De beleidsregels mogen niet willekeurig zijn en moeten berusten op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek.

Transcriptie

1 Damsté: Verantwoording nieuw beleid HO 9 januari 2017 Algemeen De gemeenten hebben bij de uitvoering van de Wmo 2015 in het algemeen een grote beleidsvrijheid. De beleidskeuzen van de raad en het college zijn voor de bestuursrechter dan ook een gegeven, die met terughoudendheid moeten worden getoetst. Het beleid ten aanzien van maatwerkvoorzieningen is echter begrensd. Het moet een passende bijdrage leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt. De beleidsregels mogen niet willekeurig zijn en moeten berusten op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek. Tot voor kort voerden de Twentse gemeenten het HO-beleid van indiceren op resultaatgebieden. Dit houdt in dat het te behalen resultaat van een schoon en leefbaar huis centraal staat, zonder daaraan een vast aantal uren te koppelen waarop een cliënt aanspraak kan maken. Het resultaat is een schoon en leefbaar huis, maar hoe dat resultaat wordt behaald, bepaalt de gecontracteerde aanbieder die de zorg levert in afstemming met de cliënt. Dit geldt ook bij maatwerkvoorzieningen. Er wordt geen vast aantal uren toegewezen, maar een bandbreedte (bijv. 2 tot 4 uur per week) en een vaste weekprijs. Dit beleid behoeft door de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 18 mei 2016 wijziging. Het nieuwe beleid verschaft inzicht in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning. Dit geldt ook voor het resultaat schone en draagbare kleding. 1 Vervolgens moet het college in de beschikking de concrete hoeveelheid zorg die aan de cliënt moet worden geboden, vastleggen. Het college doet dit door vastlegging van het afstemmingsresultaat tussen de consulent (of de gecontracteerde zorgaanbieder) met de cliënt. 2 Concrete zorg In de beschikking wordt het ondersteuningsplan - als resultaat van de afstemming met de cliënt van de concrete zorg - opgenomen waarin staat welke concrete zorg aan de cliënt wordt geboden en hoe die zorg bijdraagt aan compensatie voor de ondervonden beperking bij het voeren van een huishouden. Het is immers het college dat de rechten en plichten in een beschikking vaststelt. Maatwerk Het beleid ten aanzien van maatwerkvoorzieningen moet een passende bijdrage leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt. Het beleid gaat daarom uit van een maatwerkoplossing, waarbij waar mogelijk rekening wordt gehouden met de redelijke wensen van de cliënt. De maatwerkoplossing is afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de cliënt. Daarom volstaan standaardoplossingen niet. Standaardmodules als maatwerkvoorziening 1 CRvB 18 mei 2016, r.o , ECLI:NL:CRVB:2016:1402, Utrecht (urennorm). 2 CRvB 18 mei 2016, r.o. 4.6 en 4.7, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, Rotterdam (resultaatgebieden).

2 Voor een aantal prestaties kiezen de Twentse gemeente voor standaardmodules. Deze voorzien in standaardtoekenningen voor bepaalde activiteiten en situaties. Het toekennen van deze modules berust op onderzoek naar alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval. Als uit het onderzoek de noodzaak blijkt, wordt van de standaard afgeweken. 3 De Twentse gemeenten kiezen voor een combinatie: het basispakket is resultaatgericht en de aanvullende modules urengericht [CRvB Utrecht: als je voor de standaardmodule een urennorm toepast, dan moet die norm gebaseerd zijn op objectief onderzoek naar noodzakelijke handelingen en de frequentie waarmee ze moeten worden verricht die resulteren in een voor het huishouden verantwoord resultaat]. Factor tijd? In de zaken waarover de CRvB zich heeft uitgelaten ging het om 2 verschillende beschikkingen. De aanspraak op huishoudelijke verzorging was in het geval van Utrecht gebaseerd op urennorm (maatwerk in standaardmodules en aanvullende modules) en in het geval van Rotterdam op het resultaat van een schoon en leefbaar huis (resultaatgericht indiceren). In de besluiten zelf stond niet wat de hulp exact inhield, maar besliste de (gecontracteerde) aanbieder (al dan niet in overleg met de cliënt) wat er moest gebeuren. In Utrecht wordt vermeld wat er precies wordt schoongemaakt en in Rotterdam hoeveel tijd er nodig is om het resultaat te behalen. De CRvB heeft in de zaak van Utrecht 4 geoordeeld dat de urennorm in de beleidsregels waarop de uren in de beschikking was gebaseerd, niet steunen op een objectief onderzoek naar noodzakelijke handelingen en de frequentie waarmee zij moeten worden verricht die resulteren in voor een huishouden verantwoord resultaat. In de zaak van Rotterdam oordeelde de CRvB 5 over toekenning in resultaatsgebieden, dat de wijze van toekenning een duidelijke maatstaf mist. De beleidsregels noch de beschikking verschaffen inzicht in de vraag op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan het bereiken van de resultaten schoon en leefbaar huis en het kunnen beschikken over schone en draagbare kleding en hoe met de te behalen resultaten een als compensatie te kwalificeren resultaat van de huishoudelijke verzorging kan worden verkregen. De duidelijkheid wordt ook niet verkregen uit het bij de beschikking meegezonden overzicht van de zorgverlener waarop het budget voor de huishoudelijke verzorging is vermeld. Aan de hand hiervan kan immers niet worden vastgesteld welke concrete zorg aan de cliënt moet worden geboden en hoe die zorg bijdraagt aan compensatie van de door de cliënt ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden. Kort gezegd: de beleidsregels noch de beschikking vermelden de concrete zorg. De CRvB heeft zich in deze kwestie niet uitgelaten over de wijze waarop de zorg moet worden geconcretiseerd en heeft aldus ook niet bepaald dat de factor tijd verplicht is. De analyses van de 18 mei-uitspraken van verschillende deskundigen, lopen uiteen. Volgens A. Tollenaar 6 kan indiceren in resultaten (zonder dat duidelijk wordt wat er wordt toegekend) gewoon niet. De gemeente moet aangeven wat wordt verstrekt, dat mag in de beschikking of in de beleidsregels, zo lang maar een duidelijke maatstaf bestaat. 3 Hiermee voldoen de beleidsregels aan CRvB 18 mei 2016:1402, r.o (Utrecht). 4 CRvB 18 mei 2016:1402, r.o , Utrecht. 5 CRvB 18 mei 2016:1491, r.o CRvB 18 mei2016:1491, Rotterdam.

3 Volgens mr. C.W.C.A. Bruggeman volgt uit de uitspraak van de CRvB (2016:1402) dat de rechter 3 eisen stelt, waaraan de beschikking moet voldoen: 1. concreet moet zijn welke activiteiten moeten worden verricht om het resultaat te bereiken; 2. hoeveel tijd daarvoor nodig is; en 3. met welke frequentie deze activiteiten moeten worden verricht. Volgens Bruggeman staat het element tijd (in de zaak Utrecht) met zoveel woorden in de uitspraak. Gemeenten die tijd niet willen opnemen, moeten een zeer overtuigend alternatief hiervoor vinden. Volgens hem zal dat niet eenvoudig zijn en is tijd nodig om de andere elementen taken en frequentie aan te vullen om het toe te kennen recht voldoende te kunnen concretiseren. Bruggeman sluit niet uit dat een alternatief denkbaar is, maar volgens hem zal het een forse klus zijn een sluitend mechanisme te bedenken dat de toets der kritiek zal kunnen doorstaan. Standpunt VNG Volgens de VNG 7 moet de gemeente in beleidsregels beschrijven wat zij onder ondersteuning in het huishouden verstaat. Voor de flexibiliteit kan worden volstaan met de beschrijving van de voorziening in algemene zin: doel/resultaat, doelgroepen en afbakening ondersteuning. Over de duiding van de omvang van de ondersteuning zegt de VNG dat volstaan kan worden met de beschrijving van welke activiteiten hier wel en niet onder vallen en wat de frequentie is van deze activiteiten. Voorts moet in de onderbouwing in de beschikking duidelijkheid aan de cliënt worden geboden over wat hij mag verwachten. Wanneer een resultaat wordt toegekend, kan in de beschikking o.a. vermeld en onderbouwd worden de omvang van de maatwerkvoorziening, uitgedrukt in het te behalen resultaat = frequentie x activiteit. Verder vermelden welk resultaat behaald moet worden en welke frequentie daarbij hoort (in het leveringsplan). Volgens de VNG (en Pels Rijcken 8 ) volgt uit de uitspraak van de CRvB niet dat de beschikking uren dient te bevatten. Volgens de VNG heeft de CRvB ook geen uitspraak gedaan dat het normenkader (omvang van het resultaat) door een onafhankelijke derde moet worden vastgesteld, maar wel dat het moet zijn gebaseerd op objectieve criteria (zoals CIZ-protocol of bijv. Het HHM-onderzoek voor de Twentse gemeenten). Standpunt Schulinck Bij resultaatgericht indiceren moet de concrete zorg worden vermeld en worden gemotiveerd hoe die zorgt bijdraagt aan de compensatie. Dit betekent dat duidelijk moet zijn welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten nodig zijn, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie. Rechtspraak lagere rechters na 18 mei 2016 Uit analyse van de rechtspraak van de 11 rechtbanken tot op heden, noemen 5 rechtbanken (Gelderland, Zuid-West-Brabant, Limburg, Oost-Brabant en Overijssel), de factor tijd. Deze rechtbanken verwijzen standaard naar de CRvB-uitspraak Utrecht (2016:1402) over standaardmodules als maatwerkvoorziening. Zo overweegt de rechtbank Gelderland standaard: Dat kan naar het oordeel van de rechtbank alleen als de wijze waarop het resultaat dient te worden bereikt wordt geconcretiseerd op een wijze die op basis van objectieve criteria kan worden getoetst. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402) volgt dat concreet moet zijn welke activiteiten moeten worden verricht om het resultaat te bereiken, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten moeten worden verricht. Nu deze 7 Rapport 28 oktober 2016 Wmo 2015 in uitvoering. Passend en onderbouwd (lokaal) beleid voor hulp bij het huishouden, blz Noot van Esther Schaake (Pels Rijcken) onder de uitspraak van de voorzieningenrechter Rechtbank Noord-Holland van 17 juni 2016, ECLI:NL:RBNHO:2016:4987.

4 concretisering door verweerder in zijn besluitvorming alleen heeft plaatsgevonden ten aanzien van de te verrichten werkzaamheden en niet heeft plaatsgevonden ten aanzien van tijd en frequentie, heeft verweerder niet kunnen volstaan met de onderhavige toekenning, omdat het te behalen resultaat zou zijn bereikt. Het is immers niet duidelijk wat dat resultaat inhoudt. In het ondersteuningsplan van 19 december 2014 is de hiervoor bedoelde concretisering evenmin afdoende gegeven. Onduidelijk blijft hoeveel tijd wordt besteed aan de verschillende activiteiten. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de ondersteuning die eiser thans krijgt voldoende is om een leefbaar en schoon huis te bereiken. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en overweegt daartoe als volgt. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wmo 2015 volgt dat de verplichtingen die verweerder heeft bij het wegnemen van belemmeringen in de zelfredzaamheid als gevolg van eiseres beperkingen zeker niet minder ver gaan dan de compensatieverplichting, als bedoeld in artikel 4 van de Wmo In de nota naar aanleiding van het nader verslag is dit als volgt verwoord: Dat de compensatieplicht van artikel 4 van de bestaande Wmo niet in dezelfde vorm terugkeert in het wetsvoorstel, betekent, zoals ik in de nota naar aanleiding van het verslag in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van het CDA uitvoerig heb onderbouwd, op geen enkele manier dat het wetsvoorstel de burgers minder rechtszekerheid biedt over de ondersteuning waarop zij van de kant van de gemeente kunnen rekenen. Het college is en blijft nadrukkelijk gebonden aan de wettelijke verplichting (artikel 2.3.5, derde en vierde lid) om iemand van wie wordt vastgesteld dat hij niet op eigen kracht of met hulp van naasten en algemene voorzieningen in staat is tot zelfredzaamheid en participatie, een passende maatwerkvoorziening toe te wijzen. (.) De verplichtingen van het wetsvoorstel gaan echter zeker niet minder ver dan de compensatieverplichting van artikel 4 Wmo. (TK , nr. 64, blz. 3-4). Wij sluiten niet uit dat normeren naar tijd het uitgangspunt zal zijn bij de beoordeling door de CRvB van het nieuwe beleid. Afwijken hiervan vergt een zware motivering. Wij vinden het denkbaar dat het mogelijk is om voor wassen en strijken en voor boodschappen halen het mogelijk is te indiceren op basis van de samenstelling van het gezin en dat voor deze twee activiteiten de frequentie volstaat. In het algemeen lijkt ondersteuning bij het doen van boodschappen van 1x/week voldoende en bij wassen/strijken eveneens. Normeren volgens het CIZ-protocol is geen probleem (Rb. Noord-Holland) 9. 9 RB Noord-Holland, 14 juli 2016, ECLI:NL:RBNH:5819.

5 ADVIES RAAD VAN STATE 30 SEPTEMBER 2016 De Raad van State (RvS) heeft ongevraagd advies aan de regering uitgebracht over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in onder meer het sociale domein. De overdracht van de uitvoering van de wetten in het sociaal domein bij de gemeenten, is gepaard gegaan met de overdracht van de invulling van beleid. Tegelijk is ervoor gekozen dat die invulling de plaatselijke en persoonlijkheden, meer dan eenvormigheid van beleid, voorop moeten staan. Uitgangspunt is het concept van beleid op maat. Hiermee is het maken van onderscheid naar behoeften, mogelijkheden en omstandigheden uitgangspunt. Hierdoor zijn verschillen mogelijk tussen provincies en gemeenten, maar ook tussen besluiten, omdat een besluit op maat moet worden genomen waarbij de specifieke omstandigheden van het geval leidend zijn. De RvS constateert dat het op maat-concept gevolgen heeft voor de rechtsgelijkheid. Er wordt overgestapt van gelijkheid zonder aanzien des persoons naar gelijkheid die sterker rekening houdt met onderscheiden behoeften, mogelijkheden en omstandigheden. Dit stelt nieuwe vragen aan uitvoering, toezicht en rechtsbescherming. De wijze waarop taken uitvoering krijgen (de hoe-vraag ) zal aan de gemeenten moeten worden gelaten om, naar gelang de specifieke, lokale of persoonlijke situatie, te beantwoorden. Dit daagt gemeenten uit om hun nieuwe taken en verantwoordelijkheden te bezien en binnen de kaders van de wet invulling te geven aan begrippen als eigen verantwoordelijkheid en zorgbehoefte. Beleidsambitie De beleidsambitie is dat de gemeente vooral faciliterend en ondersteund optreedt. Iemand komt nog alleen voor een voorziening in aanmerking, als hij niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen, in staat is tot participatie en zelfredzaamheid. Bijzondere omstandigheden van het geval Deze beleidsambitie betekent dat de toepassing van regels gericht is op weging van de bijzondere omstandigheden van het geval. Dit vergt een andere wijze van communicatie met burgers om draagvlak te vinden voor de invulling van het beleid en om het oplossend vermogen van burgers te mobiliseren. Beslissing De beslissing of een cliënt in aanmerking komt voor een voorziening verandert van karakter. Het gaat niet meer om de beslissing op een schriftelijke aanvraag, maar om onderzoek naar de specifieke omstandigheden van het afzonderlijke geval. Bij de weging van die omstandigheden zal ook inzicht moeten bestaan in de algemene vraag naar hulp in relatie tot het daarvoor beschikbare budget. Het vergt een helder beleidskader en een persoonlijk gesprek op basis waarvan een beslissing kan worden genomen. Dit gebeurt in het keukentafelgesprek. Herijking functie van regels Het concept van maatwerk maakt herijking van de functie van regels nodig, omdat de vraag naar de toepassing van regels beantwoord moet worden in het licht van de specifieke, op de lokale/regionale en persoonlijke omstandigheden afgestemde situatie. De centrale overheid moet rechtsconcepten ontwikkelen om beleid op maat en keukentafelgesprekken in het bestuursrecht in te passen, bijv. de vraag hoe de uitkomst van

6 keukentafelgesprekken juridisch moet worden vertaald (in besluit of publieke overeenkomst?), en als het een besluit is, is het dan één besluit of een bundel besluiten als daarbij zgn. integraal beleid wordt gevoerd? De vraag is ook hoe en wanneer zal er rechtsbescherming zijn? Uit de eerste uitspraken van de CRvB blijkt dat de rechter bereid is om gemeenten ruimte te bieden voor het maken van de nodige keuzen, maar veel meer dan dat is niet duidelijk. Er zijn nog veel onduidelijkheden en vragen over de balans tussen rechtszekerheid, recht doen aan omstandigheden en het vermijden van willekeur. Volgens de RvS gaat het het vermogen van de afzonderlijke gemeente te boven om de nodige antwoorden zelf te vinden. Er ligt dan ook een taak voor de centrale overheid. Ongelijke behandeling is niet toegestaan. Daarom moet uit de beleidsregels blijken dat het uitgangspunt is gelijke behandeling met inachtneming van verschillen in persoonlijke of plaatselijke omstandigheden. Als de verschillen niet goed kunnen worden verklaard kan dat leiden tot rechterlijke procedures waarin de bestuursrechter mogelijk zal concluderen tot strijd met het verbod van willekeur en het gelijkheidsbeginsel. Dit legt op de gemeenten een zware last van motivering en uitleg. Naast duidelijke communicatie naar burgers toe, moet rekening ermee worden gehouden dat de notie van maatwerk inhoudt dat de toepassing van regels van karakter is veranderd, in de zin dat deze meer gericht is op de omstandigheden van het geval. Dit is bevestigd in de 18 meiuitspraken. De CRvB oordeelde dat het bij wijze van maatwerk in alle gevallen een standaardbedrag betalen, ongeacht de individuele omstandigheden, geen passende voorziening is. De nieuwe visie op zorg schept een zware motiveringslast in concrete gevallen. De methode van keukentafelgesprek kan daarbij behulpzaam zijn als dit, na zorgvuldig onderzoek en overleg, uitmondt in overeenstemming met de cliënt. Dan zal eerder op het behaalde resultaat dan op verschillen met anderen worden gelet. Maar de burger mag niet zijn overgeleverd aan ambtelijke willekeur van de uitvoerende diensten. Regels zijn onontbeerlijk maar deze moeten met het oog op het concept van maatwerk - anders worden benaderd en toegepast. Dit vergt nieuwe concepten en methoden van toetsing van regels bij de interne controle binnen de uitvoerende diensten, alsook bij het toezicht en de rechtsbescherming. Het vraagstuk van eenheid in verscheidenheid én het tegengaan van willekeur, het toezicht en de rechtsbescherming vergen urgent aandacht. Niet alleen de rijksoverheid heeft hierin een rol, maar ook gemeenten moeten onaanvaardbare verschillen (zowel tussen gemeenten als tussen cliënten) voorkomen. De uitvoering wordt bepaald door de beoordeling in concrete gevallen van behoeften, mogelijkheden en middelen en de wijze waarop onderscheiden voorzieningen en maatregelen het beste daarop afgestemd kunnen worden om de wettelijke doelstellingen te realiseren. De regels zijn dus leidend maar met die regels zal op een zodanige wijze moeten worden omgegaan dat meer ruimte ontstaat voor een waardering van de uitkomsten in het individuele geval. Volgens de RvS vergt de bewegingsruimte tussen enerzijds regelgebondenheid en noodzakelijke uitvoeringsvrijheid anderzijds nadere overdenking met het oog op de rechtsbescherming van burgers, gericht op het kunnen leveren van maatwerk in het concrete geval, met vermijding van willekeur. Dit stelt hoge eisen aan de oordeelsvorming in individuele gevallen van de met de uitvoering belaste ambtenaren. Toezicht en rechtsbescherming zullen hiermee in lijn vormgegeven moeten worden.

7 Rechtsbescherming en rechtmatigheid De inrichting van de rechtsbescherming behoeft dringend aandacht. Nu is het zo dat de rechtsbescherming zich sterk richt op het schriftelijk besluit voor de toetsing van de rechtmatigheid van het overheidsoptreden. Die toetsing leunt sterk op wettelijke bepalingen, beleidsregels en precedenten. Het nieuwe concept maakt dat de gang van zaken voorafgaand aan en rond het besluit relevant is voor de kwaliteit daarvan: het onderzoek naar de concrete, persoonlijke omstandigheden, de verstrekking van informatie aan de burger, de kwaliteit van het keukentafelgesprek worden mede relevant in de context van de rechtmatigheidsbeoordeling. Op dit moment worden onder leiding van prof. mr. M. Scheltema aanpassingen van de Awb overwogen waardoor een meer integrale benadering bij de toetsing van beslissingen mogelijk moet worden. (Relevante) aanbevelingen 1. Heldere communicatie over gevolgen maatwerk: de veranderingen en een heldere motivering van het ieder concreet besluit. Geef heldere voorlichting over wat maatwerk voor burgers betekent. 2. Bevorder professionaliteit uitvoering: het onderzoek naar de concrete, persoonlijke omstandigheden, de verstrekking van informatie aan betrokkene, de kwaliteit van het keukentafelgesprek, zijn van wezenlijk belang in de context van de rechtmatigheidsbeoordeling. De cruciale functie van het keukentafelgesprek vraagt van de betrokken diensten een grote professionaliteit om te waarborgen dat degenen die het echt nodig hebben de noodzakelijke hulp en ondersteuning krijgen. Aanbevolen wordt om gedurende de transformatie de verdere ontwikkeling van die professionaliteit te monitoren en te stimuleren door o.a. de uitwisseling van best practices en de aanbieding van op ontwikkeling van competenties gerichte educatieprogramma s. 3. Versterking rechtsbescherming (centrale overheid).