Sturing overheid bij vervoersconcessies op het spoor. Eindrapport MuConsult

Transcriptie

1 Sturing overheid bij vervoersconcessies op het spoor Eindrapport MuConsult

2 MUCONSULT B.V., POSTBUS 2054, 3800 CB AMERSFOORT Sturing overheid bij vervoersconcessies op het spoor Eindrapport MuConsult Uitgebracht aan: Onafhankelijke onderzoeksleiders van het onderzoek Scenario s naar de ordening op het spoor op de langere termijn Amersfoort, 23 maart 2017 Projectnummer: IM090

3 Inhoudsopgave Inhoudsopgave 1 1. Inleiding Aanleiding Doel en vraagstelling Onderzoeksaanpak Leeswijzer 8 2. Afbakening concessie Vervoerpakket Dienstenpakket Taken en verantwoordelijkheden (Sturingsmodel) Positie ontwikkelfunctie Sturingsfilosofie Algemene sturingsfilosofie Sturing via eigendoms- of contractrelatie Sturingsinstrumenten bij concessieverlening Inleiding Wijze van concessieverlening Selectiecriteria Programma van Eisen Gunningscriteria Informatievoorziening Enkele specifieke aandachtspunten bij concessieverlening Personeel Materieel 39 1

4 5. Sturingsinstrumenten voor concessiebeheer Inleiding Input-, output- en outcomesturing Participeren Samenwerking Overlegstructuren Afstemming van wijzigingen Planvorming Controleren Monitoring Aanwijzingen Sancties Stimuleren Subsidiemodel Tarieven Bonus-malusregeling Aanpassen Herijking Verlenging concessieduur Conclusies Inleiding Type concessie Concessieverlening Aanbesteding versus onderhandse gunning Succes- en faalfactoren bij concessieverlening Onderhandse gunning in een monopoliemarkt versus een situatie met dreiging van concurrentie Concessiebeheer Algemeen Succes- en faalfactoren Eigendomsverhouding concessieverlener - concessiehouder Tot slot 69 2

5 Bijlage 1 Interviewthema s 70 Bijlage 2 Geïnterviewde organisaties 71 Bijlage 3 Juridisch kader 72 Bijlage 4 Concessiecyclus 75 Bijlage 5 Overwegingen bij selectie sturingsinstrumenten 77 Bijlage 6 Cijfers OV-Klantenbarometer 79 3

6

7 1. Inleiding IN REACTIE OP HET RAPPORT NAAR AANLEIDING VAN DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTE FYRA HEEFT HET KABINET TOEGEZEGD VIER HOOFDSCENARIO S VOOR DE ORDENING OP HET SPOOR OP DE LANGERE TERMIJN, TE WETEN NA 2024, UIT TE WERKEN. DIT WORDT GEDAAN ONDER LEIDING VAN TWEE ONAFHANKELIJKE ONDERZOEKSLEIDERS. ZIJ HEBBEN MUCONSULT GEVRAAGD VERDIEPEND ONDERZOEK TE DOEN NAAR DE STURING DOOR OVERHEDEN BIJ VERVOERSCONCESSIES OP HET SPOOR. 1.1 Aanleiding Uit het onderzoek naar mogelijke spoorscenario s na 2024 (Kamerstuk 29984, nr. 688) blijkt dat de wijze waarop overheden een concessie verlenen en de rol die zij vervolgens gedurende de looptijd van de concessie spelen, invloed heeft op de resultaten die met de concessie bereikt worden. Het gaat dan om de sturing door de overheid. Naast de rolverdeling tussen en taakopvatting door de overheid als concessieverlener en de vervoerder als concessiehouder spelen hierbij vragen als: Stimuleert de keuze en invulling van de sturingsinstrumenten de concessiehouder om bij de concessieverlening (= marktspanning) en tijdens de concessie (= prestaties, flexibiliteit en innovatie) een bijdrage te leveren aan de realisatie van de doelstellingen van de concessieverlener. Beschikken concessieverleners over voldoende kennis, kunde en informatie om op de door hen gewenste wijze te kunnen sturen? 1.2 Doel en vraagstelling Dit roept de vraag op hoe overheden als concessieverlener (kunnen) sturen, wat hierbij succes- en faalfactoren zijn en of de rolopvatting van de overheid zou moeten veranderen in verschillende scenario s voor marktordening? Het antwoord op deze vraag moet helpen bij het preciseren van (overheids)rollen binnen de in kaart te brengen scenario s (zie kader). Om tot dit antwoord te komen is aan MuConsult gevraagd de volgende elementen in kaart te brengen en te synthetiseren: 1. Hoe sturen de concessieverlenende overheden spoorconcessies voor het Hoofdrailnet en voor de decentrale spoorlijnen aan? Met daarbij onderscheid tussen de concessieverlening (= het proces van onderhandse gunning of aanbesteding) en het concessiebeheer (= gedurende de looptijd van de concessie). 5

8 Kader: Vier hoofdscenario s op het spoor De onafhankelijke onderzoeksgroep kijkt naar de huidige situatie en 4 hoofdscenario s met daarbinnen een aantal varianten, te weten: 0. In de 0-situatie wordt het hoofdrailnet inclusief de HSL-zuid onderhands aan NS gegund en de huidige gedecentraliseerde treindiensten worden aanbesteed. 1. Onderhandse gunning van het vervoer over het gehele spoornetwerk aan NS: In dit scenario worden alle gedecentraliseerde treindiensten weer gecentraliseerd en wordt het gehele spoornet onderhands gegund aan NS. 2. Onderhandse gunning van het vervoer op een hoofdrailnet aan NS en aanbesteding van de gedecentraliseerde treindiensten waarbij gevarieerd wordt in de omvang van het hoofdrailnet, met daarbij 3 varianten: 2A: de verkaveling is identiek aan de huidige verkaveling op het spoornetwerk. 2B: als 2A maar bij slechte prestaties van NS wordt het hoofdrailnet verkleind door decentrale stoptreinen of de HSL-zuid van het net af te scheiden. 2C: het hoofdrailnet wordt verkleind door het aantal decentrale lijnen 1 te vergroten en/of door de HSL-zuid geen onderdeel uit te laten maken van het hoofdrailnet. 3. Aanbesteding van het vervoer op een hoofdrailnet en van de gedecentraliseerde treindiensten aan (private) vervoersmaatschappijen waarbij gevarieerd wordt in de omvang van het hoofdrailnet, met daarbij 3 varianten: 3A: het hoofdrailnet inclusief de HSL-zuid wordt aanbesteed net als de gedecentraliseerd treindiensten; 3B: het hoofdrailnet, de HSL-zuid en de gedecentraliseerde treindiensten worden separaat aanbesteed; 3C: een aantal aanvullende treindiensten worden gedecentraliseerd en aanbesteed. Het hoofdrailnet en de HSL-zuid worden separaat aanbesteed. 4. Aanbesteding van het vervoer op het gehele spoornetwerk dat in meerdere kavels is opgedeeld aan (private) vervoersmaatschappijen waarbij ook de positie van de stations onderzocht wordt. 2. Welke sterktes en zwaktes zijn te identificeren in deze sturing? Welke (succes- en faal)factoren liggen hieraan ten grondslag? 3. Welke lessen zijn te trekken uit de concessieverlening en het concessiebeheer van andere OV-vormen in Nederland, waaronder het railgebonden OV (tram en metro) in de grote steden? 4. Wat zijn de belangrijkste ervaringen met (overheids)sturing bij het verlenen en beheren van spoorvervoerconcessies in omringende landen zoals het Verenigd Koninkrijk (i.h.b. Londen), Duitsland en Zweden? 5. In hoeverre zou de rol van de overheid als concessieverlener verschillend moeten zijn om het publieke belang zo goed mogelijk te kunnen dienen in een situatie waarin sprake is van: Een netwerkconcessie dan wel een concessie voor één/enkele spoorlijn(en)? Een onderhands gegunde dan wel een aanbestede concessie? Onderhandse gunning in een monopoliemarkt dan wel in een situatie met dreiging van concurrentie? Het verschil tussen beide situaties is dat in de tweede situatie 1 Het kan gaan om de gehele lijn of een product op een lijn waardoor er samenloop ontstaat. In Limburg is dit het geval doordat stoptreinen gedecentraliseerd zijn en Intercity s onderdeel uitmaken van het Hoofdrailnet. 6

9 concessieverlening, al dan niet via aanbesteding, aan een andere vervoerder (op (middel)lange termijn) als terugvaloptie kan dienen. Onderhandse gunning aan een nationaal staatsbedrijf dan wel aan een particulier bedrijf? In de eerste situatie is één van de aandachtspunten of sturing via de opdrachtgevers- of eigenaarsrelatie wordt ingevuld. De eerste vier vragen zijn vooral inventariserend van aard, bedoeld om de bouwstenen te verzamelen die nodig zijn om de vijfde vraag te kunnen beantwoorden. Het antwoord op de vijfde vraag dient vervolgens als input voor het preciseren van (overheids)rollen binnen de in kaart te brengen scenario s. 1.3 Onderzoeksaanpak Om de hoofd- en deelvragen te kunnen beantwoorden is een onderzoek gevolgd bestaande uit vier activiteiten: 1. Inventarisatie mogelijke sturingsmodellen en -instrumenten 2. Literatuuronderzoek 3. Interviews 4. Rapportage Onderhavige rapportage bevat de resultaten van het literatuuronderzoek en de interviews 2. Het literatuuronderzoek geeft inzicht in de ervaringen met sturing bij spoorvervoer en andere OV-vormen in Nederland en bij spoorvervoer in het buitenland (o.a. het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Zweden). Hierbij is onder meer gekeken naar recente onderzoeken naar de sturingsmogelijkheden bij OV-concessies die enkele provinciale rekenkamers hebben uitgevoerd en naar rapporten met resultaten van eerdere nationale en internationale onderzoeken rond de marktordening in de OV-sector. Tijdens de interviews is dieper ingezoomd op ervaringen met sturingsmogelijkheden bij onderhands gegunde en aanbestede concessies. In dat kader zijn interviews gehouden met medewerkers van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, de Vervoerregio Amsterdam, Metropoolregio Rotterdam Den Haag en de provincies Gelderland, Groningen, Utrecht en Zuid-Holland. Ook is informatie verkregen van de provincie Limburg. Daarnaast is gesproken met vertegenwoordigers van vervoerders NS/Abellio en Arriva om ook hun ervaringen met sturing door overheden mee te kunnen nemen in het onderzoek. De gesprekken met de vervoerders zijn gehouden ná de gesprekken met de concessieverleners om de voorlopige resultaten te kunnen toetsen en de mogelijkheid te bieden een begin te maken met de vervolgstap, namelijk het preciseren van de (overheids)rollen binnen de in kaart te brengen scenario s. 2 Bijlage 1 bevat een overzicht van de thema s die in de interviews zijn besproken. 7

10 1.4 Leeswijzer Dit rapport is verder als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 gaan we allereerst in op de reikwijdte of afbakening van concessies, omdat dit bepaalt waarop concessieverleners kunnen/moeten sturen. Vervolgens beschrijven we in hoofdstuk 3 verschillende filosofieën van waaruit concessieverleners hun concessiehouders kunnen (aan)sturen. In hoofdstuk 4 en 5 behandelen we sturingsinstrumenten die concessieverleners tijdens de concessieverlening en het concessiebeheer inzetten. In het afsluitende hoofdstuk geven we op basis van de informatie in de voorgaande hoofdstukken antwoord op de onderzoeksvragen. 8

11 2. Afbakening concessie EEN EERSTE VRAAG BIJ DE STURING DOOR OVERHEDEN BIJ SPOORCONCESSIES BETREFT DE ACTIVITEITEN WAARVOOR DE CONCESSIEHOUDER VERANTWOORDELIJK IS. HET GAAT DAN OM DE AFBAKENING VAN DE CONCESSIE IN TERMEN VAN HET VERVOERPAKKET (WELK GEBIED OF WELKE TREINDIENST(EN)) EN HET DIENSTENPAKKET (WELKE TAKEN). ANDERS GESTELD GAAT HET OM DE VRAAG WAAROP MOET DE OVERHEID (EVENTUEEL) KUNNEN STUREN? 2.1 Vervoerpakket De afbakening van het vervoerpakket betreft het gebied of de lijn(en) waarvoor een concessie wordt verleend, ook wel het domein van de concessie genoemd. In geval van treindiensten kunnen de meeste concessieverleners 3 kiezen uit drie mogelijkheden: 1. Een unimodale concessie voor één (of enkele) treindienst(en). 2. Een unimodale concessie voor een compleet netwerk van treindiensten. 3. Een multimodale concessie voor treindiensten in combinatie met busvervoer. Tabel 2.1 toont dat alle mogelijkheden in Nederland voorkomen. Zo is de concessie voor het hoofdrailnet (verder: Hoofdrailnetconcessie) van NS een voorbeeld van de tweede mogelijkheid, een unimodale concessie voor een compleet netwerk van treindiensten. Ook de provincies Friesland en Groningen kiezen voor deze mogelijkheid en hebben alle gedecentraliseerde treindiensten in beide provincies in één netwerkconcessie samengevoegd. Belangrijke overwegingen van de provincie Groningen daarvoor zijn: Verwevenheid met aangrenzend openbaar vervoer. Het busvervoer in de provincie Groningen is sterk verweven met het busvervoer in de provincie Drenthe. Daarentegen is de samenhang van de Groningse treindiensten sterker met de treindiensten in de provincie Friesland (mede vanwege het gezamenlijke opdrachtgeverschap voor de treindienst Groningen Leeuwarden) dan met de treindiensten in de provincie Drenthe (die een nauwere samenhang met de treindiensten in de provincie Overijssel kennen). Omvang van de concessie. Een multimodale concessie voor het busvervoer in de provincie Groningen en in ieder geval de Groningse treindiensten, leidt tot een grote concessie waardoor vervoerders mogelijk niet op de aanbesteding inschrijven. Een concessie voor alleen de Groningse treindiensten is te klein om schaalvoordelen te kunnen realiseren, bijvoorbeeld als het gaat om reservematerieel. 3 Het ministerie van Infrastructuur en Milieu is de enige concessieverlener in Nederland die geen bevoegdheden heeft ten aanzien van andere vormen van openbaar vervoer dan spoorvervoer. 9

12 Tabel 2.1 Railconcessies in Nederland 1 Geografische afbakening Gekozen mogelijkheid Concessieverlener Concessiehouder Wijze van concessieverlening Hoofdrailnet Unimodaal - Ministerie van NS Onderhands gegund netwerk Infrastructuur en Milieu Noordelijke treindiensten Unimodaal - netwerk Provincies Friesland en Groningen Arriva Openbaar aanbesteed Zwolle Unimodaal Provincie Overijssel NS (t/m december Onderhands gegund Enschede/Kampen netwerk 2017) Vechtdallijnen Unimodaal netwerk Provincie Overijssel Arriva Openbaar aanbesteed Hoekse lijn Unimodaal Metropoolregio NS Onderhands gegund (Rotterdam Hoek van Holland) één treindienst Rotterdam Den Haag Alphen a/d Rijn - Gouda Unimodaal één treindienst Provincie Zuid-Holland Abellio Openbaar aanbesteed Valleilijn Unimodaal één treindienst Provincie Gelderland Connexxion Openbaar aanbesteed Achterhoek- Rivierenland Arnhem-Nijmegen Twente Limburg DAV-gebied Stadsconcessie Utrecht Stadsvervoer Amsterdam Rail Rotterdam Rail Haaglanden Multimodaal netwerk (trein, bus) Multimodaal netwerk (trein, bus) Multimodaal netwerk (trein, bus) Multimodaal netwerk (trein, bus) Multimodaal netwerk (trein, bus) Multimodaal netwerk (tram en bus) Multimodaal netwerk (metro, tram en bus) Multimodaal netwerk (metro en tram) Unimodaal netwerk (tram) Provincie Gelderland Arriva Openbaar aanbesteed Provincie Gelderland Hermes Openbaar aanbesteed Provincie Overijssel Syntus Openbaar aanbesteed Provincie Limburg Arriva Openbaar aanbesteed Provincie Zuid-Holland Arriva Openbaar aanbesteed Provincie Utrecht Qbuzz Openbaar aanbesteed Vervoerregio Amsterdam Metropoolregio Rotterdam Den Haag Metropoolregio Rotterdam Den Haag 1 De tabel bevat niet de concessies met spoorvervoer in Nederland (= Hoofdrailnet en gedecentraliseerde treindiensten), GVB RET HTM Onderhands gegund Onderhands gegund Onderhands gegund maar ook concessies met andere vormen van railgebonden vervoer (= metro en tram). 10

13 Beperkte ontwikkelruimte bij spoorvervoer in Groningen en Friesland. Anders dan bij het busvervoer is het aantal vrijheidsgraden bij spoorvervoer beperkt. De lijnvoering ligt vast en ook voor frequenties en vertrek- en aankomsttijden geldt dat de ontwikkelruimte beperkt is vanwege de afstemming op het Hoofdrailnet, de vele enkelsporige lijnen en de capaciteit rond stations. Ook andere provincies noemen de beperkte ontwikkelmogelijkheden bij spoorvervoer als reden om treindiensten (eventueel) in aparte concessies onder te brengen en/of zelf de opbrengstverantwoordelijkheid voor het spoorvervoer te nemen/houden. In de provincies Gelderland en Zuid-Holland is sprake van zowel unimodale concessies voor een enkele treindienst als multimodale concessies voor trein- en busvervoer. De keuze om een treindienst al dan niet in een aparte concessie onder te brengen, hangt veelal af van de rol die de trein binnen een gebied vervult. Zo vormt de treindienst Dordrecht Geldermalsen (MerwedeLingelijn) de ruggengraat van het OV-systeem in het DAV-gebied. Hetzelfde geldt voor de treindiensten in bijvoorbeeld de Achterhoek en Limburg. In deze gebieden takken de bussen aan op de stations en vervullen daarmee een feederfunctie voor de trein. Met het oog op de kwaliteit van de aansluitingen tussen bus en trein is het wenselijk om beide modaliteiten in één concessie onder te brengen. De betreffende concessiehouder heeft in dat geval een direct financieel belang om ervoor te zorgen dat aansluitingen gerealiseerd worden. Daarmee wordt een goede service richting reizigers geboden, zonder dat dit veel sturing door de concessieverlener vereist. De ervaring leert dat deze motivatie minder groot is wanneer het bus- en treinvervoer in aparte concessies wordt ondergebracht. De keerzijde van het opnemen van één of enkele treindiensten in een multimodale concessie is dat bepaalde schaalvoordelen mogelijk niet gerealiseerd kunnen worden. Dit geldt bijvoorbeeld voor het reservematerieel dat nodig is om de treindienst(en) betrouwbaar uit te kunnen voeren. De provincies Gelderland en Overijssel hebben daarom met de concessiehouders afgesproken dat zij desgevraagd een treinstel aan elkaar beschikbaar stellen. De concessiehouders zijn bereid hieraan mee te werken omdat zij zich realiseren dat deze afspraken ook in hun eigen belang zijn. Niettemin overwegen beide provincies om in de toekomst hun treindiensten in één of enkele concessies onder te brengen om zo de uitwisseling van materieel tussen treindiensten te vergemakkelijken. Leerervaringen Uit de ervaringen met de verschillende typen concessies zijn de volgende lessen te trekken: Voor de kwaliteit van de reisketen is het wenselijk om de modaliteiten waarvoor de concessieverlener verantwoordelijk is, in één concessie onder te brengen. In dat geval heeft de concessiehouder er zelf belang bij om de aansluitingen tussen trein en bus, en daarmee de dienstverlening richting reizigers, te optimaliseren en vergt dit minder sturing vanuit de concessieverlener. 4 4 Het Hoofdrailnet is in de praktijk leidend bij het opstellen van de dienstregeling (en volgend op de dienstregeling van internationale treinen). Het regionale openbaar vervoer sluit hierop aan, waarbij de trein (evenals metro en tram) leidend is ten opzichte van de bus. In Groningen worden de vertrektijden van de treinen naar de Randstad gebruikt om de aankomsttijden van de regionale treinen te bepalen. Op de regionale stations moeten de bussen aansluiten op de 11

14 Met het oog op te behalen schaalvoordelen is het wenselijk om meerdere treindiensten in één concessie onder te brengen. In dat geval hoeven concessiehouders bijvoorbeeld minder reservematerieel aan te schaffen, omdat de reservetreinen voor meerdere treindiensten inzetbaar zijn. Het alternatief is dat concessiehouders hierover onderling afspraken maken, maar dit zal in veel gevallen meer sturing vanuit de concessieverlener vergen. 2.2 Dienstenpakket Bij de afbakening van het dienstenpakket gaat het om de vraag bij welke partij bepaalde taken en verantwoordelijkheden komen te liggen, bij de concessieverlener, de concessiehouder, bij beide partijen of eventueel bij een derde partij. Het gaat daarbij onder meer om de vraag waar de verantwoordelijkheid voor de ontwikkelfunctie ligt. En specifiek voor railgebonden OV om de verdeling van taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van strategische activa zoals materieel en railinfrastructuur. Dit omdat de afschrijvingstermijn van deze activa vaak substantieel langer is dan de maximaal toegestane concessieduur en vanwege de eigendomsverhoudingen Taken en verantwoordelijkheden (Sturingsmodel) Tabel 2.2 toont verschillende verdelingen van taken en verantwoordelijkheden (sturingsmodellen) rond het openbaar railvervoer zoals die in binnen- en buitenland worden aangetroffen. Daarbij zijn op hoofdlijnen vijf sturingsmodellen te onderscheiden, te weten: 1. Integraal model: De concessiehouder is verantwoordelijk voor (vrijwel) alle taken rond het openbaar vervoer. Naast de uitvoering van het vervoer gaat het hierbij om taken op het gebied van beheer en onderhoud van materieel en railinfrastructuur, ondersteunende functies, zoals de informatievoorziening richting reizigers en marketing, de ontwikkelfunctie en de exploitatie van stations. 2. Scandinavisch model: Alle taken en verantwoordelijkheden met uitzondering van de uitvoering van het vervoer zijn bij de concessieverlener belegd. 3. Regiemodel: De concessieverlener contracteert een commerciële partij, de regisseur, die verantwoordelijk is voor alle taken, met uitzondering van de uitvoering van het vervoer. Daarnaast verleent de concessieverlener, of de regisseur namens de concessieverlener, een of meerdere concessies voor de uitvoering van het vervoer. 4. Gemengd model: De taken en verantwoordelijkheden zijn verdeeld tussen de concessiehouder en een provider, een publieke partij, niet zijnde de concessieverlener. De concessiehouder is in ieder geval verantwoordelijk voor alle taken rond de exploitatie (= uitvoering van het vervoer, ondersteunende functies en ontwikkelfunctie); de provider voor één of meer taken rond de strategische activa (in geval van railgebonden vervoer: railvoertuigen, railinfrastructuur en stations). stoptreinen. Om dit proces soepel te laten verlopen is het echter belangrijk dat concessiehouders tijdig en goed geïnformeerd worden over veranderingen die in de dienstregeling van het (hiërarchisch gezien) bovenliggende OV-netwerk worden doorgevoerd. In paragraaf 5.4 zullen we zien dat dit niet altijd een vanzelfsprekendheid is. 12

15 5. Delegatiemodel: De concessieverlener delegeert zijn bevoegdheden naar een publieke partij. Deze partij verleent namens de concessieverlener concessies voor de uitvoering van het vervoer, maar is zelf verantwoordelijk voor (vrijwel alle) andere taken. Tabel 2.2: Sturingsmodellen van de verdeling van taken en verantwoordelijkheden Taken Integraal model Scandinavisch model Regiemodel Gemengd model Delegatie model Uitvoering vervoer CH CH CH CH CH Beheer & Onderhoud CH CV PrivP CH/PublP PublP railvoertuigen Beheer & Onderhoud CH CV PrivP PublP PublP railinfrastructuur Ondersteunende functies CH CV PrivP CH PublP (o.a. informatievoorziening en marketing ) Ontwikkelfunctie (zie ook CH CV PrivP CH PublP paragraaf 2.2.2) Exploitatie stations CH CV PrivP CH/PublP PublP CH = Concessiehouder, CV = Concessieverlener, PublP= Publieke partij en PrivP = Private partij Nederlandse spoorvervoer: Gemengd model In het gemengde model zijn de taken en verantwoordelijkheden rond het spoorvervoer verdeeld tussen de concessiehouder en een provider, een publieke partij niet zijnde de concessieverlener. De provider is verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van de railinfrastructuur en eventueel het beheer en onderhoud van de railvoertuigen en/of de exploitatie van stations; de concessiehouder voor de overige activiteiten. Het spoorvervoer in Nederland is volgens het gemengde model georganiseerd, waarbij een publieke partij, zijnde ProRail, verantwoordelijk is voor het beheer en onderhoud van de railinfrastructuur en de spoorvervoerders voor de overige activiteiten. Het gemengde model vraagt om afstemming van de activiteiten van de concessiehouder en de provider. In geval van het Hoofdrailnet geldt dat beide partijen met het ministerie van Infrastructuur en Milieu dezelfde opdrachtgever hebben. Het feit dat de concessies van beide partijen gelijktijdig verleend worden, maakt het makkelijker om de afstemming via de vervoeren beheerconcessie te regelen. Gelet op de ervaringen tijdens de vorige concessie is in de lopende vervoer- en beheerconcessie aan de afstemming en samenwerking tussen NS en ProRail meer aandacht besteed. Zo geldt een aantal KPI s voor beide partijen en moeten beide partijen gezamenlijk verbeterprogramma s ontwikkelen en uitvoeren. Het beeld uit de interviews is dat de samenwerking tussen NS en ProRail hierdoor is verbeterd. Voor de gedecentraliseerde treindiensten in Nederland geldt een vergelijkbare verdeling van taken en verantwoordelijkheden als voor het Hoofdrailnet. Belangrijk verschil is dat bij deze treindiensten de concessiehouder en de provider verschillende concessieverleners hebben, namelijk provincies (vervoerders) en het ministerie van Infrastructuur en Milieu (ProRail). Daarnaast verschilt het moment van concessieverlening. Dit maakt het lastiger en vergt extra 13

16 inspanningen van de concessieverlener, concessiehouder en provider om activiteiten en de eisen die daaraan gesteld worden op elkaar af te stemmen. Metro- en tramvervoer in grote steden: Integraal model In de meeste concessies voor metro- en tramvervoer in Nederland zijn alle taken en verantwoordelijkheden bij de concessiehouder belegd (= integraal model). Dit geldt bijvoorbeeld voor de railconcessies binnen de MRDH (Metropoolregio Rotterdam Den Haag) waar HTM en RET in opdracht van deze vervoerregio niet alleen de exploitatie van het railgebonden vervoer, maar ook het beheer en onderhoud van railinfrastructuur en railvoertuigen voor hun rekening nemen. Beide vervoerbedrijven zijn overigens zelf geen eigenaar van deze strategische activa; het eigendom is belegd bij de gemeente Den Haag (HTM) en bij een aparte BV die eigendom is van de gemeente Rotterdam (RET). Ook in geval van de integrale concessie voor het metro-, tram- en busvervoer in Amsterdam zijn veel taken en verantwoordelijkheden bij de concessiehouder GVB belegd. Belangrijk verschil met de railconcessies binnen de MRDH is dat GVB met twee opdrachtgevers te maken heeft, namelijk de Vervoerregio Amsterdam als het gaat om het vervoer en het beheer en onderhoud van de railvoertuigen en dienst Metro en Tram van de gemeente Amsterdam als het gaat om het onderhoud van de railinfrastructuur. Laatstgenoemde partij is zelf verantwoordelijk voor het beheer van de railinfrastructuur. Het eigendom van de railinfrastructuur ligt bij de gemeente Amsterdam, terwijl de railvoertuigen in een aparte BV, Activa BV, zijn ondergebracht. Activa BV hangt weliswaar onder GVB Holding NV, maar afgesproken is dat de aandelen van Activa BV naar de gemeente over gaan mocht de concessie (moeten) worden aanbesteed. Beide vervoerregio s hebben voor het integrale model gekozen omdat in dit model de verantwoordelijkheden zoveel mogelijk bij één partij, de concessiehouder, zijn belegd. Hierdoor is minder afstemming tussen partijen nodig en wordt voorkomen dat partijen naar elkaar en/of de concessieverlener gaan wijzen op het moment dat zij afspraken niet kunnen nakomen of hun prestaties achterblijven. De Vervoerregio Amsterdam heeft dan ook goede ervaringen met deze verdeling van opdrachtgeverschap, eigenaarschap en uitvoering, omdat het gekozen model eraan bijdraagt dat de concessiehouder zowel bij de concessieverlening als tijdens de concessie continu geprikkeld wordt om maximale prestaties te leveren. Stadsvervoer Utrecht: Scandinavisch model Uitzondering op de regel zoals beschreven in de vorige subparagraaf is de organisatie van het stadsvervoer in Utrecht, waaronder het tramvervoer. Indertijd heeft de voormalige stadsregio Utrecht (BRU) gekozen voor een variant van Scandinavisch model, waarbij alle taken en verantwoordelijkheden met uitzondering van de uitvoering van het vervoer bij de opdrachtgevende overheid worden belegd. In het gekozen model is de concessieverlener, sinds 2016 is dit de provincie Utrecht, eigenaar en beheerder van het railvoertuigen en de railinfrastructuur en zijn concessieverlener en concessiehouder gezamenlijk verantwoordelijk voor de ontwikkeling van het vervoer. Inmiddels is de ervaring dat een complicerende factor 14

17 bij dit model is dat de verantwoordelijkheid voor het beheer van railinfrastructuur en railvoertuigen bij een ander team binnen de provincie is belegd dan het team dat de concessie beheert. Het feit dat er geen duidelijke opdrachtgever-opdrachtnemersrelatie tussen beide teams bestaat, maakt het lastiger om naleving van bepaalde afspraken door de concessiehouder af te dwingen, wanneer deze hiervoor afhankelijk is van de beschikbaarheid van de railinfrastructuur en/of railvoertuigen. Ook leeft het beeld dat omdat de concessiehouder zelf niet verantwoordelijk is voor aanschaf, beheer en onderhoud van de railvoertuigen deze andere afwegingen maakt die tot hogere voertuigkosten leiden dan wanneer dit wel het geval zou zijn geweest. Andere sturingsmodellen in het openbaar vervoer Een vierde sturingsmodel is het regiemodel dat enige tijd door de stadsregio Rotterdam gehanteerd is, is het zogenaamde regiemodel. In dit model belegt de concessieverlener alle ondersteunende diensten via een contract bij een commerciële partij, de regisseur. Daarnaast verleent de concessieverlener, of de regisseur namens de concessieverlener, een of meerdere concessies voor de uitvoering van het vervoer. In het regiemodel zoals de stadsregio Rotterdam dat in indertijd voor ogen stond, zou de RET namens de stadsregio als regisseur van het openbaar vervoer optreden en daarbij de uitvoering van delen van dit openbaar vervoer (namens de stadsregio) aanbesteden. De stadsregio zou alleen op hoofdlijnen aansturen (= opstellen beleidskaders en subsidieverstrekking). Dit model is verlaten toen bleek dat eerst het busvervoer, gevolgd door het railvervoer in Rotterdam zou moeten worden aanbesteed. Hoewel dit laatste uiteindelijk niet nodig bleek te zijn en de vervoerregio MRDH inmiddels de intentie heeft uitgesproken om het busvervoer weer onderhands aan de RET te gunnen, is niet opnieuw voor het regiemodel gekozen, omdat inmiddels de ervaring was dat de sturingsmogelijkheden bij dit model beperkt zijn. Een vijfde sturingsmodel dat in Duitsland veel wordt toegepast, is het delegatiemodel. Dit model gaat net als het regiemodel uit van een provider die alle ondersteunende diensten uitvoert. Verschil met het regiemodel is dat de concessieverlener geen commerciële partij contracteert voor het uitvoeren van de ondersteunende diensten, maar taken en bevoegdheden, waaronder de bevoegdheid om concessies te verlenen, naar een nietcommerciële partij delegeert. In Bundesland Nedersaksen voert LNVG (in eigendom van Nedersaksen) de regie- en ontwikkelfunctie uit van het regionale openbaar vervoer, organiseert zij de aanbestedingen van trein- en buscontracten en is zij in veel gevallen eigenaar van het materieel. In Nederland hebben de provincies Groningen en Drenthe voor hun busvervoer voor een variant van het delegatiemodel gekozen. Beide provincies hebben hun bevoegdheden gedelegeerd naar het niet-commerciële OV-bureau Groningen-Drenthe. Het OV-bureau verleent de concessies voor het reguliere busvervoer en de HOV-lijnen in de provincies, is verantwoordelijk voor de ontwikkelfunctie en draagt het opbrengstenrisico. De concessiehouders zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het vervoer (= operationele planning), een aantal ontwikkeltaken en de marketing. Door voor dit model te kiezen kunnen 15

18 de provincies het reizigersbelang, waaronder de afstemming met de regionale treindiensten, beter waarborgen, omdat de concessiehouders de dienstverlening niet uit eigen beweging mogen aanpassen maar in de vorm van business cases voorstellen voor kwaliteitsverbeteringen aan het OV-bureau moeten voorleggen. Leerervaringen Er is niet een sturingsmodel aan te wijzen dat succesvoller is dan de andere sturingsmodellen. De keuze voor een sturingsmodel hangt onder meer samen met eigendomsverhoudingen en de visie van een concessieverlener ten aanzien van de rolverdeling tussen concessieverlener en concessiehouder. Uit de interviews blijkt wel dat de werkwijze van de concessieverlener consistent moet zijn met het gekozen sturingsmodel. Kiest een concessieverlener ervoor om een groter deel van de taken en verantwoordelijkheden bij zichzelf of een door hem aangewezen partij, niet zijnde de concessiehouder, te beleggen dan is het de vraag in hoeverre het redelijk is om in die situatie de financiële risico s bij de concessiehouder neer te leggen. Voorbeelden van regio s waar dit consequent is doorgevoerd zijn Utrecht en Groningen-Drenthe. Tegelijkertijd geldt dat gegeven de huidige rol van ProRail rond het beheer en onderhoud van de railinfrastructuur het gemengde sturingsmodel het meest plausibel is. In dit model is een goede afstemming en samenwerking tussen ProRail als provider en de concessiehouders als gebruikers van het spoornet belangrijk. Hierop is makkelijker te sturen wanneer één partij op hetzelfde moment een beheer- en vervoerconcessie verleent, zoals bij het Hoofdrailnet en in Zwitserland het geval is. Is dat niet het geval, zoals bij de regionale treindiensten, dan vergt dit meer afstemming tussen concessieverleners onderling en met de provider. Kader: Verdeling van taken en verantwoordelijkheden in Zwitserland Op het Zwitserse spoorwegennet is een grote variatie aan (geprivatiseerde maar in eigendom van overheden zijnde) vervoerders actief, waarbij er concurrentie is om het spoor (integrale netwerken). De grotere vervoerders in Zwitserland beheren de infrastructuur die zij in eigendom hebben en ook delen van de infrastructuur van kleinere vervoerders. Verschillende organisaties in handen van de nationale en regionale overheden, zoals capaciteitsverdeler Trasse Schweiz en arbritagecommissie SKE, waarborgen een onafhankelijke afstemming van het spoorvervoer. De goede integratie van het Zwitserse spoorsysteem wordt ook mogelijk gemaakt door punctualiteit, goede verbindingen en een gezamenlijk tariefsysteem van trein en bus. Daarnaast zijn de verantwoordelijkheden en financiële verplichtingen in lijn met elkaar verdeeld over de nationale en regionale overheden. Zij zijn tevens de opdrachtgevende partijen Positie ontwikkelfunctie Een specifieke vraag bij de bepaling van het sturingsmodel is bij welke partij de verantwoordelijkheid voor de ontwikkelfunctie belegd wordt. Dan gaat het om taken als het achterhalen van de marktvraag, het ontwerp van het lijnennet en dienstregeling, het bepalen 5 European University Institute (2012) Governance of competition in the Swiss and European railway sector. 16

19 van tarieven, de marketing, communicatie en informatievoorziening en het sturen op een financieel haalbare exploitatie. 6 De keuze ten aanzien van de positie van de ontwikkelfunctie hangt nauw samen met de verdeling van de opbrengstverantwoordelijkheid. Wanneer deze verantwoordelijkheid bij de concessiehouder wordt neergelegd, zal dit hem stimuleren om zijn dienstverlening te verbeteren (= doorontwikkeling) om zo meer betalende reizigers te trekken. Maar hij moet hier dan wel de (ontwikkel)ruimte voor krijgen. De meeste concessieverleners leggen de ontwikkelfunctie en opbrengstverantwoordelijkheid bij de concessiehouder. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Hoofdrailnetconcessie. Deze concessie bevat algemene kaders waarbinnen NS als concessiehouder in principe vrij kan opereren. In de praktijk blijkt de ontwikkelruimte niet altijd even groot als deze op papier lijkt. Zo zijn de eisen die aan de bediening van stations gesteld worden weliswaar relatief laag, maar het feit dat het aanbod afgestemd moet zijn op de vraag en dat in het jaarlijkse vervoerplan voorgestelde wijzigingen in het aanbod moeten worden verantwoord, werkt, mede door politieke inmenging, beperkend op de ontwikkelruimte. Ook voor de meeste gedecentraliseerde treindiensten geldt dat de ontwikkelfunctie bij de concessiehouder ligt. De concessiehouder krijgt de ruimte om de dienstverlening aan te passen, zolang het binnen de gestelde (financiële) kaders past en het product voor de reiziger verbetert. Dat betekent niet dat de concessieverlener geen enkele invloed heeft op het vervoer tijdens de concessieduur. Zo heeft de provincie Zuid-Holland stuurgroepen ingesteld waarin de provincie, de concessiehouder en gemeenten onder meer de vervoerplannen en lange termijnwensen bespreken. Dat leidt tot aanpassingen in het OV aanbod die de concessiehouder uit zichzelf niet zou hebben gedaan en tot meer regionale betrokkenheid bij en draagvlak voor de veranderingen in het OV-aanbod. Afhankelijk van de concessievoorwaarden wordt de concessiehouder hiervoor al dan niet gecompenseerd. In de oostelijke provincies is sprake van een vergelijkbare overlegstructuur. Hier werken concessieverlener, concessiehouder en gemeenten nauw samen in ontwikkelteams. De ervaring daarbij is wel dat binnen deze teams sprake is van een verschil in kennisniveau waardoor het meer tijd kost om tot een goede afstemming te komen. Reden is dat openbaar vervoer voor gemeenteambtenaren vaak slechts één van hun taken is waardoor zij over minder OV-kennis beschikken dan vertegenwoordigers van de concessieverlener en concessiehouder waarvoor openbaar vervoer een dagtaak is. Een aantal concessieverleners kiest voor een meer hybride model waarin de ontwikkelfunctie niet volledig bij de concessieverlener of concessiehouder ligt. Bij deze concessies ligt het initiatief in de regel bij de risicodragende partij, maar wordt er samengewerkt bij het uitvoeren van de ontwikkelfunctie. 7 Dit geldt bijvoorbeeld voor de multimodale concessies Arnhem- Nijmegen en Utrecht. Hier werken concessieverlener en concessiehouder samen volgens het partnershipmodel: beide partijen brengen financiële middelen in om de kwaliteit van het 6 Provincie Zuid-Holland (2012) Discussienota positie ontwikkelfunctie in het openbaar vervoer. 7 IPSE Studies (2016) Doelmatig aanbesteden. 17

20 vervoer te verbeteren en zo het aantal reizigers te vergroten. Productveranderingen worden in nauw overleg tussen concessieverlener en concessiehouder doorgevoerd. 8 Anders dan bij bijvoorbeeld het busvervoer in Groningen en Drenthe komen concessies met treindiensten waarbij de ontwikkelfunctie grotendeels bij de concessieverlener ligt in Nederland niet voor. Kiest een concessieverlener hiervoor, dan leren de ervaringen in Zweden dat aanvullende prikkels zoals een bonus-malusregeling nodig zijn om de concessiehouder te stimuleren om kwaliteitsverbeteringen door te voeren en marketingacties uit te voeren. 9 Zonder deze prikkels zal de concessiehouder zich vooral richten op het uitvoeren van het openbaar vervoer tegen zo laag mogelijke kosten, terwijl de keuzes die hij in zijn bedrijfsvoering maakt ook gevolgen voor de reizigers hebben. Leerervaringen De plek van de ontwikkelfunctie beïnvloedt de mogelijkheden die de concessieverlener heeft voor het aansturen van de concessiehouder. In principe zijn deze mogelijkheden groter wanneer de concessieverlener de ontwikkelfunctie naar zich toetrekt, omdat hij dan een grotere invloed heeft op de ontwikkeling van het OV-aanbod. Bovendien kan hij er op die manier voor zorgen dat het OV-aanbod optimaal bijdraagt aan de realisatie van de overheidsdoelen, omdat het bedrijfsbelang van de concessiehouder niet voorop staat. Daar staat tegenover dat de concessieverlener over voldoende menskracht en expertise moet beschikken om deze functie goed te kunnen uitvoeren. Deze expertise bestaat onder meer uit vervoerkundige en financiële kennis en onderhandelingsvaardigheden. Wat dit laatste betreft is een bepaalde mate van zakelijkheid onontbeerlijk. Verder is het kunnen beschikken over voldoende inhoudelijke kennis met name voor concessies met railvervoer belangrijk vanwege de complexiteit van deze concessies door de afhankelijkheid tussen de exploitatie en de beschikbaarheid van railinfrastructuur en railvoertuigen. Logischerwijs beschikken concessiehouders over meer kennis dan hun concessieverleners, zeker als het om de operationele aspecten van spoorvervoer gaat. Mede daarom nemen concessiehouders graag de ontwikkelfunctie en opbrengstverantwoordelijkheid op zich. Dat biedt hen de meeste prikkels om het vervoer te ontwikkelen en de prestaties te verbeteren en vereist een minder grote inspanning van concessieverleners omdat zij vooral op deze prestaties kunnen sturen (zie ook paragraaf 5.2). Ten slotte loopt de concessieverlener een financieel risico wanneer niet alleen de ontwikkelfunctie maar ook de opbrengstverantwoordelijkheid bij hem ligt, hetgeen gelet op de nauwe relatie tussen beide wenselijk is. Zo heeft de provincie Utrecht er bijvoorbeeld voor gekozen om de ontwikkelfunctie samen met de concessiehouder uit te voeren en de opbrengstverantwoordelijkheid te delen door een onderscheid te maken tussen het financiële risico op de korte termijn (bij de concessiehouder) en de lange termijn (bij de concessieverlener). De provincie maakt periodiek met de concessiehouder taakstellende 8 Inno-V (2016) Devolution, integration and franchising Local public transport in the Netherlands. 9 Nash, C., Nilsson, J-E. (2009) Competitive tendering of rail services a comparison of Britain and Sweden. 18

21 afspraken over de reizigersopbrengsten die hij, gelet op de afspraken over het kwaliteitsniveau, in de komende periode moet genereren. De hoogte van de subsidie die de concessiehouder van de provincie ontvangt is op deze afspraken gebaseerd. Weet de concessiehouder deze taakstellende reizigersopbrengsten in de praktijk niet te genereren dan haalt hij een lager rendement of lijdt hij zelfs verlies. Vallen de reizigersopbrengsten daarentegen hoger uit dan haalt hij een hogere rendement. Het financiële risico ligt binnen deze periode derhalve bij de concessiehouder. Na afloop van iedere periode herijken de provincie en de concessiehouder de afspraken ten aanzien van de taakstellende reizigersopbrengsten op basis van de ontwikkeling in de reizigersopbrengsten in de afgelopen periode, afspraken over het kwaliteitsniveau in de komende periode en eventuele ontwikkelingen van buitenaf die van invloed zijn op de reizigersopbrengsten. Op basis van de nieuwe afspraken bepaalt de provincie de hoogte van de subsidie in de daaropvolgende periode. Zijn de taakstellende opbrengsten hoger dan kan de subsidie bij een gelijkblijvend kwaliteitsniveau verlaagd worden; bij lagere taakstellende opbrengsten is een hogere subsidie nodig. Met andere woorden, op de langere termijn ligt het financiële risico bij de provincie. Voor deze constructie is gekozen vanwege de ontwikkelingen in en rond de stad Utrecht, waaronder de aanleg van de Uithoflijn die de reizigersopbrengsten sterk kunnen beïnvloeden; gevolgen die ten tijde van de aanbesteding moeilijk door vervoerders in te schatten waren. 19

22 3. Sturingsfilosofie DE STURINGSFILOSOFIE BETREFT DE WIJZE WAAROP DE CONCESSIEVERLENER ZIJN CONCESSIEHOUDERS WIL AANSTUREN. TREKT HIJ HIERIN SAMEN OP MET DE CONCESSIEHOUDER OF VOLGT HIJ DE ONTWIKKELINGEN JUIST MEER OP AFSTAND. EN IN GEVAL VAN ONDERHANDS GEGUNDE CONCESSIES, DOET HIJ DIT VANUIT ZIJN ROL VAN CONCESSIEVERLENER OF VANUIT ZIJN ROL VAN (MEDE-)EIGENAAR. DE STURINGSFILOSOFIE IS VAN DIRECTE INVLOED OP DE STURINGSINSTRUMENTEN DIE DE CONCESSIEVERLENER TIJDENS DE CONCESSIEVERLENING EN HET CONCESSIEBEHEER INZET. 3.1 Algemene sturingsfilosofie Voorafgaand aan de selectie van sturingsinstrumenten die de concessieverlener tijdens de concessieverlening en het concessiebeheer inzet, moet duidelijk zijn op welke wijze hij de concessie wil gaan beheren en wat dit betekent voor de eisen die hij aan de concessiehouder en zijn dienstverlening stelt (zie ook bijlage 5). Er zijn vier sturingsfilosofieën te onderscheiden, te weten: 1) volgen, 2) controleren, 3) stimuleren en 4) participeren. 1. Volgen De concessieverlener monitort de ontwikkelingen in de concessie en verzamelt informatie om de door de concessiehouder geleverde prestaties te duiden. De uitkomsten van de monitoring leiden niet tot vervolgacties vanuit de concessieverlener, zoals bijvoorbeeld het eisen van een verbeterplan of het opleggen van een boete. Volgen is sturen op afstand en vraagt daarom een groot vertrouwen van de concessieverlener in de concessiehouder. Een spoorconcessie waarbij deze sturingsfilosofie is toegepast is de onderhands aan NS gegunde concessie voor de Hoekse Lijn. Het ging hierbij niet om een bewuste keuze van de stadsregio Rotterdam 10 als concessieverlener, maar om een resultaat van de onderhandelingen over de voorwaarden waaronder deze concessie kon worden verleend. De bereidheid bij de concessiehouder om nieuwe sturingsinstrumenten in de concessie op te nemen was beperkt, mede omdat het, vanwege de voorziene ombouw van deze spoorlijn tot metrolijn, steeds om een kortlopende concessie ging waarvoor niet of nauwelijks interesse bij andere vervoerders bestond. De voormalige busconcessie Duin- en Bollenstreek / Leiden en Rijnstreek / Midden-Holland (voorloper van de huidige concessie Zuid-Holland Noord) is een ander voorbeeld waarbij concessieverlener Zuid-Holland volgen als sturingsfilosofie gebruikte. De provincie stuurde 10 Inmiddels is de bevoegdheid ten aanzien van deze concessie overgegaan naar de Vervoerregio Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH). 20

23 nadrukkelijk op afstand en kwam pas in actie als er signalen van reizigers binnenkwamen dat er zaken niet goed liepen. De ervaringen met de toepassing van deze filosofie waren echter niet onverdeeld positief. De concessiehouder vulde zijn verantwoordelijkheid redelijk goed in, maar benutte niet de volledige ruimte die hij van de provincie kreeg terwijl de provincie weinig sturingsmogelijkheden had. Zo bleken de ontwikkelmogelijkheden en de financiële prikkels in de praktijk beperkter te zijn dan vooraf was ingeschat, bijvoorbeeld omdat de concessiehouder financieel gezien in grote mate afhankelijk was van de subsidie die hij van de concessieverlener verkreeg. De provincie heeft deze sturingsfilosofie verlaten vanwege de behoefte en politieke druk die ontstond om meer sturingsmogelijkheden te hebben. 2. Controleren De concessieverlener controleert of de concessiehouder de gemaakte afspraken nakomt. Indien de concessiehouder niet presteert zoals is afgesproken, kan de concessieverlener besluiten in te grijpen. Dit kan o.a. door het geven van een waarschuwing, de eis om een verbeterplan op te stellen en uit te voeren of het opleggen van een boete. Controleren is een filosofie die past bij een beperkt vertrouwen van de concessieverlener in de concessiehouder. Er zijn weinig concessies in Nederland waarbij de concessieverlener zich beperkt tot het controleren van de concessiehouder. Vaak is sprake van een combinatie van controleren en stimuleren, zoals bij de Hoofdrailnetconcessie, de concessie Noordelijke treindiensten en de concessie Alphen a/d Rijn Gouda. Deze sturingsfilosofie is in het verleden wel door de provincie Noord-Brabant toegepast bij de busconcessie West-Brabant ( ). Vanwege tegenvallende resultaten in de voorafgaande concessieperiode, hechtte de provincie veel waarde aan een intensieve monitoring met daarbij de mogelijkheid tot het opleggen van boetes. Dat werd vastgelegd in de concessie. Gaandeweg de concessie is de provincie evenwel van deze sturingsfilosofie afgestapt en is meer ingezet op samenwerking tussen beide partijen in plaats van de handhavende rol van de concessieverlener tegenover de concessiehouder. Dit had onder meer te maken met de beperkte kennis en capaciteit die bij de provincie aanwezig was om deze sturingsfilosofie goed toe te kunnen passen. Dit is ook de reden geweest dat de concessiehouder gedurende de concessie meer verantwoordelijkheden ten aanzien van de ontwikkelfunctie op zich heeft genomen. Door deze veranderingen is de samenwerking tussen provincie en concessiehouder verbeterd Stimuleren Deze vorm van sturing is erop gericht de concessiehouder te prikkelen om te presteren boven het geëiste minimum. Dit kan door een bonus in het vooruitzicht te stellen of door de subsidie afhankelijk te stellen van de geleverde prestaties. Een op stimuleren gerichte sturingsfilosofie getuigt van vertrouwen bij de concessieverlener in een doorontwikkeling van het OV door de concessiehouder. 11 Douma, T. (2012) Samenwerking in het regionale openbaar vervoer. 21

24 Zoals eerder aangegeven is in de praktijk vaak sprake van een combinatie van stimuleren en controleren, zoals bij de Hoofdrailnetconcessie, de concessie Noordelijke treindiensten en de concessie Alphen a/d Rijn Gouda. Andere voorbeelden zijn de door de Vervoerregio Amsterdam verleende concessies. Netto-contracten 12 (Stadsconcessie Amsterdam) en suppletiecontracten (streekconcessies) in combinatie met bonus-malusregelingen stimuleren de concessiehouder om een bijdrage te leveren aan de realisatie van de overheidsdoelen, zoals een toename van het OV-gebruik in de spits (en daarmee ontlasting van de weg) en een goede deur-tot-deur reis. De Vervoerregio Amsterdam geeft de concessiehouder daarbij de ruimte om zijn aanbod zo goed mogelijk af te stemmen op de behoeften van (potentiële) reizigers, zolang aan de concessievoorwaarden wordt voldaan (= toetsende rol). 4. Participeren Deze sturingsfilosofie richt zich op het gezamenlijk beheren en sturen van de concessie. Door in het bestek en/of door een constructieve houding van de concessieverlener het belang van samenwerking tussen de concessiehouder, concessieverlener en eventuele andere betrokken partijen (zoals gemeenten, consumentenorganisaties en onderwijsinstellingen) te onderstrepen, wordt gezamenlijk gewerkt aan beter OV. De provincies Gelderland, Flevoland en Overijssel passen deze sturingsfilosofie toe, zowel bij concessies die uitsluitend spoorvervoer omvatten (o.a. Valleilijn en Vechtdallijnen), als multimodale concessies (o.a. Achterhoek-Rivierenland en Arnhem-Nijmegen) en busconcessies (o.a. Midden-Overijssel en Veluwe). De provincie Overijssel heeft dit afgedwongen door eisen ten aanzien van de wijze van samenwerking op te nemen in het bestek, daar waar de provincie Gelderland door haar houding tijdens het concessiebeheer een goede samenwerking met de concessiehouder wil bereiken. Een vergelijkbare filosofie wordt door de provincie Utrecht gehanteerd als het gaat om het vervoer in en rond de stad Utrecht. Verschil tussen de aanpak in Oost-Nederland en in Utrecht is dat het initiatief in Oost-Nederland bij de concessiehouder ligt en in Utrecht bij de concessieverlener. In alle gevallen is de ervaring dat met deze sturingsfilosofie meer kan worden bereikt. De samenwerking maakt het mogelijk om, na onderhandeling, veranderingen die niet in het bestek voorzien waren door te voeren. Dit vanuit het besef bij alle betrokken partijen dat ze elkaar nodig hebben om iets te kunnen bereiken en daarbij accepteren dat dit een kwestie van geven en nemen is. Deze wijze van samenwerking vergt wel veel personele inzet vanwege het frequente overleg tussen beide partijen. Leerervaringen Afhankelijk van hun doelstellingen en de rol die zij voor zichzelf zien als het gaat om openbaar vervoer kiezen concessieverleners in de praktijk vaak voor een mix van bovenstaande sturingsfilosofieën. Deze mix hangt af van (i) de rol van de concessieverlener bij de ontwikkelfunctie en (ii) de (verwachte) vertrouwensrelatie met de concessiehouder. Concessieverleners die de ontwikkelfunctie (deels) zelf invullen werken hierbij nauw samen 12 In paragraaf wordt ingegaan uit de verschillende contract/subsidievormen, waaronder netto- en suppletiecontracten. 22

25 met de concessiehouder (= participeren). Voor een goede samenwerking is vertrouwen in de tegenpartij noodzakelijk, in welk geval een concessieverlener kan volstaan met het volgen of stimuleren van de prestaties van de concessiehouder. Ontbreekt dit vertrouwen dan kiezen concessieverleners voor een controlerende rol. Dit betekent ook dat de sturingsfilosofie niet voor altijd vastligt. Wanneer de concessiehouder het vertrouwen van de concessieverlener schaadt, bijvoorbeeld door tegenvallende prestaties, kan de concessieverlener ervoor kiezen om tijdens de looptijd van de concessie meer de nadruk te leggen op haar controlerende rol. Omgekeerd is dat uiteraard ook mogelijk; bij een toenemend vertrouwen kan controleren worden losgelaten en meer richting volgen of stimuleren worden overgegaan. Belangrijk is dat de concessie de sturingsinstrumenten omvat die nodig zijn om naar een andere sturingsfilosofie over te kunnen stappen. 3.2 Sturing via eigendoms- of contractrelatie Wanneer een concessie wordt verleend aan een vervoerder die in eigendom is van de concessieverlener, is er naast een contractrelatie tevens sprake van een eigendomsrelatie. Hiervan is veelal sprake bij onderhands gegunde concessies en dit kan van invloed zijn op de sturingsinstrumenten die worden ingezet. Het financiële belang dat de eigenaar heeft, kan resulteren in rendementseisen aan de concessiehouder en terughoudendheid als het gaat om het opleggen van financiële sancties, hetgeen ten koste kan gaan van de kwaliteit van het openbaar vervoer. Anders gezegd, er kan sprake zijn van tegenstrijdige belangen wanneer hetzelfde overheidsorgaan zowel eigenaar als concessieverlener is. Zowel voor de concessie voor het Hoofdrailnet (NS) als voor de concessies voor het stadsvervoer in de drie grote steden (GVB, RET en HTM) geldt dat de concessieverlener ook een (indirecte) eigendomsrelatie met de concessiehouder heeft. Deze eigendomsrelatie verschilt echter per concessie. Bij NS is het ministerie van Infrastructuur en Milieu opdrachtgever en het ministerie van Financiën eigenaar. Hoewel beide ministeries deel uitmaken van dezelfde overheidsorganisatie, kunnen de belangen van beide ministeries tegenstrijdig zijn. Het ministerie van Financiën verlangt dat NS een marktconform normrendement 13 behaalt. Dit normrendement is één van de uitgangspunten voor de afspraken tussen het ministerie van Infrastructuur en Milieu en NS zoals vastgelegd in de Hoofdrailnetconcessie, waaronder de hoogte van de concessievergoeding. Wanneer het ministerie van Infrastructuur en Milieu met NS aanvullende afspraken wil maken die NS geld kost, dan geldt het principe dat het ministerie hier voor moet betalen, zodat NS het normrendement kan blijven behalen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de toiletten die in de treinen worden ingebouwd. Maar het kan ook 13 Het normrendement is het rendement dat een bedrijf waarvan de Staat aandeelhouder is, wordt geacht te halen voor een gezonde bedrijfsvoering. Het dient tevens als referentiepunt bij de besluitvorming over investeringen. Bron: Ministerie van Financiën (2013) Nota deelnemingenbeleid Rijksoverheid De hoogte van het rendement komt tot stand op basis van een internationale peer group analysis. 23

26 gebeuren dat het ministerie van Financiën een lager rendement accepteert, wanneer sprake is van (minder rendabele) maatschappelijke investeringen en activiteiten zoals kosten voor sociale veiligheid 14, want uiteindelijk is het publieke belang leidend. Dit is anders bij de drie stadsconcessies. Voor de RET en HTM geldt dat de Vervoerregio MRDH vanwege haar gouden aandeel weliswaar mede-eigenaar is, maar het economisch eigendom van deze bedrijven ligt volledig bij de betreffende gemeente (respectievelijk Rotterdam en Den Haag). De Vervoerregio MRDH loopt daardoor geen financieel risico als het gaat om het bedrijfsresultaat van deze vervoerders. Hetzelfde geldt voor de Vervoerregio Amsterdam, met dien verstande dat de voor de onderhandse gunning vereiste zeggenschap in GVB hier niet door middel van een gouden aandeel maar via een samenwerkingsovereenkomst met de gemeente Amsterdam, de eigenaar van GVB, is geregeld. In beide vervoerregio s is daarmee sprake van gescheiden portemonnees in de zin dat de concessieverlener niet zelf via het rendement van de concessiehouder geconfronteerd wordt met de gevolgen van eventuele maatregelen die hij aan de concessiehouder oplegt. Omdat het economisch eigendom bij de grootste gemeente(n) binnen de regio ligt, kan echter bestuurlijke druk ontstaan om niettemin rekening te houden met de economische gevolgen van maatregelen zoals het opleggen van hoge boetes. Leerervaringen Voor de Hoofdrailnetconcessie en de door de vervoerregio s aan GVB, HTM en RET verleende (railgebonden) concessies, waarbij sprake is van een (indirecte) eigendomsrelatie tussen de concessieverlener en de concessiehouder, geldt dat de concessiehouder (vooral) via de contractrelatie wordt aangestuurd. Voor de nieuwe Hoofdrailnetconcessie geldt dat naast het ministerie van Infrastructuur en Milieu ook het ministerie van Financiën stuurt op de prestaties van NS, waarbij de sturingsinstrumenten die zij inzetten op elkaar zijn afgestemd en is afgesproken dat indien één van beide ministeries de afspraken met NS wil wijzigen, zij dit eerst onderling afstemmen. 14 Ministerie van Financiën (2016) Jaarverslag Beheer Staatsdeelnemingen 2015, p

27 4. Sturingsinstrumenten bij concessieverlening CONCESSIEVERLENERS BESCHIKKEN TIJDENS DE FASE VAN CONCESSIEVERLENING OVER VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN OM TE STUREN OP DE SELECTIE VAN DE MEEST GESCHIKTE CONCESSIEHOUDER EN HET PRODUCT DAT HIJ AANBIEDT. 4.1 Inleiding De concessieverlener beschikt tijdens het proces van concessieverlening over een vijftal sturingsinstrumenten om te sturen op de uitkomsten van dit proces. Dit zijn: 1. Wijze van concessieverlening 2. Selectiecriteria 3. Programma van Eisen 4. Gunningscriteria 5. Informatievoorziening Bij de toepassing van bovenstaande sturingsinstrumenten, en de sturingsinstrumenten in het kader van het concessiebeheer (zie hoofdstuk 5) is het belangrijk oog te hebben voor enkele valkuilen die een succesvolle inzet van de instrumenten kunnen verhinderen, te weten: De sturingsinstrumenten voldoen niet, wat adequate aansturing complex of onmogelijk maakt. Er is te weinig sturing, waardoor de concessiehouder te veel zijn eigen gang kan gaan. Er is te veel sturing waardoor de concessieverlener zich onnodig veel met details bemoeit. Uitdaging is een optimum te vinden tussen de (publieke) doelen die de concessieverlener wil realiseren en de kosten die hiermee gemoeid zijn (zie ook bijlage 5), met daarbij in het achterhoofd dat er naast de sturingsinstrumenten externe factoren zijn die de realisatie van publieke doelen beïnvloeden. Denk bijvoorbeeld aan demografische en economische ontwikkelingen, maar ook aan maatregelen van derden, zoals infrabeheerders en publiekstrekkers, die van invloed zijn op de prestaties van de concessiehouder. Dit maakt het lastig om het effect van de ingezette sturingsinstrumenten te duiden. Wel kan geleerd worden van de ervaringen van concessieverleners met de inzet van de verschillende sturingsinstrumenten. 25

28 4.2 Wijze van concessieverlening In de basis zijn er twee vormen van concessieverlening: aanbesteden en onderhands gunnen. De wijze waarop de huidige concessies in Nederland zijn verleend, is vooral ingegeven door wet- en regelgeving (Wet personenvervoer 2000) en slechts in enkele gevallen door de keuze van decentrale overheden. Alleen het ministerie van Infrastructuur en Milieu en de vervoerregio s Amsterdam en Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) hebben momenteel wettelijk de ruimte om hun concessie(s) aan te besteden dan wel onderhands te gunnen. Aanbesteding Het overgrote deel van de gedecentraliseerde treindiensten is aanbesteed. Dit is een rechtstreeks gevolg van de verplichting uit de Wet personenvervoer 2000 (zie bijlage 3). Aanbesteden heeft als voordeel dat de concessieverlener niet precies hoeft aan te geven welk product hij van de concessiehouder verwacht, maar in de vorm van wensen vervoerders kan stimuleren om extra s te bieden die op een kostenefficiënte wijze bijdragen aan de realisatie van publieke doelen. Vervoerders zullen tot het uiterste gaan om een competitieve inschrijving te kunnen doen, in het bijzonder wanneer er (naar verwachting) meerdere vervoerders interesse hebben in de concessie. Dat leidt tot meer mogelijkheden om de overheidsdoelen tegen zo laag mogelijke kosten te realiseren 15, zo komt uit de interviews en het literatuuronderzoek 16,17,18 naar voren. Kader: Kwaliteitsverbeteringen Zuid-Hollandse treindiensten In april 2014 heeft Abellio/NS de concessie voor Alphen aan den Rijn Gouda gewonnen. Daardoor verzorgen zij vanaf december 2016 voor de komende 15 jaar het vervoer op deze lijn. De provincie Zuid-Holland heeft aangegeven dat het nu voor hetzelfde geld een aanmerkelijk beter en groter vervoersaanbod heeft gekregen vergeleken met de eerdere onderhandse gunning. De verbeteringen betreffen onder meer de bediening van de met subsidie van de provincie gerealiseerde nieuwe stations, verhoging van de frequentie en wifi in de treinen. Hierbij moet worden opgemerkt dat de provincie de verbeteringen deels via het bestek had opgelegd en dat de eerdere concessies een veel kortere looptijd hadden waardoor de animo om kwaliteitsverbeteringen door te voeren minder was vanwege de beperkte terugverdientijd. Vergelijkbare resultaten zijn bereikt op de MerwedeLingelijn, al is dit niet alleen het resultaat van de aanbesteding maar vooral ook van de decentralisatie van deze treindienst naar de provincie. De regio en de provincie konden daardoor bij de MerwedeLingelijn veel meer invloed uitoefenen op de kwaliteit van de treinverbinding. Dit heeft geleid tot een forse reizigersgroei, een beter vervoersproduct en een hogere waardering van de kwaliteit door de reizigers. Onduidelijk is of deze 15 Gedachte hierbij is dat de wensen van de concessieverlener een directe relatie met de publieke doelen hebben, waarbij de gunningssystematiek vervoerders stimuleert om deze wensen zoveel mogelijk in te vullen. Vervoerders zullen kijken welke wensen zij gegeven het beschikbare budget (= verwachte vervoeropbrengsten + subsidie) kunnen invullen en daarbij beginnen met de wensen die zij relatief eenvoudig (= laagste kosten per verwacht gunningspunt) kunnen invullen. 16 Mouwen, A., Rietveld, P. (2013) Does competitive tendering improve customer satisfaction with public transport? A case study fort he Netherlands. 17 IPSE Studies (2016) Doelmatig aanbesteden. 18 Groenendijk, J., Heer, J.M. de, Meurs, H., Pieper, R., & Rosbergen, E. (2005). Evaluatie Wp2000. Eindrapport functionele en doelmatigheidstoets. 26

29 ontwikkelingen volledig zijn toe te schrijven aan de aanbesteding. Voor die tijd waren er een aantal kortlopende onderhandse gegunde concessies die zowel door vervoerder als door provincie als tijdelijk werden beschouwd. Daardoor hadden de partijen weinig belangstelling om er iets van te maken. Kader: De Britse wijze van aanbesteden Groot-Brittannië kent een concessiestelsel met concurrentie om het spoor (net als Nederland), met een aantal mogelijkheden voor concurrentie op het spoor. De concessieduur varieert van 3 tot 15 jaar, waarbij de concessieverlener eigenaar is van het materieel en de concessiehouder betaalt voor het mogen uitvoeren van het vervoer. De opzet van de spooraanbestedingen is commerciëler dan in Nederland. De concessies worden aanbesteed in 2 fases: 1. Prekwalificatiefase: Hierbij geeft de inschrijver zijn visie op de concessie en moet hij een EFQM 19 -assessment doorlopen. Op basis hiervan beoordeelt de concessieverlener de kwaliteit van het management van de inschrijver. Dat is in Groot-Brittannië bijzonder relevant aangezien het materieel wordt geleast van de concessieverlener en het uitvoerende personeel, net als in Nederland, en bij een wisseling van concessiehouder overgaat naar de nieuwe concessiehouder. Daarmee is het management het enige is dat bij een concessiewisseling verandert. 2. Aanbestedingsfase: De Invitation to Tender (ITT) bevat projectplannen die per onderwerp zijn geclusterd. De plannen moeten worden opgesteld volgens de zogenoemde RADARsystematiek 20 en moeten een gedetailleerde weergave bevatten van de wijze hoe, waarom en op welke wijze de inschrijver de plannen gaat uitvoeren. In de ITT wordt onderbouwd hoe en waarop de plannen van de inschrijvers worden beoordeeld. In de Britse methode wordt de concessiehouder gestimuleerd om zowel tijdens de aanbesteding als tijdens de concessieperiode te blijven innoveren omdat dit bijdraagt aan de slagingskans van volgende inschrijvingen. Innovaties uitgevoerd in eerder gewonnen concessies wegen namelijk mee bij de beoordeling van inschrijvingen voor volgende concessies. Aanbestedingen hebben de laatste 20 jaar geleid tot grote efficiencywinsten en reizigersgroei, die ook deels worden veroorzaakt door autonome ontwikkelingen. 21 Onderhandse gunning Bij onderhandse gunning onderhandelen de concessieverlener en de concessiehouder onderling over de doelstellingen en voorwaarden van de concessie. De betreffende concessiehouder, veelal de zittende vervoerder, is feitelijk de enige (markt)partij die voor gunning van de concessie in aanmerking komt waardoor er van marktspanning niet of nauwelijks sprake is. Dit beperkt de prikkel voor de concessiehouder om meer te bieden dan door de concessieverlener geëist is. Toch zijn er sturingsmogelijkheden waarmee de concessieverlener de concessiehouder kan bewegen tot het leveren van een grote inspanning om de concessie binnen te halen, bijvoorbeeld door het creëren van een reële en geloofwaardige terugvaloptie. Deze kan 19 EFQM staat voor European Foundation for Quality Management en is een model dat continu verbetering nastreeft. Bron: KpVV (2013) Modelbestek van de toekomst. Op weg naar meer flexibiliteit en innovatie in de contractvormen in het openbaar vervoer. 20 RADAR staat voor Results, Approach, Deployment, Assess and Refine. 21 KpVV (2013) Modelbestek van de toekomst. Op weg naar meer flexibiliteit en innovatie in de contractvormen in het openbaar vervoer. 27

30 worden ingezet mochten de onderhandelingen tussen de concessieverlener en de concessiehouder stuk lopen. De terugvaloptie moet wel zo reëel zijn dat de beoogde concessiehouder het gevoel heeft dat hij daadwerkelijk het risico loopt dat de concessie alsnog niet aan hem gegund wordt. Dit kan bijvoorbeeld door het Programma van Eisen (PvE) zo op te stellen dat dit ook als basis voor een aanbesteding kan dienen. Kader: Terugvalopties vervoerregio s Amsterdam en MRDH Zowel de Vervoerregio Amsterdam als de Vervoerregio MRDH hebben bij onderhandse gunning een terugvaloptie gecreëerd om een beter aanbod van de zittende concessiehouder te krijgen. De Vervoerregio Amsterdam heeft dit gedaan door een PvE voor de stadsconcessie Amsterdam op te stellen dat ook geschikt was voor een eventuele aanbesteding. De Vervoerregio MRDH dreigde om de concessie voor de Hoekse Lijn (de gedecentraliseerde treindienst naar Hoek van Holland) niet te gunnen omdat het aanbod van de zittende concessiehouder als onvoldoende werd beoordeeld. De terugvaloptie bestond uit het tijdelijk vervangen van de treindienst door een buslijn die door een andere vervoerder zou worden uitgevoerd. De ervaring van de Vervoerregio Amsterdam is dat wanneer de concessieverlener geen (reële) terugvaloptie heeft, zij veel minder sterk staat in de onderhandelingen en daardoor met een minder gunstig aanbod genoegen moet nemen. Voor de Vervoerregio MRDH bleek de terugvaloptie cruciaal om toch een goed aanbod te krijgen van de zittende concessiehouder. De terugvalopties leidden voor beide concessieverleners tot een inschrijving passend bij de overheidsdoelen. Effecten aanbesteden en onderhands gunnen De effecten van onderhands gunnen versus aanbesteden kunnen worden afgeleid uit de waardering voor het OV-product door de reiziger en de doelmatigheid van de overheidsbestedingen. Gebleken is dat bij aanbestede concessies de reizigerstevredenheid hoger is dan bij onderhands gegunde concessies. 22,23 Direct na de aanbesteding stijgt het kwaliteitsoordeel met gemiddeld 0,4 punt ten opzichte van de periode vóór de vorige concessieperiode ( ). Uit eigen analyses van cijfers van de OV-Klantenbarometer 24 met betrekking tot het lokale en regionale railgebonden OV in Nederland (= gedecentraliseerde treindiensten, metro en tram) blijkt dat het kwaliteitsoordeel voor aanbestede concessies in de periode gemiddeld 0,1 punt hoger is dan voor onderhands gegunde concessies, maar dat het verschil tijdens het tweede deel van deze periode nivelleert. Zowel in 2015 als in 2016 is het gemiddelde rapportcijfer voor het onderhands gegunde railvervoer (= trein, tram en metro, exclusief Hoofdrailnet) vergelijkbaar met het gemiddelde rapportcijfer voor het aanbestede railvervoer (figuur 4.1; zie ook bijlage 6). Voor het Hoofdrailnet ontbreekt openbare informatie over de ontwikkeling in het gemiddelde kwaliteitsoordeel. Figuur 4.2 toont evenwel dat na een stijging in de beginperiode van de vorige concessie het aandeel reizigers dat het vervoer op het Hoofdrailnet met een 7 of meer waardeert vanaf 2008 tussen de 74 en 78 procent 22 ESB (2017) Kwaliteit aanbesteed ov daalt gedurende concessieperiode. 23 Mouwen, A., Rietveld, P. (2013) Does competitive tendering improve customer satisfaction with public transport? A case study for the Netherlands. 24 CROW (2017) OV-Klantenbarometer. 28

31 schommelt met een piek van 78% in 2009, waarmee de waardering onder de streefwaarde voor 2019 ligt. Figuur 4.1 Gemiddelde rapportcijfers onderhands gegunde en aanbestede railvervoer (trein, tram, metro, exclusief Hoofdrailnet) Figuur 4.2 Klantoordeel NS, percentage reizigers dat rapportcijfer 7 of meer geeft, ,27,28 Het teruglopen van het kwaliteitsoordeel gedurende de concessieperiode bij veel aanbestede concessies kan verschillende redenen hebben. 29 Zo kan de verdeling van de risico s tussen concessiehouder en concessieverlener ertoe leiden dat de concessiehouder bepaalde risicovolle maatregelen niet uitvoert terwijl deze wel bijdragen aan een beter OV-product en daarmee de realisatie van publieke doelen. Ook de zogeheten vloek van de winnaar, waarbij de winnaar meer biedt dan hij eigenlijk waar kan maken voor het beschikbare subsidiebedrag, kan een reden zijn. Verder spannen concessiehouders (met name in aanbestede concessies) zich aan het eind van de concessie mogelijk minder in om hun 25 CROW (2017) OV-Klantenbarometer. 26 NS (2017) Jaarverslag NS (2015) Jaarverslag NS (2013) Jaarverslag ESB (2017) Kwaliteit aanbesteed ov daalt gedurende concessieperiode. 29

32 dienstverlening te verbeteren, zeker wanneer zij weten dat de concessie naar een andere vervoerder overgaat. 30 Daarnaast speelt de veroudering van het materieel een rol. Bij aanbestede concessies wordt de materieelvloot vaak bij de start van de concessie in één keer door nieuwe bussen en/of treinen vervangen; bij onderhandse gegunde concessies verloopt de vervanging meer geleidelijk. Tot slot heeft een gewenningseffect mogelijk ook invloed; reizigers wennen snel aan een betere kwaliteit. Naast het hogere kwaliteitsoordeel is bij aanbesteding sprake van een grotere en structurele efficiëntieverbetering: vervoerders bieden meer openbaar vervoer voor het beschikbare budget. 31,32 Wel blijkt dat wanneer concessies opnieuw worden aanbesteed er weinig extra efficiencywinsten behaald worden, maar het omgekeerde, te weten efficiencywinsten die weer verloren gaan, blijkt ook niet het geval. Ook leidt de uitbreiding van het aanbod niet tot een vergelijkbare toename van het gebruik. Op de regionale spoorlijnen is het aantal reizigerskilometers op de meeste trajecten weliswaar gestegen nadat deze zijn aanbesteed, maar de stijging is minder sterk dan de uitbreiding van het aanbod. Dat heeft geleid tot een daling van de bezettingsgraad. 33 Uit onderzoek gebaseerd op Nederlandse busconcessies blijkt dat er een positief verband bestaat tussen de kostendoelmatigheid en een netto kostencontract (+15%) en gebruik van bonusregelingen (+10%) 34. Het onderzoek laat geen verband zien tussen de waargenomen kwaliteit en de kostendoelmatigheid. Onderzoek uit 2005 laat zien dat concessieverleners die concessies aanbesteedden een kostenreductie van gemiddeld 15 tot 20% wisten te realiseren, waar dit bij onderhands gegunde concessies 5 tot 10% was. 35 Uit later onderzoek blijkt een grote variatie in de daling van de subsidie per dienstregelingsuur: voor metro bedraagt de daling tussen 2005 en %, voor busvervoer in landelijk gebied 21%. 36 De effecten van aanbesteding dan wel onderhandse gunning op de kostendoelmatigheid van treindiensten is door het ontbreken van gegevens 37, niet vast te stellen. Leerervaringen Er kunnen diverse lessen worden getrokken uit de wijze waarop concessies voor railgebonden OV (trein, metro en bus) zijn verleend. Overheidsdoelen 30 ESB (2017) Kwaliteit aanbesteed ov daalt gedurende concessieperiode. 31 Twynstra & Gudde, MuConsult (2005). Evaluatie Wp2000. Eindrapport functionele en doelmatigheidstoets. 32 KpVV (2011) Ontwikkeling openbaar vervoer KpVV (2011) Ontwikkeling openbaar vervoer Bij een netto kostencontract zijn de reizigersopbrengsten voor de concessiehouder. Het subsidiebedrag bij het netto kostencontract wordt vastgesteld door taakstellende kosten af te trekken van de opbrengsten die deze taken met zich meebrengen. Bij een netto kostencontract ligt het opbrengstrisico dan ook bij de concessiehouder (zie ook paragraaf 5.4.1). Bron: IPSE Studies (2016) Doelmatig aanbesteden. 35 Twynstra & Gudde, MuConsult (2005). Evaluatie Wp2000. Eindrapport functionele en doelmatigheidstoets. 36 SEO (2013) De kosten van regionaal openbaar vervoer. 37 In hoofdstuk 2 zagen we dat een deel van de aanbestede treindiensten deel uitmaakt van multimodale concessies waarbij sprake is van één subsidiepot voor spoor- en busvervoer. 30

33 De eerste lessen hebben betrekking op het behalen van de overheidsdoelen bij verschillende wijzen van concessieverlening. Bij aanbestede concessies ligt de reizigerstevredenheid gemiddeld hoger dan bij onderhands gegunde concessies, al nivelleert het verschil in de loop der tijd. Ook neemt het aanbod van vervoer toe, hetgeen gepaard gaat met stijgende reizigersaantallen, zij het dat deze stijging relatief kleiner is dan de uitbreiding van het aanbod (= afnemende bezettingsgraad). Anders dan bij aanbestedingen, is bij onderhandse gunning geen sprake van kwaliteitssprong. Vanwege het onderhandelingsproces dat aan de concessieverlening voorafgaat en het ontbreken van het ontbreken van marktspanning, zijn de mogelijkheden voor de concessieverlener om extra kwaliteit te eisen en de noodzaak voor de beoogde concessiehouder om extra s te bieden kleiner. Ook ontbreekt vanwege de continuïteit van de concessiehouder de noodzaak om afschrijvingstermijnen en vervangingsmomenten van materieel af te stemmen op de concessieduur. Overigens is deze afstemming vanwege de langere afschrijvingstermijn van treinen, trams en metro s, bij railconcessies ook minder eenvoudig te realiseren dan bij busconcessies. De Britse wijze van aanbesteden stimuleert innovatie en vergroot daarmee de kans op het behalen van de overheidsdoelen. Kanttekening is dat vervoerders hun plannen moeten onderbouwen met bewijzen waarmee wordt aangetoond hoe het aanbod eerder of elders is gerealiseerd. Dat remt het toepassen van innovaties. Ook is veel kennis nodig om EFQM 38 en de RADAR-systematiek 39 effectief in te zetten. De ervaring is dat dit zich uitbetaalt in betere inschrijvingen, maar de toetredingskansen voor nieuwkomers bemoeilijkt. Recentelijk is de RADAR-systematiek in Nederland toegepast, onder andere bij de aanbesteding van de busconcessies Amstelland-Meerlanden en Hoeksche Waard/Goeree-Overflakkee. Terugvaloptie Een reële en geloofwaardige terugvaloptie, waaronder voldoende tijd om deze optie daadwerkelijk te kunnen uitvoeren, wordt als een succesfactor gezien om bij een onderhandse gunning de publieke doelen te realiseren. Op zichzelf biedt onderhands gunnen in principe meer mogelijkheden voor de concessieverlener om te sturen in de bieding van de vervoerder omdat er meer ruimte is om te onderhandelen. Bij de openbare of nietopenbare procedure 40 die voor de aanbesteding van OV-concessies in Nederland gevolgd worden doen vervoerders bij de inschrijving een eenmalig aanbod waarover niet meer mag worden onderhandeld. Vraag is overigens in hoeverre bij de concessies die onderhands zijn gegund in de praktijk sprake was van een reële terugvaloptie. Dit gelet op de (indirecte) eigendomsrelatie die 38 EFQM staat voor European Foundation for Quality Management en is een model dat continu verbetering nastreeft. Bron: KpVV (2013) Modelbestek van de toekomst. Op weg naar meer flexibiliteit en innovatie in de contractvormen in het openbaar vervoer. 39 RADAR staat voor Results, Approach, Deployment, Assess and Refine. 40 Bij een niet-openbare procedure is sprake van een pre-selectiefase en een inschrijvingsfase, waarbij de laatste fase alleen toegankelijk is voor de geselecteerde vervoerders. Vandaar de term niet-openbaar. 31

34 tussen de concessieverlener en de concessiehouder bestaat. De kans is groot dat vanwege mogelijke politieke en maatschappelijke onrust die kan ontstaan wanneer de concessie niet aan het eigen vervoerbedrijf wordt gegund, de terugvaloptie om de concessie aan te besteden in de praktijk niet wordt uitgevoerd. Wanneer de concessiehouder ook dit gevoel heeft zal zijn bereidheid afnemen om tijdens het onderhandelingsproces concessies te doen. 4.3 Selectiecriteria De selectiecriteria betreffen de eisen die aan inschrijvers worden gesteld. Dit zijn onder andere de vergunningen die de concessiehouder moet hebben en een bepaalde minimum kredietwaardigheid. Wanneer een vervoerder niet aan deze harde criteria voldoet komt hij niet in aanmerking voor gunning. De selectiecriteria zijn daarmee instrumenten waarmee de concessieverlener tijdens de concessieverlening kan sturen op de concessiehouder die de concessie mag uitvoeren. In onder andere Zuid-Holland stelt de politiek verschillende eisen aan de (bewezen) kwaliteit van de vervoerder bij het verlenen van de concessie. Eisen op het gebied van omzet, vermogen, omvang etc. sturen de concessieverlening omdat mogelijk niet alle vervoerders hieraan kunnen voldoen in welk geval in een kleinere pool van vervoerders wordt gevist (= toetredingsdrempel). De selectiecriteria vergroten de kansen dat de vervoerder waaraan de concessie gegund wordt, aan de minimumeisen kan voldoen. Tegelijkertijd beperken deze criteria de kans dat een nieuwe vervoerder tot de Nederlandse OV-markt toetreedt, terwijl toetreders vaak vernieuwende voorstellen hebben om het vervoersproduct te verbeteren. De strenge selectiecriteria zoals deze in Groot-Brittannië (ze paragraaf 4.2) worden gehanteerd, kunnen bevorderen dat overheidsdoelen worden behaald maar kan de toetreding van nieuwe concessiehouders belemmeren. Kader: Uitsluitings- en selectiecriteria voor unimodale netwerkconcessie Zwolle- Enschede/Kampen Voor de aanbesteding van de treindiensten op de trajecten Zwolle-Enschede en Zwolle- Kampen heeft concessieverlener provincie Overijssel een set van uitsluitingsgronden en selectiecriteria opgesteld. De uitsluitingsgronden zijn gebaseerd op de aanbestedingswetgeving. De selectiecriteria hebben betrekking op de beroepsbevoegdheid en op eisen op het gebied van verzekering, financiële zekerheid, economische draagkracht en technische bekwaamheid. Uiteindelijk hebben drie vervoerders op de aanbesteding ingeschreven die allemaal al treindiensten verzorgen in Nederland; Syntus, Arriva en NS. Leerervaringen Geconcludeerd kan worden dat het hanteren van strenge selectiecriteria zekerheden geeft aan de concessieverlener. Het verkleint de risico s tijdens de concessieperiode. Tegelijkertijd 32

35 kunnen deze criteria de concurrentie verminderen. Het reduceert namelijk het aantal potentiële inschrijvers en de kansen op toetreding van nieuwe vervoerders tot de Nederlandse markt. Dit vermindert de kans op innovatieve ideeën waarmee publieke doelen gerealiseerd kunnen worden. Overigens is het de vraag in hoeverre de selectiecriteria die concessieverleners hanteren een rol heeft gespeeld bij het feit dat in het afgelopen decennium één vervoerder (EBS) de Nederlandse OV-markt heeft betreden. 4.4 Programma van Eisen Het Programma van Eisen (PvE) bevat de eisen die de concessieverlener stelt aan de uitvoering van de concessie door de concessiehouder. Het PvE is daarmee een instrument waarmee de concessieverlener tijdens de concessieverlening en vervolgens tijdens het concessiebeheer de wijze waarop de concessiehouder de concessie invult en uitvoert kan sturen. Concessieverleners zijn verplicht om voor iedere nieuwe concessie een PvE op te stellen 41. Het PvE moet in elk geval ingaan op een aantal voor reizigers belangrijke aspecten zoals toegankelijkheid, de dienstregeling en financiële randvoorwaarden zoals subsidies en tarieven. De Wp2000 schrijft voor dat een ontwerpversie van het PvE (dat kan in de vorm van een Nota van Uitgangspunten) in ieder geval voor advies aan consumentenorganisaties moet worden voorgelegd. De Wp2000 schrijft verder voor dat de concessieverlener met aangrenzende concessieverleners afspraken moet maken over concessiegrensoverschrijdende lijnen. Kader: Marktconsultatie om te komen tot een realiseerbaar en gedragen PvE Veel concessieverleners houden marktconsultaties om input van vervoerders te krijgen teneinde te komen tot een gedragen en realiseerbaar Programma van Eisen. Ook de provincie Overijssel heeft dit middel toegepast, onder andere voor de treinconcessie Zwolle-Enschede/Kampen. De provincie heeft een Nota van Uitgangspunten opgesteld waarin onder meer wordt ingegaan op de doelen van de provincie met de concessie, financiële aspecten, gunningscriteria, vervoerplan en materieel. Tijdens een brede marktconsultatie konden belanghebbenden (Rocov 42, gemeenten, aangrenzende concessieverleners en vervoerders) reageren op de Nota van Uitgangspunten. Op basis van de brede marktconsultatie is een PvE opgesteld, waarbij voor zover mogelijk rekening is gehouden met de wensen van de belanghebbenden. Dit heeft eraan bijgedragen dat de concessiehouder onder meer een extra (snel)treindienst gaat aanbieden tussen Zwolle en Enschede. Het creëren van draagvlak heeft bovendien bijgedragen aan een succesvolle concessieverlening in de zin dat de eisen die gesteld zijn ook daadwerkelijk realiseerbaar zijn. De verplichting tot het opstellen van een PvE geldt zowel voor concessies die worden aanbesteed als voor concessies die onderhands worden gegund. Om over een reële 41 Volgens de Wp2000 is alleen de Minister van Infrastructuur en Milieu bevoegd om eventueel een concessie te verlenen zonder dat daarvoor een PvE hoeft te worden opgesteld. 42 Rocov staat voor Regionaal overleg consumentenorganisaties openbaar vervoer. 33

36 terugvaloptie te beschikken, hebben de vervoerregio s Amsterdam en MRDH voor hun onderhands gegunde concessies een PvE opgesteld dat vergelijkbaar is met het PvE voor de aanbestede busconcessies. Zo is het PvE voor de (onderhands gegunde) concessie Stadsvervoer Amsterdam grotendeels gelijk aan de PvE s voor de aanbestede streekregio s. Alle PvE s bevatten vergelijkbare indicatoren, met daarop afgestemde boete- en bonus/malusregelingen, om de kwaliteit van het vervoer te waarborgen en te monitoren. Deze indicatoren worden continu gemonitord, waarbij realistische streefwaarden zijn bepaald op basis van historische prestaties en ambities. Uniformiteit van PvE s vergroot de duidelijkheid en vermindert de beheerkosten, zo wordt gesteld. Leerervaringen De afgelopen jaren is in toenemende mate behoefte ontstaan om te komen tot een PvE dat voldoende ruimte en mogelijkheden biedt om gedurende de concessieperiode in te spelen op veranderende omstandigheden: de ademende concessie. Om die reden zijn in een aantal railconcessies, waaronder de Hoofdrailnetconcessie, de concessie Limburg en de door beide vervoerregio s aan GVB, HTM en RET verleende (rail)concessie, bijvoorbeeld momenten opgenomen waarop afspraken op een aantal punten worden herijkt (zie ook paragraaf 5.6.1). Deze behoefte is mede ontstaan doordat concessies voor een steeds langere periode verleend worden. Hiervoor is niet alleen een andere formulering van (andere) eisen nodig, maar dit vraagt ook om flexibiliteit en wil zowel aan de zijde van de concessieverlener als aan de zijde van de concessiehouder om op deze veranderende omstandigheden in te spelen 43. En hoewel dit vanzelfsprekend lijkt, is het belangrijk dat de eisen en doelen die in het PvE worden gesteld realistisch zijn. Dat wil zeggen, de ambities van de concessieverlener moeten uitdagend maar haalbaar zijn voor de concessiehouder. Een marktconsultatie helpt concessieverleners om de haalbaarheid van eisen voorafgaand aan de concessieverlening te toetsen. Tot slot moet er duidelijkheid bestaan over de wijze waarop gemeten wordt of de eisen en doelen worden behaald. 4.5 Gunningscriteria De gunningscriteria weerspiegelen de wensen van de concessieverlener met betrekking tot het openbaar vervoer, ofwel de extra s die de concessieverlener hoopt te realiseren bovenop de minimumeisen zoals vastgelegd in het PvE. De gunningscriteria en hun gewichten bepalen aan welke vervoerder de concessie wordt gegund. De criteria vormen een prikkel voor vervoerders om meer te bieden dan gelet op de eisen strikt noodzakelijk is. Vervoerders kunnen zich onderscheiden door de nadruk op gunningscriteria te leggen die van de concessieverlener een relatief groot gewicht hebben gekregen. 43 Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken (2003) Sleutel tot de Calculus van het publieke belang. 34

37 Bij veel concessies is er een mix van gunningscriteria. In sommige gevallen is het gewicht van een bepaald criterium echter zo groot, dat dit de doorslaggevende factor is. Een voorbeeld is de aanbesteding van de huidige concessie voor de Noordelijke treindiensten. Het Rijk was bereid mee te betalen aan de verbinding Leeuwarden-Groningen, als onderdeel van deze concessie, onder de voorwaarde dat bij de gunning veel gewicht werd toegekend aan de gevraagde exploitatiebijdrage (90%). Gevolg was dat feitelijk op prijs werd gegund, waardoor de animo bij vervoerders om de provinciale wensen in te vullen beperkt was. Ook de prijs voor meerwerk viel daardoor hoog uit. In de nieuwe concessie die nu wordt aanbesteed, speelt het aanbod voor de reiziger een veel grotere rol bij de beoordeling van de inschrijvingen. In andere concessies, zoals bij de huidige DAV-concessie, speelden meer kwalitatieve criteria een belangrijkere rol. In deze concessie werd bijvoorbeeld aan de ontwikkelideeën van de concessiehouder relatief veel waarde toegekend. Dit heeft uiteindelijk bijgedragen aan een verhoogde ritfrequentie en het beter afstemmen van het busvervoer op het treinvervoer. Een ander voorbeeld is de treindienst Alphen aan den Rijn Gouda. De provincie Zuid-Holland had het uitrusten van de treinen met toiletten niet geëist maar wel als wens geopperd. De uiteindelijke concessiehouder, Abellio, heeft deze wens ingevuld waardoor er nu treinen met toiletten rijden. Kader: Gunningscriteria multimodale concessie Limburg De provincie Limburg hanteerde, uitgaande van een vooraf vastgestelde exploitatiebijdrage, voor de multimodale concessie Limburg ( ) de volgende gunningscriteria: Criteria Max. score OV dat de ambities van de concessieverlener waarmaakt, te weten 665 Vervoerplan Limburgnet 180 Aantal ritten Limburgnet 90 Vervoerplan zoekgebieden 160 Vervoerplan nachtlijnen 10 Beschrijving communicatie, reisinformatie en promotie 55 Beschrijving OV-chipkaart, tarieven en distributie 90 Beschrijving materieel 80 Betrouwbare uitvoering van het openbaar vervoer, te weten 245 Beschrijving kwalitatief gericht personeelsbeleid 35 Beschrijving uitvoeringskwaliteit 60 Zitplaatscapaciteit trein 150 Maatschappelijk verantwoord openbaar vervoer 70 Beschrijving MVO, participatie en social return 30 Reductie CO 2 20 Beschrijving realisatiepad zero emissie 20 Optie 20 Optie zero emissie busvervoer stadsdienst Maastricht (inhoudelijke 5 beschrijving) Optie zero emissie busvervoer stadsdienst Maastricht (mutatieprijs) 15 Totaal

38 De details van de criteria zijn uitgeschreven in het bestek en zijn zowel kwalitatief als kwantitatief van aard. De beoordelingscommissie heeft per gunningscriterium een (unaniem) cijfer gegeven, uitgedrukt in een cijfer (1 6) op basis van de gestelde doelen. Op basis van de gunningscriteria werd de concessie in eerste instantie aan Abellio gegund. Nadat bleek dat Abellio niet zuiver had gehandeld, is de concessie gegund aan Arriva. De provincie heeft zich met dit bod tevreden getoond. Zo zei de verantwoordelijke gedeputeerde: Op tafel ligt een bod dat de bestekeisen op onderdelen overstijgt. Zeker waar het de spoorverbindingen betreft. Met dit vervoersbedrijf is hoogwaardig openbaar vervoer in Limburg voor vijftien jaar gegarandeerd. 44 De ervaringen van de eerste maanden wijzen op tevredenheid van de betrokken partijen provincie, ProRail, NS en anderen over de uitvoering van de concessie door Arriva. Leerervaringen Hoewel kwalitatieve gunningscriteria op papier vaak een groot gewicht krijgen, leidt de wijze waarop inschrijvingen worden beoordeeld er in de praktijk vaak toe dat de rol van deze criteria bij de uiteindelijke gunning onbedoeld veel kleiner is dan op voorhand gedacht. Eén van de verklaringen kan zijn dat vervoerders bij kwantitatieve gunningscriteria meer zekerheid hebben ten aanzien van hun score op deze criteria en zich daarom inspannen op deze criteria de maximale score te halen. Een andere verklaring is een beperkte spreiding in de scores voor de kwalitatieve gunningscriteria. Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer de beoordeling van kwalitatieve gunningscriteria plaatsvindt met behulp van rapportcijfers. De ervaring leert dat beoordelaars vrijwel nooit de maximale of minimale score toekennen, maar meestal rapportcijfers geven die liggen tussen 4 en 8. Hierdoor wordt de rol van het criterium bij de uiteindelijke gunning gehalveerd ten gunste van de kwantitatieve gunningscriteria. Veel concessieverleners kiezen daarom voor een andere schaalverdeling dan rapportcijfers, bijvoorbeeld lopend van 1 (Minimaal) tot 5 (Uitstekend) of zoals in Limburg van 1 tot Informatievoorziening De concessieverlener moet bij het bestek voldoende achtergrondinformatie beschikbaar stellen om vervoerders in de gelegenheid te stellen een passende aanbieding te doen. De concessieverlener moet er voor zorgen dat de informatievoorsprong die de zittende concessiehouder vaak heeft, wordt verkleind door de andere vervoerders van relevante informatie te voorzien (= waarborgen van een level playing field ). Hierbij gaat het niet alleen om informatie over reizigersaantallen en -stromen, maar bijvoorbeeld ook om een correcte personeelsopgave van de zittende concessiehouder; dit vanwege de verplichte overname van personeel wanneer de concessie overgaat naar een andere vervoerder (zie ook paragraaf 4.7). Daarvoor moet de zittende concessiehouder alle noodzakelijke informatie leveren aan de concessieverlener. Een goede informatievoorziening is belangrijk bij zowel aanbestede als onderhands gegunde concessies. In beide gevallen moet de informatie van dusdanige kwaliteit zijn dat het 44 Limburg (2015) Provincie kiest voor Arriva. 36

39 bijdraagt aan een level playing field voor alle vervoerders respectievelijk om als concessieverlener de inschrijving goed te kunnen beoordelen en eventueel alsnog over te gaan op een aanbesteding. Kader: Creëren van een level playing field door concessieverleners Door concessieverleners wordt veel belang gehecht aan het creëren van een level playing field. Zo hebben zowel de Vervoerregio Amsterdam als de Vervoerregio MRDH in de concessie heldere afspraken opgenomen over de informatie die de concessiehouders tijdens de concessieperiode moeten leveren. Deze informatie is niet alleen nodig om de concessiehouders aan te kunnen sturen, maar ook om de volgende concessie eventueel te kunnen aanbesteden onder voorwaarden die voor alle potentiële inschrijvers zoveel mogelijk gelijk zijn. Dat zorgt voor een prikkel bij de zittende concessiehouder om maximaal te presteren. De provincie Gelderland gebruikt een systeem van ProRail dat de punctualiteit automatisch meet. Deze cijfers geven goede inzichten en worden gedeeld met de concessiehouder. Ook worden deze gegevens beschikbaar gesteld aan geïnteresseerde vervoerders bij de aanbesteding van nieuwe concessies. Zo heeft niet alleen de zittende concessiehouder inzicht in de relevante informatie maar ook andere vervoerders die geïnteresseerd zijn. Leerervaringen Eisen ten aanzien van de informatieverstrekking door de concessiehouder dragen in belangrijke mate bij aan het creëren van een level playing field bij de aanbesteding van de opvolgende concessie. Enerzijds creëert dit vooraf duidelijkheid bij de concessiehouder over welke informatie beschikbaar moet worden gesteld, zodat hij hier bij de gegevensverzameling rekening mee kan houden. Anderzijds stelt dit de concessieverlener in staat om andere geïnteresseerde vervoerders van voldoende achtergrondinformatie te voorzien om een goede aanbieding te kunnen doen. Zeker bij onderhands gegunde concessies waarbij het voor de concessieverlener lastiger is om eisen ten aanzien van de informatieverstrekking eenzijdig op te leggen, bestaat het risico dat de concessiehouder beperkt bereid is deze informatie te verstrekken. Om dit te voorkomen moet de concessieverlener over sturingsinstrumenten beschikken waarmee hij de informatieverstrekking kan afdwingen, bijvoorbeeld in de vorm van boetebepalingen die worden toegepast wanneer de concessiehouder niet tijdig de juiste informatie verstrekt. 4.7 Enkele specifieke aandachtspunten bij concessieverlening Naast de keuzes ten aanzien van de sturingsinstrumenten die in de vorige paragrafen zijn besproken, zijn er specifieke punten bij het verlenen van concessies die aandacht verdienen. In deze paragraaf gaan we in dat kader kort in op zaken die spelen rond de overnameregeling voor personeel en de beschikbaarheid van materieel bij de verlening van railconcessies. 37

40 4.7.1 Personeel De overnameregeling van personeel zoals deze in de Wp2000 is opgenomen, beperkt de mogelijkheden voor concessiehouders om de uitvoering van de concessie naar eigen inzicht te organiseren, hetgeen gevolgen kan hebben voor de kwaliteit en het kostenniveau van het openbaar vervoer. Bij een wisseling van concessiehouder moet de nieuwe concessiehouder de rechten van het personeel dat van de zittende concessiehouder overkomt, zoals vastgelegd in cao s, bedrijfsregelingen en arbeidscontracten, respecteren. Daar staat tegenover dat de overnameregeling de nieuwe concessiehouder enige zekerheid biedt dat hij over personeel kan beschikken dat bekend is met de uitvoering van de voor hem nieuwe concessie. Voor een goede uitvoering van de overnameregeling is het belangrijk dat concessieverleners tijdens de voorbereiding van de aanbestedingsprocedure sturen op een tijdige, correcte en volledige personeelsopgave van de zittende concessiehouder. Vooral bij de eerste aanbestedingen leverde de personeelsopgaven de nodige discussie op die in enkele gevallen tot rechtszaken leidde. De discussie richtte zich met name op de omvang en samenstelling van het over te nemen indirecte personeel. De uitspraken in deze rechtszaken hebben meer duidelijkheid verschaft over de uitleg van de overnameregeling, maar ook recentelijk heeft de rechter in het kader van de aanbesteding van de busconcessie Almere nog over dit onderwerp moeten vonnissen. De overnameregeling biedt de nieuwe concessiehouder geen absolute zekerheid dat er personeel van de zittende vervoerder over zal komen. Het gaat hierbij namelijk om een verplichting voor de nieuwe concessiehouder en een recht van de zittende concessiehouder; dat wil zeggen, de zittende concessiehouder is niet verplicht om personeel aan de nieuwe concessiehouder af te staan als personeel en de zittende concessiehouder dat niet willen. Met name voor de gedecentraliseerde treindiensten geldt dat het betrokken personeel er tot dusverre voor koos om bij NS te blijven werken in plaats van naar de nieuwe concessiehouder over te stappen. Recentelijk was dit nog het geval bij de decentralisatie van twee Limburgse treindiensten, waarbij geen personeel van NS naar Arriva is overgegaan. Maar ook bij busconcessies blijkt de overgang van personeel geen zekerheid te zijn. Zo bleek bij de overgang van de streekconcessie in de provincie Utrecht in 2016 dat er minder chauffeurs van de zittende concessiehouder overkwamen dan waar de nieuwe concessiehouder op had gerekend, hetgeen mede door de korte implementatieperiode tot een tekort aan chauffeurs leidde waardoor ritten uitvielen. 45 Leerervaringen Een tijdige, correcte en volledige personeelsopgave draagt bij aan een goed verloop van een aanbestedingsprocedure. Voor vervoerders vormt het personeel vaak de grootste kostenpost waardoor het belangrijk is dat zij bij de uitwerking van hun bieding een reële inschatting van 45 AD (2017) Chauffeursprobleem bij Syntus is schuld van Connexxion. 38

41 de personeelskosten kunnen maken. Concessieverleners kunnen hier een rol bij spelen door de personeelsopgave tijdig uit te vragen en de controle van deze opgave goed te regelen. Zoals gezegd biedt de overnameregeling geen zekerheid dat bij een wisseling van concessiehouder personeel naar de nieuwe concessiehouder overgaat. Om te voorkomen dat dit tot problemen bij de uitvoering van de concessie leidt, kunnen concessieverleners aan vervoerders vragen om in hun implementatieplan aan te geven op welke wijze zij ervoor zorgen dat zij bij aanvang van de concessie over voldoende, goed opgeleid personeel beschikken. Vervolgens kunnen zij tijdens de implementatiefase monitoren of de overgang en werving van personeel volgens plan verloopt Materieel Een tweede aandachtspunt bij met name railconcessies betreft het materieel. Waar bussen na afloop van concessies vaak zijn afgeschreven, is de afschrijvingstermijn van treinen, trams en metro s met 25 tot 30 jaar veel langer dan de concessieduur (veelal 10 jaar). Veel spoorconcessies bevatten een overnameregeling voor het materieel die de bereidheid bij de concessiehouder om, ook gedurende de concessieperiode, nieuw materieel aan te schaffen moet vergroten en versnelde afschrijving van het materieel en daardoor een hogere kostprijs van het openbaar vervoer moet voorkomen. Ook zijn er railconcessies waarbij het materieel in een aparte BV is ondergebracht, zoals de trams en metro s voor de Amsterdamse en Rotterdamse (rail)concessies, of waarbij het materieel in eigendom is van de concessieverlener, zoals bij de stadsconcessie Utrecht. Een uitzondering is de concessie voor de Noordelijke treindiensten, waar de overnameregeling zich tot een deel van de treinen beperkt (zie kader). Kader: Materieelovergang bij de Noordelijke treindiensten Voor de concessie Noordelijke treindiensten verplichten de concessieverleners zich dat nog nieuw te ontwikkelen zero-emissie materieel na afloop van de nieuwe concessieperiode (2035) wordt overgenomen. Dit gaat om maximaal 10 treinen, zo is vastgelegd in het PvE. Momenteel is er nog geen zero-emissie materieel beschikbaar maar de verwachting is dat dit voor 2035 wel het geval is. Zo kunnen de provincies een duurzamere concessie realiseren op basis van ontwikkelingen tijdens de concessieperiode. De concessiehouder is ervan verzekerd dat hij na afloop niet met het materieel blijft zitten. Op basis van een businesscase zal worden onderzocht of de ontwikkeling, inzet en overname van het nieuwe materieel zal worden uitgevoerd. Leerervaringen Een overnameregeling van materieel is niet alleen gunstig voor de bereidheid bij de concessiehouder om in nieuw materieel te investeren, maar draagt ook bij aan een level playing field bij de aanbesteding van een spoorconcessie die met bestaande treinen mag worden uitgevoerd. Zonder deze regeling kan de zittende concessiehouder een concurrentievoordeel hebben op het moment dat hij als enige over treinen beschikt die al tot de betreffende spoorlijnen zijn toegelaten. Voor de concessieverlener biedt de overnameregeling daarom niet alleen voordelen in de lopende concessie (lagere kostprijs 39

42 omdat kapitaalvernietiging wordt voorkomen), maar ook in de opvolgende concessie (lagere kostprijs door grotere marktspanning). Een overnameregeling van materieel heeft echter ook een keerzijde. Het beperkt de mogelijkheden om als nieuwe concessiehouder efficiencyverbeteringen en innovaties op het gebied van het materieel te realiseren. De overnameregeling dwingt hem namelijk om met het bestaande materieel tot het einde van de economische levensduur door te rijden. Het vroegtijdig vervangen van het bestaande materieel zou tot kapitaalvernietiging en daardoor tot een hogere kostprijs leiden. Ten slotte leert de ervaring dat concessieverleners in hun planning rekening moeten houden met de eventuele aanschaf van nieuwe treinen voor de uitvoering van een spoorconcessie. Het bestellen en de toelating van nieuwe treinen op het Nederlandse spoornetwerk kent namelijk een doorlooptijd van enkele jaren en vergt daarom een langere implementatieperiode dan wanneer een spoorconcessie met bestaande treinen waarvan de beschikbaarheid door de concessieverlener wordt gegarandeerd. In het eerste geval kan een te korte implementatieperiode ertoe leiden dat vervoerders de risico s die zij lopen als te groot ervaren en daarom niet op de aanbesteding inschrijven en/of dat ter overbrugging van de periode totdat de nieuwe treinen ingezet kunnen worden alsnog bestaande treinen geregeld moeten worden, wat leidt tot een hogere prijs en/of een kwaliteitsvermindering omdat langer met verouderd materieel moet worden doorgereden. Een realistische planning in combinatie met een gedegen analyse van potentiële knelpunten en risico s is dan ook een belangrijke voorwaarde voor een succesvolle concessieverlening, zo blijkt onder meer uit onderzoek van de Rekenkamer Oost-Nederland Rekenkamer Oost-Nederland (2013) Voorbereid op weg. Een onderzoek naar leerpunten uit concessieverlening Provincie Overijssel. 40

43 5. Sturingsinstrumenten voor concessiebeheer OOK TIJDENS HET BEHEER VAN HUN CONCESSIES BESCHIKKEN CONCESSIEVERLENERS OVER VERSCHILLENDE INSTRUMENTEN DIE ZIJ KUNNEN INZETTEN OM DE CONCESSIEHOUDER OP EEN ADEQUATE MANIER AAN GEMAAKTE AFSPRAKEN TE HOUDEN EN HEM TE STIMULEREN MEER KWALITEIT TE LEVEREN DAN MINIMAAL VEREIST OM ZO EEN BIJDRAGE TE LEVEREN AAN DE REALISATIE VAN PUBLIEKE DOELEN. 5.1 Inleiding Om te komen tot een effectief concessiebeheer nemen concessieverleners in hun concessies verschillende typen sturingsinstrumenten op. Zo is een aantal sturingsinstrumenten erop gericht om als concessieverlener tijdig geïnformeerd te worden over relevante (autonome) ontwikkelingen binnen de concessie (zodat bijsturing mogelijk is) en eventuele problemen (zodat deze zo snel mogelijk kunnen worden opgelost). Andere sturingsinstrumenten hebben tot doel de realisatie van gewenste effecten/prestaties te stimuleren en eventuele ongewenste effecten/prestaties te voorkomen of ongedaan te maken. In dit hoofdstuk bespreken we twaalf sturingsinstrumenten verdeeld over vier categorieën (tabel 5.1). Tabel 5.1 Overzicht van sturingsinstrumenten voor concessiebeheer Participeren Controleren Stimuleren Aanpassen Eisen aan samenwerking Monitoring Subsidiemodel Herijking Overlegstructuren Aanwijzingen Tarieven Verlenging Afstemming van wijzigingen Sancties Bonus-malusregeling Planvorming Net als voor de sturingsinstrumenten bij concessieverlening gold, geldt ook voor de sturingsinstrumenten ten behoeve van het concessiebeheer dat niet alleen de mix van ingezette sturingsinstrumenten het effect van de aansturing bepaalt. Ook externe factoren waarop de concessieverlener geen invloed heeft, beïnvloeden de effectiviteit. Dit beperkt de conclusies die kunnen worden getrokken ten aanzien van de effectiviteit van de afzonderlijke sturingsinstrumenten. Alvorens we de afzonderlijke sturingsinstrumenten bespreken, beschrijven we eerst de verschillende niveaus waarop de concessieverlener kan sturen: input-, output- of outcomesturing. 41

44 5.2 Input-, output- en outcomesturing Er zijn bij het concessiebeheer drie vormen van sturing waarvoor de concessieverlener kan kiezen, te weten inputsturing, outputsturing en outcomesturing. Sturen op input (= menskracht en productiemiddelen) heeft als voordeel dat de concessiehouder zijn input zelf goed kan reguleren en daarbij geen risico loopt ten aanzien van zijn beloning. Maar sturen op input kan alleen als de concessieverlener de input kan waarnemen. Sturen op output (= maatregelen) of outcome (= prestaties) heeft als voordeel dat de concessiehouder wordt beloond voor hetgeen de concessieverlener belangrijk vindt (waardoor doelcongruentie wordt bereikt). Nadeel is dat de concessiehouder risico loopt, omdat output en outcome ook van andere factoren afhangen dan van zijn input (externe invloedsfactoren) 47. De vraag is in hoeverre de concessiehouder de output en outcome met zijn eigen handelen (input) kan beïnvloeden. Als deze invloed klein is, liggen output- of outcomesturing minder voor de hand. Of output- of outcomesturing effectiever is hangt dus niet alleen af van de observeerbaarheid van de input, output en outcome, maar ook van de relatieve risicoaversie van de concessiehouder en concessieverlener. Inputsturing wordt aantrekkelijker naarmate de concessiehouder risicoaverser is ten opzichte van de concessieverlener. Dit blijkt met name het geval te zijn bij concessiehouders die (veel) politieke bemoeienis ervaren. Zo is er in Gelderland en Utrecht minder sprake van politieke invloed en daarmee van risicoaversie dan in Overijssel en Zuid-Holland. Verder bestaat bij output- of outcomesturing het risico dat de concessiehouder zich alleen richt op de output of outcomevariabelen waarop hij afgerekend wordt en andere belangrijke, niet-gemeten of niet-beoordeelde (kwaliteits)aspecten (te) weinig aandacht geeft. Hieronder worden de drie sturingsvormen toegelicht aan de hand van praktijkvoorbeelden. Inputsturing In geval van inputsturing stuurt de concessieverlener op de middelen die de concessiehouder inzet, en niet op de resultaten die hij hiermee bereikt. Voorbeelden van input zijn het aantal geplande dienstregelinguren (dru s) en het beschikbare materieel en personeel. Deze input is relatief makkelijk meetbaar. Inputsturing past vooral voor bij een sturingsfilosofie gericht op controleren en bij een situatie waarin de ontwikkelfunctie en opbrengstverantwoordelijkheid bij de concessieverlener ligt. Dergelijke concessies worden gekenmerkt door een gedetailleerde PvE s met weinig ontwikkelmogelijkheden. 47 Het dilemma tussen input- en outcomesturing is groter dan tussen input- en outputsturing omdat de outcome weer een stap verder van de input af ligt en er dus meer externe invloedsfactoren zijn. Daardoor is het risico groter dat er een zwakke relatie is tussen input en outcome. 42

45 Er zijn geen spoorconcessies in Nederland waarbij de concessieverlener vooral of uitsluitend op input stuurt. Wel is in een aantal gevallen sprake van een combinatie van sturing op input en op output, zoals bij de Hoofdrailnetconcessie (zie kader). Bij busconcessies zien we wel een aantal concessies waarbij sprake is van een vorm van inputsturing. Dit geldt bijvoorbeeld voor de eerder aangehaalde concessie West-Brabant. Ook in de busconcessie Groningen- Drenthe ligt de focus op inputsturing, waarbij het openbaar vervoer gezamenlijk ontwikkeld wordt en het voor de concessieverlener van belang is hoeveel dienstregelinguren er worden gereden met welk materieel en tegen welke kosten. Kader: Sturen op in- én output in de Hoofdrailnetconcessie De huidige concessie voor het Hoofdrailnet kent een combinatie van in- en outputsturing, waar de oude concessie uitging van outputsturing. Dat is het gevolg van de wens tot regie en flexibiliteit, zoals weergegeven in de algemene toelichting op de concessie voor het hoofdrailnet Aanleiding voor de wijziging is de Lange Termijn Spooragenda. De realisatie van de hierin vastgelegde doelen vraagt om een intensievere sturing door de concessieverlener en verdergaande en constructieve samenwerking met de verschillende partijen in de spoorsector. De basis van de nieuwe sturing is transparantie over de geleverde prestaties. Daar waar relevant en technisch mogelijk biedt NS hierin gedifferentieerd inzicht, zodat niet alleen landelijke cijfers beschikbaar zijn, maar ook bijvoorbeeld per traject. Dit geeft de concessieverlener de mogelijkheid om beter te bezien waar verbeteringen nodig zijn. Daarnaast geeft publieke informatie ook een prikkel en stelt het de reizigers(organisaties) en decentrale overheden beter in staat om hun rol te vervullen. Aanvullend stelt NS aan decentrale overheden, voor zover gewenst gedifferentieerde, informatie beschikbaar met betrekking tot de ontwikkeling van de vervoersvraag en reizigersaantallen. Uitgangspunt is sturen op verbetering van de prestaties gedurende de concessieperiode. Daarbij wordt onderscheid gemaakt naar sturing gericht op het garanderen van een basis prestatieniveau (via bodemwaarden) en sturing gericht op het verbeteren van het prestatieniveau. Outputsturing Bij outputsturing stuurt de concessieverlener op het product op straat dat de concessiehouder biedt en niet hoe dit product (= output) tot stand komt. Voorbeelden van output zijn het aantal daadwerkelijk gereden dru s, het aantal reismogelijkheden met de trein en de verwachte restlevensduur van het materieel. De concessie Noordelijke treindiensten is een voorbeeld van een concessie waarbij op output gestuurd wordt. Andere voorbeelden zijn de door de provincie Overijssel verleende spoorconcessies. De concessiehouder krijgt voornamelijk betaald op basis van de gereden dienstregelingsuren. De aansluiting van de regionale treinen op de Intercity s van NS is een andere belangrijke indicator waarop gestuurd wordt. Outcomesturing Bij outcomesturing stuurt de concessieverlener op de prestaties die de concessiehouder realiseert, en niet hoe de prestaties (= outcome) bereikt worden. Voorbeelden van outcome zijn het aantal reizigers dat met de trein reist, de tijdstippen waarop ze dit doen en hun tevredenheid over de kwaliteit. 43

46 Outcomesturing wordt onder meer toegepast bij de multimodale concessies (= bus- en spoorvervoer) genoemd in tabel 2.1, maar dan veelal in combinatie met een vorm van outputsturing. Ook de Vervoerregio Amsterdam stuurt in de streekconcessies van de op outcome, zoals de gerealiseerde vervoeropbrengsten. De concessiehouders worden gestimuleerd een kwalitatief hoogwaardig vervoersproduct te leveren zodat er meer betalende reizigers (binnen en buiten de spits) van het OV gebruik gaan maken. Daartoe zijn in de concessie financiële prikkels ingebouwd om dit te realiseren. Kader: Sturen op doelen in Utrecht In de concessie voor het stadsvervoer in Utrecht (inclusief tram) is in het Programma van Eisen opgenomen dat de concessieverlener ervoor kiest om de concessiehouder vrijheid te geven in de ontwikkeling en dus te sturen op doelen. Alleen waar de provincie uitvoeringsaspecten zeker wil stellen, wordt er op resultaat gestuurd. Dit gebeurt vooral waar de doelen van het provinciale beleid tegenstrijdig zijn aan belangen van de concessiehouder, zoals bij de sociale functie van het openbaar vervoer. De provincie geeft bij de uitvoering en in de relatie met de concessiehouder aan wat de kaders zijn, waarbinnen de concessiehouder gezamenlijk met de concessieverlener voorstellen voor kwaliteitsverbetering kan doen. Op basis van monitoring wordt nagegaan of de gestelde doelen worden behaald en of de concessiehouder zich aan de afspraken houdt. In de nieuwe concessie voor het regionale vervoer in de provincie Utrecht, ingegaan in december 2016, is er sprake van een vergelijkbare werkwijze. De concessieverlener heeft goede ervaringen met deze wijze van sturing: de relatie tussen ontwikkelingen in de concessie en de effecten daarvan op het OV-aanbod zijn voor beide partijen goed inzichtelijk. Leerervaringen Uit de interviews is gebleken dat de keuze voor input-, output- en/of outcomesturing voornamelijk wordt gebaseerd op de sturingsfilosofie die de concessieverlener wil hanteren (hoofdstuk 3). Daarbij speelt het vertrouwen tussen de concessieverlener en de concessiehouder een belangrijke rol, naast de wensen vanuit de politiek ten aanzien van de sturing. Belangrijk daarbij is dat een consistente keuze wordt gemaakt; zowel concessieverleners als concessiehouders geven aan dat dit voor duidelijkheid bij de betrokken partijen zorgt, hetgeen de aansturing effectiever maakt. De wijze van sturing moet bovendien passen bij de ontwikkelingen binnen de concessie en de doelen die de concessieverlener stelt. 5.3 Participeren De eerste categorie sturingsinstrumenten is gericht op een goede afstemming en samenwerking tussen de concessieverlener en de concessiehouder en met andere belanghebbenden Samenwerking Concessieverleners nemen in toenemende mate in hun concessies bepalingen op ten aanzien van de wijze waarop zij met hun concessiehouders wensen samen te werken. Deze 44

47 bepalingen richten zich zowel op de dagelijkse, operationele gang zaken als op de werkwijze die wordt gevolgd wanneer zich bijzondere, onvoorziene omstandigheden zich voordoen. Dit vanuit de gedacht dat een goede samenwerkingsrelatie cruciaal is met het oog op een goede uitvoering van de concessie. Kader: Samenwerking in Gelderland Sturen op samenwerking wordt in het bijzonder belangrijk gevonden wanneer er sprake is van een samenloop van treindiensten, zoals tussen Arnhem en Doetinchem (sinds december 2012). In het begin werd gedacht dat twee concessiehouders op het traject Arnhem Doetinchem (onderdeel van de concessie Arnhem-Nijmegen) garant zou staan voor problemen. Om dit te voorkomen heeft de provincie Gelderland hier vanaf het begin goed opgelet en gewerkt aan een goede samenwerkingsrelatie met en tussen de concessiehouders. Daarnaast heeft de provincie een team opgezet waarin ook ProRail participeert. Deze samenwerking is succesvol en heeft geleid tot betere prestaties, aangepaste dienstregelingen en plannen voor infrastructuurverbeteringen. Tezamen met de treindienst Arnhem Winterswijk 48 is er nu op weekdagen een kwartierdienst tussen Arnhem en Doetinchem. Ook is er door deze wijze van samenwerking overeenstemming bereikt op onder andere het gebied van materieel en tarieven. Wanneer er problemen door de samenloop waren ontstaan had dit tot veel negatieve publiciteit geleid. Maar omdat de partijen beseffen dat ze elkaar nodig hebben en elkaar soms wat moeten gunnen, gaat de samenloop goed en hebben de partijen positieve publiciteit gekregen. Opvallend is overigens dat in OV-Oostverband wisselend op samenwerking wordt gestuurd. Waar de provincie Overijssel dit heeft vastgelegd in de concessie, kiest de provincie Gelderland ervoor om dit niet vanaf papier af te dwingen. Dit vanuit de overtuiging dat een goede samenwerking het beste kan worden gerealiseerd door een constructieve houding van de concessieverlener. Dat maakt het mogelijk te anticiperen op ontwikkelingen tijdens de concessieperiode en heeft er onder andere toe geleid dat geld dat bespaard werd door lege bussen niet langer te laten rijden, kon worden geïnvesteerd in Brengflex en Flexstops. 49 Leerervaringen Met samenwerking kan meer worden bereikt dan met monitoren/controleren op basis van cijfers. Zo heeft een goede samenwerking van de provincie Utrecht met de concessiehouder en de gemeente Utrecht geleid tot een uitbreiding van de inzet van zero-emissie bussen in deze gemeente zonder dat dit in de concessie geëist was. Samenwerking vergt wel een grotere personele inzet aan de zijde van de concessieverlener, omdat voor goede samenwerking veel overleg en afstemming nodig is. Voorwaarde voor een goede samenwerking is dat zowel de concessieverlener als de concessiehouder het gevoel moeten hebben dat samenwerking tot betere resultaten voor beide partijen leidt. Dat begint met een constructieve en transparante houding bij beide partijen, waarbij mogelijke kansen en problemen vroegtijdig gesignaleerd en bespreekbaar 48 Deze treindienst is onderdeel van de multimodale concessie Achterhoek-Rivierenland. 49 Brengflex is flexibel halte-tot-halte-vervoer in de regio Arnhem-Nijmegen voor een vast tarief van 3,50. Flexstops zijn in- en uitstapplekken tussen de bestaande haltes op een lijn. 45

48 gemaakt kunnen worden. Dit laatste maakt het makkelijker om snel in te spelen op veranderingen gedurende concessie Overlegstructuren Concessieverleners voeren zowel op vooraf afgesproken momenten als ad-hoc overleg met hun concessiehouders over de uitvoering van concessies. Tijdens deze overleggen worden operationele zaken, voorgenomen maatregelen en plannen, en ontwikkelingen in de concessie besproken. Het accent ligt daarbij op die aspecten waarop de concessieverlener zijn concessiehouder wenst aan te sturen. Veel concessieverleners kiezen er daarbij voor om de overlegstructuur in de concessie vast te leggen. Naast bepalingen ten aanzien van het overleg tussen concessieverlener en concessiehouder bevatten de meeste concessies ook bepalingen die tot doel hebben de afstemming en samenwerking met aangrenzende concessiehouders en concessieverleners goed te laten verlopen. Zo is in de Hoofdrailnetconcessie opgenomen dat NS aan landelijke en regionale spoortafels moet deelnemen om tot een goede samenwerkingsrelatie en afstemming rond het spoorvervoer te laten komen. Naast het ministerie van Infrastructuur en Milieu en NS nemen ProRail, decentrale overheden en regionale vervoerders aan deze tafels deel. Tijdens de interviews kwam naar voren dat de werking van deze tafels nog niet optimaal is omdat de verdeling van invloed en middelen bijvoorbeeld besluiten over investeringen bemoeilijkt. Zo hebben decentrale overheden relatief weinig invloed op de investeringen in het Hoofdrailnet, maar deze investeringen beïnvloeden wel het ontwikkelingspotentieel op de regionale treindiensten. Dit speelt bijvoorbeeld in de provincies Zuid-Holland (het door laten rijden van de treindienst Alphen aan den Rijn Gouda naar Leiden) en Gelderland (het koppelen van de treinen Apeldoorn Zutphen en Zutphen Winterswijk). Kader: Overleg in Limburg In de concessie Limburg (gestart in december 2016) heeft de provincie in het PvE vastgelegd hoe er wordt samengewerkt, via welke overlegstructuren dat gaat en welke partijen daarbij betrokken worden. Ontwikkelingen worden besproken in het overkoepelende Limburgbrede Ontwikkelteam en diverse regionale Ontwikkelteams. De concessieverlener en de concessiehouder zijn de vaste leden van beide teams. Aan het overkoepelende Limburgbrede Ontwikkelteam nemen daarnaast samenwerkingsverbanden van gemeenten deel. Andere partijen, als onderwijsorganisaties, grote werkgevers, grote zorginstellingen, culturele en recreatieve organisaties nemen deel indien het geagendeerde onderwerp daar aanleiding toe geeft. Zo kan er adequaat op concrete ontwikkelingen worden ingespeeld. Door dit vast te leggen is er voor alle betrokken partijen duidelijkheid. De eerste ervaringen in Limburg wijzen erop dat de betrokken partijen tevreden zijn over de overlegstructuur. Het zorgt voor helderheid over de ontwikkelingen en plannen en het draagt bij aan onderling vertrouwen. Leerervaringen Regelmatig overleg tussen de concessieverlener en de concessiehouder, waarbij afspraken in een verslag en/of actiepuntenlijst worden vastgelegd, draagt bij aan een goede afstemming en vertrouwen tussen betrokken partijen. Bovendien biedt het de kans om 46

49 politieke/bestuurlijke issues onder de aandacht te brengen bij de concessiehouder. Het is daarbij wel belangrijk dat de scheiding van verantwoordelijkheden bewaakt wordt en dat het overleg er niet toe leidt dat verantwoordelijkheden en risico s onbewust van de andere partij worden overgenomen Afstemming van wijzigingen Wijzigingen die de concessiehouder wil doorvoeren moeten niet alleen met de concessieverlener worden afgestemd, maar met meerdere partijen. Dit zijn onder andere concessiehouders uit aangrenzende concessiegebieden, wegbeheerders, gemeenten en consumentenorganisaties. Voorbeelden van wijzigingen zijn veranderingen in de vervoerplannen of tijdelijke aanpassingen in de dienstregeling vanwege vakanties of werkzaamheden. Door de wijzigingen af te stemmen wordt het draagvlak voor de wijziging vergroot en hebben genoemde partijen de kans hun ideeën over te brengen aan de concessiehouder, zodat laatstgenoemde daar rekening mee kan houden. Een voorbeeld hoe dit overleg kan worden georganiseerd zijn de bestuurlijke stuurgroepen met regionale bestuurders rond de MerwedeLingelijn en de lijn Alphen aan den Rijn Gouda, beiden in de provincie Zuid-Holland. De stuurgroepen komen twee keer per jaar bij elkaar. Daar worden plannen van de concessiehouder gepresenteerd en vastgesteld. Deze stuurgroepen worden ambtelijk voorbereid zodat er een efficiënt overleg mogelijk is en ongewenste verrassingen worden voorkomen. Kader: Wijzigingen op het Hoofdrailnet In de concessie Hoofdrailnet is opgenomen dat NS wijzigingen ter advies moet voorleggen aan de decentrale overheden en regionale vervoerders. In de concessie is geborgd dat NS een motivatie moet aangeven wanneer zij afwijkt. NS is daarnaast verplicht om bij structurele wijzigingen in de dienstregeling tijdig de concessieverlener te informeren. Daarbij moeten de uitgebrachte adviezen van andere partijen zijn gevoegd. De concessieverlener moet op bepaalde onderdelen instemmen met het vervoerplan: de prestatie indicatoren, de programma s, de ontwikkelingen in het aangeboden vervoer en de opvolging van de beleidsprioriteitenbrief. Een onderdeel van het vervoerplan waarmee de concessieverlener heeft ingestemd, heeft dezelfde juridische waarde als een bepaling in de concessie. Als het ministerie van Infrastructuur en Milieu niet kan instemmen met het vervoerplan treden de concessieverlener en NS in overleg om tot een gezamenlijk standpunt te komen. Als er geen overeenstemming wordt bereikt, kan het ministerie van Infrastructuur en Milieu een onafhankelijk onderzoek uit laten voeren waaraan NS verplicht is mee te werken. Bieden de uitkomsten daarvan geen oplossing, dan wordt in een overleg tussen de concessieverlener, het ministerie van Financiën (als aandeelhouder) en NS naar een oplossing gezocht. Leerervaringen Een goede, vroegtijdige afstemming van wijzigingen in de uitvoering van het vervoer draagt bij aan draagvlak en voorkomt veel bezwaren achteraf door partijen die zich niet goed 47

50 geïnformeerd en betrokken voelen. Daarnaast heeft het een positief effect op de samenwerkingsrelatie tussen de concessieverlener en de concessiehouder Planvorming In concessies is opgenomen dat concessiehouders op regelmatige basis aan de hand van plannen moeten aangeven welke veranderingen zij het komende jaar in het openbaar vervoer wensen door te voeren. Zij moeten deze plannen aan consumentenorganisaties (ter advisering) en hun concessieverlener (ter goedkeuring/toetsing) voorleggen. In de Hoofdrailnetconcessie gaat het om één plan, namelijk een Vervoerplan waarin NS een groot aantal onderwerpen moet behandelen (zie het vorige kader). Bij regionale (rail)concessies gaat het vaak om meerdere plannen, zoals een vervoerplan (als basis voor de nieuwe dienstregeling), een uitvoeringsplan, een marketingplan, een reisinformatieplan, een tariefvoorstel, etc. Omdat de plannen ter goedkeuring/toetsing aan de concessieverlener moeten worden voorgelegd, wordt deze tijdig geïnformeerd over de veranderingen die de concessiehouder in zijn aanbod wil doorvoeren en kan hij bijsturen wanneer deze veranderingen niet passen binnen de kaders van de concessie (toetsing) of niet bijdragen aan de realisatie van de publieke doelen (goedkeuring). In de Vervoerregio Amsterdam hebben de betrokken concessiehouders gezamenlijk plannen gemaakt voor de grootschalige wijzigingen in het lijnennet na de ingebruikname van de Noord/Zuidlijn in de zomer van De concessiehouders hebben deze plannen aan diverse organisaties gepresenteerd teneinde draagvlak voor de wijzigingen te verkrijgen, en vervolgens ter goedkeuring aan de concessieverlener voorgelegd. In de provincie Utrecht stellen de concessieverlener en de concessiehouder veel plannen gezamenlijk op. Dit vergroot de kans dat de plannen door beide partijen op het hoogste niveau worden goedgekeurd. Wel ontstaat door deze werkwijze het risico dat de scheiding tussen verantwoordelijkheden van beide partijen diffuus wordt. Zo is bij wet geregeld dat de concessiehouder en niet de concessieverlener de dienstregeling vaststelt, maar kan vanuit de politiek druk ontstaan om als concessieverlener aanpassingen in de dienstregeling door te (laten) voeren. Leerervaringen Het is belangrijk om bij het opstellen en beoordelen van plannen verantwoordelijkheden goed gescheiden te houden. Daarbij helpt het wanneer in de concessie goed is omschreven welke plannen gezamenlijk worden opgesteld (afhankelijk van de taakverdeling rond de ontwikkelfunctie) en of de plannen door de concessieverlener worden getoetst dan wel door hem moeten worden goedgekeurd. In het laatste geval beoordeeld de concessieverlener niet alleen of de plannen voldoen aan de kaders binnen de concessie (= technische toets), maar ook of de plannen bijdragen aan de realisatie van publieke doelen (= beleidsmatige toets). Het gezamenlijk opstellen van plannen vergroot het draagvlak ervoor en vergemakkelijkt de 48

51 besluitvorming, maar brengt het risico met zich mee dat de scheiding van taken verantwoordelijkheden tussen partijen diffuus wordt. 5.4 Controleren De tweede categorie sturingsinstrumenten is erop gericht om de concessieverlener inzicht te geven in de prestaties van de concessiehouder (monitoren) teneinde indien nodig bij te kunnen sturen middels het geven van een aanwijzing of het opleggen van een sanctie Monitoring In alle railconcessies zijn bepalingen opgenomen over de gegevens die nodig zijn voor de monitoring van de uitvoering van de concessie. De concessieverlener kan er daarbij voor kiezen om deze gegevens door de concessiehouder te laten aanleveren of om deze gegevens in eigen beheer te (laten) verzamelen. Daarnaast kunnen concessieverleners voor de monitoring gebruik maken van gegevens die landelijk verzameld worden, zoals de OVklantenbarometer en de Personeelsmonitor Sociale Veiligheid. De gegevens die aldus verkregen worden, vormen onder meer de basis voor boetebepalingen en bonusmalusregelingen. Maar deze gegevens worden ook gebruikt om bij de aanbesteding van een opvolgende concessie een level playing field te creëren door de informatievoorsprong van de zittende concessiehouder te verkleinen. In de Hoofdrailnetconcessie is opgenomen dat NS inzicht moet bieden in alle vigerende informatie-indicatoren, de prestaties, behorende bij de prestatie-indicatoren, waaronder informatie-indicatoren en prestatie-indicatoren en waar relevant en technisch mogelijk gedifferentieerd. 50 In een bijlage bij de concessie zijn de informatie- en prestatie-indicatoren met bijbehorende bodem- en streefwaardes vastgelegd. Deze vormen de basis voor de toepassing van financiële sturingsinstrumenten (zie paragraaf 5.5). In de concessie is tevens opgenomen dat NS deze gegevens openbaar moet maken door ze te delen met reizigers en overheden. In het PvE voor de nieuwe concessie van de Noordelijke Treindiensten is opgenomen dat de concessiehouder moet monitoren hoe hij presteert ten opzichte van de KPI s en wat de klantbeleving daarbij is. In het PvE is tevens opgenomen dat de concessiehouder bij moet sturen wanneer hij qua prestaties en/of de klantwaardering lager scoort dan de in het PvE vastgelegde normen achterblijven. Dit vereist dat de concessiehouder over voldoende personeel beschikt teneinde aan de verplichtingen ten aanzien van de monitoring en bijsturing te kunnen voldoen. 50 Artikel 6 van de Hoofdrailnetconcessie. 49

52 Leerervaringen Een risico bij de monitoring van prestaties is dat onenigheid ontstaat over de juistheid van de door de concessiehouder aangeleverde dan wel de door de concessieverlener verzamelde gegevens. Wanneer deze gegevens vervolgens de basis vormen voor acties van de concessieverlener om bij te sturen, zoals het geven van een aanwijzing of het opleggen van een sanctie, kan deze onenigheid ertoe leiden de focus in gesprekken tussen de concessieverlener en de concessiehouder niet ligt op het verbeteren van de kwaliteit van het OV-product, maar op de kwaliteit van de gegevens. Door in de concessie niet alleen op te nemen welke gegevens verzameld (moeten) worden, maar ook te beschrijven hoe deze gegevens verzameld (moeten) worden, kan onenigheid over de juistheid van gegevens voorkomen. Dit kan bijvoorbeeld door aan te sluiten bij landelijke afspraken (zoals het MIPOV ) en/of door gebruik te maken van openbare gegevens en geautomatiseerde datasystemen die zijn gecertificeerd en/of extern geauditeerd. Effectief monitoren vereist dat er zowel aan de zijde van de concessieverlener als aan de zijde van de concessiehouder voldoende gekwalificeerd personeel beschikbaar is om de gegevens te verzamelen en te interpreteren. Om goed gebruik van de gegevens te bevorderen en de vereiste inspanning te verkleinen kiezen steeds meer concessieverleners en concessiehouders ervoor om een dataportal in te richten waar de verzamelde gegevens kunnen worden ingezien en geanalyseerd Aanwijzingen Het geven van een aanwijzing is een instrument dat de concessieverlener kan inzetten wanneer hij constateert dat de concessiehouder afspraken niet nakomt. Het geven van een aanwijzing kan gezien worden als een tussenstap die gezet wordt voordat een sanctie wordt opgelegd. Het biedt de concessiehouder de mogelijkheid om zijn tekortkoming ongedaan te maken door zijn prestaties te verbeteren. Steeds meer concessies bevatten bepalingen die de concessieverlener de mogelijkheid geven om een aanwijzing te geven of van de concessiehouder een verbeterplan te eisen wanneer geleverde prestaties achterblijven bij de gemaakt afspraken. Dit vanuit de gedachte dat reizigers en overheden het meest gebaat zijn bij verbetering van die prestaties. In de Gelderse concessies is bijvoorbeeld voorgekomen dat bussen te vroeg vertrokken. Door de concessiehouder hierop aan te spreken en erop aan te dringen disciplinair op te treden tegen de chauffeurs, werd de concessiehouder de kans geboden om het probleem te verhelpen en een boete te voorkomen. De vertrekpunctualiteit is hierdoor verbeterd. Was dit niet gebeurd, dan had de provincie de concessiehouder eerst in gebreke gesteld en vervolgens zo nodig een boete opgelegd. 51 MIPOV staat voor Model InformatieProfiel Openbaar Vervoer. 50

53 Leerervaringen Om als concessieverlener een aanwijzing te kunnen geven, moeten de eisen waaraan de concessiehouder moet voldoen helder (SMART) omschreven zijn. Daarnaast is het belangrijk dat het proces dat leidt tot een aanwijzing zorgvuldig wordt doorlopen. Ten slotte moet de concessieverlener duidelijk uitstralen dat hij alsnog een sanctie zal opleggen wanneer de concessiehouder de aanwijzing niet opvolgt Sancties Door met sancties te dreigen kunnen concessieverleners afdwingen dat concessiehouders de gemaakte afspraken nakomen. Een voorbeeld is een boete die wordt opgelegd nadat de punctualiteit (herhaaldelijk) bij de afgesproken normen achterblijft. Alle (rail)concessies bevatten mogelijkheden om sancties op te leggen. In veel gevallen is daarbij (wettelijk) bepaald dat de concessiehouder eerst de mogelijkheid krijgt om zijn tekortkoming te herstellen voordat een sanctie wordt opgelegd. Kader: Afdwingen van naleving in de Hoofdrailnetconcessie Het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft drie publiekrechtelijke handhavingsinstrumenten ter beschikking om naleving van de afspraken in de Hoofdrailnetconcessie bij NS af te dwingen. In oplopende zwaarte zijn dit: 1. Overleg- en informatieplicht; 2. Last onder dwangsom of bestuursdwang; 3. Gedeeltelijke of gehele intrekking van de concessie (ultimum remedium). De wet voorziet in de keuze tussen ofwel de mogelijkheid van het opleggen van een last onder dwangsom (of bestuursdwang) ofwel het in de concessie opnemen van het voorschrift dat NS, indien zij tekort schiet in het verrichten van prestaties, gehouden is een geldsom te voldoen. De last onder dwangsom bestaat uit een direct opeisbare geldsom van euro per prestatie-indicator die onder de in de Hoofdrailnetconcessie vastgelegde bodemwaarde ligt. Deze geldsom wordt tot twee keer toe met euro verhoogd wanneer de concessiehouder door de bodem zakt. De jaarlijkse maximale geldsom die NS moet betalen is 6,5 miljoen euro. Leiden de sancties niet tot het beoogde resultaat, te weten een prestatieverbetering zodat de concessiehouder alsnog aan alle afspraken voldoet, dan heeft de concessieverlener in principe twee mogelijkheden. De eerste mogelijkheid is dat de concessieverlener meer taken en verantwoordelijkheden naar zichzelf toetrekt en daarmee de ontwikkelruimte voor de concessiehouder tijdens de lopende concessie beperkt, zoals is gebeurd bij de busconcessie West-Brabant. In het ultieme geval kan de concessieverlener besluiten om de concessie in te trekken. Alle concessies bevatten bepalingen die in deze mogelijkheid voorzien, maar het gaat hierbij om een sanctie met verstrekkende gevolgen in de zin dat wanneer een concessieverlener tot intrekking van de concessie besluit hij vooraf zekerheid moet/zal willen hebben dat continuïteit van het openbaar hierdoor niet in gevaar komt. Leerervaringen Een aandachtspunt bij sancties is dat de hoogte van de boete in verhouding staat tot de kosten die de concessiehouder moet maken om de boete te voorkomen. Is de boete en 51

54 daarmee het risico dat de concessiehouder loopt te hoog dan kan dit ten koste gaan van het aantal vervoerders dat op een aanbesteding inschrijft. Is de boete te laag dan kan een calculerende concessiehouder ervoor kiezen om de boete gewoon te accepteren en in zijn kostprijs door te berekenen. Overigens wordt de negatieve publiciteit rond opgelegde boetes door de concessiehouder soms vervelender gevonden dan de hoogte van de boete. Wanneer boetes worden opgelegd, of daarmee gedreigd wordt, trekt dit vaak de aandacht van de pers en politiek. Zeker wanneer de politiek en maatschappij nauw betrokken zijn bij het openbaar vervoer kan dit veel effect hebben. Dat leert de ervaring van onder andere de Vervoerregio Amsterdam. Dat kan leiden tot minder ruimte in de concessie voor de concessiehouder. Kader: Leerervaringen in het Verenigd Koninkrijk In het Verenigd Koninkrijk zijn er concessies waarin de boetestructuur zodanig is opgesteld dat concessiehouders ervoor kiezen de boete in te calculeren in plaats van te voorkomen, ook al ziet de concessieverlener dit als ongewenst gedrag. Dat gebeurt wanneer de maatregelen die genomen moeten worden om de boete te voorkomen, een grotere (financiële) inspanning vereisen dan het betalen van de boete. In Schotland dreigt de concessiehouder van de railconcessie vanwege aanhoudende problemen op het spoor de concessie kwijt te raken, nadat eerder al een boete was opgelegd van bijna een half miljoen pond. 5.5 Stimuleren Financiële instrumenten vormen de derde categorie sturingsinstrumenten die concessieverleners kunnen inzetten om publieke doelen te realiseren. Eén van de financiële instrumenten is het subsidiemodel dat de concessieverlener hanteert om de bijdrage aan de concessiehouder voor de uitvoering van de concessie te bepalen. Andere financiële instrumenten zijn de tarieven die reizigers moeten betalen en prestatieafhankelijke beloningen die de concessieverlener aan de concessiehouder in het vooruitzicht stelt Subsidiemodel Als het gaat om het subsidiemodel hebben concessieverleners in principe de keuze uit drie hoofdvarianten, te weten: een bruto kostencontract, een netto kostencontract of een suppletiecontract. Bruto kostencontract Bij een bruto kostencontract krijgt de concessiehouder een subsidie die dient ter dekking van de totale kosten van het met de concessieverlener overeengekomen OV-aanbod. Bij dit type contract komen de reizigersopbrengsten ten goede van de concessieverlener die daarmee ook het opbrengstenrisico loopt. De concessiehouder loopt zelf dus geen financiële risico s mochten de reizigersopbrengsten lager uitvallen dan verwacht. Wel loopt hij een kostenrisico op het moment dat de kosten in de praktijk hoger uitvallen dan de met de concessieverlener 52

55 overeengekomen kostprijs. Dit kostenrisico prikkelt hem om de kosten zo laag mogelijk te houden. 52 Het bruto kostencontract wordt onder andere bij de busconcessie Groningen-Drenthe toegepast. De concessiehouder wordt betaald op basis van een vooraf overeengekomen kostprijs per dienstregelinguur. De opbrengstverantwoordelijkheid ligt bij het (publieke) OVbureau. Daarvoor draagt de concessiehouder geen risico, maar hij heeft wel een financiële prikkel om het OV-aanbod zo efficiënt mogelijk uit te voeren. Kader: Bruto kostencontracten in Duitsland In Duitsland is bij het regionale spoorvervoer sprake van bruto kostencontracten. Het regionale spoorvervoer wordt sinds 1996 aanbesteed door de Bundesländer. De aanbestedingen hebben geleid tot de toetreding van verschillende vervoerders, reizigersgroei en een verbeterd treinproduct in combinatie met gelijkblijvende of dalende overheidsbijdragen. De verbetering van de situatie voor de reizigers in Duitsland is het gevolg van een regievoering en verdeling van financiële middelen en invloed die goed op elkaar aansluiten. De Duitse schaal van de Bundesländer is daarbij een succesfactor. De vervoerder wordt echter niet geprikkeld om te komen tot maximale reizigersgroei omdat de opbrengstverantwoordelijkheid en ontwikkelfunctie bij de Bundesländer zijn neergelegd. 53 Netto kostencontract Het netto kostencontract wordt bij veel concessies toegepast. De concessieverlener stelt gedurende de concessieperiode een vaste exploitatiesubsidie beschikbaar (afspraken over meer- en minderwerk daargelaten) die dient als aanvulling op de reizigersopbrengsten die de concessiehouder weet te genereren. In geval van aanbesteding van de concessie wordt vervoerders gevraagd om voor het beschikbare subsidiebedrag zoveel en zo goed mogelijk openbaar vervoer aan te bieden, waarbij de opbrengstverantwoordelijkheid dus bij de concessiehouder ligt. 54 Bij het netto kostencontract liggen zowel het kostenrisico als het opbrengstenrisico bij de concessiehouder. De concessieverlener loopt dus geen risico wanneer de reizigersopbrengsten tegenvallen, maar daar staat tegenover dat de concessiehouder in zijn bieding een risico-opslag kan doorberekenen om het risico dat hij loopt af te dekken. Is dit het geval dan stijgt de kostprijs en krijgt de concessieverlener minder of minder goed openbaar vervoer voor het beschikbare subsidiebedrag. Merk op dat bij het netto kostencontract de subsidie ook negatief kan zijn. Dit is het geval wanneer de verwachte reizigersopbrengsten hoger zijn dan de exploitatiekosten. In dat geval betaalt de concessiehouder een concessieprijs aan de concessieverlener in ruil voor het exclusieve recht om deze concessie uit te mogen voeren, zoals op dit moment bij de Hoofdrailnetconcessie en de railconcessie Rotterdam het geval is. 52 IPSE Studies (2016) Doelmatig aanbesteden. 53 European University Institute (2012) Governance of competition in the Swiss and European railway sector. 54 IPSE Studies (2016) Doelmatig aanbesteden. 53

56 Kader: Netto kostencontracten In de concessies die de provincie Zuid-Holland heeft verleend, zowel rail als bus, is voor het netto kostencontract als subsidiemodel gekozen. In deze concessies liggen zowel de opbrengstverantwoordelijkheid als de ontwikkelfunctie bij de concessiehouders. Door het openbaar vervoer door te ontwikkelen kunnen concessiehouders de reizigersopbrengsten verhogen en daarmee hun rendement verhogen. Ook in de stadsconcessie Amsterdam is het netto kostencontract als subsidiemodel toegepast. Bij de vaststelling van de subsidie was één van de afspraken/uitgangspunten dat de reizigersopbrengsten jaarlijks met 2% toenemen. Nemen de opbrengsten met meer dan 2% toe dan komt dat ten gunste van het rendement van GVB. GVB wordt hierdoor uitgedaagd om meer en betere prestaties te leveren. Verder is een deel van de subsidie afhankelijk gesteld van de ontwikkeling van het OV-gebruik in de spits. Wordt de overeengekomen toename van het OVgebruik in de spits niet gerealiseerd dan krijgt GVB niet de volledige subsidie. De Vervoerregio Amsterdam heeft voor een extra financiële prikkel gekozen, omdat uitbreidingen van het OVaanbod in de spits relatief duur zijn, waardoor GVB geen natuurlijke prikkel heeft om het OV-gebruik in de spits te stimuleren wanneer vanwege de hogere bezetting van de voertuigen extra ritten aan het aanbod moeten worden toegevoegd. Suppletiecontract Bij het suppletiecontract hangt het subsidiebedrag dat de concessiehouder ontvangt af van de reizigersopbrengsten (of reizigerskilometers) die hij weet te genereren. Ook bij dit model ligt de opbrengstverantwoordelijkheid bij de concessiehouder, maar de financiële prikkel die hiervan uitgaat is groter omdat de subsidie van de hoogte van de reizigersopbrengsten afhangt. Hoe groot deze prikkel is, bepaalt de concessiehouder zelf door in zijn inschrijving toezeggingen te doen ten aanzien van de ontwikkeling van de reizigersopbrengsten gedurende de concessieperiode (= gunningscriterium). 55 Zowel het opbrengstenrisico als het kostenrisico ligt daarbij bij de concessiehouder. Kader: Netto kostencontracten De Vervoerregio Amsterdam past het suppletiecontract toe in de concessies Amstelland- Meerlanden, Waterland en Zaanstreek. De concessiehouder wordt gestimuleerd om het OV-gebruik te laten toenemen om zo hogere reizigersopbrengsten te genereren teneinde in aanmerking te kunnen komen voor het maximale subsidiebedrag dat de concessieverlener beschikbaar stelt. Daarbij heeft de concessiehouder de ruimte om, binnen de minimumeisen die de Vervoerregio Amsterdam aan de dienstverlening stelt, het OV-aanbod te optimaliseren. Omdat hun maximum subsidiebedrag in de concessie is vastgelegd loopt de Vervoerregio Amsterdam zelf geen financieel risico op het moment dat de reizigersopbrengsten sterker stijgen dan verwacht. 56 De ervaringen van de Vervoerregio Amsterdam met suppletiecontracten zijn positief. Het stimuleert concessiehouders om jaarlijks kritisch naar hun aanbod te kijken en dit zo goed mogelijk af te stemmen op de behoeften van reizigers. Geoormerkte subsidie Een aantal concessieverleners kiest ervoor om een aparte subsidie voor bepaalde doeleinden beschikbaar te stellen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de vervoerregio s Amsterdam 55 IPSE Studies (2016) Doelmatig aanbesteden. 56 Inno-V (2016) Devolution, integration and franchising Local public transport in the Netherlands. 54

57 en MRDH die het budget dat voor maatregelen gericht op de sociale veiligheid in het openbaar vervoer hebben geoormerkt. De Vervoerregio Amsterdam geeft aan dat dit een effectieve manier is om de concessiehouder te stimuleren een plan op te stellen en uit te voeren en zo extra aandacht te geven aan zaken die de concessieverlener (ambtelijk en/of bestuurlijk) bijzonder belangrijk vindt. Leerervaringen De keuze van het subsidiemodel dat gehanteerd wordt kan een grote invloed hebben op de mate waarin publieke doelen gerealiseerd worden. Factoren die een rol spelen bij deze keuze zijn onder andere de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de concessieverlener en de concessiehouder en de omvang en verwachte ontwikkeling in de vervoeropbrengsten in verhouding tot de subsidie. Heeft de concessiehouder veel verantwoordelijkheden en kansen om zijn reizigersopbrengsten te verhogen dan ligt een suppletiecontract waarin het verzilveren van deze kansen wordt gestimuleerd voor de hand. Liggen de verantwoordelijkheden grotendeels bij de concessieverlener en/of zijn de reizigersopbrengsten relatief klein ten opzichte van de subsidie (de kostendekkingsgraad van de concessie is laag) dan ligt een bruto kostencontract juist meer voor de hand. Is het subsidiemodel dat gehanteerd wordt in lijn met andere hoofdkeuzes die bij de concessieverlening gemaakt worden, dan stelt dit de concessieverlener in staat om publieke doelen tegen acceptabele kosten te realiseren, terwijl de concessiehouder tegelijkertijd een gezond rendement kan behalen. Ontbreekt de consistentie in de keuzes dan bestaat het risico dat concessieverlener zijn publieke doelen niet of alleen tegen hoge kosten kan realiseren en/of dat de concessiehouder in financiële problemen kan komen Tarieven Het tarief dat mensen voor hun reis moeten betalen is een tweede financieel sturingsinstrument dat concessieverleners kunnen inzetten om hun doelen te realiseren. Concessieverleners stellen de tarieven vaak op voorstel van de concessiehouder vast, waarbij veel concessieverleners kaders hebben opgesteld waaraan de tariefvoorstellen van de concessiehouder moeten voldoen. Dit beperkt de ontwikkelruimte die concessiehouders hebben als het gaat om de inzet van prijs als marketinginstrument. Concessiehouders kunnen tariefwijzigingen pas na goedkeuring van de concessieverlener doorvoeren, waarbij geldt dat zij hun voorstellen eerst voor advies aan consumentenorganisaties moeten voorleggen. Leerervaringen Door de bevoegdheid tot het vaststellen van tarieven in eigen hand te houden beschikken concessieverleners over een financieel sturingsinstrument om hun doelen te realiseren, bijvoorbeeld door de mogelijkheid tot een tariefsverhoging te koppelen aan de vraag of afspraken over de kwaliteit van het openbaar vervoer al dan niet zijn nagekomen. In de vorige Hoofdrailnetconcessie ( ) was bijvoorbeeld opgenomen dat NS eenmalig een extra tariefsverhoging mocht doorvoeren vanwege het behalen van een punctualiteit van 55

58 gemiddeld meer dan 86,8% in een aaneengesloten periode van twaalf maanden. Deze eenmalige tariefsverhoging was een schikking voor een rechtszaak over de tarieven tussen het LOCOV 57 en NS. 58 Voorwaarde hierbij is wel dat de opbrengstenverantwoordelijkheid bij de concessiehouder ligt. Daar staat tegenover dat wanneer de concessieverlener de tarieven vaststelt dit de invloed van de concessiehouder op de reizigersopbrengsten beperkt. Met name concessiehouders, maar ook enkele concessieverleners geven aan dat meer ruimte voor de concessiehouder om tarieven te optimaliseren gewenst is. Zij zien tariefvrijheid namelijk als een belangrijk element van marktwerking. De tariefvrijheid wordt vaak beperkt omdat het politiek gezien ongewenst wordt gevonden om de kosten van het openbaar vervoer voor de reiziger (te) hard te laten stijgen. Zo willen de Provinciale Staten van Zuid-Holland dat tarieven niet harder stijgen dan de inflatie. In de concessies van Vervoerregio Amsterdam en de Hoofdrailnetconcessie ligt dit anders en krijgen de betreffende concessiehouders ruimte om tarieven aan te passen. In de Vervoerregio Amsterdam heeft dit onder meer geleid tot tariefdifferentiatie tussen spits en dal om tot een meer gelijkmatige bezetting van het openbaar vervoer te komen Bonus-malusregeling Een derde financieel sturingsinstrument zijn de bonus-malusregelingen. Zowel bij onderhands gegunde als aanbestede concessies is de bonus-malusregeling een veel gebruikt sturingsinstrument. De regelingen hebben vaak betrekking op klantwaardering, reizigersgroei, punctualiteit en rituitval. Maar ook de tevredenheid van het personeel of de samenwerking met de concessieverlener kunnen onderdeel van een bonus/malusregeling zijn. Zo is in veel concessies geregeld dat concessiehouders een bonus ontvangen wanneer de klanttevredenheid boven een bepaalde norm ligt of toeneemt, en een malus krijgen opgelegd wanneer de klanttevredenheid onder deze norm ligt of daalt. Bonusmalusregelingen prikkelen concessiehouders om beter te presteren dan hetgeen minimaal wordt geëist. Kader: Malusregeling in de concessie Noordelijke treindiensten Om de concessiehouder van de Noordelijke treindiensten te prikkelen om aan de eisen te voldoen, hebben de concessieverleners (provincies Groningen en Fryslân en deelstaat Nedersaksen) een malusregeling opgesteld. De regeling sluit, zo stelt het bestek, aan bij de elementen van de concessie die van belang zijn voor de concessieverleners en de reizigers. Op basis van de klantentevredenheid, klachtenregeling en de stiptheid van de dienstuitvoering (punctualiteit), kan een strafkorting (malus) worden opgelegd. De opgelegde malussen worden verrekend met de maandelijkse subsidiebijdrage. 59 De malussen worden door de concessieverleners gezien als een goede manier om de concessiehouder aan de afspraken te houden. Bij de toepassing wordt niet uitsluitend naar het al dan niet behalen van de normen gekeken, maar worden de prestaties in een 57 LOCOV staat voor Landelijk Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer 58 Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2005) Vervoerconcessie voor het hoofdrailnet. 59 Groningen, Fryslân, Niedersachsen (2004) Aanbesteding regionaal openbaar vervoer per spoor in de provincies Groningen en Fryslân en in Niedersachsen. 56

59 breder perspectief geplaatst. Daarbij staat, zo stelt de provincie Groningen, de reiziger centraal. Het gaat er uiteindelijk om in hoeverre het niet behalen van de indicator van invloed is geweest op het product voor de reiziger. Leerervaringen Bonus-malusregelingen zijn in principe een goede manier om concessiehouders te prikkelen om betere prestaties te leveren. Voorwaarde hierbij is wel dat de hoogte van de bonus en malus in verhouding staat tot de kosten die de concessiehouder moet maken om een bonus te behalen dan wel een malus te voorkomen. 5.6 Aanpassen Als vierde categorie sturingsinstrumenten betreft de mogelijkheid voor concessieverleners om de afspraken in de concessie te herijken of de concessie te verlengen Herijking Vanwege de lange looptijd en de beperkte mogelijkheden voor de betrokken concessiehouders om risico s te spreiden, bevat een aantal railconcessies een procedure op de concessievoorschriften periodiek te herijken. Aan de hand van een tussentijdse analyse of mid-term review wordt bekeken of de voorschriften nog aansluiten bij de publieke doelen en/of de concessiehouder als gevolg van specifieke (externe) omstandigheden niet langer aan bepaalde concessievoorschriften kan voldoen. De uitkomsten van de analyse of midterm review kunnen aanleiding geven om bepaalde voorschriften aan te scherpen of juist af te zwakken, waarbij de insteek is dat de concessiehouder gestimuleerd blijft om de gemaakte afspraken na te komen en/of zijn prestaties (verder) te verbeteren. In de Hoofdrailnetconcessie ( ) is een herijking voorzien in De dan uit te voeren review kunnen aanleiding geven om de prestatie-indicatoren en normen die in de concessie zijn vastgelegd aan te passen (zie paragraaf 5.4.1). Ook de provincie Limburg heeft in haar multimodale concessie een herijkingsmoment opgenomen. Na acht jaar (in 2024) zal een mid-term review plaatsvinden volgens in de concessie vastgelegde regels. In het meest extreme geval kan deze review ertoe leiden dat de provincie de concessie Limburg tien jaar na de start (dus in 2026) beëindigt. De redenen waarom de provincie hiertoe kan besluiten zijn eveneens vastgelegd in de concessie. De provincie ziet dit als een effectieve manier om de concessiehouder te prikkelen om zich gedurende de gehele concessieperiode een bijdrage te leveren aan de realisatie van de publieke doelen. Tijdens de eerste helft van de concessie zal de concessiehouder de toegezegde prestaties willen waarmaken om intrekking van de concessie te voorkomen en daarnaast kan hij door extra toezeggingen te doen ten aanzien van de prestaties die hij tijdens de tweede helft van de concessie gaat leveren de verlenging van de concessieduur zeker te stellen. 57

60 Leerervaringen Voor een effectieve herijking is het belangrijk dat voor zowel concessieverlener als de concessiehouder vooraf helder is waar bij de herijking naar wordt gekeken en wat de consequenties van de herijking kunnen zijn (welke concessievoorschriften kunnen eventueel worden aangepast en welke randvoorwaarden gelden hierbij). Is dit het geval dan is herijking een effectief instrument om de concessiehouder te stimuleren tijdens de concessieduur afspraken na te komen en zijn prestaties voortdurend te verbeteren, omdat de herijking de concessiehouder de kans biedt om de uitvoering van de concessie onder vernieuwde voorwaarden voort te zetten Verlenging concessieduur In veel concessies is de mogelijkheid opgenomen om de concessieduur te verlengen met een vooraf vastgestelde periode, meestal 2 jaar. De criteria op basis waarvan de concessieverlener besluit om de concessieduur al dan niet te verlengen, zoals het realiseren van een toename van het OV-gebruik of het verhogen van de reizigerstevredenheid, sturen de concessiehouder wat betreft de prestaties waarop hij zich (vooral) zal richten. Verlenging van de concessieduur is voor de zittende concessiehouder financieel aantrekkelijk, omdat het hem de kans geeft om zijn dienstverlening tegen relatief lage kosten voort te zetten. De concessiehouder kan zijn materieel namelijk langer inzetten, waardoor hij een kostenvoordeel heeft. Concessieverleners maken van deze wetenschap gebruik door bij de verlenging concessievoorschriften aan te scherpen en/of aanvullende afspraken met de concessiehouder te maken. Kader: Verlenging om investeringen in het materieel aantrekkelijk te maken De provincie Gelderland zet de mogelijkheid van verlenging in om het voor de concessiehouder aantrekkelijker te maken ook later in de concessieperiode te investeren in materieel. Zo is vorig jaar in de Achterhoek geëxperimenteerd met een aanhanger achter de bus. De afschrijvingstermijn van deze aanhangers is langer dan de resterende concessieperiode. Om de concessiehouder toch te laten te investeren in aanhangers, overweegt de provincie om de concessieduur met 5 jaar te verlengen en daarnaast een overnameregeling voor de aanhangers op te stellen. Dit laatste vanuit de gedachte dat duurzaamheid niet betrekking heeft op de brandstofsoort maar ook op het voorkomen van voortijdig afvloeien van voertuigen. De provincie ziet deze combinatie van maatregelen als een geschikte manier om de concessiehouder niet alleen aan het begin maar ook later tijdens de concessieperiode in verbeteringen in het materieel te laten investeren. Naast een beloning voor de concessiehouder vanwege de geleverde prestaties kan een verlenging van de concessieduur ook uit nood geboren worden, namelijk wanneer de aanbesteding van de concessie voor de aansluitende concessieperiode niet of te laat tot gunning aan een nieuwe concessiehouder heeft geleid. In dit geval is de concessieverlener, als vragende partij, afhankelijk van de concessiehouder wat betreft de voorwaarden waaronder de verlenging plaatsvindt. Met het oog op de continuïteit van het vervoer heeft de concessieverlener geen alternatief. Dit was in feite het geval bij een aantal onderhandse gunningen van concessies voor gedecentraliseerde treindiensten. De nieuwe concessies 58

61 konden gezien worden als een verlenging van de bestaande concessie, waarbij de betrokken concessieverleners vanwege de vaak korte concessieduur geen alternatief hadden. Het ontbreken van dreiging van concurrentie verzwakte de onderhandelingspositie van deze concessieverleners ten opzichte van de zittende concessiehouder. Leerervaringen Om als sturingsinstrument effectief te zijn is het belangrijk dat voor de concessiehouder duidelijk is welke prestaties hij moet leveren om voor verlenging van de concessieduur in aanmerking te komen. Het kostenvoordeel dat de concessiehouder bij een verlenging van de concessieduur heeft, kan de concessieverlener benutten voor succesvolle onderhandelingen over de voorwaarden voor de verlenging. Een voorbeeld is de verlenging van concessies van de provincie Zuid-Holland. Deze provincie baseert de beslissing om de concessieduur al dan niet met twee jaar te verlengen op cijfers over de punctualiteit en reizigerstevredenheid en stuurt op die manier op de uitvoeringskwaliteit van het openbaar vervoer. De provincie ervaart dit als een effectief sturingsinstrument, omdat de concessiehouder alles wat hij in de extra twee jaar kan verdienen verdient vaak als bonus ziet. Met die wetenschap onderhandelt de provincie over de voorwaarden waaronder de concessiehouder het openbaar vervoer twee jaar langer mag uitvoeren, hetgeen veelal tot aanpassingen in de concessievoorschriften leidt. In een enkel geval is de concessiehouder niet geïnteresseerd in een verlenging van de concessieduur, vaak vanwege een tegenvallend rendement van de concessie. Omdat de mogelijkheid tot verlenging in de concessie als een eenzijdige optie is opgenomen, kan de provincie de concessiehouder in dat geval dwingen om de concessie nog twee jaar langer uit te voeren. 59

62 6. Conclusies EÉN VAN DE VRAGEN IN HET KADER VAN HET ONDERZOEK NAAR MOGELIJKE SPOORSCENARIO S NA 2024 IS IN HOEVERRE DE ROLOPVATTING VAN DE OVERHEID ZOU MOETEN VERSCHILLEN TUSSEN DE VERSCHILLENDE SCENARIO S. UIT HET ONDERZOEK KOMT NAAR VOREN DAT NIET ZOZEER DE ROLOPVATTING, MAAR EEN CONSISTENTE EN CONSEQUENTE INVULLING VAN DE GEKOZEN ROL BEPAALT OF PUBLIEKE BELANGEN GOED GEWAARBORGD KUNNEN WORDEN. ERVARINGEN VAN OVERHEDEN EN VERVOERDERS GEVEN INZICHT IN DE SUCCES- EN FAALFACTOREN ALS HET GAAT OM DE INVULLING VAN DIE ROL. 6.1 Inleiding De voorgaande hoofdstukken bevatten de resultaten van het onderzoek naar de wijze van (aan)sturing van openbaar vervoer, en dan in het bijzonder spoorvervoer, door concessieverlenende overheden. De informatie in deze hoofdstukken geeft antwoord op de eerste vier onderzoeksvragen en levert de bouwstenen voor de beantwoording van de vijfde en tevens laatste onderzoeksvraag, te weten: In hoeverre zou de rol van de overheid als concessieverlener verschillend moeten zijn om het publieke belang zo goed mogelijk te kunnen dienen in een situatie waarin sprake is van: Een netwerkconcessie dan wel een concessie voor één/enkele spoorlijn(en)? Een onderhands gegunde dan wel een aanbestede concessie? Onderhandse gunning in een monopoliemarkt dan wel in een situatie met dreiging van concurrentie? Onderhandse gunning aan een nationaal staatsbedrijf dan wel aan een particulier bedrijf? De eerste situatie heeft betrekking op het onderwerp van de concessie, de tweede en derde situatie op de concessieverlening en de vierde situatie met name op het concessiebeheer. In het verdere hoofdstuk vatten we de leerervaringen ten aanzien van deze situaties samen. Realiseren publieke doelen tegen zo laag mogelijke kosten Bij het lezen van het verdere hoofdstuk is het belangrijk voor ogen te houden met welk doel een concessieverlener zou willen/moeten sturen. Wij zien als doel van sturing het realiseren van publieke doelen (zo hoog mogelijke OV-kwaliteit) tegen zo laag mogelijke kosten (zowel zo laag mogelijke subsidie, als zo laag mogelijke transactiekosten bij zowel concessieverlener als vervoerder). Dit sluit aan bij de principaal-agenttheorie (zie bijlage 5). Transactiekosten ontstaan door onder meer onvolledige informatie, onzekerheid over de toekomst en (de kans op) opportunistisch gedrag. Omdat niet alles is te voorzien, is een contract altijd incompleet. Een van de contractpartijen kan opportunistisch misbruik maken 60

63 van deze incompleetheid. Om dit tegen te gaan, moeten transactiekosten gemaakt worden in de vorm van gedetailleerde concessiebepalingen, monitoring en sanctionering. Transactiekosten hangen af van de eigenschappen van de te contracteren dienst. Twee eigenschappen zijn daarvoor bepalend: Asset specificity: de mate waarin specifieke investeringen door de vervoerder moeten worden gedaan om de vervoersdienst te kunnen uitvoeren. Dit zorgt voor hogere toegangsdrempels tot de markt, minder marktpartijen en een grotere kans op opportunistisch gedrag tijdens de uitvoeringsfase. Gemak waarmee de prestaties van de vervoerder gemeten kunnen worden. Bij railconcessies is relatief vaak (vaker dan bij busconcessies) sprake van asset specificity. Dit komt door de hoge investeringen in specifiek materieel dat niet makkelijk elders in te zetten is, werkplaatsen, gespecialiseerd personeel etc. De transactiekosten zullen bij railconcessies daardoor in principe hoger zijn dan bij busconcessies. 6.2 Type concessie In hoofdstuk 2 zagen we dat de concessies voor spoorvervoer in drie categorieën zijn onder te verdelen, te weten: 1. Unimodale concessies voor één (of enkele) treindienst(en) 2. Unimodale concessies voor een compleet netwerk van treindiensten 3. Multimodale concessies voor treindiensten in combinatie met busvervoer Uit de ervaringen van overheden valt af te leiden dat het verlenen van een unimodale concessie voor één (of enkele) treindienst(en) om twee redenen om meer sturing door de overheid zullen vragen dan het verlenen van een uni- of multiconcessie voor een compleet netwerk, namelijk: Wanneer concessies door verschillende vervoerders worden uitgevoerd is afstemming en aansluiting van het openbaar vervoer in beide concessies niet vanzelfsprekend. De ervaring leert dat de overheid hierin kan en moet sturen door tijdens de concessieverlening eisen aan de afstemming en samenwerking tussen vervoerders te stellen en tijdens het concessiebeheer erop toe te zien dat deze eisen worden nageleefd. Bij kleine concessies vervallen bepaalde schaalvoordelen, met name schaalvoordelen op het gebied van reservematerieel. Deze schaalvoordelen leveren niet alleen een kostenbesparing op, maar kunnen ook bijdragen aan de betrouwbaarheid van het OVproduct. Het is op zich mogelijk om in geval van een concessie met één (of enkele) treindienst(en) de omstandigheden te creëren waarin deze schaalvoordelen ook bereikt worden, maar dat vergt een grotere rol van de concessieverlener (bijvoorbeeld door de uitwisseling van reservematerieel af te dwingen of door zelf het materieel beschikbaar te stellen). 61

64 Tabel 6.1 toont naast bovenstaande punten nog enkele andere aandachtspunten bij de keuze voor lijn- dan wel netwerkconcessies, inclusief sturingsinstrumenten die overheden daarbij kunnen inzetten. Uit de tabel blijkt onder meer dat ongeacht de concessie-indeling er concessiehouders zijn die hun OV-aanbod op elkaar moeten afstemmen en moeten samenwerken om de reiziger zo goed mogelijk van dienst te zijn. In het ene geval gaat het dan om de afstemming tussen trein en bus, in een ander geval om de afstemming tussen trein en trein. In de huidige situatie is het Hoofdrailnet hierbij leidend (en volgend op de dienstregeling van internationale treinen); het regionale openbaar vervoer sluit hierop aan, waarbij de trein (evenals metro en tram) leidend is ten opzichte van de bus. Om dit proces soepel te laten verlopen is het belangrijk dat concessiehouders elkaar tijdig en goed informeren over veranderingen die in de dienstregeling worden doorgevoerd. Tabel 6.1 Aandachtspunten bij keuze type concessie Type concessie Aandachtspunten Sturingsinstrument Netwerkconcessie Bij aanbesteding: Beperkte concurrentie vanwege hoge toetredingsdrempels (hoge benodigde investeringen). Toetredingsdrempel verlagen door materieel en andere activa ter beschikking te stellen aan alle inschrijvers. Bij onderhandse gunning: Minder mogelijkheden tot benchmarking. Benchmarken met buitenland. Lijnconcessie Minder mogelijkheden voor multimodale concessies, met mogelijke afstemmingsproblemen tussen trein en bus tot gevolg. Hogere kosten als gevolg van schaalnadelen. Meer afstemmingsproblemen tussen spoorvervoerders (dienstregeling, tarieven, reisinformatie, aansluitingen). Hogere beheerlast concessieverlener (beheer meerdere concessies). Afstemming goed regelen in concessies, waaronder acceptatie kaartsoorten. Lijnconcessies samenstellen op basis van optimaal schaalniveau Beperken van de schaalnadelen door flexibele inzet productiemiddelen tijdens en na afloop concessie mogelijk te maken (gangbaar type railvoertuig dat ook op andere spoorlijnen is in te zetten, werkplaatsen). Afstemming goed regelen in concessies Instellen onafhankelijke landelijke regulator die regie voert over concessie-overschrijdende zaken en dwingend kan voorschrijven. Concessie-eisen en werkwijze concessiebeheer uniformeren. 62

65 Met betrekking tot de schaalnadelen bij concessies voor één of enkele lijnen kan nog worden opgemerkt dat de schaalvoordelen die met netwerkconcessies bereikt kunnen worden afnemen naarmate deze concessies groter worden. En wanneer de netwerkconcessie te groot wordt, kunnen de omvang van de benodigde investeringen en de risico s die vervoerders lopen leiden tot minder interesse vanuit de markt wanneer de concessie wordt aanbesteed. Een marktconsultatie onder vervoerders kan uitsluitsel geven waar bij netwerkconcessies het optimum qua schaalgrootte ligt. Ten slotte kan in het algemeen gesteld worden dat de keuze voor kleine concessies extra inspanningen van de concessieverlener vergt om het publieke belang te waarborgen. Enerzijds vanwege het feit dat er meer concessies moeten worden verleend en anderzijds omdat er bij kleine concessies meer afstemming en samenwerking met andere concessies nodig is. 6.3 Concessieverlening Concessieverleners beschikken tijdens de fase van concessieverlening over verschillende instrumenten om te sturen op de selectie van de meest geschikte concessiehouder en het product dat hij aanbiedt. Of en hoe zij deze instrumenten daadwerkelijk kunnen inzetten hangt met name af van de vraag op welke wijze de concessie verleend wordt Aanbesteding versus onderhandse gunning In de basis zijn er twee vormen van concessieverlening, namelijk aanbesteding of onderhandse gunning. Aanbesteding leidt, zeker wanneer een concessie voor de eerste keer wordt aanbesteed, veelal tot een uitbreiding van het vervoersaanbod en een hogere kwaliteit. Daarbij is de ervaring dat het bij aanbesteding makkelijker is om als concessieverlener bepaalde zaken af te dwingen, zoals de bediening van nieuwe stations. Ook bij onderhandse gunning zijn in het verleden kwaliteitsslagen gemaakt en kostenreducties gerealiseerd, maar de resultaten die bereikt zijn, gaan veelal minder ver dan bij aanbestedingen. De meeste OV-concessies zijn inmiddels één of meerdere keren aanbesteed, maar als gekeken wordt naar de omzet en het aantal reizigers is het leeuwendeel van het railgebonden OV onderhands aan de eigen concessiehouder gegund. Dit geldt niet alleen voor het Hoofdrailnet, maar ook voor vrijwel al het met OV per metro en tram. Betrokken concessieverleners voeren de complexiteit van de railconcessies en politieke voorkeuren aan als reden om voor onderhandse gunning te kiezen. De ervaring leert dat een proces van onderhandse gunning een andere dynamiek heeft dan een aanbestedingsproces. In het laatste geval kan een concessieverlener het proces zelf goed plannen en beheersen, omdat het hierbij om een relatief eenzijdig proces gaat: de concessieverlener schrijft voor en de vervoerders volgen. Dit is anders bij een onderhandse gunning dat veel meer te kenmerken is als een onderhandeling tussen de concessieverlener 63

66 en de beoogde concessiehouder als preferred supplier. Dit onderhandelingsproces start vaak tijdens het opstellen van het Programma van Eisen voor de concessie en eindigt in veel gevallen net voor het besluit tot concessieverlening. Belangrijk daarbij is te realiseren dat de beoogde concessiehouder er geen direct belang bij heeft om dit onderhandelingsproces snel, dat wil zeggen ruim voor de start van de nieuwe concessie, af te ronden. Immers, naarmate de tijd verstrijkt zal het voor de concessieverlener moeilijker of zelfs onmogelijk worden om de concessie alsnog te gaan aanbesteden; een reële terugvaloptie vervalt daarmee. Daarbij ontbreekt de noodzaak van een lange implementatieperiode omdat de concessiehouder veelal op de ingeslagen weg verder gaat. Dit gegeven blijkt in de praktijk ook bij bestuurders/politiek te leiden tot een lagere sense of urgency om snel tot een onderhandelingsresultaat te komen (er is nog voldoende tijd om de concessie te implementeren, omdat er toch niet veel verandert), waarbij men niet beseft dat de deadline niet is gesteld met het oog op een voldoende lange implementatieperiode, maar vanwege de tijd die nodig is om de terugvaloptie goed uit te kunnen voeren. Naast het beschikken over een reële terugvaloptie is een andere belangrijke voorwaarde voor een succesvolle onderhandse gunning dat de concessieverlener een volwaardige onderhandelingspartner van de beoogde concessiehouder is. Immers, daar waar bij aanbesteding de markt bepaalt welk OV-product voor de beschikbare middelen ingekocht kan worden, zal de concessieverlener dit bij een onderhandse gunning zelf uit moeten onderhandelen. Dit terwijl de concessieverlener een kennisachterstand ten opzichte van de concessiehouder heeft (zie de beschrijving van de principaal-agenttheorie in bijlage 5). Er zijn verschillende manieren om de deze kennisachterstand te verkleinen. Eén manier is het uitvoeren van een benchmark, waarbij het aanbod en/of kostenniveau van de beoogde concessiehouder wordt vergeleken met het aanbod en/of kostenniveau in vergelijkbare concessies. Dit geeft de concessieverlener een beeld of kosten en aanbod in de juiste verhouding tot elkaar staan. Zo heeft de provincie Noord-Brabant de resultaten van de aanbesteding van de concessie Oost-Brabant in 2002 als benchmark gebruikt voor de onderhandse gunning van de concessie West-Brabant. Een andere manier is het analyseren van het kostenniveau van de concessiehouder aan de hand van kostenkengetallen, om een beter beeld te verkrijgen van een reële concessieprijs/subsidie gegeven het gevraagde OVproduct. Bij voorkeur worden de benchmark en analyses door een onafhankelijke derde partij uitgevoerd. Tabel 6.2 toont naast bovenstaande punten nog enkele andere aandachtspunten bij de keuze voor lijn- dan wel netwerkconcessies, inclusief sturingsinstrumenten die overheden daarbij kunnen inzetten. 64

67 Tabel 6.2 Aandachtspunten bij concessieverlening Wijze van Aandachtspunten Sturingsinstrument concessieverlening Aanbesteding Beperkte concurrentie door ontbreken level playing field. Wegnemen toetredingsdrempels door toegang te geven tot strategische activa, zoals materieel, remises en werkplaatsen, bijvoorbeeld door het economisch eigendom bij de concessieverlener of een onafhankelijke derde partij te leggen. Verzamelen en beschikbaar stellen van voldoende informatie (ook belangrijk bij onderhandse gunning met oog op terugvaloptie. Onderhandse gunning Onderhandelingspositie t.o.v. vervoerder. Juiste informatie om bieding vervoerder te kunnen beoordelen. Ongeoorloofde staatssteun in de vorm van een te lage concessieprijs of een te hoge subsidie. Zorgen voor een realistische terugvaloptie mocht de onderhandse gunning niet het gewenste resultaat op lijken te leveren. Uitvoeren van een onafhankelijke benchmark met vergelijkbare concessies. Uitvoeren van een benchmark met vergelijkbare concessies Analyseren kostenstructuur van de beoogde concessiehouder Succes- en faalfactoren bij concessieverlening Naast bovenstaande aandachtspunten komt uit het onderzoek een aantal succes- en faalfactoren met betrekking tot de sturing tijdens concessieverlening naar voren. Succesfactoren zijn: Het beleggen van risico s bij die partij, zijnde de concessieverlener, de concessiehouder en in specifieke gevallen de infrabeheerder, die deze risico s het beste kan beïnvloeden. Het instellen van een concessieverleningsteam met voldoende expertise ten aanzien van de belangrijke onderwerpen bij de concessieverlening. Het betrekken van belanghebbenden bij de keuzes die de concessieverlener in het kader van de concessieverlening maakt, om draagvlak te creëren voor de wijzigingen die tijdens de implementatie van de concessie worden doorgevoerd. (Aanbesteding) Heldere communicatie van de concessieverlener richting geïnteresseerde vervoerders en een uitgebreide terugkoppeling na afloop van de aanbestedingsprocedure. (Aanbesteding) Het bieden van voldoende tijd voor vervoerders voor het opstellen van een goede inschrijving en voor de toekomstige concessiehouder voor het implementeren van zijn plannen. Met name voor concessies waar spoorvervoer deel van uitmaakt is het belangrijk om al enkele jaren voor de start van de nieuwe concessie met de aanbestedingsprocedure te starten, zo geven onder meer CROW/KpVV en ProRail aan. 65

68 Bovenstaande succesfactoren worden faalfactoren op het moment dat deze factoren niet goed zijn ingevuld. Eén van de factoren waarvoor dit met name geldt betreft de inschatting van de omvang van risico s die de concessiehouder loopt. Eerder constateerden we dat het opbrengstenrisico het beste bij die partij kan liggen die verantwoordelijk is voor de ontwikkelfunctie, omdat deze partij de reizigersopbrengsten het meeste kan beïnvloeden. Bij veel (rail)concessies is dit de concessiehouder. Tijdens de looptijd van de concessie kunnen zich echter majeure (externe) ontwikkelingen voordoen die niet te voorzien waren op het moment van concessieverlening, maar die de reizigersopbrengsten sterk kunnen beïnvloeden. Wanneer de concessieverlener het risico dat de concessiehouder daarbij loopt volledig bij de concessiehouder legt, zal deze dit risico doorbereken in zijn kostprijs waardoor deze kostprijs achteraf wellicht te hoog blijkt wanneer het risico niet optreedt Onderhandse gunning in een monopoliemarkt versus een situatie met dreiging van concurrentie Zoals we hiervoor zagen is het beschikken over een reële terugvaloptie bij onderhandse gunning een belangrijke factor voor de onderhandelingspositie van de concessieverlener. Deze onderhandelingspositie zal sterker zijn wanneer concessieverlener en beoogde concessiehouder beiden het gevoel hebben dat sprake is van een situatie met dreiging van concurrentie; dat wil zeggen, er zijn andere vervoerders die de concessie (op termijn) kunnen gaan uitvoeren. In geval van monopoliemarkt is de afhankelijkheid van de beoogde concessiehouder, zijnde de enige reële aanbieder, groter. Maar ook in dat geval beschikt de concessieverlener over instrumenten die hij kan inzetten teneinde zijn doelstellingen met de concessieverlening zo veel mogelijk te realiseren. Het gaat dan om de volgende instrumenten: Benchmarken. Hierbij kan allereerst gedacht worden aan het vergelijken van de prestaties van de (beoogde) concessiehouder, met de prestaties in concessies die qua aard en omvang van de diensten vergelijkbaar zijn, waarbij deze benchmark bij voorkeur door een onafhankelijke derde wordt uitgevoerd. Een andere mogelijkheid om te benchmarken ontstaat wanneer de concessieverlener met de concessiehouder afspreekt dat hij een deel van de vervoersdiensten via aanbestedingen inkoopt bij andere vervoerders, zoals het geval is bij De Lijn in Vlaanderen. Dit biedt de mogelijkheid om kosten en kwaliteit van de eigen diensten van de concessiehouder te vergelijken met die van zijn onderaannemers. Strategische activa onder invloedssfeer concessieverlener brengen. Dit is het geval wanneer essentiële productiemiddelen, zoals materieel, remises en werkplaatsen, niet (langer) in eigendom van de concessiehouder zijn, maar bijvoorbeeld in een aparte BV zijn ondergebracht, die buiten de concessiehouder is geplaatst of waarbij is vastgelegd dat de aandelen van de BV van de concessiehouder naar de concessieverlener of eigenaar overgaan mocht de concessie niet gegund of ingetrokken worden. Sturen via eigendomsrelatie (zie ook subparagraaf 6.4.3). Wanneer sprake is van een eigen bedrijf kan de concessieverlener niet alleen via de concessie, maar ook in zijn rol van eigenaar bewerkstelligen dat de concessiehouder niet alleen zijn eigen commerciële doelstellingen nastreeft, maar ook nadrukkelijk rekening houdt met de 66

69 publieke doelen die met het openbaar vervoer worden nagestreefd, bijvoorbeeld door hier rekening mee te houden bij de rendementseisen die aan de concessiehouder worden gesteld. 6.4 Concessiebeheer Algemeen Om tijdens de looptijd van de concessie waar nodig bij te kunnen sturen nemen concessieverleners in hun concessies verschillende typen instrumenten op die concessiehouders prikkelen c.q. aansporen om het gewenste gedrag te vertonen. Daarbij is een verschuiving qua sturingsfilosofie waarneembaar. Waar concessieverleners in het verleden vooral een volgende of controlerende rol innamen, zien we dat concessieverleners nu steeds vaker voor een partnership-model kiezen. Dit houdt onder meer in dat concessieverlener en -houder, bijvoorbeeld in ontwikkelteams (al dan niet met deelname van inliggende gemeenten), gezamenlijk invulling geven aan de ontwikkelrol en in een aantal gevallen ook de opbrengstverantwoordelijkheid (deels) van de concessiehouder overnemen. Bij dit partnershipmodel hoort ook dat de concessieverlener niet direct met boetes zwaait, maar de concessiehouder de mogelijkheid biedt om eventuele tekortkomingen op te lossen, waarbij de boete als stok achter de deur kan dienen. Dit vanuit de gedachte dat waarborging en verbetering van de kwaliteit van dienstverlening richting reizigers centraal moet staan tijdens het concessiebeheer Succes- en faalfactoren Tijdens het concessiebeheer dragen de volgende factoren bij aan het realiseren van de publieke doelen: Eenduidig geformuleerde concessievoorwaarden (SMART), zodat eventuele discussies over het nakomen van deze afspraken gaat en niet over de afspraken zelf. Sterke (financiële) prikkels die de concessiehouder stimuleren om beter te presteren dan vereist. Dit kan in de vorm van een sterke bonus-malusregeling en door de opbrengstverantwoordelijkheid bij de concessiehouder te leggen (= nettocontract) of, bij concessies waar een toename van de reizigersaantallen te verwachten is, de subsidie afhankelijk te stellen van de gerealiseerde vervoeropbrengsten (= suppletiemodel). Belangrijk daarbij is dat deze prikkels aansluiten bij de publieke doelen die de concessieverlener met de concessie nastreeft. De mogelijkheid om op vaste momenten de concessievoorwaarden te herijken. Concessies worden voor steeds langere perioden verleend. Het is daarbij onmogelijk om tijdens de voorbereiding van de concessieverlening, vaak enkele jaren voor de start van de concessie, alle ontwikkelingen die zich tijdens de concessie kunnen voordoen volledig te voorspellen. Heronderhandelen over grote en kleine concessiewijzigingen tijdens de looptijd van de concessie is daarmee onvermijdelijk. Door in de concessie aan te geven dat op vaste momenten gekeken wordt in hoeverre de concessievoorwaarden 67

70 nog aansluiten bij de omstandigheden op dat moment, neemt de concessieverlener een risico bij de concessiehouder weg. Dit is met name bij onderhands gegunde concessies aan een eigen vervoerder belangrijk, omdat deze vervoerders de risico s die zij lopen nauwelijks kunnen spreiden, omdat zij niet, zoals veel private vervoerders, over meerdere concessies beschikken. De mogelijkheid om de concessieduur te verlengen. Een dergelijk vooruitzicht prikkelt de concessiehouder om tijdens de looptijd van de concessie optimaal te presteren. Daarnaast heeft de concessieverlener een relatief sterke onderhandelingspositie om concessievoorwaarden bij de verlenging aan te passen. De beschikking over voldoende mensen die over de juiste expertises beschikken, zoals vervoerkundige kennis, analytische vaardigheden en onderhandelingsvaardigheden. De beschikking over voldoende informatie over de uitvoering van de concessie door in de concessie voorwaarden op te nemen ten aanzien van de plannen (sturing vooraf) en informatie (sturing achteraf) die de concessiehouder moet aanleveren en erop toe te zien dat de concessiehouder deze afspraken ook nakomt. Een aandachtspunt daarbij is de mate waarin de concessieverlener deze informatie mag delen met andere concessieverleners en andere belanghebbende partijen. De tendens daarbij is dat concessieverleners de verkregen informatie steeds meer als openbare informatie (wensen) te beschouwen. Voor bovenstaande factoren geldt dat wanneer zij niet goed worden ingevuld, zij tot faalfactor tijdens het concessiebeheer kunnen verworden. Een andere faalfactor is: Gebrek tussen partijen om af te stemmen en samen te werken. Ongeacht de concessieindeling die gekozen wordt, er zal altijd sprake zijn van raakvlakken tussen de verschillende concessies. Voor een goede dienstverlening richting reizigers is het belangrijk dat het vervoer op deze raakvlakken goed op elkaar is afgestemd en op elkaar aansluit. Dit vergt samenwerking, zowel tussen concessieverleners als tussen concessiehouders. Concessieverleners kunnen de bereidheid tot samenwerking alleen in hun eigen concessies afdwingen. Daarnaast kunnen zij een overlegstructuur opzetten die bijdraagt aan de onderlinge afstemming en aansluiting van het aanbod van de verschillende concessiehouders, zoals de regionale spoortafels of een marketingplatform Eigendomsverhouding concessieverlener - concessiehouder Wanneer een concessie aan een eigen bedrijf wordt verleend is de vraag of de concessieverlener ervoor kiest om vooral via de opdrachtgeversrelatie of via de eigenaarsrelatie te sturen. Op dit moment zien we dat bij onderhands gegunde concessies vooral via de opdrachtgeversrelatie wordt gestuurd, zij het dat in geval van NS ook het ministerie van Financiën de prestaties van haar bedrijf nadrukkelijk volgt. Voor een effectieve sturing van eigen bedrijven is het belangrijk dat de sturingsinstrumenten op een consistente wijze worden ingezet. Ook is het belangrijk dat de overheid zich door de eigendomsverhoudingen niet geremd voelt om haar rol van concessieverlener op te pakken. 68

71 Dit kan door de concessieverlener niet mede verantwoordelijk te maken voor het bedrijfsresultaat van de concessiehouder (= gescheiden portemonnees), zodat boetes en andere financiële prikkels effectiever als sturingsinstrument kunnen worden ingezet. Daarnaast leert de ervaring dat bij gunning aan een eigen bedrijf andere emoties kunnen gaan spelen. De Nederlandse vervoerders waarvoor dit geldt hebben een lange geschiedenis binnen de regio waarin zij opereren, waardoor het voor betrokken partijen soms lastiger is een meer afstandelijke, zakelijke houding ten opzichte van deze vervoerder in te nemen. Het helpt daarbij om de verschillende rollen zo duidelijk mogelijk te specificeren en te verdelen en door rekening te houden met de wederzijdse belangen en beïnvloeding. 6.5 Tot slot Uit het onderzoek komt naar voren dat de mogelijkheden om op de realisatie van publieke doelen te sturen niet zozeer afhangt van de het scenario dat vanaf 2025 voor het spoorvervoer gekozen wordt, maar veel meer van de vraag of de sturingsfilosofie die wordt gekozen consistent wordt uitgewerkt en consequent wordt gevolgd. Dit betreft dan de rol die de concessieverlener voor zichzelf ziet weggelegd en de sturingsinstrumenten die hij daarbij tijdens de concessieverlening en het concessiebeheer inzet. Heldere en afdwingbare afspraken tussen de concessieverlener, de concessiehouder en eventueel de eigenaar van de concessiehouder zijn daarbij een vereiste. En in alle gevallen is een zakelijke houding van en, in geval van onderhandse gunning, de mogelijkheid en bereidheid tot het voeren van stevige onderhandelingen (inclusief bereidheid om de onderhandelingen te staken) bij de concessieverlener onontbeerlijk. 69

72 Bijlage 1 Interviewthema s Algemeen Sturingsmodellen bij concessieverlening Relatie tussen doelstellingen OV-beleid en wijze van aansturing Positie en uitvoering ontwikkelfunctie en opbrengstverantwoordelijkheid Afweging tussen onderhands gunnen en openbaar aanbesteden Onderhands gunnen Alternatief voor onderhandse gunning in onderhandelingsproces Invloed beoogde concessiehouder op PvE Betrokkenheid beoogde concessiehouder bij concessiecyclus Gebruik van benchmarking bij concessieverlening Relatie concessieverlener en -houder wanneer verlener eigenaar is van houder Openbaar aanbesteden Gekozen gunningsmodel Sturing met behulp van PvE Omgang met ongelijke informatievoorziening en waarborgen level playing field Stimuleren van potentiële concessiehouders om meer te bieden dan minimaal vereist Overgang van strategische activa van zittende naar nieuwe concessiehouder Concessiebeheer Gebruik sturingsinstrumenten tijdens beheer: Houden aan minimale vereisten Meer kwaliteit leveren dan minimaal vereist Sturen op basis van vertrouwen of op basis van cijfers Mate van flexibiliteit tijdens concessieduur Verschillen in aansturing tussen lijnconcessies en integrale of netwerkconcessies Samenwerking tussen concessieverlener en infrabeheerder Stimuleren van innovatie in de concessie Overeenkomstige en tegenstrijdige belangen bij concessieverlener en -houder Eigendomsrelatie Organisatie eigendoms- en contractrelatie en invloed op sturing Veranderde wijze van sturing in HRN t.o.v. vorige concessie Achtergrond Verschillen in aansturing tussen huidige en voorgaande concessie Toepassen van lessen uit huidige concessie in volgende concessie Rol van IenM als concessieverlener en systeemverantwoordelijke 70

73 Bijlage 2 Geïnterviewde organisaties Voor dit onderzoek zijn van de volgende organisaties inzichten verkregen over de sturingsmogelijkheden bij OV-concessies: Ministerie van Infrastructuur en Milieu Ministerie van Financiën Provincie Groningen Provincie Gelderland Provincie Limburg Provincie Overijssel Provincie Utrecht Provincie Zuid-Holland Vervoerregio Amsterdam Metropoolregio Rotterdam Den Haag NS Arriva 71

74 Bijlage 3 Juridisch kader De Wet personenvervoer 2000, waaronder begrepen het Besluit personenvervoer 2000 en de Memorie van Toelichting, vormt samen met de Aanbestedingswet het juridisch kader voor de verlening en het beheer van OV-concessies. Daarnaast bevatten de Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor juridische kaders voor het railgebonden OV. Deze kaders zijn voor dit onderzoek minder relevant, omdat het verlenen en beheren van vervoerconcessies activiteiten zijn die onder de Wp2000 vallen, ook als het om spoorvervoer gaat Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) Doel van de Wp2000 is om door de introductie van marktwerking beter gebruik te maken van marktkennis, creativiteit en innovatiekracht bij vervoerders om de concurrentiepositie van het openbaar vervoer ten opzichte van de particuliere auto te verbeteren. Marktwerking moet leiden tot een betere prijs-kwaliteitverhouding en een hogere kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer. De kern van de Wp2000 bestaat uit de volgende aspecten: Het introduceert de concessiesystematiek. Het geeft de concessiehouder het exclusief recht op het verzorgen van openbaar vervoer behorend tot een concessie. Dit exclusieve recht, de concessie, heeft een maximale looptijd. Concessies zijn periodiek betwistbaar d.m.v. aanbesteding, zij het dat een uitzondering is gemaakt wat betreft de betwistbaarheid van een aantal concessies. Wanneer een concessie van vervoerder verandert, gaat het personeel in principe over naar de nieuwe vervoerder. Daarnaast moet de zittende vervoerder ook zijn medewerking verlenen aan de eventuele overdracht van strategische activa naar de nieuwe vervoerder. Na de inwerkingtreding van de Wp2000 zijn vrijwel alle regionale OV-netwerken betwistbaar geworden; de concessies voor deze netwerken moeten worden aanbesteed. De wet stelt daarbij een aantal randvoorwaarden. Zo moet er een samenhangend voorzieningenniveau blijven bestaan en kan een concessie niet alleen commercieel interessante vervoerdiensten maar ook minder aantrekkelijke verbindingen omvatten, die vanuit maatschappelijk oogpunt belangrijk zijn. Zoals gesteld hoeven niet alle OV-netwerken periodiek te worden aanbesteed. Er geldt een uitzondering voor het Hoofdrailnet en, sinds 1 januari 2013, de concessies verleend door een voormalige plusregio die de gemeenten Amsterdam, s-gravenhage, Rotterdam of Utrecht omvat 60. Deze concessies mogen onderhands worden gegund (inbesteed). 60 Overheid.nl (2013) Wet aanbestedingsvrijheid OV grote steden 72

75 Aanbestedingswet De Aanbestedingswet vormt het algemene juridische kader waaraan publiekrechtelijke instellingen, zoals de Staat, provincies en vervoerregio s, zich bij het verlenen van opdrachten moeten houden. De wet bevat verschillende bepalingen die een zorgvuldige aanbestedingsprocedure moeten waarborgen. Dit betreft onder andere het beschikbaar stellen van informatie door de opdrachtgever aan (potentiële) inschrijvers en gelijke behandeling van de inschrijvers. Transparantie van de concessieverlener en gelijkheid tussen potentiële concessiehouders moeten zorgen voor een level playing field. 73

76

77 Bijlage 4 Concessiecyclus Het verlenen, uitvoeren en beheren van OV-concessies is te zien als een cyclisch proces dat periodiek opnieuw doorlopen wordt: de concessiecyclus. Hierin is een aantal stappen te onderscheiden (zie figuur). Elke stap biedt de concessieverlenende overheid mogelijkheden om (bij) te sturen. De cyclus start met het opstellen van een visie van de concessieverlenende overheid waaruit blijkt welke richting het publieke bestuur op wil met het openbaar vervoer. Daaruit vloeien vervolgens (strategische) doelstellingen voort voor het openbaar vervoer op de lange termijn. Vervolgens worden op basis van de visie en doelstellingen (i) de concessieverleningsstrategie bepaald (= de wijze waarop de concessie wordt verleend en, in geval voor aanbesteding gekozen wordt, welk aanbestedingsmodel wordt gevolgd) en (ii) het (wettelijk verplichte) Programma van Eisen opgesteld. Op het concept PvE worden zienswijzen ingediend door belanghebbenden (in ieder geval consumentenorganisaties en aangrenzende concessieverleners), waarna de minister dan wel Gedeputeerde Staten of het dagelijks bestuur van een vervoerregio een definitief PvE vaststellen. Figuur: De concessiecyclus Het PvE vormt veelal een belangrijk onderdeel van c.q. de basis voor het door de concessieverlener op te stellen bestek op basis waarvan vervoerders op een concessie kunnen inschrijven. Geïnteresseerde vervoerders kunnen naar aanleiding van het bestek vragen stellen of om extra informatie van de concessieverlener vragen. Via nota s van inlichtingen geeft de concessieverlener antwoord op de gestelde vragen, waarbij de antwoorden tot aanpassingen van onderdelen van het bestek kunnen leiden. Vervolgens dienen geïnteresseerde vervoerders een offerte in, de zogenoemde inschrijving. Deze wordt 75