen, zorgvuldig te onderzoeken. Zodat op basis van deze zorgvuldige onderbouwing, de RRC tot een gewogen ondersteuning kan komen voor het voorstel. Het project moest deze onderbouwing geven ten aanzien van juridische, organisatorische en veiligheidsoverwegingen. De insteek van het project is om de voorstellen van het ministerie van BZK te onderbouwen vanuit de verantwoordelijkheden van de brandweer en daarmee te valideren. Indien deze onderbouwing op onderdelen niet gegeven kon worden, moest het project voorzien in alternatieven en als die niet gegenereerd konden worden, tot voorstellen tot aanpassing van het voorstel. Het project moet antwoord geven op de volgende vragen: Hoeveel minder onnodige uitrukken levert het voorstel op? Is het voorstel vanuit brandpreventief oogmerk acceptabel? Is het voorstel vanuit repressief oogmerk acceptabel? Welke eventuele juridische implicaties heeft dit voorstel voor de brandweer? Wat zijn voor de brandweer nog eventueel andere consequenties van dit voorstel? Er is al aangegeven dat de NVBR en individuele brandweerkorpsen bezig waren om op de conventionele methode dat wil zeggen met behoud van de doormelding het aantal nodeloze uitrukken terug te dringen. Het brandweerveld heeft erop aangedrongen om deze initiatieven mee te nemen in het project Nodeloze uitrukken terugdringen (NUT). Gekozen is om dat te doen in de vorm van het inventariseren van deze initiatieven en deze weer te geven in de vorm van onderling vergelijkbare factsheets. Ook is besloten om de juridische consequenties te onderzoeken, als de brandweer niet of vertraagd uitrukt. Dat wil zeggen dat de brandweer eerst de brandmelding verifieert. Het blijven investeren in het op de conventionele wijze terugdringen van het aantal nodeloze uitrukken blijft belangrijk, omdat er ook na de wijziging van het Gebruiksbesluit nog een groot aantal gebouwen met een directe doormelding overblijft. De vakgroep Veilig gebruik van het Programma Risicobeheersing is daarom bezig met het opstellen van een handboek, waarin meerdere opties binnen de conventionele aanpak worden uitgewerkt. Er is een directe afstemming tussen dit handboek en de factsheets die in het kader van het project NUT worden uitgewerkt. Zoals gezegd hecht het ministerie van VenJ veel waarde aan het terugdringen van het aantal loze meldingen van brandmeldinstallaties. Het ministerie heeft om die reden dit project gesubsidieerd. De daarbij door het ministerie van VenJ geformuleerde minimale ambitie is dat het aantal nodeloze uitrukken zal verminderen. NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV 21

22 22 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV

23 2 Het probleem van nodeloze uitrukken 2.1 Historisch perspectief De eerste doormeldingen in Nederland dateren uit Toen ging de brandweer van Amsterdam gebruikmaken van het telegraafnet en sloot daarop openbare brandschellen aan. Met deze brandschellen konden burgers op de openbare weg direct brand melden aan de meldkamer van de brandweer. Deze brandschellen werden ook geplaatst in onder meer schouwburgen en ziekenhuizen. Daarmee was de eerste doormelding van een handbrandmelder een feit. De ontwikkelingen van het telefoonstelsel in de eerste decennia van de 20 e eeuw brachten ook kansen voor automatische brandmelding, hoewel de aandacht meer uitging naar het automatisch alarmeren van kazernes en brandweerpersoneel vanaf de meldkamer, dan het automatisch brand melden vanaf het brandadres aan de meldkamer. Op het brandweercongres in 1930 werd geconstateerd dat de Nederlandse brandweer een ontstellende achterstand had en dat er sprake was van een middeleeuwse brandweer met ouderwets materieel. De oplossing om de brandweer te verbeteren werd gezien in samenwerking en in de voortschrijdende techniek. Brandmeldinstallaties werden met name genoemd als voorbeeld van het gebruikmaken van deze voortschrijdende techniek. De eerste jaren na de oorlog werden de door de bezetter ingezette verbeteringen van de brandweer en de brandpreventie voortgezet. De term voorkomen is beter dan blussen deed in die periode haar intrede, alhoewel de doelstelling van een brandmeldinstallatie nog steeds was de brandweer snel te alarmeren, zodat zij hun repressieve taak snel kon aanvangen. De ontwikkeling van de brandmeldinstallatie ging gestaag door. In 1952 werd de sprinklerinstallatie in de Grote Kerk in Den Haag automatisch doorgemeld en in 1959 werd de mogelijkheid geschapen tot het automatisch doormelden vanaf een brandmeldinstallatie. Ondertussen werden ook de vlammenmelder (1953) en in 1958 de ionisatiemelder (rookmelder) geïntroduceerd. Vanaf 1972 werd gestart met het vastleggen van kwaliteitscriteria voor brandmeldinstallaties. De reden daarvoor was de snel groeiende markt, veroorzaakt door de toenemende vraag en daaropvolgend de grote diversiteit in het aanbod door leveranciers. Opmerkelijk was de grote verantwoordelijkheid die de overheid naar zich toetrok. In het geval dat op grond van voorschriften een brandmeldinstallatie als aanvulling op of vervanging van preventieve beveiligingen is opgelegd, en deze brandmeldinstallatie is aangesloten op de alarmcentrale van een overheidsorgaan, die overheid zich mede verantwoordelijk moet voelen voor het goede functioneren van het hele systeem, vanaf detectie tot alarmopvolging en blussing 11. Later dat jaar werd op een congres aangegeven dat brandmeldinstallaties nog geen gemeengoed waren en dat ze voornamelijk werden toegepast in de industrie en bij bankgebouwen, voor bewaking in de tijd dat daar geen personeel aanwezig was en uitsluitend ter voorkoming van zeer grote brandschades bij branden s nachts. Er werd op het congres aangegeven dat het toepassingsgebied van brandmeldinstallaties hotels, pensions en bejaardentehuizen moest zijn, om bewoners en gasten vroegtijdig te alarmeren. In de jaren daarna 11 Tijdschrift De Brandweer, 1972 NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV 23

24 werden de kwaliteitseisen steeds verder gecodificeerd. In 1974 publiceerde het Bureau voor Sprinklerbeveiliging Richtlijnen voor automatische brandmeldinstallaties (waarin het in de dagsituatie vertragen van de doormelding mogelijk is). In 1977 verscheen de Voorlopige richtlijnen voor het stellen van eisen aan automatische brandmeldinstallaties van de Inspectie voor het Brandweerwezen, welke in 1980 gevolgd werd door de definitieve richtlijn. Vanwege verschillende interpretatiemogelijkheden werd de richtlijn in 1984 vervangen door de publicatie Brandmeldinstallaties. Deze werd in 1986 vervangen door de norm NEN De observaties uit deze historische schets zijn dat brandmeldinstallaties en de doormelding daarbij, ontstaan zijn uit een slecht functionerende repressieve brandweerorganisatie. Daarna werden de technische mogelijkheden van brandmeldinstallaties de drijfveer om ze nog meer toe te passen. Dit had weer tot gevolg dat andere preventieve eisen niet of minder uitgevoerd konden worden omdat gedacht werd dat de techniek van brandmeldinstallaties daarin kon voorzien. De doelstelling van een snelle alarmering van de brandweer is door de jaren heen nogal eens gewijzigd. Zo zijn de doelstellingen vroegtijdig repressief optreden en redding niet meer opgenomen in de toelichting van het Gebruiksbesluit. Het snel ontdekken en intern alarmeren is nu de voornaamste doelstelling. Ten aanzien van de relatie tussen de directe doormelding en de rol van de brandweer is nu alleen nog aangegeven dat de brandweer sneller ter plaatse kan zijn en dat de brandweer eventueel kan assisteren bij de ontruiming Omvang van het probleem In 1997 begint de overheid zich echt ongerust te maken over het aantal loze meldingen van brandmeldinstallaties. In de circulaire Loos alarm van brandmeldinstallaties 13 wordt voor het eerst de omvang van het probleem geanalyseerd. De circulaire zegt daarover het volgende: In de periode is het aantal loze meldingen landelijk toegenomen van tot , hetgeen overeenkomt met een stijging van gemiddeld meer dan 7% per jaar. Ruim 72% van het aantal loze meldingen in 1995 is afkomstig van brandmeldinstallaties. Het aantal meldingen van brandmeldinstallaties is de afgelopen jaren fors gestegen: van in 1985 naar in 1990; een stijging van bijna 43%. Van het aantal meldingen van deze brandmeldinstallaties is in ,8% loos alarm. Problemen voor de brandweer zijn met name: Afname van de inzetbaarheid (voor echte branden elders). Afname van de motivatie van het brandweerpersoneel met als gevolg een afname in de uitruksnelheid. Verminderde bereidheid van de werkgever waar de brandweervrijwilliger zijn hoofdbetrekking heeft, om hem nog langer zijn nevenactiviteiten bij de brandweer te laten vervullen. Onnodige risico s voor de verkeersveiligheid. Onnodige geluidsoverlast (door sirenes) langs aanrijroutes. Extra kosten (met name ten aanzien van vrijwilligers). 12 De Wit, R. en Helsloot I.; Openbaar brandmeldsysteem: Historie, opbrengst en kosten 13 Circulaire EB97/737 van 16 juni NVBR EN LECTORAAT BRANDPREVENTIE NIFV