Gemeente Dalfsen Bestuursopdracht planning & control

Transcriptie

1 Gemeente Dalfsen Bestuursopdracht planning & control 28 juni 2012

2 Gemeente Dalfsen T.a.v. de heer H. Berends Directeur Organisatie en Middelen Postbus AA Dalfsen 28 juni 2012 Referentie: /RD/eb/wa1006/RD/eb/wa Betreft: Rapportage bestuursopdracht planning & control Geachte heer Berends, Graag presenteren we u ons rapport aangaande de bestuursopdracht planning & control. Wij hebben dit rapport opgesteld voor de gemeente Dalfsen, gebaseerd op ons voorstel van 5 april 2012 (met referentie: 2012/0539/RD/eb/cb), waarop u schriftelijk akkoord hebt gegeven. De doelstelling van onze opdracht voor u is geweest om het huidige systeemem van planning & control te beschrijven en te analyseren, de goede en verbeterpunten te identificeren en voorstellen / adviezen te doen voor verbetering. Het project heeft zich beperkt tot het analyseren en het doen van voorstellen / adviezen, en niet de implementatie van de voorstellen / adviezen. In de opdracht zijn risicomanagement en interne controle wel meegenomen in de analyse van het huidige systeem van planning & control, maar zijn geen voorstellen / adviezen ter verbetering gedaan. In dit rapport treft u onze belangrijkste bevindingen en conclusies aan. Voor de goede orde wijzen we u nog op het volgende: Het rapport is uitsluitend opgesteld voor u als opdrachtgever in overeenstemming met de gegeven opdrachtbevestiging. Het rapport is alleen bedoeldeld voor intern gebruik binnen uw organisatie. Alleen met onze voorafgaande schriftelijke toestemming mag u dit document geheel of gedeeltelijk kopiëren, bekendmaken aan een derde partij of anderszins citeren of noemen. Wij accepteren richting geen enkele andere partij aansprakelijkheid of zorgplicht op basis van de inhoud van dit document. Als u nog vragen heeft, neemt u dan gerust contact op met R. Dubbeldam op nummer PricewaterhouseCoopers Advisory N.V., Thomas R. Malthusstraat 5, 1066 JR Amsterdam, Postbus 9616, 1006 GC Amsterdam T: , F: , PwC is het merk waaronder PricewaterhouseCoopers Accountants N.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers Belastingadviseurs N.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers Compliance Services B.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers B.V. (KvK ) en andere vennootschappen handelen en diensten verlenen. Op dezee diensten zijn algemene voorwaarden van toepassing, waarin onder meer aansprakelijkheidsvoorwaarden zijn opgenomen. Op leveringen aan deze vennootschappen zijn algemene inkoopvoorwaarden van toepassing. Op treft u meer informatie over deze vennootschappen, waaronder deze algemene (inkoop)voorwaarden die ook zijn gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel te Amsterdam.

3 Hoogachtend, PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. R. Dubbeldam Director Consulting T: F: Gemeente Dalfsen, 28 juni 2012, Referentie: /RD/eb/wa Pagina 3 van 57

4 Inhoudsopgave Managementsamenvatting 6 1. Inleiding Achtergrond en aanleiding Doelstelling en reikwijdte Onderzoeksverantwoording Leeswijzer Bevindingen deskresearch Planning & control cyclus Processen Doorlooptijd en besluitvormingsmomenten Systemen Organisatie Raad College Ambtelijke organisatie Directie team Afdelingen / afdelingshoofden Afdeling Financiën en Belastingen Stafmedewerker Doorontwikkeling planning & control Bestuurskrachtonderzoek Motie Begroting in één oogopslag Risicomanagement en interne controle Bevindingen interviews Instrumenten Processen Organisatie Personeel en gedrag Quick wins en oplossingsrichtingen Informerende sessie Raad Analyse PwC Algemeen 27 PwC is het merk waaronder PricewaterhouseCoopers Accountants N.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers Belastingadviseurs N.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers Compliance Services B.V. (KvK ), PricewaterhouseCoopers B.V. (KvK ) en andere vennootschappen handelen en diensten verlenen. Op deze diensten zijn algemene voorwaarden van toepassing, waarin onder meer aansprakelijkheidsvoorwaarden zijn opgenomen. Op leveringen aan deze vennootschappen zijn algemene inkoopvoorwaarden van toepassing. Op treft u meer informatie over deze vennootschappen, waaronder deze algemene (inkoop)voorwaarden die ook zijn gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel te Amsterdam.

5 4.2. Instrumenten Processen Organisatie Personeel en gedrag Verbetermaatregelen Overzicht van verbetermaatregelen Herontwerp van de planning & control cyclus SMART formuleren van doelstellingen Strategische keuzen Plateauplanning Uitbreiding van de formatie Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 40 A. Bijlagen 41 A.1. Bronnen documentatiestudie 41 A.2. Lijst met geïnterviewden 42 B. Huidige planning & control documenten 43 C. Verbetermaatregelen 50 D. Planning & Control the Easy Way 57 PwC Pagina 5 van 57

6 Managementsamenvatting Het College van Burgemeester en Wethouders (B&W) van de gemeente Dalfsen heeft een bestuursopdracht Planning & Control geformuleerd, mede naar aanleiding van het bestuurskrachtonderzoek (2011) en de door de Raad aangenomen motie Begroting in één oogopslag (november 2011). Doelstelling van de bestuursopdracht is meerledig: 1. het beschrijven en uitvoeren van een analyse van het huidige systeem van planning & control op de aspecten (1) financiële control, (2) beleidscontrol, (3) risicomanagement en (4) interne controle; 2. het formuleren van goede en verbeterpunten van het huidige systeem van planning & control. Deze hebben zowel betrekking op de korte en langere termijn. 3. het doen van voorstellen / adviezen voor verbetering van het systeem van planning & control op de aspecten (1) financiële conrol en (2) beleidscontrol. Gegeven de aanleiding en doelstelling van het onderzoek, ligt de focus op het identificeren van de verbeterpunten van het huidige systeem van planning & control, en van daaruit het doen van voorstellen ter verbetering. In de rapportage zijn desalniettemin ook diverse sterke punten van het huidige systeem van planning & control opgenomen. In de opdracht zijn risicomanagement en interne controle wel meegenomen in de analyse van het huidige systeem van planning & control, maar zijn geen voorstellen / adviezen ter verbetering gedaan. Dit zal in de tweede helft van 2012 worden opgepakt. PwC Pagina 6 van 57

7 Uit de analyse van het huidige systeem van planning & control (zie figuur met de belangrijkste resultaten) wordt duidelijk dat in de afgelopen periode onvoldoende aandacht geweest is voor planning & control. Op alle aspecten (financial control, beleidscontrol, risicomanagement, interne controle) is een doorontwikkeling van de planning & control cyclus daardoor niet gerealiseerd. Mede als gevolg van het bestuurskrachtonderzoek en de motie Begroting in één oogopslag is er binnen de hele organisatie nu wel een breed gedragen sense of urgency om met planning & control aan de slag te gaan. De analyse van het huidige systeem van planning & control maakt duidelijk dat niet met één enkelvoudige maatregel kan worden volstaan. Door PwC is een set van 16 verbetermaatregelen gedefinieerd (zie onderstaande plateauplanning), variërend van quick wins tot meer fundamentele verbetermaatregelen. Aan de meer fundamentele verbetermaatregelen gaat daarbij nog een aantal strategische keuzen door de Raad vooraf: 1. Wat is de ambitie van de Raad bij het herontwerp van de P&C-cyclus (verbetermaatregel 2) en het SMART formuleren van beleid (verbetermaatregel 3): evolutie of revolutie, trendsetter of trendvolger? 2. Op welke wijze wenst de Raad invulling te geven aan haar kaderstellende en controlerende rol (en wat betekent dit voor de gewenste stuurinformatie), gegeven de spanning tussen enerzijds meer grip, meer informatie, meer details, en anderzijds, sturen op hoofdlijnen, meer overzicht, minder c.q. betere informatie? 3. Is de Raad bereid te investeren in planning & control (o.a. in ICT en formatie), tegen de achtergrond van de bestaande bezuinigingstaakstelling op de formatie? 4. Hoe wil de Raad verder betrokken worden bij de implementatie van de verbetermaatregelen? PwC Pagina 7 van 57

8 De verbetermaatregelen kunnen niet met de huidige bezetting worden uitgevoerd. Uit het onderzoek komt naar voren dat de formatie op het gebied van planning & control structureel uitgebreid dient te worden met 0,5 fte (van 3,17 fte in praktijk tot 3,67 fte formeel én in praktijk). Om de verbetermaatregelen te kunnen realiseren is naast structurele uitbreiding van de formatie ook tijdelijk extra formatie nodig voor het uitvoeren van de verbetermaatregelen (exclusief maatregel 9): een tijdelijke uitbreiding van de formatie van 0,5 fte voor de jaren 2012 t/m 2014 en 0,25 fte voor Daarnaast is de verwachting dat uitbreiding van de ICT-functionaliteit op het gebied van planning & control noodzakelijk is. Deze uitbreiding richt zich met name op het verkrijgen van managementinformatie uit o.a. het financieel systeem. De kosten die met een dergelijke uitbreiding van de ICT-functionaliteit gemoeid zijn, bedragen indicatief maximaal euro (exclusief kosten inzet eigen personeel voor de implementatie). Door de onderzoekers zijn de volgende aanbevelingen gedaan: 1. Definieer een stip op de horizon voor planning & control. Dit geeft richting aan de doorontwikkeling van planning & control. 2. Betrek de Raad bij de implementatie van de verbetermaatregelen. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van een raadswerkgroep (waarin ook College en ambtelijke organisatie zitting hebben). 3. Het daadwerkelijk realiseren van een verbetering op het gebied van planning & control vraagt vanuit onze ervaring vooral om leiderschap en implementatiekracht. PwC Pagina 8 van 57

9 1. Inleiding Het College van Burgemeester en Wethouders (B&W) van de gemeente Dalfsen heeft een bestuursopdracht Planning & Control geformuleerd, mede naar aanleiding van het bestuurskrachtonderzoek (2011) en de door de Raad aangenomen motie Begroting in één oogopslag (november 2011). De voorliggende rapportage geeft de resultaten van het onderzoek weer, dat naar aanleiding van de bestuursopdracht is uitgevoerd. In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens ingegaan op: 1. Achtergrond en aanleiding 2. Doelstelling en reikwijdte 3. Onderzoeksverantwoording 4. Leeswijzer 1.1. Achtergrond en aanleiding De gemeente Dalfsen heeft een financieel gezonde basis. Dat is één van de conclusies uit het in 2011 uitgevoerde bestuurskrachtonderzoek. Daarbij is echter ook geconcludeerd dat de kwaliteit van de planning & control onvoldoende is. De opgaven zoals geformuleerd in de programmabegroting zijn in veel gevallen niet goed evalueerbaar en zijn onvoldoende gericht op maatschappelijk effecten, zo is geconstateerd in het onderzoek. Er is sprake van een ontwikkeling van financieel control naar beleidscontrol, maar dit proces verloopt volgens de onderzoekers langzaam, evenals de stroomlijning van informatie uit de ambtelijke organisatie. Bovenstaande heeft er mede toe geleid dat er vanuit de Raad meer aandacht is gekomen voor de planning & control. In november 2011 is bij de behandeling van de Programmabegroting een motie aangenomen gericht op het verbeteren van de planning & control. De motie met als titel Begroting in 1 oogopslag, doorontwikkeling planning & control cyclus is in aanvulling op de raadswerkgroep Planning & Control die vanuit de Raad bezig is met het nadenken over verbeteringen op het gebied van planning & control. Het College heeft aangegeven achter de inhoud van de motie te staan en wenst deze voortvarend uit te voeren. Ten behoeve hiervan heeft zij een bestuursopdracht planning & control gedefinieerd en heeft de motie hiervoor als uitgangspunt genomen. In de Bestuursopdracht is gekozen voor een brede integrale aanpak gericht op een duurzaam, toekomstbestendig en efficiënt / doelmatig ( lean ) systeem van planning & control. In de bestuursopdracht wordt gesteld dat de verbetering van de planning & control betrekking heeft op vier aspecten: (1) financiële control, (2) beleidscontrol, (3) risicomanagement, (4) interne controle. De eerstgenoemde twee aspecten worden in de eerste helft van 2012 opgepakt, de laatste twee aspecten zullen om de ambtelijke organisatie te ontzien in de tweede helft van 2012 worden opgepakt. In de bestuursopdracht is omschreven dat het onderzoek naar planning & control naast een analyse van processen en indicatoren ook concrete adviezen over de toekomstige werkwijze en de daarbij passende systemen/ software bevat. Daarnaast wordt ook aandacht besteed aan waar de diverse functies in de organisatie belegd dienen te worden. Daarbij dient er een onderbouwde indicatie gegeven te worden van de benodigde middelen in formatie, competenties en systeemkosten in de structurele (verbeterde) situatie. Een implementatieplan maakt onderzoek uit van het advies. Het onderzoek is uitgevoerd door PwC Advisory Doelstelling en reikwijdte Doelstelling van het onderzoek is meerledig: 1. het beschrijven en uitvoeren van een analyse van het huidige systeem van planning & control op de aspecten (1) financiële control, (2) beleidscontrol, (3) risicomanagement en (4) interne controle; 2. het formuleren van goede en verbeterpunten van het huidige systeem van planning & control. Deze hebben zowel betrekking op de korte en langere termijn. PwC Pagina 9 van 57

10 3. het doen van voorstellen / adviezen voor verbetering van het systeem van planning & control op de aspecten (1) financiële conrol en (2) beleidscontrol. De verantwoordelijkheid voor de besluitvorming ten aanzien van deze voorstellen / adviezen ligt bij het College en de Raad. In dit onderzoek zijn risicomanagement en interne controle wel meegenomen in de analyse van het huidige systeem van planning & control, maar zijn geen voorstellen / adviezen gedaan. Dit zal in de tweede helft van 2012 worden opgepakt. Gegeven de aanleiding en doelstelling van het onderzoek, ligt de focus op het identificeren van de verbeterpunten van het huidige systeem van planning & control, en van daaruit het doen van voorstellen ter verbetering. In de rapportage zijn desalniettemin ook diverse sterke punten van het huidige systeem van planning & control opgenomen. In het onderzoek wordt de volgende definitie van planning & control gehanteerd: Planning & Control betreft het systematisch beheersen en besturen van de organisatie waarbij gemeten productie en effecten gerelateerd worden aan de concrete doelen van de organisatie, verschillen worden geanalyseerd en gericht wordt bijgestuurd Belangrijke termen in de definitie zijn: Systematisch Besturen en beheersen Organisatie Productie en effecten Concreet Doelen Analyse Bijsturing De definitie geeft ook aan dat planning & control breder is dan enkel financiën en dat planning & control niet alleen gaat over de instrumenten ( harde kant) maar ook over zaken als personeel en gedrag ( zachte kant). Als denkmodel voor planning & control wordt in dit rapport gebruik gemaakt van het huis van planning & control. Het denkmodel geeft de vijf aspecten (kwadranten in het huis) aan waar planning & control over gaat: instrumenten, processen, organisatie, personeel en gedrag. PwC Pagina 10 van 57

11 Visie / missie Strategie Organisatie Instrumenten Gedrag Personeel Processen Interne & externe kaders 1.3. Onderzoeksverantwoording Gedelegeerd opdrachtgever voor het onderzoek is de heer H. Berends, directeur Organisatie en Middelen. Voor de begeleiding van het onderzoek is een projectgroep in het leven geroepen met ambtelijke en bestuurlijke afvaardiging. Leden van deze projectgroep waren: wethouder Evert Goldsteen, directeur Organisatie & Middelen Hans Berends, afdelingshoofd Financien & Belastingen Henri Brouwer en de externe PwC-adviseurs Edwin Beckers en Sonja Spierings. Ten behoeve van dit onderzoek is op verschillende wijze informatie verzameld over de planning & control van de gemeente Dalfsen, te weten door deskreserach (bijlage documentatiestudie), interviews (zie bijlage voor een lijst met geïnterviewden) en een informerende sessie met de Raad. PwC heeft van hieruit de bevindingen opgesteld en verbetermaatregelen voorgesteld. Deze zijn besproken met de projectgroep, de directie en in een tweede informerende sessie getoetst in de Raad. Daarna zijn deze ook met het College besproken Leeswijzer In hoofdstuk 2 zijn de bevindingen vanuit het deskresearch opgenomen. In hoofdstuk 3 zijn de bevindingen vanuit de interviews met ambtelijke organisatie en College opgenomen, inclusief de resultaten van de 1 e informerende sessie met de Raad. De bevindingen zijn geordend naar de kwadranten van het huis van planning & control, te weten instrumenten, processen, organisatie, cultuur en personeel / gedrag. Hoofdstuk 4 bevat de analyse van de bevindingen door PwC. Hoofdstuk 5 tot slot beschrijft de voorgestelde verbetermaatregelen. Dit hoofdstuk bestaat uit een overzicht van de verbetermaatregelen, inzicht in de strategische keuzes die gemaakt dienen te worden en een plateauplanning voor het implementeren van de verbetermaatregelen. In hoofdstuk 6 zijn de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek verwoord. PwC Pagina 11 van 57

12 2. Bevindingen deskresearch Onderstaand is een beschrijving gegeven van de huidige planning & control cyclus van de gemeente Dalfsen. De beschrijving richt zich op de instrumenten en de onderliggende processen en ICT-systemen. Ook wordt ingegaan op de ontwikkelingen op het gebied van planning & control in de afgelopen jaren. Achtereenvolgens zal worden ingegaan op: De planning & control cyclus van de gemeente Dalfsen De processen van de planning & control cyclus De organisatie van de planning & control cyclus De ontwikkelingen van de afgelopen jaren op het gebied van planning & control 2.1. Planning & control cyclus In deze paragraaf is onderscheid gemaakt tussen de bestuurlijke planning & control cyclus (gericht op de relatie Raad College) en de ambtelijke planning & control cyclus (gericht op de relatie College ambtelijke organisatie). De bestuurlijke planning & control cyclus van de gemeente Dalfsen bestaat uit de volgende instrumenten: Raadsprogramma en coalitieakkoord Voorjaarsnota Programmabegroting Najaarsnota Jaarverslag en Jaarrekening Daarnaast is er nog een aantal instrumenten die niet formeel opgenomen zijn in de planning & control cyclus: Directieplan Afdelingsplannen Raadsplanning Jaarwerkplan Kwartaalrapportages In bijlage B is in meer detail op de verschillende instrumenten ingegaan Processen In onderstaande paragraaf wordt de doorlooptijd en besluitvormingsmomenten, aandachtspunten bij processen en de systemen beschreven. PwC Pagina 12 van 57

13 Doorlooptijd en besluitvormingsmomenten Voor elk van de bestuurlijke planning & control documenten zijn gedetailleerde planningsoverzichten beschikbaar, die aangegeven wanneer wie welke activiteiten moeten uitvoeren. De rode draad in de werkwijze bij het opstellen van de bestuurlijke planning & control documenten is dat de afdeling Financiën de afdelingshoofden instrueert, de afdelingshoofden informatie aanleveren, de afdeling Financiën dit verwerkt, de directie en het College besluiten en het document vervolgens in de bestuurlijke besluitvorming gaat. Na verzending van de planning & control documenten naar de Raad, heeft de Raad de gelegenheid om vragen te stellen via het RIS systeem. Voor de voorjaarsnota staat hier 3 weken voor, voor de begroting 1 maand, de najaarsnota 18 dagen en de jaarrekening 2 weken. De Jaarrekening wordt daarna behandeld in de Commissie. De Najaarsnota, Voorjaarsnota en Begroting worden in 1 e en 2 e termijn behandeld in de Raad. De andere instrumenten worden 3 dagen na behandeling van de 1 e en 2 e termijn vastgesteld in de Raad. De Jaarrekening wordt 2 weken na behandeling in de commissie vastgesteld in de Raad. Daarnaast wordt er bij bepaalde bestuurlijke planning & control documenten (begroting, voorjaarsnota, najaarsnota) voor de Raad de mogelijkheid geboden voor het organiseren van een technisch beraad, voorafgaand aan de Raadsbijeenkomst / raadsbehandeling. De behandeling van de Voorjaarsnota in de Raad vindt plaats voordat de Jaarrekening door de Raad is vastgesteld, beiden in juni. De Najaarsnota wordt begin november in de Raad besproken en vastgesteld, de begroting eind november. In onderstaande tabel is voor een kalenderjaar schematisch de planning voor het opstellen van de bestuurlijke planning & control documenten weergegeven, waarbij onderscheid gemaakt is tussen het ambtelijke proces en het bestuurlijke (besluitvormings)proces. januari februari maart april mei juni juli 10 juli t/m 31 aug september oktober 1 nov t/m 31 dec Voorjaarsnota Programmabegroting Najaarsnota Jaarverslag en Jaarrekening Legenda: Ambtelijke organisatie Accountant Directie, College en Raad In bijlage B is in meer detail de planning / doorlooptijd van de verschillende planning & control documenten opgenomen, gebaseerd op het kalenderjaar De afdeling Financiën heeft een evaluatie gemaakt van het proces voor de begroting Deze is besproken in het Directieteam en op hoofdlijnen akkoord bevonden en vastgesteld. Hieruit kwamen de volgende aandachtspunten: 1. Te laat: begrotingscijfers worden door sommige afdelingshoofden te laat aangeleverd; veel overige wijzigingen zijn na de voorjaarsnota doorgevoerd; op een aantal belangrijke posten werd het begrotingssaldo te laat aangeleverd en niet goed toegelicht (o.a. salarissen, opbrengst bouwleges, doorbelaste uren aan investeringen en grondexploitaties). 1 verbeterpunten begrotingsproces en doorontwikkeling planning & control instrumenten PwC Pagina 13 van 57

14 2. Inhoud aangeleverde stukken: Doelen en prestaties zijn niet SMART aangeleverd bij financiën, terwijl dit wel de bedoeling was; geen toelichtingen bij wijzigingen. 3. Dit resulteerde in een te hoge werkdruk bij financiën om de planning nog te halen. 4. Verder liep de behandeling in de Raad uit. In het stuk worden hiervoor een aantal verbeterpunten benoemd: 1. Meerjarencijfers in FMS in brengen 2. Inflatiepercentages centraal in brengen 3. Streven om voor de zomer (10 juli) alle cijfers gereed te hebben 4. Uitgebreide beheersbegroting wordt niet meer in Excel opgesteld Systemen Onderstaand worden op hoofdlijnen ingegaan op de ICT-systemen die te maken hebben met de planning & control van de organisatie beschreven. Het betreft hier het systeem voor financieel beheer (FMS) en voor tijdschrijven (TimeTell) FMS Systeem Het FMS Systeem wordt gebruikt voor het voeren van de financiële administratie. De circa 60/70 budgethouders van Dalfsen kunnen inloggen in dit systeem. Er wordt geen gebruik gemaakt van een verplichtingen administratie. Er bestaat een aantal (semi)automatische koppelingen met andere ICT-systemen, zoals bijvoorbeeld het pakket van het domein Sociale Zaken en Werkgelegenheid Tijdschrijven Tijdregistratie vindt plaats in TimeTell, een ICT-systeem voor tijdschrijven en aanwezigheidsregistratie. Alle medewerkers dienen tijd te schrijven in Timetell.De gegevens uit het tijdschrijfsysteem worden o.a. gebruikt voor de kostentoerekening en het opstellen van de jaarplanning. De tijdschrijfgegevens worden elke maand geclusterd financieel vertaald in FMS. De gegevens in Timetell zijn gedetailleerder dan in FMS Organisatie Onderstaand wordt ingegaan op de organisatie (structuur en functionarissen) van de planning & control binnen de gemeente Dalfsen. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de Raad, het College, de directie, de afdelingen / afdelingshoofden, de afdeling Financiën & Belastingen en de stafmedewerker planning & control en kwaliteitszorg Raad De gemeenteraad van Dalfsen wordt gevormd door vijf fracties: CDA (7 zetels); Gemeentebelangen (7 zetels); ChristenUnie (3 zetels); PvdA (2 zetels); VVD (2 zetels). De Raad kent één raadscommissie, welke een voorbereidende taak heeft. De commissie bereidt de besluitvorming van de Raad over voorstellen die door het College aan de Raad zijn gedaan voor. De raadscommissie bestaat uit leden van de Raad en een voorzitter. De Raad heeft twee voorzitters benoemd; beide namens de coalitie. In 2005 is een Raadswerkgroep Planning & Control geformeerd. Tot 2008 heeft deze werkgroep zich voornamelijk gefocust op het vergroten van de leesbaarheid van de planning & control instrumenten. Tussen 2008 en 2010 is de werkgroep minder actief geweest, te verklaren door het vertrek van een ambtelijk medewerker die fulltime (1,0 fte) verantwoordelijk was voor planning & control. Onder druk van de PwC Pagina 14 van 57

15 bezuinigingen is daar na 2008 een parttime (0,5 fte) stafmedewerker planning & control voor terug gekomen. In 2010 heeft deze Raadswerkgroep een hernieuwde start gemaakt en is zij een aantal keren bij elkaar geweest. Er bestaat een rekenkamerfunctie binnen de gemeente Dalfsen, maar deze heeft op dit moment een slapend bestaan, mede door de bezuinigingen die op de budgetten voor de rekenkamerfunctie zijn doorgevoerd College Het College van Burgemeester en Wethouders bestaat uit de burgemeester en drie wethouders. De burgemeester is voorzitter van het College. De verantwoordelijkheid voor financiën en planning & control is belegd bij één van de drie wethouders. Omwille van de bestuurlijke continuïteit, is met goedvinden van de Raad en de coalitiepartijen - aan het College van Burgemeester en Wethouders een derde wethouder toegevoegd, die geen lid is van één van de coalitiepartijen Ambtelijke organisatie Het organogram van de ambtelijke organisatie is onderstaand weergegeven Directie team De directie ondersteunt het College en de Raad in brede zin en stuurt de ambtelijke organisatie aan. De directie is tevens verantwoordelijk voor de interne bedrijfsvoering. De directie bestaat uit de gemeentesecretaris, de directeur Ruimte en Samenleving en de directeur Organisatie en Middelen. Het directieteam heeft de verantwoordelijkheid om de concept planning & control instrumenten, zoals aangeleverd door de ambtelijke organisatie, te toetsen en goed te keuren. Vanuit de directie valt planning & control onder de verantwoordelijkheid van de directeur Organisatie en Middelen. De directeur Ruimte en Samenleving is verantwoordelijk voor de Raadsplanning, terwijl de gemeentesecretaris de eindverantwoordelijkheid heeft. De directeur Organisatie en Middelen is o.a. verantwoordelijk voor de afdeling Financiën en Belasting en voor de stafmedewerker planning & control. PwC Pagina 15 van 57

16 Afdelingen / afdelingshoofden De gemeente Dalfsen is verdeeld in twee sectoren en de brandweer. De sector Ruimte en Samenleving bestaat uit zes afdelingen: welzijn & onderwijs, sociale zaken, publiekszaken, ontwikkeling & grondzaken, milieu & bouwen en onderhoud & beheer. De sector Organisatie en Middelen bestaat uit vijf afdelingen: financiën&belastingen, personeel&organisatie, bestuurszaken&communicatie (inclusief bestuurssecretariaat), facilitaire zaken en directiestaf. Afdelingshoofden zijn integraal verantwoordelijk. De verantwoordelijkheden van afdelingshoofden staan beschreven in het functieboek, de budgethoudersregeling, afdelingsplannen, de organisatieverordening en mandaatregelingen. Daarnaast zijn de verantwoordelijkheden van afdelingshoofden onderwerp tijdens themabijeenkomsten/ carrouseldagen. De afdelingshoofden hebben de volgende taken en verantwoordelijkheden bij het opstellen van de planning & control instrumenten: teksten verzamelen en tijdig aanleveren; ontwikkelingen in de gaten houden; zorgen voor genoeg financiële middelen; capaciteitsbehoefte berekenen; nieuw beleid opstellen; actualisatie van budgethouderschap meenemen; eventueel coördinator van een programma zijn Afdeling Financiën en Belastingen De formatie van de afdeling financiën bedraagt 13,72 fte. De werkelijke bezetting is 13,59 fte (incl. afdelingshoofd); hiervan is 2,17 fte financieel adviseur, 5,03 fte financiële administratie, 4,52fte team belastingen, 1 fte senior medewerker en 1 fte afdelingshoofd. Binnen de afdeling Financiën en Belasting zijn de taken bij verschillende medewerkers belegd. In het afdelingsplan staat voor de financieel adviseurs en de senior medewerker wie het eerste aanspreekpunt per afdeling/ onderwerp is. De financieel adviseurs hebben de volgende taken: adviseren en ondersteunen van budgethouders en afdelingshoofden; het bewaken van een solide financieel beleid; en vorm en inhoud geven aan de planning & control cyclus (opstellen jaarrekening, voorjaarsnota, programmabegroting en najaarsnota) Stafmedewerker Daarnaast is er een stafmedewerker planning, control en kwaliteitszorg (voor 1,0 fte), welke onder de directie valt. De stafmedewerker heeft formeel 0,5 fte voor planning & control beschikbaar en 0,5 fte voor kwaliteitszorg. De taken van de stafmedewerker, zoals beschreven in de functieomschrijving, zijn o.a.: organisatie ondersteunen bij planning & control; adviseren over verbeteringen en aandragen van oplossingen en adviseren over de werking van de planning & control cyclus; het doen van voorstellen m.b.t. ontwikkelen of wijzigen van beleid op het terrein van planning & control. Daarnaast vallen in het takenpakket van deze functionaris onder andere kwaliteitszorg en lean management Doorontwikkeling planning & control Uit de verschillende documenten blijkt dat er tussen 2005 en 2011 al in bepaalde mate aandacht voor de planning & control van de gemeente Dalfsen is geweest. Hieronder volgt hier een chronologisch overzicht van. In de Evaluatie Organisatie Gemeente Dalfsen van mei 2004 is aangegeven dat versterking van de managementtaak ten aanzien van planning & control een noodzakelijke voorwaarde vormt om verbeteringen te kunnen realiseren. Per 1 januari 2005 heeft er een structuurwijziging plaatsgevonden binnen de organisatie, mede gericht op het minder toe delen van leidinggevende taken aan het directieteam en de gemeentesecretaris om zo ruimte te creëren voor o.a. de ontwikkeling van planning & control. In samenwerking met een extern bureau heeft inventarisatie van de huidige situatie en de wensen met betrekking tot planning & control plaats PwC Pagina 16 van 57

17 gevonden en zijn uitgangspunten ontwikkeld. Aan de hand hiervan is een (door)ontwikkelplan opgesteld waar uitvoering aan moet worden gegeven. Op 8 februari 2005 heeft het College de notitie vastgesteld met nieuwe uitgangspunten voor planning & control. De doorontwikkeling van de notitie met uitgangspunten is vertaald naar een activiteitenplan voor planning & control voor de jaren 2005/2006. Er is externe ondersteuning op het gebied van planning & control ingehuurd tot en met juni In maart 2005 is het werkplan voor 2005 opgesteld en in de collegevergadering van 31 mei 2005 zijn de notities (door)ontwikkeling planning en control vastgesteld en ter kennisname aan de Raad aangeboden. In de periode is de Raadswerkgroep planning & control actief geweest. In deze periode is er vooral aandacht geweest voor het vergroten van de leesbaarheid van de planning & control instrumenten, zijn de algemene beschouwingen naar voren gehaald (van najaar naar voorjaar) en is het belang van de Voorjaarsnota toegenomen. In de periode is er beperkte aandacht geweest voor en geen prioriteit gesteld aan planning & control, getuige dat er in de periode geen documenten over de doorontwikkeling van de planning & control functie zijn opgesteld. Dit hield verband met het vertrek van een medewerker in 2008 die zich fulltime met planning & control bezig hield. Na 2008 is hier als gevolg van de bezuinigingen een parttime medewerker (0,5 fte) voor terug gekomen. Het accent kwam toen ook te liggen op kwaliteitszorg en niet op planning & control. Uit de gesprekken blijkt dat de raadswerkgroep planning & control in deze periode slapend was. In december 2010 is het voorstel gedaan om de uitgangspunten van de notitie (door)ontwikkeling planning & control van 2005 te actualiseren en als basis te nemen voor de beleidsnotitie control/ kwaliteitszorg. Hiervoor is voor de 29 actiepunten uit het actieplan planning & control 2005/2006 de huidige stand van zaken en de status beschreven. Daarnaast is er voor elk actiepunt aangegeven of deze wel of niet in de nieuwe notitie opgenomen dient te worden. In deze notitie worden verschillende onderwerpen benoemd: Nieuwe notitie control/ kwaliteitszorg Actiepunt: optimalisatie P&C Cyclus Actiepunt: optimalisatie werkprocessen Actiepunt: hoe invulling geven aan doelmatig- en doeltreffendheidonderzoeken in zijn algemeenheid Begin 2011 is een doorstart gemaakt van de werkgroep planning & control. Uit de gesprekken komt naar voren dat dit heeft geleid tot: discussies met Raadsleden in de werkgroep over de instrumenten; en enkele wijzigingen in de instrumenten, beschreven in de inleiding van deze instrumenten Hieronder staan de wijzigingen in de instrumenten beschreven, zoals deze in de inleiding van de begroting en de voorjaarsnota staan. Begroting: In de voorliggende programmabegroting is getracht vorm te geven aan de aanbevelingen van de raadswerkgroep Planning & Control. De kern van de nieuwe opzet is dat informatie logischer is weergegeven, doelstellingen wat SMART-er zijn geformuleerd en dat dubbels eruit zijn gehaald. Het aantal programma s en paragrafen is conform de aanbevelingen van de raadswerkgroep niet gewijzigd. Het kwantificeren van risico s in de paragraaf Weerstandvermogen blijft lastig. Bij de jaarrekening 2011 willen we onze nieuwe accountant vragen om onze risico s dieper te onderzoeken/ inventariseren en afhankelijk daarvan met voorstellen te komen. Voorjaarsnota: De opzet van de voorjaarsnota is dit jaar gewijzigd. De raadswerkgroep Planning en Control heeft aangegeven de voorjaarsnota in een nieuw jasje te willen steken om de sturing- en informatiewaarde van de tussentijdse rapportages te verhogen. Zo zal er voortaan bij zowel de voor- als najaarsnota gerapporteerd worden over de voortgang van de prestaties uit de programmabegroting Voorheen vond dit uitsluitend achteraf bij de jaarrekening plaats waardoor bijsturing niet meer mogelijk was. Verder wordt voortaan bij grootschalige investeringen uit het investeringsplan 2011 een beleidsmatige toelichting gemaakt. Ook worden eventuele ontwikkelingen die er (gaan) spelen beschreven. Toegelicht wordt ook hoe het staat met de realisatie van de voorgestelde bezuinigingsvoorstellen uit de programmabegroting Daarnaast heeft het team communicatie een eindredactie uitgevoerd over de voorjaarsnota. PwC Pagina 17 van 57

18 Ook bestaan er ideeën in de ambtelijke organisatie voor een aantal procesmatige wijzigingen: Inflatie centraal corrigeren in plaats van door de budgethouders zelf Cijfers niet meer handmatig in Excel zetten, maar de actuele cijfers uit het systeem halen Het niet meer maken van de productenraming in papieren vorm In december 2011 is het document verbeterpunten begrotingsproces en doorontwikkeling planning en controle instrumenten opgemaakt. Hierin staan verbeterpunten vermeld met betrekking tot het ambtelijk proces, bestuurlijk proces en doorontwikkeling van de planning & control instrumenten Bestuurskrachtonderzoek In september 2011 is het rapport van het bestuurskrachtonderzoek verschenen. Hierin wordt aangegeven dat voor 2/3 van de door het gemeentebestuur gestelde opgaven kan niet worden vastgesteld of deze zijn gerealiseerd, omdat de geformuleerde opgaven weinig evalueerbaar zijn en onvoldoende kwaliteit verantwoording. In het rapport zijn stimulerende en belemmerende factoren benoemd voor de bestuurskracht van de gemeente Dalfsen. Op het gebied van planning & control zijn de stimulerende factoren: sterke financiële positie en degelijk financieel beheer; bestuurlijk samenspel is goed (geen grote slepende conflicten, betrouwbaar en degelijk); en gedreven en gemotiveerde ambtenaren, goed en modern personeelsbeleid en management. De belemmerende factoren zijn: in bepaalde gevallen ontbreekt een visie of worden door de raad kaders verlaten onder druk vanuit de samenleving; in bepaalde gevallen is de kwaliteit van beleidsadviezen onvoldoende; en de ambtelijke organisatie werkt nog onvoldoende doelmatig bij complexe onderwerpen en de kwaliteit van planning en control is onvoldoende. Ontwikkeling is wel in gang gezet, maar het vermogen tot veranderen is laag Motie Begroting in één oogopslag In de motie Begroting in 1 oogopslag (doorontwikkeling planning & control cyclus) van 7 november 2011 komen diverse punten naar voren. In de motie geeft de Raad aan dat er de afgelopen jaren een aantal verbeteringen zijn doorgevoerd in de beleidscyclus en de daarbij behorende instrumenten,maar dat dit niet voldoende is. De Raad geeft aan behoefte te hebben aan een beter instrumentarium om zijn kaderstellende en controlerende rol naar behoren in te kunnen vullen. De huidige begroting, voorjaarsnota, najaarsnota en jaarrekening zijn qua omvang, presentatie en transparantie onvoldoende. In de motie wordt verwezen naar de constatering op pagina 12 van het bestuurskrachtonderzoek, dat het gemeentebestuur onvoldoende verantwoording aflegt over de mate waarin voorgenomen acties zijn uitgevoerd. De Raad verzoekt daarom het College een sluitende begrotingscyclus te ontwerpen die voorziet in de hier boven beschreven behoefte. Daarbij de kaders en doelen in de begroting en voorjaarsnota echt SMART te maken en in de voorjaarsnota (deel verantwoording), najaarsnota en jaarrekening de stand van zaken door middel van dashboards inzichtelijk te maken, een en ander voortbordurend op en ter ondersteuning van het werk dat de raadswerkgroep Planning & Control al heeft verricht. In de toelichting op de motie wordt aangegeven dat of voornemens (tijdig) gerealiseerd worden, welke beheersmaatregelen eventueel worden genomen en welke risico s worden gelopen niet snel inzichtelijk is. Concreet gaat het de Raad om: Per programma worden de prestaties zoals benoemd in de begroting weergegeven met de vermelding of de prestaties geheel (groen), gedeeltelijk (oranje) of niet (rood) zijn gerealiseerd. Alleen bij afwijkingen wordt een toelichting gegeven. Per groot project wordt een stand van zaken gegeven voor de factoren Tijd, Geld, Kwaliteit, Informatie en Organisatie. Bij afwijkingen vindt toelichting plaats. PwC Pagina 18 van 57

19 Over risicovolle deelnames in verbonden partijen vindt rapportage plaats. Over het verloop en belangrijke ontwikkelingen van de grootste baten in 2012 wordt bij afwijkingen gerapporteerd. Over de belangrijkste risico s uit de risicoparagraaf en vanuit grote projecten vindt rapportage plaats en de genomen beheersmaatregelen worden benoemd. Daarnaast wordt een aantal Kritische Prestatie-indicatoren (KPI s) benoemd waar op rapportagemomenten in de loop van 2012 wordt gerapporteerd. In de motie worden ook een aantal KPI s genoemd die noodzakelijk worden geacht Risicomanagement en interne controle In de (concept) managementletter van maart 2012 van de accountant zijn diverse aandachtspunten opgenomen voor wat betreft het financieel beheer bij de gemeente Dalfsen. Naar aanleiding hiervan wordt op dit moment een aantal punten door de gemeente Dalfsen opgepakt. De aandachtspunten uit de managementletter zijn: programmering en fasering van grondexploitaties; interne beheersing; interne controle. Deze punten worden hieronder verder uitgewerkt. Programmering en fasering van grondexploitaties vragen aandacht; het is van belang om een gedegen analyse uit te voeren op de totale gemeentelijke programmering en de boekwaarde van niet in exploitatie opgenomen gronden toetsen. Significante tekortkomingen in de interne beheersing: nota grondbeleid is niet actueel 2 en gaat onvoldoende in op de financiële kaders. Overige tekortkomingen interne beheersing: functiescheiding binnen de afdeling belastingen is beperkt; volledige verplichtingen en contracten is onvoldoende gewaarborgd; tarieven burgerzaken zijn niet conform de legesverordening; gemeente kent geen nota Bovenwijkse voorzieningen 3 ; het proces van de bouwleges is niet toereikend; voor de verantwoording van WSW in de SiSa bijlage in de jaarrekening wordt gebruik gemaakt van een opgave van het SW-bedrijf. Interne controle kent aandachtspunten: uitvoering over het jaar spreiden zodat er ook tussentijds gestuurd kan worden; nog onvoldoende risicogericht; de gecontroleerde testaantallen zijn niet in alle gevallen toereikend om voldoende zekerheid te verkrijgen voor het hele jaar; geconstateerde fouten worden nog onvoldoende beoordeeld en geëxtrapoleerd; de rapportage over de uitkomsten van de interne controles dient te worden geactualiseerd; binnen het inkoopproces zijn nog onvoldoende waarborgen opgenomen om de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen te waarborgen; belangrijke risico s kasprocedure burgerzaken; uitgebreide rechten OS/400; onvoldoende functiescheiding omtrent crediteuren stamgegevens; functiescheiding in de betaalprocedure is onvoldoende ingericht. 2 Inmiddels is er een nieuwe nota Grondbeleid vastgesteld 3 De gemeente heeft in reactie op de managementletter aangegeven dat deze wel aanwezig is PwC Pagina 19 van 57

20 3. Bevindingen interviews Onderstaand is een overzicht gegeven van de belangrijkste bevindingen vanuit de interviews met ambtelijke organisatie en College. Ook zijn de uitkomsten van de 1 e informerende sessie met de Raad opgenomen. De indeling van het hoofdstuk volgt de kwadranten in het huis van planning & control zoals in hoofdstuk 1 is beschreven Instrumenten Uit de gesprekken zijn de volgende bevindingen gedaan met betrekking tot de instrumenten: Het huidige raadsprogramma / coalitieakkoord is niet heel nieuw, omdat het een voortzetting is van de activiteiten van het oude raadsprogramma / coalitieakkoord, aangevuld met een aantal bezuinigingen. In de afgelopen jaren is er structureel sprake geweest van een overschot bij de jaarrekening. Als mogelijke oorzaken hiervan zijn in de gesprekken genoemd: incidentele meevallers (bijvoorbeeld in de algemene uitkering), het te ruim ramen van budgetten (bijvoorbeeld de afgelopen jaren bij aanbestedingen, die op dit moment lager uitvallen, maar niet resulteren in een verlaging van de bijbehorende budgetten), en de cultuur om zuinig met de beschikbare budgetten om te gaan. Ook is aangegeven dat in de afgelopen periode inspanningen zijn geweest om de lucht uit de begroting te halen door budgetten op een realistischer / lager niveau te ramen. Er leven wisselende beelden over de mate waarin de planning in de raadsplanning gehaald wordt. Dit blijkt vooral een definitiekwestie. In het Directieplan 2012 is een analyse van de Raadsplanning 2011 opgenomen. Hierin staat dat er over het hele jaar van de 71 zaken, 64 afgehandeld zijn en 7 zaken zijn doorgeschoven naar Van de 64 zaken zijn er 23 volgens de oorspronkelijke planning afgehandeld; 23 na mutaties in de planning; 8 zijn vervallen of in een ander plan meegenomen; en 10 zijn gewijzigd van besluitvormend naar informerend. Daarnaast zijn er 44 onderwerpen toegevoegd aan de agenda, die allemaal in 2011 afgehandeld zijn. In de gesprekken zijn diverse redenen aangegeven van het niet halen van de geplande deadlines in de Raadsplanning, zoals externe ontwikkelingen binnen een project / inhoudelijk dossier of ziekte van een werknemer. De afdelingshoofden ervaren het afdelingsplan overwegend als een waardevol instrument, omdat het document een foto geeft van de afdeling en daarmee inzicht geeft in de afdeling, dwingt om over doelen na te denken, en inzicht geeft voor nieuwe medewerkers. Wel wordt in de gesprekken ook aangegeven dat de afdelingsplannen qua inhoud en kwaliteit van elkaar verschillen (ondanks het vaste format) Processen Uit de gesprekken zijn de volgende bevindingen gedaan met betrekking tot de processen en onderliggende ICT-- systemen: Door de afdeling Financiën is aangegeven dat er ruimte in de planning wordt gelaten om door budgethouders aangeleverde stukken van minder goede kwaliteit te herschrijven. De afdeling Financiën geeft aan veel verzoeken tot wijzigingen te krijgen na de officiële deadline van aanlevering van de informatie. Daarnaast ervaart de afdeling dat er door de hoge tijdsdruk wordt er ervaren dat er weinig tijd is om nieuwe ideeën te implementeren. In de beleving van de ambtelijke organisatie volgen instrumenten elkaar snel op; meteen na afronding wordt er met het volgende begonnen. Daarnaast wordt er door de meeste afdelingshoofden een hoge werkdruk ervaren door de korte tijd die er is tussen het ontvangen van de startbrief en het aanleveren van de informatie. PwC Pagina 20 van 57

21 Daarnaast komt uit de gesprekken naar voren dat er weinig aan monitoring / metingen van de resultaten van (de uitvoering van) het beleid wordt gedaan. In de gesprekken is ook een aantal positieve punten van de begroting naar voren gekomen: o De formats gemaakt door de afdeling Financiën zijn goed o De facilitering vanuit de afdeling Financiën is goed, de financiële adviseurs denken goed mee Uit de gesprekken blijkt een wisselend beeld van het gebruikersgemak van het financieel systeem: sommige medewerkers vinden het prettig werken, andere zijn minder vertrouwd met het financiële systeem. Zij gebruiken alternatieven zoals Excel, of vragen aan de financieel consulent om de benodigde informatie uit het systeem te halen. Voor tijdschrijven wordt gebruik gemaakt van TimeTell. Timetell kan meer dan waar nu gebruik van wordt gemaakt. Een voorbeeld is de functionaliteit voor het voeren van een projectadministratie. De discipline voor tijdschrijven is hoog. Op maandag schrijft iedereen zijn/ haar uren en deze worden door de leidinggevende geaccordeerd. De applicatiebeheerder verzoekt iedereen via de om tijdig de uren te schrijven, als mensen hun uren niet geschreven hebben. Uit de gesprekken komt naar voren dat het verschilt per afdeling of, en in welke mate, er gestuurd wordt op productiviteit en de werkelijk geschreven uren. Ook worden door sommige gesprekspartners vraagtekens gezet bij de noodzaak dat iedere medewerker moet tijdschrijven Organisatie Uit de gesprekken zijn de volgende bevindingen gedaan met betrekking tot de organisatie: Het budgetbeheer is vooral georganiseerd rondom de financieel adviseurs. Uit de gesprekken wordt duidelijk dat er geen managementrapportages (maraps) worden gemaakt. Uit de gesprekken blijkt dat hier verschillend over gedacht wordt: een aantal geven aan dat maraps kunnen helpen bij de sturing, andere vinden dat er al genoeg documenten zijn. Sinds 2 jaar is er een managementteam overleg met alle afdelingshoofden. Door het merendeel van de afdelingshoofden wordt aangegeven dat ze hierdoor beter zijn geïnformeerd en ze elkaar beter hebben leren kennen. De jaarplannen worden hier ook besproken. Daarnaast overleggen de budgethouders maandelijks met een financieel adviseur. Dit wordt door de afdelingshoofden als zeer waardevol ervaren. De overleggen zijn niet gestructureerd en op ad-hoc basis. Ook is er een maandelijks overleg met de portefeuillehouders. In de gesprekken is naar voren gekomen dat de stafmedewerker planning & control in de praktijk niet toekomt aan het invulling geven aan de verantwoordelijkheid voor planning & control, als gevolg van andere prioriteiten die aan haar worden gegeven Personeel en gedrag Uit de gesprekken zijn de volgende bevindingen gedaan met betrekking tot personeel en gedrag: In het bestuurskrachtonderzoek komt naar voren dat het financieel beheer van de gemeente Dalfsen op orde is. Ook in de gesprekken wordt dit door diverse gesprekspartners bevestigd. Daarentegen wordt ook aangegeven dat financiële stuurinformatie wordt gemist, zoals: inzicht in lange termijn verplichtingen (is nu meer een kasstroom overzicht); scenario s met vooruitzichten, verwachte vervangingsinvesteringen, welke verplichtingen etcetera; financieel meerjarenoverzicht, waarin de bestuurlijke ambities staan en welke gericht is op de toekomst; en trends in het uitgaven patroon zijn niet zichtbaar en het is niet mogelijk om beleidsmatig te sturen. PwC Pagina 21 van 57

22 Uit de motie en de gesprekken blijkt dat de huidige werkwijze rondom planning & control nog niet aansluit bij de gewenste situatie. Dit ontstaat deels door het ontbreken aan overzicht en inzicht, zowel in de relatie tussen financiën en beleid als in de planning & control instrumenten. Door Raadsleden wordt ervaren dat een goed begrip van de cyclus en de documenten pas komt als je langer in de Raad zit. Zo is het onduidelijk hoe beleidsnotities zich verhouden tot de begroting en de jaarrekening. Verder krijgt de Raad veel informatie aangeleverd door College en organisatie, de Raad vraagt ook extra informatie, bijvoorbeeld in de vorm van de winterbegroting. De Raad geeft dan ook aan het overzicht te missen van welke informatie beschikbaar is. Het is de wens van de Raad om te sturen op hoofdlijnen, maar zij stuurt nu nog veel op details. De Raad wil graag dat de doelstellingen SMART geformuleerd worden. Binnen College en organisatie zou hier weerstand tegen bestaan, omdat men niet wil dat er een situatie ontstaat waarbij er afgerekend wordt op resultaten waar men geen invloed op kan uitoefenen. De Raad hecht echter veel waarde aan het hebben van voldoende en accurate informatie. Daarnaast is er spraken van toegenomen onrust in de Raad, door grote risico s, economische situatie en gebeurtenissen bij andere gemeenten. De Raad wil graag controle houden op invulling opdracht door College en door de grote onzekerheid wil de Raad meer op het proces zitten en lijkt een eventuele ontwikkeling naar twee bestuurlijke momenten per kalenderjaar niet gewenst. Vertrouwen van de Raad in de ambtelijke organisatie verschilt per onderwerp In de gesprekken wordt aangegeven dat de Raad meer grip wil hebben op de financiën c.q. de financiële situatie. Op dit moment bestaat het gevoel bij de Raad dat ze er niet voldoende zicht op hebben. Er is nu meer aandacht voor financiële zaken in de Raad, mede als gevolg van de economische crisis, maar ook doordat er meer mensen met een financiële achtergrond in de Raad zitten en door een afnemend vertrouwen in controles en accountants. De bevoegdheden van Raad en College lopen nog wel eens door elkaar heen. Het College wil nog wel eens onderwerpen aan de Raad voorleggen die geen goedkeuring van de Raad behoeven, terwijl de Raad zich soms met gedetailleerde onderwerpen bemoeit die eigenlijk een verantwoordelijkheid van het College zijn. Het College onderschrijft de noodzaak om meer aandacht aan planning & control te geven. Het College geeft aan niet bang te zijn dat meer transparantie zou leiden tot een afrekencultuur. Daarnaast geeft het College in de gesprekken aan dat zij nog niet de juiste / gewenste stuurinformatie ontvangt vanuit de ambtelijke organisatie. Het inzicht geven in financiële posities, het inzicht geven in de risico s en het aangeven van verschillende scenario s / alternatieven is een wens. Het directieteam onderschrijft de noodzaak om een hoge prioriteit aan planning & control te geven Uit de gesprekken wordt duidelijk dat er sprake is van een strakke sturing door de directie op de Raadsplanning. Uit de gesprekken komt het beeld naar voren dat het merendeel van de afdelingshoofden voor wat betreft planning & control sterk leunen op de ondersteuning vanuit de afdeling Financiën. Het planning & control bewustzijn is daarmee laag, positieve uitzonderingen daargelaten. De integrale verantwoordelijkheid wordt in beperkte mate ingevuld. De toegevoegde waarde van de financieel adviseurs wordt sterk onderschreven. Wel wordt er aangegeven dat de afdeling Financiën vrij zelfstandig werkt en dat in sommige gevallen de samenwerking met andere afdelingen laag is. In een aantal gesprekken is aangegeven dat samenwerking op het gebied van planning & control niet optimaal is. Zo werken afdelingen in het algemeen zelfstandig en hebben geen behoefte aan meer transparantie. Ook de afdeling Financiën werkt zeer zelfstandig, waardoor de samenwerking met andere afdelingen soms niet optimaal is. De samenwerking tussen de afdeling Financiën en de stafmedewerker planning & control wordt als niet optimaal beschouwd. PwC Pagina 22 van 57

23 Verder bestaat er binnen de organisatie geen duidelijk beeld over wat planning & control is en wat ieders verantwoordelijkheden voor planning & control zijn. Medewerkers kunnen het belang van planning & control niet benoemen. Binnen de gemeente Dalfsen heeft men de afgelopen zes jaar, in alle lagen van de organisatie, niet de urgentie gevoeld om prioriteit bij planning & control te leggen. Het financiële beheer van de gemeente was en is goed. Ook nu is nog niet voor iedereen de urgentie helder. Indien mensen de formats verkeerd ingevuld aanleveren bij de afdeling Financiën, is er geen tijd om de formats terug te leggen in de organisatie. Informatie vanuit de afdelingen voor de planning & control instrumenten wordt door sommige afdelingshoofden te laat aangeleverd. De Raad geeft aan veel informatie te krijgen, waardoor de hoofdlijnen aan het zicht onttrokken worden. Ze zijn de zaken niet in één oogopslag. In de gesprekken is aangegeven dat men behoefte heeft aan: meer controle, meer zicht op het doel en de weg ernaar toe, meer verantwoording over afleggen. In de gesprekken is een aantal keer genoemd dat de afstemming van de verwachtingen soms onvoldoende is. Bijvoorbeeld een notitie van 40 pagina s voor het antwoord op een vraag van het College. Hierdoor kan het voorkomen dat de ambtelijke organisatie meer werk levert dan noodzakelijk was. Om dit te verminderen wordt er al meer gewerkt met een nieuwe opzet van kadernotities. Eerst wordt het kadervoorontwerp besproken, daarna definitief. De ambtelijke organisatie ervaart de vragen van het College soms als belastend (is niet hun eigen werk, staat niet in de planning). In het bestuurskrachtonderzoek is naar voren gekomen dat het verandervermogen van de organisatie laag is. Verder zijn uit de gesprekken in het kader van dit onderzoek nog een aantal aspecten van de cultuur naar voren gekomen: o Mensen worden niet of onvoldoende aangesproken op hun prestaties en/of fouten o Transparantie ontbreekt; gegevens boven water krijgen is lastig o Er worden geen prestatieafspraken gemaakt tussen verschillende lagen in de organisatie o Er is in beperkte mate resultaatgerichte cultuur: mensen worden niet aangesproken op de resultaten Uit de gesprekken komt het beeld naar voren dat het risicobewustzijn binnen de organisatie beperkt ontwikkeld is. Er zijn geen instrumenten in gebruik om op een gestructureerde wijze met risicomanagement aan de slag te gaan Quick wins en oplossingsrichtingen In de gesprekken met College en ambtelijke organisatie zijn de volgende concrete quick wins en oplossingen / oplossingsrichtingen genoemd: Documenten clusteren Dunner/ meer focus zal de leesbaarheid vergroten Voorjaarsnota en jaarrekening tegelijkertijd behandelen Overzicht van welke instrumenten er zijn en hun onderlinge samenhang mist SMART formuleren wordt meerderenmalen als verbeterpunt aangedragen PwC Pagina 23 van 57

24 Presentatie van, samenvoegen van en het ontsluiten van informatie is nog te verbeteren. Verminderen van de veelheid van rapportage momenten en alleen rapporteren op ontwikkelingen en afwijkingen. Mogelijkheden tot aanleveren meer actuele informatie 3.6. Informerende sessie Raad Op 16 april 2012 is een (eerste) informerende sessie met (een afvaardiging van) de Raad gehouden. In deze sessie is de aanwezige raadsleden gevraagd naar de sterke en verbeterpunten van de planning & control binnen de gemeente Dalfsen. Als sterke punten zijn genoemd: Poging tot transparantie (cijfermatige) informatie zit gedegen in elkaar Ontworpen P&C cyclus (enkele jaren geleden) Leesbaarheid Compleetheid (misschien wel te) Duidelijke verdeling in hoofdstukken Geen dikke documenten Vermelding laatste rapportages Als verbeterpunten zijn genoemd: Focus Meer SMART formuleren van doelstelling/ taakstelling (=effecten) Grondposities: meer inzicht Projecten en programma s rapporteren op: geld, organisatie, kwaliteit, informatie, tijd Aangeven of prestaties wel, niet of deels gehaald zijn Actuele informatie is belangrijk Controleerbaarheid Minder leeswerk: korter- duidelijk-gemakkelijk vergelijkbaar en controleerbaar Onduidelijkheid: hoe zitten de processen in elkaar? In de sessie is tevens aan de hand van een aantal programma s in de programmabegroting geïnventariseerd welke verbeterpunten er zijn: Transparantie: helder in doelstellingen. Bijvoorbeeld vanuit een hoofddoelstelling (4 jaar) naar subdoelstellingen (1 jaar) en daarna naar prestaties. In jaarrekening aangeven of prestaties gehaald zijn PwC Pagina 24 van 57

25 Er mist een logische opbouw Alleen op de doelstellingen die niet of deels gehaald zijn is een toelichting nodig Technische sessie moet georganiseerd worden om te oefenen met SMART formuleren, buiten de politieke arena. SMART formuleren eerst op een aantal onderwerpen toepassen, niet meteen op alles. ( Wellicht kan het onderdeel over de Wet Werken naar Vermogen alvast SMART geformuleerd worden.) De opsomming van bestaand beleid en producten bevorderd de leesbaarheid niet; dit kan beter naar een andere plek in de begroting, zoals de bijlage. Hier zijn niet alle Raadsleden het mee eens. Bestaand beleid is ook belangrijk om te weten waar het programma over gaat. Wellicht kan alleen een notitie met de ontwikkelingen voor het komend jaar/ wat zijn de belangrijkste items toegevoegd worden. Tabel wat mag het kosten : geef aan wat er veranderd is, laat mutaties zien. Bijvoorbeeld bij recreatie en toerisme (prog. 6 Cultuur) is er een verschil tussen en ; maar hoe dit verschil ontstaan is, is niet duidelijk. Verschillen toelichten: daardoor wordt het meer stuurbaar Minder informatie per post Leeswijzer maken waarbij de begroting naar een hoger niveau getild wordt. Het is nu een cijferbrij: maak een cluster van de producten per doelstelling Begroting moet laten zien wat er gebeurd en zelfstandig leesbaar zijn Alle registraties worden digitaal gedaan binnen de gemeenten, waarom gaat het dan op papier naar de Raad? Een begroting waarin je zou kunnen doorklikken zou ideaal zijn. De monitor van de Provincie is bijvoorbeeld al digitaal. In de sessie aan de deelnemers gevraagd naar eventuele quick wins en/of oplossingsrichtingen. Dit leverde het volgende beeld op: begroting in 1 oogopslag, d.w.z. toelichting op grote afwijkingen Prestaties: rapportage op of de prestatie is gehaald (ja,nee, deels). Grote projecten: invoering GOKIT Mutatietabel toevoegen Van elk programma 2 à 3 concrete maatschappelijke effecten/ doelstellingen formuleren bij de voorjaarsnota 2013 Elke nieuwe beleidsnotitie met SMART jaarschijven voorzien Uitvoer in kleur Duidelijke verwijzing en uitleg significante verschillen Bewustwording van de gedeelde verantwoordelijkheid (raad, college, ambtelijk apparaat) Digitaal en doorklikbaar PwC Pagina 25 van 57

26 De financiële ontwikkelingen laten zien. Verbetering zou zijn als er scenario s geschetst worden Uit de gesprekken en de motie blijkt er een wens te zijn om de doelstellingen in de stukken SMART te formuleren. Verbeterpunten bij de begroting: gedrag, stukken worden van verschillende kwaliteit aangeleverd, zoeken naar een manier van verantwoording, goede eindredactie, afdelingshoofden moeten al vroeg in het jaar beginnen met de begroting, er staan geen heldere afspraken in (is niet op te toetsen). PwC Pagina 26 van 57

27 4. Analyse PwC Op grond van de bevindingen (zie hoofdstuk 2 en 3) is door PwC een analyse gemaakt, resulterend in een aantal (hoofd)conclusies uit het onderzoek. Deze staan onderstaand weergegeven Algemeen In afgelopen periode is er onvoldoende aandacht geweest voor planning & control, nu is er wel een breed gedragen sense of urgency als gevolg van de resultaten van het bestuurskrachtonderzoek, de motie vanuit de Raad en de economische crisis en een kritische(re) Raad. Er is veel informatie beschikbaar en er wordt ook veel informatie verstrekt (van ambtelijke organisatie aan College, van College aan Raad, etc.). Goede stuurinformatie ontbreekt, zowel financieel als beleidsmatig. Financial control: volgens het bestuurskrachtonderzoek is het financieel beheer degelijk en is de financiële positie sterk. Desondanks worden in de gesprekken en door de accountant diverse kritische kanttekeningen gemaakt bij het financieel beheer. Dit geeft aan dat op het gebied van financieel beheer verbeteringen te realiseren zijn. En gegeven dat het financieel beheer verbeterd kan worden, kan de gemeente Dalfsen financieel ook nog beter in control komen. Beleidscontrol: het inzicht in het huidige beleid is beperkt aanwezig in de organisatie. De relatie tussen de beleidscyclus en de planning & control cyclus wordt onvoldoende gelegd. In de planning & control instrumenten ontbreken SMART doelstellingen en bijbehorende indicatoren. Monitoren van (de uitvoering van) het beleid is onderontwikkeld. Beleidscontrol is matig ontwikkeld en ondergeschikt aan financiële control. Risicomanagement: Risicomanagement staat nog in de kinderschoenen. Er is sprake van een beperkt risicobewustzijn binnen de organisatie. Bij het grondbeleid en bij grote projecten is enige aandacht voor risicomanagement ontstaan in de afgelopen periode. PwC Pagina 27 van 57

28 Interne controle: Door de accountant zijn diverse kritische kanttekeningen gemaakt Instrumenten Instrumenten zijn traditioneel van opzet. Doel, rol en functie van planning & control instrumenten is niet beschreven en niet bij iedereen bekend. Er zijn kleine verbeteringen in de planning & control instrumenten doorgevoerd in de afgelopen periode. Er is onvoldoende samenhang tussen de bestuurlijke planning & control cyclus en de ambtelijke planning & control cyclus. Er zijn geen managementrapportages en geen dashboards Processen Het opstellen van de planning & control instrumenten verloopt moeizaam en duurt lang, mede omdat in de planning rekening wordt gehouden dat sommige afdelingen / afdelingshoofden hun gegevens niet tijdig aanleveren. De samenwerking tussen de afdeling Financiën en de afdelingen / afdelingshoofden kan worden verbeterd. De afdeling Financiën geeft aan dat stukken (startbrieven, etc.) niet altijd gelezen worden, aanlevering door sommige afdelingshoofden te laat is en soms van gebrekkige kwaliteit is. Sommige afdelingshoofden geven daarentegen aan dat zij te weinig tijd hebben om informatie aan te leveren, en vallen van het ene P&C-product in het andere P&C-product. De afdeling Financiën is eigenaar en sluitstuk van het proces, door tijdgebrek komt de kwaliteit en de kwaliteitsverbetering van de planning & control instrumenten onder druk te staan. De Jaarrekening wordt na de Voorjaarsnota behandeld (in ieder geval in de planning 2012). ICT-systemen: de basisfunctionaliteit is aanwezig. Er wordt niet gewerkt met een verplichtingenadministratie. Niet iedere budgethouder kan in de praktijk werken met het financieel systeem, ondersteuning van de financieel adviseur is noodzakelijk. Iedere medewerker schrijft tijd. Er wordt niet gestuurd op productiviteit Organisatie Afdelingshoofden zijn integraal verantwoordelijk, maar leunen voor wat betreft planning & control sterk op de afdeling Financiën, in het bijzonder de financiële adviseurs. Ondersteuning van de afdeling Financiën wordt als overwegend positief ervaren door de afdelingshoofden. Kwetsbare organisatie met name bij de financieel adviseurs en de stafmedewerker. Beperkte capaciteit bij stafmedewerker om invulling te geven aan verantwoordelijkheid voor planning & control. Formeel ligt de verantwoordelijkheid voor planning & control bij de stafmedewerker, in de praktijk is planning & control belegd bij de afdeling Financiën (financieel adviseurs), de controlfunctie (concernof afdelingsniveau) is niet apart belegd / georganiseerd. Onduidelijke ophanging van de stafmedewerker in de organisatie. Gebrekkige samenwerking tussen de afdeling Financiën en de stafmedewerker. PwC Pagina 28 van 57

29 4.5. Personeel en gedrag Alle geledingen in de organisatie onderschrijven de sense of urgency om meer aan planning & control te doen. Raad: o wordt kritischer mede als gevolg van de economische crisis en ontwikkelingen bij buurgemeenten, hebben griffier aangesteld voor de gewenste verandering van de bestuurscultuur o heeft beperkte kennis van de P&C-cyclus, is het overzicht kwijt o mist grip en goede (stuur)informatie, zowel financieel als beleidsinhoudelijk College: o onderschrijft de sense of urgency om meer aan planning & control te doen, bestuursopdracht P&C is eerste wapenfeit hieromtrent o mist goede stuurinformatie vanuit de ambtelijke organisatie o vraag-antwoord spel tussen College en ambtelijke organisatie kan beter Directie: o geen prioriteit gegeven aan planning & control in de afgelopen jaren Afdelingshoofden: o Sommige afdelingshoofden moeten meer integrale verantwoordelijkheid nemen, leunen nu te sterk op de financiële adviseurs o hebben weinig P&C bewustzijn, positieve uitzonderingen daargelaten Afdeling Financiën: o vertoont compensatiegedrag : gaan nog meer ondersteuning bieden, in plaats van de afdelingen / afdelingshoofden aan te spreken op zijn/haar verantwoordelijkheid o zijn het sluitstuk van het planning & control proces, hetgeen ten koste gaat van de kwaliteit van de planning & control documenten en de doorontwikkeling van planning & control o heeft positief gewaardeerde financieel adviseurs Stafmedewerker: o kan in de praktijk geen tijd besteden aan planning & control PwC Pagina 29 van 57

30 5. Verbetermaatregelen Op basis van de bevindingen en de analyse door PwC van die bevindingen, is een aantal verbetermaatregelen geïdentificeerd om de gesignaleerde knelpunten in de planning & control van de gemeente Dalfsen op te lossen. Bij de verbetermaatregelen zijn tevens de consequenties in termen van formatie en ICT-functionaliteit weergegeven. In dit onderzoek zijn risicomanagement en interne controle wel meegenomen in de analyse van het huidige systeem van planning & control (hoofdstuk 2 t/m 4), maar er zijn in dit onderzoek geen voorstellen / adviezen gedaan. Dit zal in de tweede helft van 2012 worden opgepakt. De verbetermaatregelen in dit hoofdstuk richten zich derhalve op de aspecten financial control en beleidscontrol. Onderstaand is een beschrijving van deze (mogelijke) verbetermaatregelen opgenomen Overzicht van verbetermaatregelen Ten behoeve van het verbeteren van de planning & control in de gemeente Dalfsen heeft PwC een set van 16 verbetermaatregelen benoemd, exclusief risicomanagement en interne controle. De volgende verbetermaatregelen zijn geïdentificeerd: 1. Het herontwerpen van de planning & control cyclus 2. Het beschrijven van doel, rol en functie van de planning & control instrumenten (inclusief opleiding / training) 3. Het SMART formuleren van doelstellingen en het werken met indicatoren (inclusief kaderstelling op de methodologie en training / opleiding) 4. Het huidige beleid digitaal ontsluiten 5. Het meten en monitoren van het beleid en de bijbehorende indicatoren 6. Het optimaliseren van het proces van het opstellen van de begroting en jaarrekening 7. Het verbeteren van de huidige budgetteringsmethodiek 8. Het invoeren van een verplichtingenadministratie 9. Het realiseren van de verbeterpunten vanuit de managementletter / accountantsverslag van de accountant 10. Het organiseren van een training Financiën (inclusief het leren werken met het financieel systeem) voor afdelingshoofden 11. Heroverweging van tijdschrijven (inclusief implementatie) 12. Expliciet beleggen van de verantwoordelijkheid van planning & control 13. Strakkere sturing / toezicht door de directie op het verloop van de planning & control processen en de verantwoordelijkheden van de afdelingshoofden daarin 14. Verbeteren van het budgetbeheer door rapportages / dashboards 15. Uitbreiden van de formatie en/of inrichten van een controlfunctie binnen de organisatie PwC Pagina 30 van 57

31 16. Besturingsmodel van integraal management nader uitwerken in taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden De verbetermaatregelen zijn onderverdeeld in: Quick-wins: maatregelen 2, 4,6, 10, 12 en 13 Regulier: maatregelen 8, 9, 11, 14 en 16 Fundamenteel: maatregelen 1, 3, 5, 7 en 15 Met het pakket van verbetermaatregelen wordt invulling gegeven aan de motie vanuit de Raad en de uitkomsten van het Bestuurskrachtonderzoek. Alle verbetermaatregelen richten zich zowel op de harde aspecten van planning & control, zoals instrumenten en organisatie, als op de zachte aspecten van planning & control, zoals personeel en gedrag. Bij de implementatie van de verbetermaatregelen vindt de verbinding plaats tussen deze harde als zachte aspecten. Een maatregel richt zich dus nooit alleen op de harde aspecten, maar heeft altijd ook een veranderkundig aspect in zich. Bijgaand plaatje visualiseert dat. In bijlage C zijn de verbetermaatregelen in meer detail toegelicht. Onderstaand is voor de verbetermaatregelen 1 en 3 een eerste inhoudelijke uitwerking gemaakt Herontwerp van de planning & control cyclus Door PwC is een eerste inhoudelijke uitwerking gemaakt van verbetermaatregel 1 (herontwerp van de planning & control cyclus). Op basis van de resultaten van het onderzoek zou deze verbetermaatregel als volgt ingevuld kunnen worden: In de planning & control documenten wordt onderscheid gemaakt tussen bestuurlijke prioriteiten en going concern. De bestuurlijke prioriteiten komen in principe voort uit het Coalitieakkoord en zijn leidend voor een 4- jaarlijkse bestuursperiode De planning & control cyc lus bestaat uit twee belangrijke bestuurlijke momenten in het jaar: o Juni: Jaarrekening en Voorjaarsnota o November: Programmabegroting De huidige najaarsnota wordt vervangen door een technische eindnota, die enkel financieel van insteek is, bedoeld ter voorbereiding op de jaarrekening, maar niet (meer) bedoeld ter bijstelling van beleid PwC Pagina 31 van 57

32 Het rapporteren over projecten kan worden geïntegreerd in begroting en jaarrekening door middel van een aparte paragraaf Projecten (GOKIT ). Hierdoor kan de huidige kwartaalrapportage over projecten vervallen. De ambtelijke cyclus kan vereenvoudigd worden, waarbij alle bestaande planning & control documenten worden geïntegreerd in het directieplan en de afdelingsplan. Deze plannen zijn een nadere uitwerking van de Programmabegroting. Voor de bewaking van de voortgang (zowel financieel als inhoudelijk) worden periodiek voortgangsgesprekken gehouden (tussen budgethouder en afdelingshoofd en tussen afdelingshoofd en directie) o.b.v. managementrapportages en presentaties (dashboard) In de planning & control cyclus wordt beter gebruik gemaakt van de mogelijkheden van het digitale tijdperk. Dit richt zich met name op het verkrijgen van managementinformatie uit o.a. het financieel systeem. Dit kan gebeuren door middel van het aanschaffen van extra module(s) van het financieel systeem of de aanschaf van een afzonderlijk managementinformatiesysteem (gekoppeld aan het financieel systeem). De mogelijkheden (wat is precies nodig? Wat biedt de markt aan mogelijkheden aan?) zal nader verkend moeten worden door de ambtelijke organisatie. De hier geschetste invulling is geïnspireerd door andere gemeenten, zoals bijvoorbeeld de gemeente Bergen op Zoom (visie op het sturen op bestuurlijke prioriteiten versus going concern), de gemeente Helmond / Gouda (minder papier en meer presenteren) en de gemeente Almere (voortgangsgesprekken) SMART formuleren van doelstellingen Voor het SMART formuleren van doelstellingen en het werken met indicatoren is in de eerste plaats een gemeentebrede methodologie noodzakelijk. Hierdoor hanteren Raad, College en ambtelijke organisatie dezelfde begrippen en definities als het bijvoorbeeld gaat om effecten, prestaties, doelstellingen, KPI s, etc. Een voorbeeld van een dergelijke methodologie is in onderstaand plaatje weergegeven. Het plaatje illustreert het MAPE-model, waarbij MAPE staat voor Middelen, Activiteiten, Prestaties en Effecten. Beleidsdoelstellingen kunnen op deze vier niveaus worden gedefinieerd. Als de doelstellingen bovendien SMART worden geformuleerd, zitten de indicatoren ingebakken in de doelstellingen. Indicatoren kunnen logischerwijze ook op 4 niveaus worden gedefinieerd: effectindicatoren, prestatie-indicatoren, activiteitenindicatoren en inputindicatoren. De doelstellingen kunnen in de vorm van een doelenboom worden gepresenteerd, zodat goed de relatie tussen doelstellingen op het niveau van maatschappelijke effecten en PwC Pagina 32 van 57

33 prestaties zichtbaar worden. Onderstaand is een voorbeeld opgenomen van een doelenboom uit de programmabegroting van de gemeente Utrecht (2009). Deze doelenboom is op zichzelf niet SMART geformuleerd, dit gebeurt in de tekst die na de doelenboom volgt (en die is hier niet zichtbaar). In de presentatie van het programma heeft de doelenboom een duidelijke toegevoegde waarde (op aspecten als leesbaarheid, overzichtelijkheid, samenhang beleid - financiën). Een tweede voorbeeld is afkomstig uit de programmabegroting 2011 van de gemeente Rotterdam. In het programma Veilig zijn SMART geformuleerde doelstellingen ( ambities en targets op het niveau van maatschappelijke effecten) opgenomen, gebaseerd op de veiligheidsindex die wordt gebruikt om de veiligheid in Rotterdam te meten. PwC Pagina 33 van 57