Advies Binnenlands Bestuur

Transcriptie

1 Advies Binnenlands Bestuur Inleiding De rapporten buitelen over elkaar. Met elk rapport is men blij, biedt goede aanknopingspunten, en is zeker de moeite waard om over door te praten. En dan blijft het in de regel verder stil. De rapporten die nu verschijnen 1, verschillen wezenlijk van de rapporten tot drie jaar geleden. Grofweg kun je schetsen dat tot en met Bestuur in samenhang vooral ingezet werd op een andere structuur. Denk aan discussies over de metropoolregio, de landsdelen, stadsprovincies, gemeentelijke herindelingen enz. Bestuur in samenhang, de visie van dit kabinet op de bestuurlijke inrichting, ging ook uit van een grootschalige ingreep in de bestuurlijke inrichting (landsdelen en gemeenten) en probeerde de verbinding te leggen met nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid op dorps- en wijkniveau. Toch hebben we in deze kabinetsperiode voor de steden Rotterdam en Amsterdam de deelgemeenten hebben ingeruild voor gebiedscommissies. De commissies hebben minder taken en minder zeggenschap en zijn meer dan deelgemeenten een verlengde van het bestuur van de stad. Net als alle discussies over veranderingen in het Huis van Thorbecke, is ook Bestuur in samenhang in de bureaulade verdwenen. De pogingen om te komen tot een noordvleugelprovincie zijn gestaakt. En het regeringsbeleid ten aanzien van gemeentelijke herindelingen werd voorzien van het adagium alleen van onderop. De focus werd verlegd naar nieuwe vormen van democratie en het versterken van de positie van politieke ambtsdragers. Alleen rondom de aanstellingswijze van de burgemeester werd de voorbereiding van een grondwetswijziging ter hand genomen en door de Kamers geloodst. Trends in de rapporten In de nieuwe lichting rapporten over (delen van) het openbaar bestuur wordt veel minder over de structuur van het openbaar bestuur gepraat. Geen superprovincies of inwoneraantallen voor de ideale gemeente. Geleerd hebbende van het verleden - het gegeven dat deze voorstellen vaak niet tot uitvoer komen - is de invalshoek in de rapporten verlegd. Een deel kijkt naar de werking van de democratie en dan met name de lokale democratie en een deel kijkt naar het juiste niveau voor de aanpak van een specifiek probleem of een specifieke opgave. En dan vooral in negatieve zin. Er zijn zorgen over de opkomst bij de (lokale en provinciale) verkiezingen, over raadsleden en hun (gebrek aan) kwaliteit. Zorgen over de democratische legitimatie van de samenwerkingsverbanden en de gemeenschappelijke regelingen. Zorgen over voldoende potentieel bij de nieuwe verkiezingen en zorgen over wie nu welke rol vervult in de lokale democratie. Met name de kwaliteitsvraag van lokale politici is een gedeelde zorg. En opvallend is de 1 Voor deze discussienotitie is gebruik gemaakt van Bestuur in samenhang, BiZa 2013, Wisselwerking, ROB 2015, Op weg naar een meervoudige democratie, commissie Toekomstgericht lokaal bestuur, ovv Wim van der Donk 2016, Maak Verschil, studiegroep openbaar bestuur ovv Richard van Zwol, 2016, Maatwerkdemocratie, Jaarbericht 2016, Denktank VNG, 2016, Beantwoording motie VII nr. 34 van het lid Wolbert, BiZa, 20 juni 2016

2 negatieve beoordeling van de werking van het dualisme gecombineerd met de roep om versterking van de griffier als procesondersteuning voor de gemeenteraad die in veel van de rapporten terugkomt. Opvallend is ook dat als je kijkt naar de samenstelling van de commissies de uitspraken vooral over een ander worden gedaan en de ander is vooral het raadslid. Democratische legitimatie De grootste ingreep in het openbaar bestuur sinds decennia is het decentraliseren van het sociaal domein. Een ontwikkeling die wij als PvdA altijd hebben voorgestaan, immers de lokale overheid kent haar burgers beter, en maatwerkoplossingen in het sociale domein komen binnen handbereik. Toch is er iets vreemd met de decentralisaties aan de hand. De taken zijn weliswaar naar de lokale overheid gegaan, met een redelijke mate van beleidsvrijheid. Maar in de wijze waarop de uitvoering wordt georganiseerd, zie je echter een concentratie op bovengemeentelijk niveau. Deels is dit te verklaren door de regionale samenwerkingsverbanden die ook vanuit de ministeries zijn geëntameerd/voorgeschreven en deels door keuzes die lokaal zijn gemaakt om dit te doen door middel van gemeenschappelijke regelingen, samenwerkingsverbanden, gezamenlijke inkoopbureaus enz. Decentralisatie leidt tot opschaling. Hierdoor zijn andere vraagstukken dringender naar voren gekomen zoals het vraagstuk van de democratische legitimatie van de gemeenschappelijke regeling, de invloed vanuit de gemeenteraad op de GR, de schaal van de gemeente, de kwaliteit van de raadsleden, de afstemming tussen de verschillende bestuurslagen enz. enz. Vernieuwing van de democratie In de stukken worden representatieve democratie, maatschappelijke democratie, participatiedemocratie, doe-democratie op een hoop gegooid. De commissie Van der Donk pleit er voor om deze vormen als gelijkwaardige vormen van democratie te beschouwen die complementair aan elkaar zijn. Dat lijkt op het eerste gezicht een aardig idee, maar is dat niet. Onder de noemers van maatschappelijke, participatieve, doe-democratie worden allerlei vormen van burgerinitiatieven geschaard. Deze initiatieven zijn heel waardevol, maar gekoppeld aan een specifiek belang, bijvoorbeeld de inkoop van groene stroom of het regelen van bepaalde vormen van zorg, het onderhoud van een wijktuin, of de aanleg van een speeltuin, het broodfonds voor een specifieke groep ZZP ers, een specifieke vorm van kinderopvang, of een vrijwilligersproject met vluchtelingen. En hoewel al deze belangen behartigd moeten worden, zijn ze niet hetzelfde als een algemeen belang en hoeven de initiatiefnemers zich ook niet te buigen over de afweging van hun belang versus het algemene belang van alle inwoners in een gemeente of regio. Daarnaast zijn de initiatieven veelal context-, locatie- of levensfase gebonden en sluiten ze die burgers uit die niet hun directe belang delen. Het je actief inzetten voor je buurt of een specifiek belang is altijd maatschappelijk nuttig maar niet per definitie democratisch. Burgerinitiatieven worden veelal gedomineerd, zoals de commissie Van der Donk zelf ook signaleert, door de hoger opgeleiden (de participatie paradox, zeer weinigen participeren en die weinigen zijn vaak hoger opgeleid en die weinigen doen wel heel veel). Georganiseerde vormen van bewonersparticipatie (denk aan wijkraden, bewonersorganisaties, klankbordgroepen) worden vaak gedomineerd door super-vrijwilligers of de zogenaamde buurtburgemeesters. Daar is niets mis mee, maar ook niet perse democratisch gelegitimeerd. De dominantie van hoger opgeleiden in de verzameling burgerinitiatieven staat op gespannen voet met idee van lekenbestuur zoals wij dat in onze democratie kennen. De vraag is dan ook relevant hoe je

3 de lager opgeleiden bij deze nieuwe vormen van burgerinitiatieven betrekt en hen een plek geeft die er toe doet in het publieke debat. Burgerinitiatieven en representatieve democratie hebben natuurlijk met elkaar te maken. Uiteindelijk neemt de representatieve democratie besluiten die de burgerinitiatieven mogelijk maken of niet. Dat er goede wisselwerkingen moeten zijn tussen initiatief en politiek spreekt voor zich. Volksvertegenwoordigers moeten weten wat er in hun gemeente speelt en andersom moeten de initiatiefnemers de politiek weten te vinden. En dat initiatieven zich in een relatieve autonomie moeten kunnen ontwikkelen spreekt ook voor zich. Maar er is geen sprake van onderlinge gelijkwaardigheid of uitruilbaarheid. De representatieve democratie blijft uitgangspunt. Tegelijk is het onmiskenbaar dat er nieuwe vormen ontstaan en ook door raden geïnitieerd worden, om de buitenwereld naar binnen te halen en burgers meer ruimte te geven. Dat gaat verder dan participatietrajecten. Het gaat feitelijk om vormen van delegatie, waarbij een gemeenteraad een stap terug doet en burgers de ruimte geeft om "het zelf uit te zoeken". Dit kent vele verschijningsvormen zoals bijvoorbeeld het aselect uitnodigen van burgers voor een burgerplatform over een bepaald onderwerp. Dit sluit aan bij de wijze waarop veel mensen invloed willen uitoefenen, namelijk incidenteel, thematisch en met gebruik making van social media. Raden worstelen met dit dilemma worstelen. Men geeft burgers de ruimte, maar als de burgers ergens mee komen, welke legitimatie heeft de raad dan nog om een ander besluit te nemen? En als het democratisch karakter van deze initiatieven groot is, waarom zou je de bevoegdheid om besluiten te nemen dan niet delegeren? Kwaliteit van het bestuur In de meeste rapporten worden signalen afgegeven over een vermeend gebrek aan kwaliteit en professionaliteit in het openbaar bestuur. In de rapporten worden deze constatering vooral gedaan over de raadsleden en in veel mindere mate over wethouders en niet over burgemeesters. De provinciale politici en waterschapbestuurders worden in dit verband niet genoemd. Blijkbaar zijn er geen zorgen over de kwaliteit van de politici op die bestuurlijke niveaus. Dit vermeende gebrek aan kwaliteit wordt vooral in relatie met de decentralisaties in het sociale domein gebracht. Dat is vreemd want de ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening en wonen zijn eveneens omvangrijk en verstrekkend. Waar dit gebrek aan kwaliteit precies uit bestaat, is niet inzichtelijk gemaakt. Aspecten die daarbij benoemd worden zijn: het raadswerk kost teveel tijd, de gemeenschappelijke regelingen zijn onvoldoende aan te sturen, het college voorziet raadsleden niet tijdig van informatie waardoor de raad zich buitenspel gezet voelt, en dergelijke. Allemaal observaties die waar zijn maar niet per definitie iets zeggen over kwaliteit. En wat is dat dan precies, de kwaliteit van een raadslid? Kan deze de stukken goed lezen? De cijfers? Politiek sturen? Of alle uitvoeringsregels? Of is kwaliteit het in verbinding staan met de samenleving? Het dualisme wordt in bijna alle rapporten ook aangesneden. Er is een roep om een diepgaande evaluatie van het dualisme. Ongeacht deze evaluatie moeten de griffiers worden versterkt in hun procesrol maar wat de opbrengst hiervan zou moeten zijn, blijft onduidelijk. Een grote gemene deler is de roep om raadsleden meer te scholen en op te leiden. Opvallend hierin is dat dit opleiden alleen in de informatiesfeer zou moeten plaatsvinden. Immers bij het opleiden

4 worden VNG en Raadslid.nu als uitvoerders genoemd. In geen enkel rapport wordt hier een opdracht aan de politieke partijen gegeven. Dat is vreemd want het zijn toch de partijen die uiteindelijk verantwoordelijk zijn voor hun eigen politici. Met betrekking tot de gemeenschappelijke regelingen en samenwerkingsverbanden wordt opgeroepen om meer in gemeenschappelijkheid te doen en te werken met A en B vormen (gemeenschappelijke regelingen met meer en minder maatschappelijk belang) en vormen van rapporteurschap naar de eigen gemeenteraad. De Denktank van de VNG pleit voor een kleiner lokaal bestuur (minder raadsleden die wel meer tijd krijgen), het zogenaamde raad van toezicht model. Door de doorgaande herindelingen van gemeenten en de afschaffing van de deelgemeenten is het absolute aantal volksvertegenwoordigers steeds kleiner aan het worden en het aantal kiezers per gekozene steeds groter. Minder raadsleden vertegenwoordigen meer kiezers. De kracht van raadsleden in dit model wordt vooral gezocht in hun deskundigheid. Daarvoor is nodig: scholing, ondersteuning en een verdergaande professionalisering. Dit model verhoogt de drempel voor het raadswerk en maakt dit vooral een aangelegenheid voor academici die zich toeleggen op de controlerende taak van de raad. Wordt het zo dat deze kleine groepen raadsleden meer fractieondersteuning krijgen, dan kan dit een nieuwe laag tussen kiezer en gekozene gaan vormen en verdwijnt de vertegenwoordigende rol van het raadslid helemaal naar de achtergrond. Een ontwikkeling die leidt tot de afschaffing van de lokale democratie in plaats van tot de versterking daarvan met als logische vervolgstap dat de leden van dit Raad van Toezicht model niet meer gekozen worden maar kunnen solliciteren. Een laatste deler is de roep om verscheidenheid. Niet alles hoeft meer hetzelfde, er wordt gepleit voor onderscheid in taken (Amsterdam is immers niet hetzelfde als Appingedam), in bevoegdheden en in democratische vormen. De commissie Van Zwol legt daarbij de nadruk op de regionale schaal om als overheid in te kunnen spelen op economische opgaven waar het openbaar bestuur nu onvoldoende adaptief is, te uniform ingericht en met teveel administratieve fragmentatie. In andere rapporten wordt eveneens verscheidenheid als wens geuit en gewaarschuwd voor bovengemeentelijke vormen van middenbestuur. De nationale politiek is vervreemd geraakt van de ervaringswereld van mensen, waardoor die mensen weer vervreemd raken van de politiek aldus Monika Sie. De rapporten bieden hier geen oplossing voor. In geen enkele denkrichting wordt duidelijk gemaakt in hoeverre de voorgestelde uitgangspunten of maatregelen nu leiden tot een herstel van het vertrouwen van de kiezer in de politiek en de overheid. Of leiden tot betere opkomsten bij verkiezingen. Er is geen maatschappelijke waardering voor de politiek en politicus, mensen gaan steeds minder vaak naar de stembus waardoor de representativiteit onder druk komt te staan. In alle rapporten wordt dit gedeeld en Kamerlid Wolbert constateert dat door de decentralisaties en gemeenschappelijke regelingen het werk van gemeenteraadsleden fors is verzwaard, terwijl de maatschappelijke waardering van het raadswerk afneemt. Volgens Wolbert zijn de kwaliteit, integriteit en deskundigheid van het lokaal bestuur van groot belang voor het functioneren van de gemeente als eerste overheid. Een actieplan is volgens haar nodig om een cultuuromslag in de samenleving te bewerkstelligen. Een actieplan dat helpt de maatschappelijke waardering voor raadswerk te verhogen. Wij denken dat dit niet dé oplossing is en zoeken die veel meer in het kunnen stemmen op volksvertegenwoordigers die niet perse deskundig zijn maar wel door waarden gedreven worden en in staat zijn te verwoorden wat onder de achterban aan wensen leeft.

5 Advies Veranderingen in een samenleving gaan hoewel steeds sneller, nog steeds geleidelijk. De ontwikkeling naar een netwerksamenleving (voor zover je hierover kunt spreken) is niet dé nieuwe werkelijkheid in Dit geldt ook voor de ontwikkelingen in het openbaar bestuur. De gemeentelijke herindelingen zullen voortgaan, de gemeenschappelijke regelingen zullen nadrukkelijker weer deel uit gaan maken van de raadsagenda en de samenwerking tussen gemeenteraadsleden in regionaal verband zal groeien, ook per partij. Ongeacht welk advies zal dit proces zich verder voltrekken. Raadsleden kunnen meer zitting nemen in de algemene besturen van de GR en. In plaats van te kiezen voor een rapporteurschap per GR, of GR en te onderscheiden in meer of minder maatschappelijk en politiek relevant, kan de griffie een nadrukkelijker rol krijgen in het voorzien van de juiste en tijdige informatie vanuit de GR naar de raad. In de graduele ontwikkeling van de opschaling op lokaal niveau, de decentralisaties in het sociaal domein, de regionale aanpak van de economische ontwikkelingen, de decentralisatie van het natuuren landschapsbeheer, de ruimtelijke ordening, komt ook de rol en toegevoegde waarde van de provincie als bestuurslaag anders te liggen. Aanpassingen in de ene bestuurslaag hebben ook effecten in en op de andere bestuurslaag. Uitgaande van de driedeling gemeente provincie landelijk is het een idee om de afstemming tussen provincie, regio en lokaal verder uit te werken op het onderscheid sociaal en ruimtelijk domein met daartussen de verbindende schakel van het wonen. In een inclusieve samenleving moet iedereen toegang hebben tot en actief deel kunnen nemen aan de democratie. Dit hebben we verankerd in het algemeen kiesrecht en in het idee van lekenbestuur. Koester deze uitgangpunten en wijs vormen van democratische vernieuwing af die dit idee van een inclusieve democratie beperken. Recrutering van goede mensen is een taak en verantwoordelijkheid van politieke partijen. Dit kost tijd en energie. Ook politieke partijen dien je hierop te faciliteren. Er is niet één soort politiek talent. Elke partij heeft volksvertegenwoordigers nodig die in staat zijn een afgewogen oordeel te vormen over wat voorligt. En een oordeel vormen kan ook op basis van gezond boerenverstand. Geef burgerinitiatieven de ruimte door deze te faciliteren (middelen, zeggenschap, beperken regelgeving) maar onderscheid burgerinitiatief van de representatieve democratie. Geef politici de ruimte om (tijdelijk) volksvertegenwoordiger of bestuurder te kunnen zijn. Herstel regelingen in het kader van politiek verlof, accepteer dat het raadslid zijn een parttime functie van 20 uur per week is en pas de vergoeding daarop aan. Geef politieke partijen de verplichting om hun politici naar eigen kunnen te scholen en op te leiden. Neem afstand van de motie Wolbert. Een deel van deze programma s kan worden afgestemd over de partijen heen (bijvoorbeeld waar het gaat om basiskennis van wetgeving, procedures enz), een deel is partijpolitiek en aan de partij. Voor niet landelijke partijen kunnen de beroepsverenigingen ingezet worden. Faciliteer dit. Politici kampen met een slecht imago, het zijn zakkenvullers, ze zijn onbetrouwbaar enz. Voor een deel roept de politiek dit over zichzelf af. Van Rey, Hooijmakers, De Kruijff zijn maar een paar namen van politici die in opspraak zijn geraakt en waar de rechter uiteindelijk een uitspraak heeft gedaan of

6 gaat doen over hun handelen als politicus. Dit bepaalt het beeld. Net als het modder gooien in Den Haag het beeld bepaalt over de politici. Oneliners van politici als Wilders zijn in dat opzicht veel effectiever dan welk programma voor aanzienverbetering vanuit een ministerie dan ook. Breng dit in debat. Geef het goede voorbeeld. Laat zien wat je doet als politiek, waar de besluiten over gaan en houdt je daaraan. Wil je echt het aanzien van het ambt verbeteren, dan is er een meerjarig programma nodig waarin ook de politieke partijen nadrukkelijk een rol hebben. Kies niet voor het model van de gemeenteraad als raad van toezicht. De gemeenteraad moet verankerd zijn en blijven in de lokale samenleving. Met de toegenomen taken voor de gemeenteraad, is het raar om het aantal volksvertegenwoordigers te verkleinen. Inwoneraantallen of verdeling in verschillende woonkernen kunnen een aanleiding zijn om verdere vormen van decentraal bestuur in te voeren (analoog aan de gedachte van de deelgemeente van voor de gebiedscommissies). Geef gemeenten de vrijheid om dit naar eigen inzicht te regelen. Laat bijvoorbeeld grote gemeenten met veel kernen experimenteren met het organiseren van de betrokkenheid van kleine, individuele kernen. Sluit aan bij het idee van het agenderingsrecht van de samenleving. In de Wmo zit al het recht om te agenderen (right to challenge). Ontwikkel dit naar het idee van buurtrechten als formele verankering van individuele en burgerinitiatiefrechten die in de voorwaardelijke sfeer worden verankerd om lokaal toegepast en ingevuld te kunnen worden. Vervreemding kent meerdere aspecten. Als voor burgers niet inzichtelijk is waar de politiek over gaat en waarom welke besluiten worden genomen, helpt taakdifferentiatie tussen gemeenten en het invoeren van verschillen in de lokale democratie niet. Deze maken de wereld eerder complexer en diffuser en zullen aanleiding vormen tot nog meer vervreemding in plaats van minder. Wel zijn er een aantal reparaties nodig. Het fenomeen fractiesplitsing doet het imago van de politiek geen goed. Fractiesplitsingen kunnen worden voorkomen door bij splitsing de zetel terug te moeten geven aan de partij op wiens titel deze verkregen is. (Eventueel kun je daar nog een uitzondering voor maken als de persoon in kwestie de zetel als voorkeurszetel heeft behaald. Beperk ook de middelen voor ondersteuning aan gescheurde fracties). Bezie de ingrepen in samenhang. In de rapporten wordt vooral gefocusd op het raadslid en het lokaal bestuur. Verander je echter de aanstellingswijze van de burgemeester, dan kan dit niet zonder gevolgen blijven voor de wethouders en hun aanstellingswijze, hun taak en positie en dat geldt ook voor de raad. Wees bescheiden. Voorgestelde veranderingen in de inrichting van het openbaar bestuur eindigen vaker in de bureaulade dan dat zij worden aangenomen. Verander daarom stap voor stap en denk niet aan superprovincies, samenvoegingen van bestuurslagen enz. Denk vanuit de maatschappelijke opgave en de scha(a)l(en) die daarbij horen. Koester het overlegmodel, dat zorgt voor draagvlak en accepteer dat dat tijd kost.

7 Samenvatting rapporten Advies Wisselwerking ROB 2015 Regionale samenwerking is al ruim 150 jaar oud, net zoals de discussie daarover. Gemeenteraadsleden vinden het lastig om te sturen op afstand en de bekostiging wordt als schimmig ervaren. Met de decentralisaties gaat het in één klap om veel meer geld en om taken die burgers sterk raken. Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het zicht van deze decentralisaties aan de Raad voor het openbaar bestuur gevraagd wat gemeenteraadsleden nodig hebben om hun democratische taak bij regionale samenwerkingen te vervullen. De Raad heeft eerder de vraag van de minister beantwoord wat onder democratische legitimiteit van samenwerking wordt verstaan en welke factoren het vermeende gebrek aan democratische legitimiteit beïnvloeden. Dit tweede deel van het advies geeft antwoord op de vraag naar het effect van een groter aantal samenwerkingsverbanden na de decentralisaties op het vermogen van de gemeenteraad om zijn rol waar te maken. Met dit advies wil de Raad pragmatische handelingsperspectieven bieden die kunnen bijdragen aan het versterken van de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden. Wat is het probleem? Gemeenteraden ervaren afstand! Samenwerking betekent dat je een deel van je zeggenschap opgeeft voor een gezamenlijk doel dat via samenwerking wordt bereikt. Dit kan spanning opleveren met de wens van gemeenteraden om sturing te houden op wat er op afstand gebeurt. Toch is samenwerking onlosmakelijk verbonden met het besturen van een gemeente en dus is democratische legitimiteit van samenwerking belangrijk. Maar veel van wat er in samenwerking gebeurt wordt beschouwd als minder democratisch gelegitimeerd. De bovengemeentelijke samenwerking wordt dan teveel een wereld op zichzelf, zingt zich feitelijk los van het werk van de gemeenteraden. Kan het beter? Advies: betrokkenheid van gemeenteraden cruciaal voor democratische legitimiteit van samenwerking Gemeentelijke samenwerking is nodig en (met en zonder gemeentelijke herindeling) zelfs noodzakelijk. Voor de democratische legitimiteit van die samenwerking is actieve betrokkenheid van gemeenteraden essentieel. Zonder die betrokkenheid zal het steeds moeilijker worden om in het stelsel van representatieve democratie over belangrijke thema s besluiten te nemen. Dus: gegeven dat samenwerking blijft en steeds belangrijker wordt, zullen gemeenteraden zich zelfbewust moeten bemoeien met samenwerkingsverbanden. En de samenwerkingsverbanden zullen er tijd en energie in moeten stoppen om de gemeenteraden meer invloed te geven op hun werkzaamheden. De grotere betrokkenheid van gemeenteraden betekent niet dat de één op de stoel van de ander gaat zitten, maar dat de houding ten opzichte van elkaar wezenlijk verandert. De Raad adviseert dat die houding van gemeenteraden ten opzichte van samenwerking verandert van statisch naar dynamisch. Van een houding waarbij gemeenteraden budgetten bepalen en doelstellingen formuleren en samenwerkingsverbanden uitvoeren en verantwoorden, naar een houding waarbij gemeenteraden samen zich zelfbewust opstellen om gezamenlijk regionale publieke problemen op te lossen. Van een relatie met een statische kwaliteit (organisatiestructuren, uitvoeren, beheersen,

8 verantwoorden), naar een relatie met een dynamische kwaliteit (anticiperen, leren, gezamenlijk evalueren, ontwikkelen, aanpassen). De wezenlijk veranderende houding van gemeenteraden heeft gevolgen voor de bestuurlijke en ambtelijke leiding van samenwerkingsverbanden. Namelijk dat zij het ook als hun taak zien dat in de gemeenteraden op een relevant moment wezenlijke afwegingen kunnen worden gemaakt. De formele toezending van stukken als de gemeentelijke financiële bijdrage aan het samenwerkingsverband moet worden vastgesteld, is ten enenmale onvoldoende. Het hoort bij de nieuwe professionaliteit van samenwerkingsverbanden dat zij gemeenteraden proactief betrekken bij belangrijke beleidsbeslissingen. De Raad denkt dat de wet de veelbesproken Wet gemeenschappelijke regelingen de noodzakelijke cultuurverandering niet in de weg zit. Wel kan het helpen als gemeenten tijd en ruimte krijgen om goede verhoudingen met samenwerkingsverbanden te ontwikkelen. Mocht in de praktijk blijken dat de wet knelt, dan kan de minister de wet op termijn aanpassen. Aanbevelingen: aandacht voor de wisselwerking vergroot de democratische legitimiteit van samenwerking. Gemeenteraden: meer aandacht voor samenwerking De eerste aanbeveling is gericht aan gemeenteraden. De Raad adviseert dat gemeenteraden zich concentreren op het vertalen van vragen en problemen van de samenleving in bestuurlijke oplossingen. Daarvoor is het nodig om schakelkracht te ontwikkelen: het vermogen om lokale belangen én regionale belangen te behartigen. En een andere houding: van statisch naar dynamisch. Ook moeten gemeenteraden hun aandacht goed verdelen, anders is het niet te behappen. De Raad beveelt aan dat de aandacht is gericht op de samenwerkingsverbanden waarvan de politiek vindt dat de maatschappelijke belangen het grootst zijn. Dat wil zeggen waar beleidsmatige verschillen van inzicht zijn, waar grote financiële belangen spelen of waar het in het verleden mis is gegaan. Er kan worden afgesproken om de aandacht voor deze samenwerkingsverbanden te verdelen, bijvoorbeeld dat één van de deelnemende gemeenteraden een laaggeprofileerd samenwerkingsverband in de gaten houdt en daarover rapporteert aan de collega-gemeenteraden. Verder denkt de Raad dat gemeenteraden effectiever kunnen opereren als ze met elkaar goede spelregels afspreken over informatievoorziening en vergaderagenda s. En ten slotte moet er volgens de Raad aandacht zijn voor de vorm van samenwerking waarbij de vormen van publiekrechtelijke samenwerking volgens de Raad beter democratisch zijn gelegitimeerd dan privaatrechtelijke varianten. Raadsgriffiers: olie voor bestuurscultuur De Raad ziet een belangrijke rol weggelegd voor raadsgriffiers. Zij kunnen als procesadviseur de gemeenteraad ondersteunen bij het bepalen van de strategische positie bij samenwerking. Samenwerken is vooral ook een kwestie van culturen op elkaar afstemmen. Raadsgriffiers kunnen zorgen voor een klimaat van aanspreekbaarheid, verantwoording, en daarmee voor een transparante, open cultuur. Door binnen de gemeenteraad werkzaamheden te verdelen kan de werklast van bovengemeentelijke samenwerking voor de gemeenteraad worden beperkt. Enkele gemeenteraadsleden zouden rapporteur kunnen zijn over een samenwerkingsverband en op deze wijze een zinvol raadsdebat op het goede moment kunnen uitlokken. Griffiers hebben bij het opzetten van zo n werkwijze een cruciale rol.

9 Colleges van B&W: informatie op orde Eén van de grootste grieven die uit onderzoek onder gemeenteraadsleden naar voren komt is dat het besluitvormingsproces en de verantwoordingsstructuur van gemeentelijke taken die op regionaal niveau worden uitgevoerd ondoorzichtig zijn. Colleges van B&W kunnen hier iets aan doen, namelijk door gemeenteraden tegelijk te laten beschikken over dezelfde informatie wat betreft de prestaties van regionale samenwerkingsverbanden. En niet te schromen een raadsdebat uit te lokken over onderwerpen, die hen in het samenwerkingsverband sterk bezig houden. Besturen van samenwerkingsverbanden: ga de boer op Wat voor Colleges van B&W geldt, geldt ook voor besturen van samenwerkingsverbanden. Maar van hen wordt meer verlangd. Wie goed wil functioneren in het bestuur van een samenwerkingsverband moet investeren in de kwaliteit van de verbindingen met de samenleving en het politieke bestuur. Beschouw het als een kerntaak om alle gemeenteraden goed te bedienen. Niet alleen in formele zin (jaarcijfers op tijd naar de gemeenteraden) maar ook in materiële zin: door inhoudelijke vraagstukken toegankelijk te presenteren nog voor daarover in het samenwerkingsverband besluiten zijn genomen. Gemeenteraden zijn geen stempelmachines voor besluiten van samenwerkingsverbanden, hun actieve betrokkenheid is een eis van democratie. Daar mag best op worden geselecteerd als zich voor een samenwerkingsverband een kandidaat-bestuurder meldt of als een nieuwe directeur moet worden aangetrokken. Provincie: meer aandacht voor regionale samenwerking De Raad denkt dat het goed is als de provincie meer aandacht besteedt aan samenwerkingsverbanden. Door de rol op zich te nemen van bewaker van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Geen uitbreiding van formeel wettelijke bevoegdheden, maar benut informele instrumenten en gezag om het gesprek over kwalitatief goed bestuur aan te gaan met gemeenten en regio s. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: passende afstand, maar investeren in scholing en opleiding. De minister van BZK zou er voor moeten zorgen dat het Rijk passende afstand in acht neemt tot gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden. Dus geen nieuwe verplichte vormen van samenwerking, tenzij een uitdrukkelijke uitzondering daartoe noopt. Van bovenaf opgelegde samenwerking wordt doorgaans niet als eigen beschouwd, met alle negatieve gevolgen en gevoelens van dien. De minister biedt gemeenten tijd en ruimte om vorm te geven aan samenwerkingsverbanden op regionaal niveau. De minister volgt deze ontwikkelingen en bekijkt op termijn of de Wgr aanpassing behoeft aan de praktijk. En de minister laat herindeling in beginsel over aan gemeenten. Passende afstand betekent niet dat de minister niets moet doen. Door in scholing en opleiding van gemeenteraadsleden, griffiers, besturen en directie van samenwerkingsverbanden te investeren maakt de minister duidelijk dat het democratisch gehalte van samenwerking een extra inspanning vereist, waar hij financieel ruimte voor maakt. Ten slotte heeft de minister er oog voor dat het adagium dat financiële verhoudingen de bestuurlijke verhoudingen volgen wordt nageleefd. Regering en parlement: doordenk de gevolgen. Over de gevolgen van grote decentralisaties voor de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur wordt volgens de Raad te weinig nagedacht. Met dit advies wil de Raad het denken hierover door

10 regering en parlement stimuleren, vooral omdat normen van de wetgever en praktijken in gemeenten elkaar soms in de weg zitten: de Haagse politieke werkelijkheid past niet altijd op de gemeentelijke praktijk. De gedachtevorming kan handen en voeten krijgen door een keer per jaar in de Tweede Kamer een debat te voeren over de Staat van de Lokale en Regionale Democratie, een kabinetsnota over het kabinetsbeleid voor wat betreft lokale en regionale onderwerpen. Daarbij gaat het er ook om nationaal te toetsen of de besturingsfilosofie van de decentralisaties wel haar doorwerking heeft in het bestuurlijke en politieke gedrag van Den Haag. De Raad voor het openbaar bestuur zal graag aan een dergelijke kwaliteitsdiscussie ook de komende jaren een bijdrage leveren (zie het werkprogramma 2015 en volgende jaren van de Raad). Conclusie: wisselwerking kan sterk verbeteren, maar vanzelf gaat dat niet. Niet alles is koek en ei met het regionaal bestuur in Nederland. Maar als het zelfbewustzijn bij gemeenteraden over regionale samenwerking groeit, dan is de Raad voorzichtig optimistisch dat met de grotere betrokkenheid van gemeenteraden bij regionale samenwerking op termijn nadat het stof van de decentralisaties is neergedaald de democratische legitimiteit van samenwerking tot wasdom komt. Het vraagt wel van alle betrokkenen een forse inzet. Op weg naar een meervoudige democratie oproep van de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur. Onder voorzitterschap van Wim van der Donk De commissie pleit voor verscheidenheid binnen en tussen gemeenten in taken, interbestuurlijke samenwerking en in democratische vormen. De commissie signaleert dat maatschappelijke verdeeldheid en vormen van ongenoegen vanuit de samenleving in de democratische arena komen. Dit vraagt om een nieuwe worteling van de democratie, een cultuur van actief burgerschap en een belangrijke mate van onderling vertrouwen. Voor het heroveren van stabiliteit is een versterking van het vermogen tot verbinding en consensusvorming nodig. Een sterk in de samenleving gewortelde representatieve democratie. (Onze representatieve democratie is dat nu niet volgens de commissie). Centraal staat de wens tot het verbinden van de representatieve democratie met de maatschappelijke democratie. Onder maatschappelijke democratie worden burgerinitiatieven in de meest brede zin verstaan. De representatieve en de participatieve democratie worden als complementair gezien. De commissie pleit voor een verscheidenheid binnen en tussen gemeenten, in taken, interbestuurlijke samenwerking en in democratische vormen. De commissie schetst een beeld van de samenleving waarin het bestaande bestuur van twee kanten onder druk wordt gezet. Aan de ene kant door de burgerinitiatieven van hoger opgeleiden en aan de andere kant door rauwe protesten bij de komst van asielzoekerscentra.

11 De representatieve democratie wordt niet meer genoeg ondersteund door de maatschappelijke democratie omdat de zuilen, steunpilaren van de maatschappelijke democratie, verdwijnen en sociale media daarvoor in de plaats zijn gekomen. Uitgangspunten van goed bestuur volgens de commissie: Horen en gehoord worden, delen van zeggenschap, stem geven aan iedereen. Gemeenschappelijke waarden: tegenmacht organiseren, transparantie, tolerantie, dialoog, inclusie, onafhankelijke wetenschap, rechtsproces, gelijkheidsbeginsel, bescherming van minderheden en respect voor andersdenkenden. Behoorlijke vertegenwoordiging, democratische checks en balances, burgerschap. Erkennen van meervoudigheid van de democratische samenleving, uitnodigend naar vernieuwing en verbreding, ruimte voor variëteit. Investeren in en zoeken naar een constructieve samenwerking tussen (verticale) representatieve en (horizontale) participatieve democratische vormen. Investeren in processen, mensen en organisaties. Meervoudige democratie: Burgers organiseren zich op vrijwillige basis rond maatschappelijke vragen en problemen. Relatieve autonomie van de maatschappelijke democratie is een belangrijke voorwaarde voor een vitale politieke democratie. Uiteindelijke verantwoordelijkheid ligt bij de democratische gekozen organen. Nieuwe vormen van maatschappelijke democratie horizontale netwerksamenleving. Representatieve en participatieve democratie horen bij elkaar en moeten elkaar versterken richting meervoudige democratie. (Zij stellen dat Nederland zich ontwikkelt tot een dergelijke democratie, gooien doelgerichte netwerken en situationele netwerken op een hoop en signaleren daarbij de groeiende tweedeling en sociale stagnatie, gebrek aan crossovers). Diepgewortelde ontevredenheid die zich vertaalt in het zich afkeren tegen de gevestigde orde en democratische waarden. Verscheidenheid als voorwaarde voor stabiliteit Elk probleem vraagt zijn eigen oplossing. Vraagstukken kennen elk een eigen schaal voor aanpak en oplossing. Samenwerking tussen overheden is nodig. Terugwinnen van vertrouwen en borgen van stabiliteit in de samenleving is een noodzakelijke opgave, de verschillen tussen gemeenten moeten hun weerslag krijgen in het bestuur. De verscheidenheid moet zichtbaar worden in de wijze waarop binnen de gemeenten de democratische processen worden vormgegeven en in de taken die gemeenten uitvoeren. Recht op ongelijkheid (werkwijze, takenpakket en bestuurlijke inrichting). Verruiming van de mogelijkheden om deze taken de financieren. Een andere verhouding tussen de bestuurlijke lagen. Doorbreken van sectorale benaderingen door de departementen heen. Dualisme: Burgers vragen om meer democratie, niet om meer politiek.

12 Agenderingsrecht van de samenleving. Maatschappelijke rapporteurschap ten aanzien van democratische opgaven. Posities en rollen Vragen allemaal aandacht, inclusief de ambtenaren. Burgemeester spanning boegbeeld en verwachtingen, borgen eigenstandigheid en onafhankelijkheid. Commissie pleit voor een ontwikkelagenda meervoudige democratie 2. De neutrale positie van de burgemeester moet, waar mogelijk worden versterkt, maar niet worden geïsoleerd in het debat over de bestuurlijke inrichting. Verscheidenheid is noodzaak en heeft betrekking op besluitvorming, bevoegdheden, organieke vormgeving en nieuwe bestuurlijke verhoudingen (onthiërarchisering). Maak Verschil - krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven Studiegroep openbaar Bestuur onder voorzitterschap van Richard van Zwol Onderzoekt of Nederland economische groei laat liggen omdat de inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur niet optimaal georganiseerd is. Van Zwol stelt dat economische opgaven context specifiek zijn en verschillen in aard en omvang per regio. De inrichting van het OB moet daarom adaptief zijn om hierop in te kunnen spelen. Het OB is nu nog te uniform ingericht met teveel administratieve fragmentatie. Drie trends binnen het economische domein zijn van betekenis voor de inrichting van het OB: De economische, maatschappelijke en bestuurlijke werkelijkheid ligt vooral op regionaal niveau. Succesfactoren voor regionaal bestuurlijk handelen en regionale economische ontwikkeling zijn: een inhoudelijke agenda van publieke en private partners, maatwerk toegesneden op de regionale context, bestuurlijke doorzettingsmacht. Van het bestuur wordt een groot adaptief vermogen gevraagd, gelet op de onvoorspelbaarheid van ontwikkelingen en de grote snelheid van veranderingen. Verwevenheid is van belang. Tussen domeinen, regio en internationaal en tussen bestuurslagen. Verbindingen kunnen leggen tussen domeinen en sectoren en bestuurslagen. De commissie heeft een aantal principes geformuleerd: Inhoudelijke opgaven staan voorop, regionaal niveau is aangrijpingspunt regionaal bestuurlijk programma. Mensen maken het verschil, kwalitatief goede bestuurders, bijscholen, arbeidsvoorwaarden. Geen blauwdruk, geen vrijblijvendheid, versterking van het bestuurlijke vermogen op basis van inzicht in economische opgaven (intergemeentelijke samenwerking, samenwerking centrumgemeente constructie. De hiërarchisering verhouding gemeente provincie. 2 Waarbij je de vraag kunt stellen of meervoudigheid tot vervreemding leidt. Hier kunnen vormen van participatieve democratie zo worden geïntegreerd in de representatieve democratie dat zij deze verder versterken in plaats van ondermijnen, de legitimiteit vergroten, en het algemeen belang behartigen.

13 Moderniseren van financiële verhoudingen (vereenvoudiging verdeelmodellen, stimuleren regionale samenwerking). Deregulering van wetgeving. Interbestuurlijk kader: programma s voor economische regionaal-bestuurlijk opgaven (partnerschap tussen gemeenten, provincies en Rijk is uitgangspunt: participatie door waterschappen, bedrijven, kennisinstellingen, sociale partners, maatschappelijke organisaties, grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden, individuele burgers). Vanuit de invalshoek van de inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur ziet de commissie regionalisering, toenemende onzekerheid en verwevenheid als aangrijpingspunten. A. Regionalisering - 3 belangrijke kenmerken; a. De schaal van de economische activiteiten is groter geworden. b. Economisch succesvolle regio s hebben een hoge mate van verstedelijking. c. De structuurkenmerken van regio s in Nederland verschillen aanzienlijk. B. Toenemende onzekerheid: a. Toegenomen snelheid van technologische vernieuwing. b. Toegenomen dynamiek in de economie. C. Verwevenheid economische activiteiten: a. Toenemende interactie tussen verschillende domeinen (bedrijven, kennisinstellingen en overheid) en sectoren. b. Toenemende belang van de meerschaligheid. De opgeven voor het openbaar bestuur zijn: voldoende bestuurlijk vermogen op regionaal niveau, adaptief kunnen omgaan met nieuwe opgaven, kunnen leggen van verbindingen in de samenleving. Maatwerkdemocratie naar een krachtiger, trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale democratie Jaarbericht 2016 Denktank VNG De gemeenteraad heeft een kruispuntfunctie waarbij burgers over de band van de gemeenteraad als platform via verkiezingen, debat, sturing en controle worden verbonden met het gemeentebestuur. De kruispuntfunctie moet volgens de denktank worden versterkt in de vorm van: Focus in het functioneren via compacter bestuur. Bekwaam en doeltreffend schakelen. De kracht van de samenleving beter benutten. Ruimte voor effectievere regionale samenwerking. Ad Focus in functioneren minder is meer, met andere woorden reductie van het aantal raadsleden. Minder raadsleden maar beter toegerust en ondersteund. Ook tegen de achtergrond van een effectievere rekrutering en de toegenomen eisen die het raadswerk stelt. Het kapitaal dat je vertegenwoordigt vergroot (immers per zetel meer stemmen). De griffie ondersteunt meer, ook met handwerk en advisering. Meer financiële ondersteuning van lokale partijen (analoog aan de wet financiering politieke partijen) en een betere vergoeding voor het raadswerk in kleinere gemeenten. Kleinere gemeenteraden zorgen ook voor minder fragmentatie en vereenvoudiging van de coalitievorming. De denktank adviseert voor politieke functies het aantal termijnen tot drie te maximeren en het actief tegengaan van fractieafsplitsingen, bijvoorbeeld door deze de

14 ondersteuningsmiddelen te onthouden tot er een grondwetsherziening hierop is geweest. De commissie bepleit verruiming van het belastinggebied. De denktank : Reduceer het aantal raadsleden en versterk deskundigheid en ondersteuning van de overgebleven raadsleden. Breng inhoud en financiën met elkaar in balans en laat gemeenten geen doorgeefluik zijn. Schep meer mogelijkheden voor lokale belastingen. Maak duidelijke afspraken over taken en rollen tussen gemeenteraad, college van B&W en inwoners gedurende de raadsperiode. Investeer in het vakmanschap bekwaam en doeltreffend schakelen - van het gemeenteraadslid via: Financiële ondersteuning van partijen en fracties (voor wat betreft het politieke, vertegenwoordigende aspect), en over de band van de ondersteuning van het individuele gemeenteraadslid via de raadsgriffie (voor wat betreft de technische, beleidsinhoudelijke aspecten). Reserveer daarvoor middelen en bewaak die. Opleiding, kennisdeling en kennisuitwisseling aan te bieden door een gemeenteraadsacademie (VNG en raadslid.nu). Benut de kracht van de samenleving De denktank stelt dat de samenleving steeds meer een maatwerkdemocratie wordt. Doe-democratie en democratie lopen het gevaar elkaar in de weg te staan. Terwijl participatie en initiatieven volgens de Denktank naast het werk van de gemeenteraad staan. Denktank signaleert de participatieparadox: steeds dezelfde groepen of individuen melden zich en relatief veel hoger opgeleiden. Laat bij het werk van de gemeenteraad ruimte voor de kracht van de samenleving, onder andere in de vorm van burgerparticipatie en burgerinitiatieven. Wees als gemeenteraad in geval van burgerparticipatie en burgerinitiatieven enerzijds ontvankelijk voor reacties en geluiden uit de samenleving en maak anderzijds duidelijk dat deze vormen van doe-democratie naast het werk van de gemeenteraad staan (en niet daarvoor in de plaats komen). Bouw bij burgerparticipatie en burgerinitiatieven waarborgen in voor diversiteit om niet gevangen te raken in de val van de participatieparadox. Houd vanuit de gemeenteraad actueel en op feiten gebaseerd voeling met wat leeft in de gemeente (bijvoorbeeld via gemeentelijke peilingen, challenges, burgertops of gemeentedagen). Ruimte voor effectievere regionale samenwerking Vlucht niet vooruit in intensieve vormen van gemeentelijke samenwerking, daar waar gemeentelijke herindeling eigenlijk aan de orde is. Herzie de Wet gemeenschappelijke regelingen met het oog op de positie van de gemeenteraad op het punt van: a) de soorten van gemeenschappelijke regelingen (beleidsrijke en beleidsarme samenwerkingsvormen); b) de mogelijkheid tot een verplichting van systematische evaluatie van gemeenschappelijke regelingen en een transparante (centrale) registratie van regelingen; c) de regels die het uittreden uit een gemeenschappelijke regeling vereenvoudigen. Denk na over al dan niet institutionele bovengemeentelijke vormen van middenbestuur met name op sociaaleconomisch terrein op een wijze waar burgers inhoudelijk betrokken worden. Vrijheid lijkt voor wat betreft het aangaan en uitvoeren van gemeenschappelijke regelingen de beste manier.

15 Deel kennis en ervaring met gemeenschappelijke regelingen beter met elkaar in de vorm van best practices en modellen. Beantwoording motie VII nr. 34 van het lid Wolbert 20 juni 2016, BiZA. In de motie werd gevraagd om een actieplan in overleg met de VNG - bestaande uit een onderzoek naar de positie van raadsleden, programma s voor bijscholing en personeelsbeleid. Zijn tijdsbesteding, werkdruk, verantwoording en beloning nog met elkaar in balans. Belevingsonderzoek onder decentrale volksvertegenwoordigers is inmiddels uitgevoerd. Raadsleden ervaren hun ambt als eervol, veeleisend en tijdrovend. Ze vinden dat ze teveel vergaderen en te weinig vertegenwoordigen. Professionalisering wordt afgezet tegen het lekenbestuur. Het aanbieden van (bij) scholing en ondersteuning aan raadsleden moet er niet toe leiden dat het raadswerk een louter professionele aangelegenheid wordt. Het ministerie wil beter zichtbaar maken wat raadsleden doen om de negatieve beeldvorming te beïnvloeden. Gesteld wordt dat raadsleden beter gedijen in een sfeer van onderling vertrouwen, en op het juiste moment en tijdig kunnen beschikken over de goede informatie (regionale samenwerking). Ook het ministerie pleit voor een versterking en professionalisering van de griffier. Voor raadsleden moet er ene passenvergoeding zijn. Het actieplan moeten het raadslidmaatschap aantrekkelijker maken: 1. Scholing en kennisdeling in het belang van een goed functionerende raad a. Aanpak ervaren werkdruk onder raadsleden vergaderen, stukkenstroom, kwaliteit stukken, vergadermores. b. Structureel regionaal scholingsaanbod voor raadsleden met VNG en raadslid.nu structureel regionaal trainingsaanbod raadsacademie-on-tour van de raadslid.nu vereniging en de vereniging van griffiers. c. Digitaal leerplatform voor raadsleden. 2. Samenspel binnen het gemeentebestuur a. Programma Lokale Democratie in Beweging over vernieuwend samenspel binnen het gemeentebestuur in het licht van actuele opgaven. b. Visievorming op het griffiersambt ter ondersteuning van raden. 3. Grip op regionale samenwerking en sociaal domein a. Extra ondersteuning op het sociaal domein: opleidingsaanbod financieel toezicht, privacy en verantwoording en incidentmanagement. b. Workshops Grip op regionale samenwerking verlengen. c. Onderzoek naar mogelijkheden om regionale oriëntatie van raadsleden te versterken. 4. Aantrekkelijkheid van het ambt vergroten a. Adviesaanvraag over raadsvriendelijk personeelsbeleid en verantwoorde vergoeding. b. Aandacht voor voldoende raadsbudget. c. Programma Aanzien van het ambt, onder meer door het inzetten van ambassadeurs, aandacht voor First Time Voters en de cursus Politiek Betrokken, Politiek Actief, politiek neutraal.

16