MASTERPROEF: Stimulansen voor een CO-2 zuinige elektriciteitsproductie tegen het zonlicht Tijd voor rationalisatie?

Transcriptie

1 Dieter VAN DER SMISSEN UNIVERSITEIT GENT Faculteit Rechten Master na Master Milieurecht Academiejaar MASTERPROEF: Stimulansen voor een CO-2 zuinige elektriciteitsproductie tegen het zonlicht Tijd voor rationalisatie? Promotor: Prof. dr. Frederik VANDENDRIESSCHE, docent energierecht

2 VOORWOORD Na vier jaar op deeltijdse basis de Master na Master opleiding milieurecht aan de Universiteit Gent te hebben gevolgd, heb ik niet alleen een ruime juridische kennis opgebouwd van het omgevingsrecht in de brede zin (milieu stedenbouw energie), bovendien heb ik er als mens heel wat van opgestoken. Samen met vele anderen kwam ik tot de vaststelling dat onze aarde ernstig wordt bedreigd. Plant- en diersoorten verdwijnen en ecosystemen raken verstoord. Aantasting van biodiversiteit en de uitputting van natuurlijke hulpbronnen brengt uiteindelijk het voortbestaan van alle mensen in gevaar. Duurzaam omgaan met de aarde waarop wij leven is geen modetrend maar een noodzaak. Stilaan raakt een groot deel van bevolking hiervan overtuigd, met inbegrip van de beleidsmakers. Ik bedank het voltallige team van het Centrum voor Milieu- en Energierecht voor het kwalitatief hoogstaand niveau van onderricht. In het bijzonder denk ik aan mijn promotor, de heer prof. dr. Frederik VANDENDRIESSCHE, voor zijn gave om de complexe materie van het energierecht op een bevattelijke en boeiende manier uiteen te zetten alsook voor zijn pertinente voorstellen tot verbetering van dit essay. Ook heb ik het stellig op prijs gesteld dat mijn werkgever, de FOD Mobiliteit en Vervoer, meer bepaald de Directie Vervoersinfrastructuur (de vlag dekt niet de lading), verantwoordelijk voor uitvoering van het Samenwerkingsakkoord BELIRIS tot bevordering van de hoofdstedelijke en internationale rol van Brussel, mij op alle vlakken gesteund heeft bij vervolmaking van deze bijkomende universitaire opleiding. Tot slot een woordje van dank voor mijn vriendin, Lindita IMERAJ, die tijdens de redactie van haar doctoraatschrift in de medische wetenschappen, de energie vond om mij bij te staan bij opmaak van deze scriptie. 2

3 INHOUDSTAFEL I. INLEIDING 4 I.1. 5 I.2. BEGRIPPENKADER HERNIEUWBARE ENERGIEBRONNEN EN GROENE STROOM 8 I.3. INSTRUMENTEN MILIEU- EN ENERGIEBELEID 11 II: REGLEMENTAIR CANVAS HERNIEUWBARE OF ALTERNATIEVE ENERGIEBRONNEN CO-2 ZUINIGE ELEKTRICITEITSPRODUCTIE 14 II.1. EUROPESE UNIE 14 a) Richtlijn hernieuwbare energie b) Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming 14 II.2. BELGISCHE FEDERALE OVERHEID 32 a) Art. 7 elektriciteitswet 32 b) Koninklijk besluit hernieuwbare energiebronnen III.3. VLAAMSE GEWEST 38 a) Bevoegdheidsverdeling 38 b) Stimulansen inzake CO-2 zuinige elektriciteitsproductie 38 c) Beleidsnota Energie III: VLAAMSE GROENESTROOMCERTIFICATEN GEWIKT EN GEWOGEN 41 III.1. PUBLIEKRECHTELIJK KADER 41 III.2. PRIVAATRECHTELIJK KADER 50 BESLUIT 53 BIBLIOGRAFIE 57 3

4 I. INLEIDING 1. Zowel de federale als de Vlaamse gewestelijke regelgever hebben verschillende maatregelen genomen die de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen moeten stimuleren. Deze voorzieningen zijn meestal ingebed in een Europees reglementaire context. 2. In punt I.1. specificeren we de uitgangspunten van onderhavig werkstuk. Daarna definiëren we in punt I.2. kort enkele energie- en elektriciteit begrippen van belang voor onderhavig werkstuk. In punt I.3. geven we een beknopt overzicht van de categorieën van beleidsmatige instrumenten op het vlak van milieu- en energiebeleid en leggen we de link met ons essay. Vervolgens schetsen we in deel II uitgebreid het wettelijk canvas van hernieuwbare of alternatieve energiebronnen aangaande CO-2 zuinige elektriciteitsproductie. We belichten de thematiek zowel op Europees, federaal als Vlaams niveau. We stellen ons kritische vragen bij elk van de onderscheiden legislatieve ingrepen en toetsen desgevallend de federale en Vlaamse maatregelen aan de bepalingen van de Europese en Belgische rechtsorde. Tot slot gaan we in deel III dieper in op een specifieke stimulans van het Vlaamse Gewest voor CO-2 zuinige elektriciteitsproductie. Met name behandelen we de problematiek van de groenestroomcertificaten. We bekijken de problematiek zowel vanuit een publiekrechtelijkeals vanuit privaatrechtelijke invalshoek. In ons besluit geven we een overzicht van de doorheen ons artikel ingenomen standpunten en komen we tot een eindconclusie aangaande de stellingname uiteengezet in de inleiding. 4

5 I DEKETELAERE en VAN HEUSDEN wijzen erop dat de verschillende stadia van beleid als volgt worden samengevat: agendavorming en probleemdefiniëring; beleidsvoorbereiding; beleidsvaststelling; beleidsuitvoering; beleidsdoorwerking; beleidsevaluatie en terugkoppeling; beleidsbeëindiging 1. Zij stipuleren dat voor om het even welk maatschappelijk probleem het eerste stadium van de beleidsketen bijzonder belangrijk is. Het probleem moet de aandacht krijgen van het publiek en de beleidsmakers. 4. Op het eind van de twintigste eeuw en begin eenentwintigste zijn op het vlak van energierecht verschillende problemen op de voorgrond getreden 2. Ten eerste is de mensheid de voorbije decennia enorm afhankelijk geworden van energie. In de Europese Unie wordt vandaag 50% van haar behoeften ingevoerd. Ten tweede is er het probleem van de eindigheid van het merendeel van de heden ten dage gebruikte energiebronnen. Ten derde liggen energieopwekking en verbruik aan de basis van heel wat milieuproblemen, waaronder de grote uitstoot van CO De beleidsmakers van de 21 ste eeuw zijn zich bewust van deze problemen en trachten aan de hand van nieuwe bestuurkeuzes oplossingen te bedenken. Een voorbeeld hiervan is de verklaring van de Europese Raad van maart 2007 om tegen 2020 een vermindering van 20% broeikasgasemissies ten opzichte van 1990 te verwerven, 20% van de energieproductie te genereren uit hernieuwbare energiebronnen en 20% reductie van energieverbruik te bekomen door de energie-efficiëntie te verhogen 3. 1 K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, Energie, Beleid en Recht in K. DE KETELAERE (ed.), Handboek Milieu- en Energierecht, Brugge, Die Keure, 2006, 16 (hierna verkort K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu). 2 K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, J. DE JONG, Chapter 7 : the 2007 energy package: the start of a new era?, in M. ROGGENKAMP en U. HAMMER (eds.), European Energy Law Report V, Antwerpen-Oxford-Portland, Intersentia, 2008,

6 Onder andere in de materie van energierecht, en meer specifiek met betrekking tot de productie van elektriciteit, zijn er door de jaren heen zowel door de Europese Unie als door de lidstaten talrijke legislatieve initiatieven genomen om de nieuwe bestuurskeuzes waarvan sprake vorm te geven. Denken we bijvoorbeeld aan de talrijke stimulansen voor een CO-2 zuinige elektriciteitsproductie. 6. Volgens VAN DALE betekent rationaliseren doelmatig, efficiënt maken. In dit werkstuk bekijken we of de bestaande steunmaatregelen voor een CO-2 zuinige elektriciteitsproductie doeltreffend en effectief zijn. DEKETELAERE en VAN HEUSDEN geven enkele proces-economische voorwaarden waaraan beleidsinstrumenten dienen te voldoen 4. Ten eerste dienen zij doeltreffend en effectief te zijn. Dit betekent dat een vooropgesteld doel binnen redelijke termijnen door de aanwending van het instrument kan worden gehaald. Voorts moet het beleidsinstrument doelmatig of efficiënt zijn, hetgeen inhoudt dat de vooropgestelde doelstelling tegen minimale kosten door de aanwending van het beleidsinstrument wordt bereikt. Ten slotte is de keuze van een beleidsinstrument bepaald door de uitvoerbaarheid ervan: in welke mate worden de doelstellingen met een zo laag mogelijke inzet van middelen en personeel gehaald? Naast proces-economische motieven zijn er voor DEKETELAERE en VAN HEUSDEN ook juridische overwegingen waarbij bij de beleidsinstrumentenkeuze rekening moet gehouden worden 5. Meer in het bijzonder moet er ten aanzien van de federale en regionale overheden telkens worden onderzocht of de keuze van een bepaald beleidsinstrument verenigbaar is met de normen van de Belgische, Europese en internationale rechtsorde. Deze vraag heeft twee implicaties. Enerzijds is er een negatieve plicht, of m.a.w. verbiedt de Belgische, Europese en internationale rechtsorde de federale en regionale overheden een bepaald instrument (op een bepaalde wijze) aan te wenden? Anderzijds is er een positieve plicht, met name: verplichten de drie rechtsorden een bepaald instrument (op een bepaalde wijze) aan te wenden? 4 K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, 50. 6

7 7. In dit werkstuk toetsen we op algemene wijze de federale en Vlaamse maatregelen inzake CO-2 zuinige elektriciteitsproductie aan de bepalingen van de Europese en Belgische rechtsorde. Onze focus richt zich in het bijzonder op de Vlaamse groenestroomcertificaten. Deze stimulans, waarmee heel wat geld is gemoeid 6, vormt immers een van de belangrijkste instrumenten van marktconforme regulering van de Vlaamse overheid om te komen tot een beter investeringsklimaat voor de productie van elektriciteit op basis van hernieuwbare energiebronnen 7. De hernieuwbare energiebronnen spelen trouwens een belangrijke rol in de vermindering van de CO-2 emissies. Bovendien hebben de certificaten zowel op publiekrechtelijk vlak, zoals de administratieve geldboete, als op privaatrechtelijk vlak, zoals de verhandelbaarheid, belangrijke juridische consequenties. We gaan na of de federale en Vlaamse instrumenten om te komen tot een CO-2 zuinige elektriciteitsproductie, en meer bepaald de Vlaamse groenestroomcertificaten, voldoen aan de hierboven geschetste proces-economische en juridische overwegingen voor een doelmatig en efficiënt beleid? 6 Voor het aantal per maand bilateraal verhandelde groenestroomcertificaten in Vlaanderen met vermelding van gemiddelde prijs zie: ; Meer informatie over het aantal certificaten dat via de beurs werd verhandeld, en de aldaar bereikte prijs, vindt u op 7 Beleidsnota Energie ingediend door F. VAN DEN BOSSCHE, Vlaams minister van Energie, Wonen, Steden en Sociale Economie, Parl.St. Vl.Parl. 211 ( ), nr. 1, 51 (consultatie 16 mei 2010). 7

8 I.2. BEGRIPPENKADER HERNIEUWBARE ENERGIEBRONNEN EN GROENE STROOM 8. Vooraleer dieper in te gaan op de verschillende categorieën van beleidsmatige instrumenten op het vlak van milieu- en energierecht en meer bepaald inzake de steunmaatregelen voor een CO-2 zuinige elektriciteitsproductie, duiden we hieronder enkele energie- en elektriciteitsbegrippen van belang voor onze uiteenzetting. 9. De klassieke energiebronnen zijn steen- en bruinkool, petroleum, aardgas en de ertsen die worden gebruikt in kerncentrales 8. DEKETELAERE en VAN HEUSDEN stellen voorop dat tot de alternatieve energiebronnen behoren die bronnen die toestaan energie op te wekken via de nuttige aanwending van biomassa, afvalstoffen, alsook de natuurelementen zon, water en wind 9. Binnen de groep van klassieke en hernieuwbare energiebronnen, kan ook een onderscheid worden gemaakt tussen zogenaamde primaire en secundaire energiebronnen 10. De belangrijkste primaire energiebronnen zijn aardolie, aardgas, steenkool (en andere vaste brandstoffen), kernenergie, hernieuwbare energiebronnen. Secundaire energie zoals elektriciteit, stoom, enz. wordt opgewekt door aanwending van primaire energiebronnen. Volgens DEKETELAERE en VAN HEUSDEN is groene stroom elektriciteit die is opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen of kwalitatieve warmtekrachtinstallaties In 2007 werd in België van de totale brutoproductie van elektriciteit 54,3 % verzekerd door kerncentrales, 38,9% door de klassieke warmtecentrales (7,3% vast brandstoffen, 30,7% gasachtige brandstoffen waarvan 28,6 % aardgas en vloeibare fuel 0,9%) en 6,9% door pompcentrales (1,5%), waterkracht (0,4%), windmolens (0,6%), recuperatiestoom en zonneenergie (0,3%) en hernieuwbare en recuperatiebrandstoffen (4,1%) K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, 9. 9 K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, F. VANDENDRIESSCHE, Energierecht, Syllabus Master na Master Milieurecht Master Rechten Universiteit Gent, , K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, FOD ECONOMIE, K.M.O., MIDDENSTAND en ENERGIE, De energiemarkt in 2007, (consultatie 16 mei 2010). 8

9 Indien men de diverse vormen van hernieuwbare energie samenvoegt (met name biogas, waterkracht - met uitzondering van pompen -, windkracht, biomassa, zonne-energie, recuperatiedamp) en de recuperatieproducten (huishoudelijk en industrieel afval), bedraagt hun aandeel in de brutoproductie van elektriciteit 5,4% (dit is een stijging met 19,2 % in vergelijking met 2006) 13. In 2007 vertegenwoordigde warmtekrachtkoppeling 12,4 % van de brutoproductie (eveneens een stijging van 7,5 % ten opzichte van 2006) De hernieuwbare energiebronnen spelen een belangrijke rol in de vermindering van de CO-2 emissies 14. De term CO-2 zuinige energie ( low carbon power ), heeft betrekking op energiebronnen die minder broeikasgassen produceren dan klassieke energiebronnen 15. Hiermee bedoelen we CO-2 neutrale energiebronnen ( zero carbon power ), zoals windkracht 16, zonne-energie, geothermische energie en kernenergie (zonder benzine aandrijving) alsook energiebronnen met lagere emissieniveaus zoals natuurlijk gas en tevens technologieën die voorkomen dat CO-2 in de atmosfeer terechtkomt, bijvoorbeeld elektriciteit uit kolencentrales met CO-2 afvang en opslag. Warmtekrachtkoppeling (WKK) is de gecombineerde opwekking van warmte en elektriciteit 17. Wij ressorteren deze techniek niet onder de term CO-2 zuinige elektriciteitsopwekking, doch linken deze methode aan het begrip energie-efficiëntie. WKKinstallaties functioneren immers ook in klassieke elektriciteitscentrales op basis van fossiele brandstoffen met reguliere CO-2 uitstoot. 13 FOD ECONOMIE, K.M.O., MIDDENSTAND en ENERGIE, De energiemarkt in 2007, (consultatie 16 mei 2010). 14 K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, X, Low carbon power generation, (consultatie 16 mei 2010). 16 Het feit alsof windkracht volledig CO-2 vrij zou zijn, wordt door sommigen genuanceerd, voor meer info zie: J. SOENS, Impact of Wind Energy in a Future Power Grid, onuitg. Doctoraatsthesis Toegepaste Wetenschappen K.U. Leuven, 2005, 257 p., 17 Warmtekrachtkoppeling (WKK) is de gelijktijdige opwekking van elektriciteit en warmte; daarbij wordt de warmte, die in een (gewone) elektriciteitscentrale verloren gaat, gerecupereerd voor industriële processen, verwarming van gebouwen of serres, enz., voor meer info zie: 9

10 12. In de energiewetgeving zijn verschillende definities van hernieuwbare energiebronnen terug te vinden. Art. 2, a) van de Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen 18 bepaalt dat energie uit hernieuwbare bronnen bestaat uit: hernieuwbare niet-fossiele bronnen, namelijk: wind, zon, aerothermische, geothermische, hydrothermische energie en energie uit de oceanen, waterkracht, biomassa, stortgas, gas van rioolzuiveringsinstallaties en biogassen. Art. 2, 4 van de Wet betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt van 29 april definieert hernieuwbare energiebronnen als zijnde alle andere energiebronnen dan fossiele brandstoffen en kernsplijting, inzonderheid hydraulische energie, windenergie, zonneenergie, biogas, organische producten en afvalstoffen van de land en bosbouw, en huishoudelijke afvalstoffen. Het Decreet van 17 juli 2000 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt 20 geeft in art. 2, 15 de volgende definitie: Alle andere energiebronnen dan fossiele brandstoffen of kernsplijting die op een duurzame wijze ingezet kunnen worden. Men kan zich de vraag stellen of de definities gegeven in de elektriciteitswet en het elektriciteitsdecreet in overeenstemming zijn met de richtlijn hernieuwbare energie 2009? Bij nalezing van de verschillende definities van wat alternatieve energiebronnen zijn, blijkt immers dat de Europese wetgever gekozen heeft voor een exhaustieve opsomming terwijl de federale en Vlaamse regelgevers geopteerd hebben voor een niet-exhaustieve opsomming. Teneinde mogelijke discussies uit te sluiten, lijkt het ons aangewezen dat de federale en Vlaamse wetgevers zich schikken naar de hogere rechtsorde en tevens opteren voor een gesloten definitie van wat alternatieve energiebronnen zijn. 18 Richtlijn 2009/28/EG 23 april 2009 van het Europees Parlement en de Raad ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, Pb.L. 5 juni 2009, afl. 140, 16 (hierna verkort richtlijn hernieuwbare energie 2009). 19 Wet 29 april 1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt, B.S. 11 mei 1999 (hierna verkort elektriciteitswet). 20 Decreet 17 juli 2000 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt, B.S. 22 september 2000 (hierna verkort elektriciteitsdecreet). 10

11 I.3. INSTRUMENTEN MILIEU- EN ENERGIEBELEID 13. DEKETELAERE en VAN HEUSDEN vermelden dat de beleidsinstrumenten op het vlak van milieu- en energiebeleid onderverdeeld kunnen worden in volgende groepen: sociale regulering, planning, directe regulering, financiële steunverlening, en marktconforme regulering 21. Voor ons werkstuk zijn vooral de laatste twee instrumenten van belang. Hieronder gaan wij dieper in op de financiële steunverlening en marktconforme regulering en geven wij een federaal en/ of Vlaams voorbeeld dat aanleunt bij de sector van een CO-2 zuinige elektriciteitsproductie. 14. Instrumenten van financiële steunverlening zijn subsidies, zachte leningen en belastingprikkels 22. Zowel de federale als de Vlaamse wetgever hebben op dit vlak een resem van maatregelen uitgevaardigd 23. Op Vlaams niveau voorziet het REG-decreet bijvoorbeeld in een subsidielijn voor ondernemingen als ontwikkelaar, producent, distributeur of promotor van o.a. hernieuwbare energietechnologieën 24. Op federaal niveau kent men de terugbetaling voor aanleg van de onderzeese kabel voor de productie van elektriciteit door wind op zee door de transmissienetbeheerder zoals gestipuleerd door artikel 7, 2 van de elektriciteitswet. In de groep van belastingprikkels wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds maatregelen die kapitaalsinvesteringen in milieu- en energievriendelijke technologie aanmoedigen en anderzijds maatregelen die de prijs van milieu- en energievriendelijke activiteiten of producten verminderen. In de eerste groep ressorteren de verhoogde investeringsaftrek en het versneld afschrijvingsritme. In de tweede groep brengen we de belastingsverminderingen en de belastingvrijstellingen onder. 21 K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, Voor een goed overzicht zie: 24 Decreet 2 april 2004 tot vermindering van de uitstoot van broeikasgassen in het Vlaams Gewest door het bevorderen van het rationeel energiegebruik, het gebruik van hernieuwbare energiebronnen en de toepassing van flexibiliteitsmechanismen uit het Protocol van Kyoto, B.S. 23 juni 2004 (hierna verkort REG-decreet). 11

12 Op federaal niveau kent men bijvoorbeeld de belastingvermindering voor energiebesparende investeringen zoals de uitgaven voor de plaatsing van zonnecelpanelen voor het omzetten van zonne-energie in elektrische energie 25. Wij vermelden hierbij ook dat federale bijdrage voor elektriciteit die één van de componenten vormt van de elektriciteitsfactuur van de eindafnemer, in een verminderd tarief voorziet voor groene stroom. 15. Volgens DEKETELAERE en VAN HEUSDEN zijn instrumenten van marktconforme regulering instrumenten die aan de vervuiler (producenten en/ of consumenten) zelf de keuze laat hoe de geformuleerde milieu- en energiedoelstellingen worden bereikt 26. Binnen deze groep onderscheiden zij: handhavingsprikkels, aansprakelijkheidsregels, statiegeldsystemen, verhandelbare emissierechten, groenestroomcertificaten, en milieu- en energieheffingen 27. Van belang voor onze paper zijn de groenestroomcertificaten. Een Vlaams groenestroomcertificaat is een overdraagbaar immaterieel goed dat aantoont dat een producent van elektriciteit in een daarin aangegeven jaar een daarin aangegeven hoeveelheid kwh groene stroom heeft opgewekt 28. Samengevat komt het systeem van de Europese, federale en Vlaamse groene stroomcertificaten op het volgende neer 29 : de overheid kan de certificaten uitreiken via een reguleringsinstantie; de producenten van elektriciteit door hernieuwbare energie ontvangen elk jaar van de reguleringsinstantie een aantal certificaten die een geldelijke waarde hebben; de verplichting tot het voorleggen van een bepaalde hoeveelheid groenestroomcertificaten rust op iedere netbeheerder en/ of iedere houder van een leveringsvergunning voor de levering van elektriciteit via het distributienet aan eindafnemers; indien de netbeheerder en/ of de houder van een leveringsvergunning niet voldoende certificaten kan voorleggen, kan hij een administratieve geldboete oplopen; indien hij teveel certificaten heeft, kan hij die verhandelen. 25 FOD FINANCIEN, Belastingvermindering voor energiebesparende maatregelen Groene lening, (consultatie 16 mei 2010) 26 K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, Art. 2, 17 elektriciteitsdecreet. 29 K. DEKETELAERE en B. VAN HEUSDEN, Milieu, supra noot 1, 60-61; F. DEWAELE, De ondersteuning van hernieuwbare energie in het Vlaamse Gewest: het groenestroomcertificatensysteem, T.M.R. 2006, Kluwer, (hierna verkort F. DEWAELE, De ondersteuning); W. GELDHOF en D. HOMMEZ, Handel in schone en vuile lucht: groenestroomcertificaten en verhandelbare emissierechten vanuit kikvorsperspectief, T.B.H. 2004, (hierna verkort W. GELDHOF en D. HOMMEZ, Handel). 12

13 Om aan de certificatenverplichting te voldoen heeft de certificaatplichtige m.a.w. drie mogelijkheden 30 : ofwel produceert hij zelf hernieuwbare energie (en krijgt daarvoor groenestroomcertificaten), ofwel koopt hij de nodige groenestroomcertificaten, ofwel betaalt hij de vastgelegde administratieve geldboete voor het ontbreken van het vereist aantal certificaten. Van de instrumenten van marktconforme regulering zoals de groenestroomcertificaten wordt geacht dat deze de vooropgestelde doelstellingen op de meest economische, efficiënte manier behalen 31. In Vlaanderen heeft het elektriciteitsdecreet en het Besluit van de Vlaamse regering inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen 32 een systeem van groenestroomcertificaten in het leven geroepen. Op federaal niveau werd door artikel 7, 1 van de elektriciteitswet en het K.B. van 16 juli 2002 betreffende de instelling van mechanismen ter bevordering van elektriciteit opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen 33 eveneens een systeem van federale groenestroomcertificaten in het leven geroepen. Naast de regeling voor groenestroomcertificaten bestaat een grotendeels gelijklopend systeem van warmtekrachtcertificaten. Op basis van het elektriciteitsdecreet en het Besluit van 7 juli 2006 van de Vlaamse Regering ter bevordering van de elektriciteitsopwekking in kwalitatieve warmtekrachtinstallaties 34 kent Vlaanderen tevens een regeling inzake warmtekrachtcertificaten. Een warmtekrachtcertificaat is een overdraagbaar immaterieel goed dat aantoont dat een daarin genoemde warmtekrachtinstallatie, in een daarin aangegeven jaar, een warmtekrachtbesparing van kwh heeft gerealiseerd 35. Artikel 20 van het Decreet houdende organisatie van de gasmarkt 36 bepaalt dat de Vlaamse Regering een systeem van groenewarmtecertificaten kan instellen. 30 F. DEWAELE, De ondersteuning, supra noot 29, (506) W. GELDHOF en D. HOMMEZ, Handel, supra noot 29, (823) Besluit 5 maart 2004 van de Vlaamse regering inzake de bevordering van de elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen, B.S (hierna verkort Vlaams besluit hernieuwbare energiebronnen 2004) 33 Koninklijk Besluit 16 juli 2002 betreffende de instelling van mechanismen ter bevordering van elektriciteit opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen, B.S. 23 augustus 2002 (hierna verkort Koninklijk besluit hernieuwbare energiebronnen 2002). 34 Besluit 7 juli 2006 van de Vlaamse Regering ter bevordering van de elektriciteitsopwekking in kwalitatieve warmtekrachtinstallaties, B.S. 1 december Art. 2, 27 elektriciteitsdecreet. 36 Decreet 6 juli 2001 houdende organisatie van de gasmarkt, B.S. 3 oktober

14 II: REGLEMENTAIR CANVAS HERNIEUWBARE OF ALTERNATIEVE ENERGIEBRONNEN CO-2 ZUINIGE ELEKTRICITEITSPRODUCTIE II.1. EUROPESE UNIE 17. De Europese Unie heeft sinds enkele jaren een beleid uitgestippeld inzake steunmaatregelen voor duurzame energie. Hieronder bespreken wij de Europese reglementeringen aangaande de steunmaatregelen voor een CO-2 zuinige elektriciteitsproductie en toetsen deze desgevallend af aan de federale en Vlaamse initiatieven genomen op dit vlak. II.1.A) RICHTLIJN HERNIEUWBARE ENERGIE De richtlijn hernieuwbare energie 2009 stelt het kader vast voor de bevordering van hernieuwbare energie binnen de Europese Unie en vervangt grotendeels Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt 37 dat het kader vaststelde voor de integratie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Ten laatste voor de omzetting van de richtlijn hernieuwbare energie 2009 dienen de bepalingen van de richtlijn hernieuwbare energie 2001 die hiermee overlappen te worden geschrapt De richtlijn hernieuwbare energie 2009 bevat verschillende onderdelen die rechtstreeks en onrechtstreeks betrekking hebben op stimulansen voor een CO-2 zuinige elektriciteitsproductie. Hieronder gaan wij kort in op de bindende streefcijfers opgelegd aan de lidstaten betreffende het aandeel hernieuwbare energiebronnen in het totale energieverbruik. Vervolgens gaan we uitgebreid in op het thema van steunmaatregelen zoals het aan bod komt in de richtlijn. 37 Richtlijn 2001/77/EG 27 september 2001 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt, Pb. L , afk. 283, 33 (hierna richtlijn hernieuwbare energie 2001). 38 Zie punt 93 van de preambule van de richtlijn hernieuwbare energie

15 Europees bindende streefcijfers 20. In artikel 3 van de richtlijn hernieuwbare energie 2009 worden aan de verschillende lidstaten bindende streefcijfers opgelegd waardoor de Europese Unie tegen 2020 het aandeel van energie uit hernieuwbare energie uit hernieuwbare energiebronnen in het totale energieverbruik binnen de unie 20% kan bereiken. Conform bijlage I van de Richtlijn zou dit voor België neerkomen op een aandeel van 13%. Hernieuwbare energie behoort in België echter tot de bevoegdheid van de Gewesten 39. Het zijn dan ook de Gewesten die het Belgische percentage dienen te behalen 40. Artikel 4 van de Richtlijn vermeldt dat elke lidstaat uiterlijk op 30 juni 2010 hun nationaal actieplan moet aanmelden bij de Commissie. In de nationale actieplannen voor energie uit hernieuwbare bronnen moeten de lidstaten hun maatregelen uiteenzetten die beschrijven hoe zij zullen voldoen aan de verplichtingen van de richtlijn. Met name de doelstelling van 13% hernieuwbare energie in het finaal energiegebruik doch ook de andere richtpunten (onder andere: het creëren van kwaliteitsstandaarden, het voorzien van opleidingen, het ontwikkelen van snellere vergunningsprocedures, het bepalen van een minimum aandeel hernieuwbare energie in de bouwvoorschriften, etc.). Conform artikel 4 van de richtlijn evalueert de Europese Commissie de nationale actieplannen voor energie uit hernieuwbare bronnen, en bekijkt of de maatregelen toereikend zijn. De Europese Commissie kan naar aanleiding van een nationaal actieplan of een wijziging daarvan aanbevelingen doen. 22. Conform art. 288 VWEU is een richtlijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. Dit betekent dat bij niet-nakoming van de streefcijfers door een van de lidstaten, de Europese Commissie op basis van art. 258 VWEU de zaak aanhangig kan maken bij het Europees Hof van Justitie die desgevallend op basis van artikel 260 VWEU een forfaitaire boete of dwangsom oplegt. 39 F. DEWAELE, De ondersteuning, supra noot 29, (506) F. DEWAELE, De ondersteuning, supra noot 29, (506)

16 Zijn de bindende streefcijfers echter wel degelijk afdwingbaar en zullen zij bij een tekortkoming ooit tot een veroordeling van een lidstaat leiden? HENNINGSEN is hierover sceptisch en geeft als voorbeeld dat in het kader van de bindende (budgettaire) streefcijfers opgenomen in het stabiliteitspact men de regulering veranderde teneinde te voorkomen dat enkele grote lidstaten veroordeeld zouden worden Op basis van de bindende streefcijfers opgenomen in de richtlijn en de uit te werken actieplannen probeert de Europese Commissie de lidstaten aan te zetten voluit te gaan voor de groene economie. Naar aanleiding van de verklaring van de Europese Raad van maart 2007 stipuleerde de voorzitter van de Europese Commissie, BARROSO, dat dit de aanleiding zou zijn van een derde industriële revolutie 42. Men kan zich echter de vraag stellen of het opdrijven van investeringen in hernieuwbare energie sowieso lijdt tot het behalen van de energie beleidsdoelstellingen van de Europese Unie, zoals het verminderen van: (1.) de afhankelijkheid van energie; (2.) de afhankelijkheid van, vooral niet-europese, fossiele brandstoffen; (3.) de impact op het milieu (bijvoorbeeld CO-2 uitstoot)? HENNINGSEN merkt op dat het vooropstellen van een bindend streefcijfer inzake hernieuwbare energie er niet automatisch voor zorgt dat er minder fossiele brandstoffen zullen gebruikt worden 43. De richtlijn dient dan ook samen gelezen te worden met de andere maatregelen vermeld in de verklaring van de Europese Raad van maart 2007, met name een vermindering van 20% broeikasgasemissies ten opzichte van 1990 te verwerven, 20% van de energieproductie te genereren uit hernieuwbare energiebronnen en 20% reductie van energieverbruik te bekomen door de energie-efficiëntie te verhogen. Hierbij brengt HENNINGSEN naar voren dat de vermindering van 20% broeikasgasemissies niet echt ambitieus is om reden dat dit, rekening houdende met alle elementen, slechts een stabilisering zou zijn van de huidige emissies J. HENNINGSEN, Chapter 10: Creating a sustainable energy sector in Europe: how ambitious is the new EU energy and climate policy?, in M. ROGGENKAMP en U. HAMMER (eds.), European Energy Law Report V, Antwerpen-Oxford-Portland, Intersentia, 2008, 142 (hierna verkort J. HENNINGSEN, Chapter 10). 42 J. HENNINGSEN, Chapter 10, supra noot 41, J. HENNINGSEN, Chapter 10, supra noot 41, J. HENNINGSEN, Chapter 10, supra noot 41,

17 24. The proof of the pudding is in the eating. Wat betekent dat om een doorgedreven evaluatie te kunnen maken van het Europees energie- en klimaatpact en meer in het bijzonder omtrent de bindende streefcijfers opgenomen in de richtlijn hernieuwbare energie 2009 we nog enkele jaren de uitvoering ervan dienen af te wachten. Hieronder beschrijven we alvast de maatregelen die dienen tot realisatie ervan. Europese steunregelingen 25. Art van de richtlijn hernieuwbare energie 2009 stipuleert dat de lidstaten steunregelingen en samenwerkingsmaatregelen tussen diverse lidstaten onderling en met derde landen kunnen uitwerken teneinde hun nationale algemene streefcijfers te halen. Hieronder bespreken wij het thema van de steunregelingen. Ten eerste verwijzen wij naar de motieven die in de richtlijn zijn opgenomen voor overheidssteun inzake hernieuwbare energie. Ten tweede bespreken wij de Europese definitie van een steunmaatregel op het vlak van hernieuwbare energie. Bovendien geven wij enkele toepassingen van de lidstaten. Ten derde stellen wij ons vragen omtrent de mogelijke harmonisatie van de steunmaatregelen. Ten vierde gaan wij kort in op de relatie tussen de steunmaatregelen en het verbod op overheidssteun zoals principieel vastgelegd in art. 107 VWEU. 24. In punt 26 en meer bepaald in punt 27 van de preambule van de richtlijn hernieuwbare energie 2009 wordt een motivatie gegeven voor overheidssteun met betrekking tot de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen: Het is wenselijk dat de energieprijzen de externe kosten van energieproductie en verbruik weerspiegelen, eventueel met inbegrip van milieu-, sociale en gezondheidszorgkosten. Overheidssteun is nodig om de doelstellingen van de Gemeenschap in verband met de uitbreiding van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te verwezenlijken, vooral zolang de elektriciteitsprijzen op de interne markt niet de volledige milieu- en sociale kosten en voordelen van de gebruikte energiebronnen weerspiegelen. Deze motivatie dient echter constant getoetst te worden aan de feitelijke situatie. Wij verwijzen hiervoor naar punt 48 van de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming Europese Commissie, Communautaire Richtsnoeren inzake staatssteun, Pb. C. 1 april 2008, afl. 82, 1 (hierna verkort communautaire richtsnoeren). 17

18 Daarin stipuleert de Europese Commissie dat staatssteun gerechtvaardigd kan zijn doch dat door technologische ontwikkelingen op het gebied van hernieuwbare energie en door geleidelijk toenemende internalisering van externe milieu-effecten (voortvloeiend uit bijvoorbeeld de wetgeving inzake luchtkwaliteit en de regeling voor de emissiehandel) is het verschil in kosten de laatste jaren echter kleiner geworden, en derhalve is de behoefte aan steun verminderd. 25. In art. 2 van de richtlijn wordt een definitie gegeven van steunmaatregel: Een instrument, regeling of mechanisme, toegepast door een lidstaat of een groep lidstaten, die het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen bevordert door de kosten van deze energievorm te verlagen, de verkoopprijs te verhogen of het volume aangekochte energie te vergroten door een verplichting tot het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen of op een andere wijze. Dit omvat, maar blijft niet beperkt tot, investeringssteun, belastingvrijstelling, of verlaging, terugbetaling van belasting, steunregelingen voor verplichting tot gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen met inbegrip van regelingen betreffende groene-stroomcertificaten, en directe prijssteunregelingen met inbegrip van feedin-tarieven en premiebetalingen. De definitie van steunregelingen conform art. 2 van de richtlijn hernieuwbare energie 2009 is niet exhaustief aangezien er staat geschreven: Steunregeling: ( ) Dit omvat, maar blijft niet beperkt tot, ( ). Met andere woorden: de lidstaten zijn vrij bij de keuze van de middelen om de opgelegde doelstellingen te behalen. De lidstaten hebben al vóór de inwerkingtreding van de richtlijn hernieuwbare energie 2009 gretig gebruik gemaakt van deze keuzemogelijkheid en hebben tal van steunregelingen inzake duurzame energie ingevoerd die sterk verschillen in aanpak, opzet en omvang. Na analyse van de indelingen van VANDENBERGHE 46 en DEWAELE 47 onderscheiden wij in de Europese Unie vijf vormen van steunverlening m.b.t. duurzame energie die al dan niet in gemengde vorm worden aangewend, met name: gegarandeerde inkoopprijzen en terugkoopverplichtingen (FEED-IN), gegarandeerde inkoophoeveelheden (QUOTA), openbare aanbestedingen (TENDER), belastingverlagingen of vrijstellingen, en directe investeringssteun. 46 W. VANDENBERGHE, Europees energierecht in K. DE KETELAERE (ed.), Handboek Milieu- en Energierecht (K. DE KETELAERE, ed.), Brugge, Die Keure, 2006, F. DEWAELE, De ondersteuning, supra noot 29, (506)

19 De laatste twee soorten steunmaatregelen bespraken wij in randnummer 14. Hieronder gaan wij dieper in de systemen van FEED-IN, QUOTA en TENDER. 26. Het FEED-IN systeem heeft betrekking op een stelsel waarbij de producent van duurzame elektriciteit de zekerheid heeft een van tevoren vastgestelde vergoeding te ontvangen voor zijn productie 48. Op federaal niveau voorziet het Koninklijk Besluit hernieuwbare energie 2002 in een systeem van minimumprijzen waardoor de transmissienetbeheerder verplicht is de in België toegewezen (federale of gewestelijke) groenestroomcertificaten tegen een vastgestelde minimumprijs (vastgesteld in functie van de gebruikte productietechnologie) aan te kopen van de producent (art. 7 elektriciteitswet) 49. Op Vlaams niveau bepaalt art. 25ter van het elektriciteitsdecreet dat de distributienetbeheerders een minimumsteun toekennen voor de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen die is opgewekt in installaties aangesloten op hun net, voor zover de producent zelf daarom verzoekt. Dit vormt m.a.w. een vangnet indien de prijs van de groenestroomcertificaten zou imploderen. De netbeheerders dienen de kosten die zij hierdoor maken te recupereren door de overgedragen groenestroomcertificaten te verkopen. Het eventuele saldo tussen de kosten en de opbrengst uit de verkoop van certificaten wordt verrekend in de distributienettarieven. 27. Het QUOTA systeem houdt in dat een minimum quotum wordt opgelegd aan de producent, leverancier of consument ten aanzien van het aandeel duurzame elektriciteit in diens productie, levering of consumptie. Het niet behalen van het quotum gaat gepaard met een sanctie. 48 F. DEWAELE, De ondersteuning, supra noot 29, (506) T. VERMEIR, Hernieuwbare energie, in K. DE KETELAERE (ed.), Handboek Milieu- en Energierecht (K. DE KETELAERE, ed.), Brugge, Die Keure, 2006, (hierna verkort T. VERMEIR, Hernieuwbaar). 19

20 In het kader van de Vlaamse groenestroomregeling dienen elk jaar de op de Vlaamse markt actieve elektriciteitsleveranciers verplicht een aantal groenestroomcertificaten voor te leggen aan de VREG zo niet dient een administratieve geldboete betaald te worden. Het percentage wordt vermeld in art van het elektriciteitsdecreet en zal jaarlijks groeien van 0,8% in 2003 tot 6% in Het Koninklijk besluit hernieuwbare energie 2002 verplicht de transmissienetbeheerder, van de groenestroomproducent die daarom verzoekt, de federale groenestroomcertificaten aan te kopen die zijn afgeleverd krachtens dat besluit. 28. Het TENDER systeem betekent dat men door middel van een competitieve aanbesteding een beperkte hoeveelheid subsidie verdeelt onder de geselecteerde projecten. 29. Uit voornoemd overzicht blijkt dat tussen de lidstaten onderling en in de lidstaten zelf verschillende systemen bestaan van steunmaatregel voor hernieuwbare energie. Men kan zich afvragen in hoeverre dit alles nog efficiënt en doelmatig is? Hieronder bespreken wij de mogelijkheden tot harmonisatie van de steunmaatregelen. 30. In overweging 16 t.e.m. 18 van de richtlijn hernieuwbare energie 2001 staat te lezen dat harmonisatie van de steunmaatregelen schaalvoordelen zou opleveren die nodig zijn om de sector van hernieuwbare energie concurrentiëler te maken vis-à-vis de conventionele energiebronnen. In overweging 15 van de richtlijn hernieuwbare energie 2001 wordt echter gestipuleerd dat de tijd voor harmonisatie nog niet is aangebroken omwille van de beperkte ervaring met nationale regelingen en de relatief geringe aandeel van prijsondersteunende elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Uit de bewoordingen van punt 25 van de preambule van de richtlijn hernieuwbare energie 2009 valt echter op te maken dat het moment voor harmonisatie ook vandaag nog niet is aangebroken: Deze richtlijn heeft ten doel grensoverschrijdende ondersteuning van energie uit hernieuwbare bronnen te vergemakkelijken zonder aan de nationale steunregelingen te raken. 20

21 Verderop in overweging 25 van de richtlijn hernieuwbare energie 2009 wordt echter wel gehamerd op een verregaande samenwerking tussen de lidstaten: Om de doeltreffendheid van beide maatregelen voor het naleven van de streefcijfers, te weten nationale steunregelingen en samenwerkingsmechanismen, te garanderen, is het van wezenlijk belang dat de lidstaten kunnen vaststellen of en in welke mate hun nationale steunregelingen van toepassing zijn op energie uit hernieuwbare bronnen die in andere lidstaten is geproduceerd, en dat zij dit overeen kunnen komen door de in deze richtlijn bepaalde samenwerkingsmechanismen toe te passen. 31. Uit art. 2, h) van het voorstel van de Europese Commissie 50 blijkt dat deze opteerde voor een gesloten definitie van wat een steunmaatregel is, met name: Een op een marktinterventie door een lidstaat gebaseerde regeling die helpt afzetmogelijkheden te vinden voor energie uit hernieuwbare bronnen door de productiekosten van de energievorm te verlagen, de verkoopprijs te verhogen of het volume aangekochte energie te vergroten door een verplichting tot het gebruik van hernieuwbare energie of op een andere wijze. Op deze wijze had de Europese Commissie de Europese steunmaatregelen kunnen beperken tot marktconforme regulering instrumenten en de instrumenten van financiële steunverlening zoals subsidies, zachte leningen en belastingprikkels kunnen uitsluiten. Indien wij de definitie van de Commissie vergelijken met de uiteindelijk in de richtlijn opgenomen definitie (zie supra, randnummer 25) komen wij tot de vaststelling dat lidstaten duidelijk gewild hebben om hun groene energie sector te blijven ondersteunen door andere steunmaatregelen dan marktconforme regulering instrumenten. Dit laatste geeft de lidstaten immers een ruimere marge teneinde hun nationale (groene) economieën te ondersteunen, doch in hoeverre is dit in overeenstemming met het principieel verbod van staatssteun zoals bepaald in artikel 107 VWEU? 32. Artikel 107 VWEU voorziet een principieel verbod van staatssteun. Artikel 107 VWEU voorziet echter uitzonderingen waarin steunmaatregelen onder welbepaalde voorwaarden wel aanvaard kunnen worden. 50 COM/2008/0019 def. [Commissiedocument nr. 19 van 2008, definitieve versie] 21

22 De Europese Commissie vaardigde in de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming enkele regels uit die handelen over de toepassing van de regels inzake staatssteun met betrekking tot hernieuwbare energie. De Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming bepalen dat maatregelen die het gebruik van hernieuwbare energiebronnen bevorderen onder bepaalde voorwaarden aanvaardbaar zijn, zelfs als zij staatssteun vormen. Deze uitzonderingen worden gestaafd op basis van artikel 107, lid 3, c) VWEU. Als motivatie hiervoor wordt gestipuleerd dat deze regelingen bijdragen tot de doelstellingen van de artikelen 6 en 191 VWEU (beiden milieudoelstellingen). In onderstaand deel evalueren wij de bepalingen van de Communautaire richtsnoeren. II.1.B) COMMUNAUTAIRE RICHTSNOEREN INZAKE STAATSSTEUN VOOR MILIEUBESCHERMING 33. De communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming vervangen de oude communautaire kaderregeling van 2001 inzake staatssteun ten behoeve van het milieu. Punt 6 van de communautaire richtsnoeren vermeldt dat de belangrijkste doelstelling van staatssteuntoezicht op het gebied van milieubescherming is, te garanderen dat staatssteun leidt tot een hoger milieubeschermingsniveau, dat zonder de steun niet zou worden bereikt en te garanderen dat de positieve gevolgen van de steun groter zijn dan de negatieve in verband met vervalsing van de mededinging, rekening houdend met het beginsel de vervuiler betaalt, dat is vastgesteld in artikel 191 van het VWEU. 34. Hieronder bespreken wij ten eerste welke maatregelen aanschouwd moeten worden als staatssteun, ten tweede evalueren we de afwegingtoets die de Europese Commissie ontwikkelde teneinde uit te maken of een steunmaatregel al dan niet aanvaardbaar is, ten derde bekijken we hoe groot de steun mag bedragen (= steunintensiteit), ten vierde behandelen wij de meldingsplicht van de lidstaten aangaande hun steunmaatregelen en tot slot bekijken we wat de juridische waarde is van de communautaire richtsnoeren? Doorlopend vergelijken we onze afwegingen met de Vlaamse regeling van groenestroomcertificaten. 22

23 Wat is staatssteun? 35. In titel 2.2. van de communautaire richtsnoeren wordt steun gedefinieerd als elke maatregel die aan ALLE criteria van artikel 107, lid 1 VWEU voldoet. Artikel 107, lid 1 VWEU bepaalt: Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. 36. VAN CASTER omschrijft staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU als eender welke steunmaatregel of tussenkomst, in welke vorm ook, die het budget van de Staat bezwaart en die een onderneming ontheft van kosten die normalerwijze in haar budget zijn opgenomen 51. De betrokken steun moet bovendien bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigen. VAN CASTER vermeldt voorts dat de instandhouding van minimumprijzen weliswaar de producenten ten goede komt, maar valt ten laste van de consument en kan daardoor geen staatssteun uitmaken. 37. DEWAELE poneert dat de Vlaamse regeling van groenestroomcertificaten geen staatssteun uitmaakt 52. De regeling van groenestroomcertificaten op basis van QUOTA en FEED-IN bezwaart volgens deze auteur immers niet rechtstreeks het budget van de Vlaamse Overheid. Desalniettemin werd de Vlaamse regeling van groenestroomcertificaten toch aangemeld overeenkomstig artikel 108, lid 3 van het VWEU. DEWAELE laat weten dat de Europese Commissie bij beschikking van 25 juli 2001 oordeelde dat de aangemelde steunmaatregel nr. N550/2000 in beginsel geen staatssteun uitmaakt; de auteur vermeldt erbij dat de Europese Commissie uitdrukkelijk stelde dat zelfs indien het toch staatssteun zou zijn, deze maatregel in overeenstemming is met de communautaire bepalingen hieromtrent G. VAN CASTER, Inleiding tot en capita selecta uit nationale steunmaatregelen en het EG-Verdrag, in K. DEKETELAERE (ed.) Milieu- en Energiesubsidies, Brugge, Die Keure, 1998, 4 (hierna verkort G. VAN CASTER, Inleiding). 52 F. DEWAELE, De ondersteuning, supra noot 29, (506) F. DEWAELE, De ondersteuning, supra noot 29, (506)

24 38. Uit de opmaak van de communautaire richtsnoeren, en meer bepaald bij nazicht van de bepalingen aangaande steunintensiteit (zie infra, randnummer 43), stellen wij echter een tegenstelling vast met betrekking tot voornoemde beschikking van 25 juli In punt 110 van de communautaire richtsnoeren vermeldt de Commissie immers dat zij de regeling van de groenestroomcertificaten aanvaardt voor zover de steun onontbeerlijk is, geen overcompensatie meebrengt en niet ontradend werkt om competitiever te worden. Indien de Commissie van oordeel zou zijn dat de regeling van groenestroomcertificaten geen steun uitmaakt, zou zij o.i. überhaupt geen aanvaarding ervan dienen te vermelden? Zou het kunnen dat de Europese Commissie ondertussen van gedacht is veranderd? Hieronder in randnummer 48 gaan wij hier dieper op in. In randnummer 70 en 81 argumenteren wij waarom wij vinden dat sommige onderdelen van de regeling van de federale en Vlaamse groenestroomcertificaten staatssteun uitmaakt. Wij stellen ons bovendien vragen of deze regelingen in overeenstemming zijn met de communautaire richtsnoeren? De afwegingtoets 39. Om te beoordelen of een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kan worden verklaard, heeft de Europese Commissie in titel van de communautaire richtsnoeren een afwegingtoets geconcipieerd bestaande uit drie stappen: de eerste twee stappen betreffen de positieve gevolgen van de staatssteun en de derde stap heeft betrekking op de negatieve gevolgen en de uiteindelijke afweging van de positieve en negatieve gevolgen. De evaluatie is als volgt gestructureerd: 1) Is de steunmaatregel gericht op een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang (bijv. groei, werkgelegenheid, samenhang, milieu, energiezekerheid)? In het kader van deze richtsnoeren is de relevante doelstelling van gemeenschappelijk belang de bescherming van het milieu. 2) Is de steunmaatregel goed genoeg ontworpen om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te kunnen bereiken wordt met het steunvoornemen dus het marktfalen of een andere doelstelling aangepakt? a) Is staatssteun een geschikt beleidsinstrument? b) Is er een stimulerend effect: verandert de steun de gedragingen van de ondernemingen? c) Is de steunmaatregel evenredig: kan dezelfde gedragswijziging met minder steun worden verkregen? 24

25 3) Zijn de vervalsingen van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer beperkt, zodat de balans al met al positief is? 40. Wij menen dat regeling van Vlaamse groenestroomcertificaten duidelijk gericht is op een doelstelling van gemeenschappelijk belang, met name de bevordering van elektriciteitsproductie op basis van hernieuwbare energiebronnen, wat het milieu ten goede komt. Conform art. 15 van het Vlaams besluit hernieuwbare energiebronnen 2004 komen voor de regeling van de groenestroomcertificaten immers enkel volgende technieken in aanmerking: zonne-energie, windenergie, waterkracht, getijdenenergie en golfslagenergie, aardwarmte, biogas en energie opgewekt uit organisch-biologische stoffen. 41. Met de regeling van groenestroomcertificaten wordt zowel het marktfalen aangepakt alsook worden verschillende gemeenschappelijke doelstellingen beoogd. De motivatie inzake marktfalen is terug te vinden in randnummer 26. De gemeenschappelijke doelstelling heeft betrekking op artikelen 6 en 191 VWEU (beide milieudoelstellingen) alsook op economische en energie gerelateerde prioriteiten (zie randnummer 4 en 5). Vanuit het oogpunt van de producenten van hernieuwbare energie en de staatskas is de regeling van de groenestroomcertificaten een geschikt beleidsinstrument om voornoemde doelstellingen te realiseren omdat de producenten van hernieuwbare energie via het QUOTA en FEED-IN systeem een gegarandeerde minimumafname bekomen met gegarandeerde minimumsteun zonder dat hiervoor een beroep wordt gedaan op de publieke middelen. Zoals echter gemeld in randnummer 26 zal op termijn hierdoor wellicht de elektriciteitsfactuur voor de eindafnemer duurder worden. 42. Nieuw in vergelijking met de oude kaderregeling is dat de Europese Commissie tevens bepaalt dat de staatssteun een stimulerend effect moet hebben. Staatssteun milieubescherming moet ertoe leiden, dat de begunstigde van de steun zijn gedragingen zodanig verandert dat het niveau van milieubescherming wordt verhoogd. 25