Memorie van toelichting

Transcriptie

1 Goedkeuring van het voornemen tot opzegging van het op 28 juni 1962 te Genève totstandgekomen Verdrag betreffende de gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen met betrekking tot de sociale zekerheid (Verdrag Nr. 118 aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar zesenveertigste zitting; Trb. 1962, 122 en Trb. 1964, 23) Memorie van toelichting Het op 28 juni 1962 te Genève totstandgekomen Verdrag betreffende de gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen met betrekking tot de sociale zekerheid (Verdrag Nr. 118 aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar zesenveertigste zitting, hierna: Verdrag nr. 118) is op 25 april 1964 in werking getreden. De tekst van het verdrag is geplaatst in Trb. 1962, 122 en de Nederlandse vertaling in Trb. 1964, 23. De bepalingen van het verdrag zijn, wat het Koninkrijk der Nederlanden betreft, op 3 juli 1965 voor Nederland en de Nederlandse Antillen in werking getreden (Trb. 1964, 128 en Trb. 1965, 214). Sinds 1 januari 1986 is er sprake van een voortgezette gebondenheid voor Aruba. (Trb. 1997, 190). Verdrag nr. 118 strekt ertoe op het gebied van de sociale zekerheid gelijkheid van behandeling te bevorderen van onderdanen van andere verdragspartijen met eigen onderdanen ten aanzien van de toelating tot de verzekering en het recht op uitkering en medische verstrekkingen. De algemene verplichting terzake is neergelegd in artikel 3 van het verdrag. Met betrekking tot het genieten van uitkering regelt artikel 4, eerste lid, dat de gelijkheid van behandeling moet worden verzekerd zonder woonplaatsvereiste. Hierop bestaat een aantal, in het tweede lid genoemde uitzonderingen. Artikel 5 kent de verplichting om bij woonplaats in het buitenland de betaling te waarborgen van invaliditeits- en ouderdomsuitkeringen, uitkeringen aan nagelaten betrekkingen en uitkeringen bij overlijden, en renten bij arbeidsongevallen en beroepsziekten. Deze verplichting geldt voor zover de andere verdragspartijen de verdragsverplichtingen hebben aanvaard voor de desbetreffende takken van sociale zekerheid. In het tweede en derde lid van artikel 5 zijn voor sommige uitkeringen nadere voorwaarden respectievelijk een uitzondering neergelegd. Artikel 6 verplicht, onder voorwaarden, tot betaling van gezinsuitkeringen met betrekking tot het in het buitenland wonende kinderen. Artikel 7 bevat een inspanningsverplichting voor de verdragspartijen om deel te nemen aan een stelsel van behoud van verkregen rechten en van aanspraken. Artikel 8 regelt dat verdragspartijen aan de inspanningsverplichting van artikel 7 en de exportverplichting van artikel 5 kunnen voldoen door bekrachtiging van het Verdrag betreffende het instellen van een internationaal stelsel van behoud van afspraken en verkregen rechten, voortvloeiende uit de ouderdomsen invaliditeits- en de weduwen- en wezenverzekering, 1935 (IAO-verdrag nr. 48), onderlinge toepassing van Verdrag nr. 48 of door middel van elke bilaterale of multilaterale coördinatieovereenkomst op het gebied van de sociale zekerheid.

2 2 De Nederlandse wetgeving op het gebied van de sociale zekerheid voldoet aan de algemene verplichting van Verdrag nr. 118 om onderdanen van verdragspartijen op gelijke voet te behandelen met eigen onderdanen. Nederland gaat zelfs verder dan de verdragsverplichting: de gelijke behandeling betreft niet alleen onderdanen van verdragspartijen, maar álle vreemdelingen. Aan de exportverplichting van artikel 5, eerste lid, van Verdrag nr. 118 kan Nederland echter niet (meer) voldoen. Sinds de inwerkingtreding van de Wet beperking export uitkeringen op 1 januari 2000 wordt aan het recht op een socialeverzekeringsuitkering immers de voorwaarde verbonden dat de uitkeringsgerechtigde in Nederland woont. Op deze exportbeperking wordt een uitzondering gemaakt als een verdrag hierin voorziet. Achterliggende gedachte van de Wet beperking export uitkeringen is de verbetering van de handhaafbaarheid van de uitkeringen die over de grens worden toegekend en betaald. Pas indien de handhaafbaarheid afdoende kan worden gewaarborgd door middel van verdragsrechtelijke afspraken terzake, is de export van uitkeringen naar het desbetreffende land mogelijk. Artikel 8 van Verdrag nr. 118 biedt de mogelijkheid om aan de exportverplichting van artikel 5 te voldoen door het sluiten van verdragen. Met een groot aantal verdragspartijen bestaat reeds een verdragsrelatie. Bovendien is het streven van de Nederlandse regering er op gericht om met alle exportlanden handhavingsverdragen te sluiten, indien met deze landen afspraken kunnen worden gemaakt die afdoende waarborgen bieden voor de rechtmatige betaling van uitkeringen naar deze landen. Echter, de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft geoordeeld dat de exportverplichting van artikel 5 van Verdrag nr. 118 een zelfstandige verplichting is die niet afhankelijk kan worden gesteld van nadere verdragen (CRvB 14 maart 2003, nr. 02/1308 TW e.a., gepubliceerd in RSV 2003/114). Dit betekent dat uitkeringen op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ), de Algemene Ouderdomswet (AOW) en de Algemene nabestaandenwet (Anw) dienen te worden geëxporteerd naar eigen onderdanen en onderdanen van de andere verdragspartijen ongeacht het bestaan van verdragen met de desbetreffende landen. De Tweede Kamer is hierover geïnformeerd bij brief van 5 november 2003 (Kamerstukken II, 2003/04, , nr. 6). De Sociale verzekeringsbank (SVB) en het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) geven inmiddels uitvoering aan de uitspraak van de CRvB. Nadat Verdrag nr. 118 is opgezegd, zal de export van de desbetreffende uitkeringen naar de landen waarmee geen (handhavings)verdragen zijn gesloten, weer worden beëindigd c.q. verlaagd conform de bepalingen in de Wet beperking export uitkeringen. Een onvoorwaardelijke exportverplichting als neergelegd in Verdrag nr. 118 doorkruist de handhavingsdoelstelling van de Wet beperking export uitkeringen ten aanzien van de (onderdanen van de) partijen bij Verdrag nr Of een uitkering naar een van de huidige verdragsluitende partijen wordt geëxporteerd c.q. naar een land waarin een onderdaan van een van de verdragsluitende partijen woont, is op grond van de Wet beperking export

3 3 uitkeringen immers afhankelijk van het bestaan van een verdrag met het desbetreffende land dat voorziet in de vereiste handhavingafspraken. Gezien het bovenstaande is de regering van opvatting dat het onderhavige verdrag dient te worden opgezegd. Bij haar standpuntbepaling heeft de regering de overwegingen voor de opzegging van verdragen, zoals die zijn uiteengezet in de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer van 8 mei 1995, naar aanleiding van de motie van het lid Van Middelkoop (Tweede Kamer, vergaderjaar , XV, nr. 44, p. 4-6), in acht genomen. Nederland kan door een gewijzigde beleidsdoelstelling niet meer aan de normen van het desbetreffende verdrag voldoen, en er zijn geen andere mogelijkheden om de gewenste nationale beleidsruimte te creëren. Nederland onderscheidt zich met de opzegging van Verdrag nr. 118 overigens nauwelijks van de praktijk in andere EU-landen. België, Griekenland, Luxemburg, Oostenrijk, Portugal, Spanje en het VK hebben Verdrag nr. 118 niet bekrachtigd, terwijl de meeste andere EU-landen het verdrag slechts voor een beperkt aantal onderdelen hebben bekrachtigd. Voor de volledigheid zij vermeld dat op vergelijkbare gronden als hier aan de orde eveneens het Verdrag betreffende het behoud van pensioenrechten van migranten, 1935, getekend te Genève op 22 juni 1935 (Verdrag nr. 48 aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar negentiende zitting), in 1999 is opgezegd (Trb. 2000, 36). Op grond van artikel 16 is opzegging van Verdrag nr. 118 pas mogelijk binnen een jaar na verloop van een termijn van tien jaar na de datum waarop het van kracht is geworden (25 april 1964), en vervolgens na verloop van elke termijn van tien jaar. Daarom doet de eerstvolgende mogelijkheid tot opzegging van het verdrag zich voor van 25 april 2004 tot en met 24 april Op grond van artikel 12, eerste lid, van de Tijdelijke referendumwet moet er ten minste 6 weken zitten tussen de mededeling van de bekrachtiging van een referendabele wet in de Staatscourant en het tijdstip van inwerkingtreding van die wet. Gelet op de tijdspanne gelegen tussen het tijdstip van indiening van dit wetsvoorstel en de gewenste datum van inwerkingtreding wordt in de inwerkingtredingsbepaling de mogelijkheid ingebouwd toepassing te geven aan artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet en derhalve een uitzondering te maken op artikel 12 van die wet. De opzegging zal één jaar na deponering van de daartoe strekkende akte van kracht worden. Aangezien Verdrag nr. 118 ook het terrein van de gezondheidszorg bestrijkt is tevens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport betrokken bij dit wetsvoorstel. Op grond van de portefeuilleverdeling tussen de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarbij de verantwoordelijkheid voor de handhaving bij laatstgenoemde bewindspersoon ligt, wordt de goedkeuringswet tevens door hem ondertekend. Exportsituatie ten aanzien van de partijen bij Verdrag nr. 118

4 4 Met betrekking tot de partijen bij Verdrag nr. 118 geldt de volgende exportsituatie. Ten aanzien van Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Ierland, Italië, Noorwegen en Zweden is Verordening (EEG) nr. 1408/71 1 van toepassing. Hierin is de export van uitkeringen gewaarborgd. Met Brazilië, Egypte, Israël, Kaapverdië, Tunesië en Turkije is een bilateraal socialezekerheidsverdrag met handhavingsbepalingen ondertekend. Met Bolivia en Uruguay is een dergelijk verdrag in voorbereiding. Naar al deze landen worden thans uitkeringen geëxporteerd. Met Ecuador, de Filippijnen, Jordanië en Suriname is een handhavingsverdrag ondertekend. Met Guatemala, Kenia, Madagaskar, Mexico, Pakistan en Venezuela is een dergelijk verdrag in voorbereiding. Barbados heeft positief gereageerd op het Nederlandse voorstel om een handhavingsverdrag te sluiten. Naar al deze landen worden thans uitkeringen geëxporteerd. De Centraal Afrikaanse Republiek, de Democratische Republiek Kongo, Irak, Libië, Mauritanië, Rwanda en Syrië hebben niet gereageerd op het Nederlandse voorstel om een handhavingsverdrag te sluiten. De export van uitkeringen naar deze landen is dan ook per 1 januari 2003 gestopt c.q. verlaagd (AOW). Ten aanzien van India en Bangladesh geldt geen exportverplichting op grond van artikel 5, eerste lid, van Verdrag nr India noch Bangladesh heeft de verplichtingen van het verdrag aanvaard voor de ouderdoms- en invaliditeitsuitkeringen, evenmin als voor de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen. In Guinee wonen, voorzover bekend, geen uitkeringsgerechtigden van SVB en/of UWV. Verdrag nr. 118 verplicht niet alleen tot export van uitkeringen naar het grondgebied van de partijen bij dit Verdrag, maar ook naar de onderdanen van deze partijen, waar zij zich ook ter wereld bevinden. In bijlage 1 worden de niet-eu/eer-landen genoemd waarmee Nederland een (handhavings)verdrag heeft gesloten. Tevens worden de landen genoemd waarmee een verdrag wordt voorbereid. Uitkeringsgerechtigden in de landen die niet in de bijlage worden genoemd, kunnen, na opzegging van Verdrag nr. 118, te maken krijgen met de exportbeperking. Dit betreft 129 AOW-gerechtigden van wie de AOWuitkering wordt verlaagd naar maximaal het bedrag van het gehuwdenpensioen, 94 AOW-gerechtigden die het recht op AOW-toeslag 1 Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PbEG 1971, L149) zoals laatstelijk bijgewerkt bij Verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 december 1996 tot wijziging en bijwerking van Verordening (EEG0 nr. 1408/71 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en van Verordening (EEG) nr. 574/72 tot vaststelling van de wijze van toepassing van Verordening (EEG) nr. 1408/71 (PbEG 1997, L28).

5 5 verliezen, en 43 WAO/WAZ-gerechtigden die het recht op uitkering verliezen. In de desbetreffende landen wonen geen Anw-gerechtigden. Uitvoeringstoets UWV en SVB zijn geconsulteerd over de voorgenomen opzegging van Verdrag nr Beide uitvoeringsorganen voorzien geen uitvoeringstechnische problemen (bijlage 2). Consultatie sociale partners In overeenstemming met artikel 5, eerste lid, onder e, van het op 21 juni 1976 te Genève totstandgekomen Verdrag betreffende tripartiete raadplegingsprocedures ter bevordering van de tenuitvoerlegging van internationale arbeidsnormen, 1976 (Verdrag nr. 144; Trb. 1976, 177), en de op basis van dit verdrag gemaakte afspraken zijn de sociale partners over het voornemen tot opzegging van het onderhavige verdrag geconsulteerd (bijlage 3). Van de zijde van VNO-NCW is met instemming op het voornemen gereageerd. Opzegging van het verdrag ligt naar het oordeel van VNO-NCW geheel in de beleidslijn van de Nederlandse wetgever die met de Wet beperking export uitkeringen het recht op socialeverzekeringsuitkeringen aan zekere voorwaarden heeft gebonden. De bezwaren van de FNV tegen het voornemen tot opzegging zijn gericht op het exportverbod in de Toeslagenwet (TW) en de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). De FNV stelt zich op het standpunt dat de TW exporteerbaar zou moeten zijn en dat voor de Wajong een soepeler exportbeleid zou moeten gelden. De regering merkt hieromtrent op dat het hier gaat om bezwaren ten aanzien van nationale regelgeving, die geen verband houden met de opzegging van Verdrag nr De reden tot opzegging van Verdrag nr. 118 is dat de ruime en onvoorwaardelijke exportverplichting van het verdrag het nationale beleid doorkruist om socialeverzekeringsuitkeringen slechts te exporteren als daar voldoende, bij verdrag vastgelegde, handhavingsmogelijkheden tegenover staan. In de TW en de Wajong is echter een exportverbod opgenomen. Het bestaan van een (handhavings)verdrag met een bepaald land is daarbij niet van belang. Verdrag nr. 118 kent de mogelijkheid om uitkeringen die niet zijn gebaseerd op premiebetaling of het verrichten van arbeid, uit te zonderen van de exportverplichting. De Nederlandse regering heeft de TW en de Wajong als zodanig aangemeld bij de Directeur-Generaal van de Internationale Arbeidsorganisatie (Trb. 2003, Nr. 73). Dit staat los van het voornemen tot opzegging van Verdrag nr Het CNV ziet geen reden tot opzegging van Verdrag nr. 118, omdat Nederland op het gebied van de sociale zekerheid zou voldoen aan de verdragsrechtelijke eisen inzake gelijke behandeling. Uit het bovenstaande blijkt dat de regering deze opvatting niet deelt. Mocht de regering besluiten toch tot opzegging over te gaan, dan vraagt het CNV garanties voor de inkomenspositie van de desbetreffende uitkeringsgerechtigden, met name de ontvangers van een

6 6 toeslag op grond van de TW. Ten aanzien van dit punt wordt verwezen naar hetgeen naar aanleiding van standpunt van de FNV is opgemerkt. De Koninkrijkspositie Het verdrag is destijds voor Nederland en de Nederlandse Antillen bekrachtigd. Sinds 1 januari 1986 is er sprake van een voortgezette gebondenheid voor Aruba. Opzegging is alleen voor Nederland aan de orde. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, (A.J. de Geus)