ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER. Stichting Openbaar Primair en Speciaal Onderwijs Leiden /42504

Transcriptie

1 ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER Stichting Openbaar Primair en Speciaal Onderwijs Leiden /42504 Utrecht, april 2015

2

3 Voorwoord Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de omvang van de financiële buffer per 31 december 2013 bij stichting Openbaar Primair en Speciaal Onderwijs Leiden (hierna: PROOLeiden). De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek uitgevoerd in het schooljaar van 2014/2015. Het conceptrapport met kenmerk is op 23 maart 2015 voor hoor en wederhoor toegezonden aan het bestuur. De definitieve versie van dit rapport met kenmerk is op 20 april 2015 te Utrecht vastgesteld door dr. M. Spierings, teamleider PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken en zal 5 weken na de vaststelling openbaar worden gemaakt.

4

5 INHOUD Voorwoord 3 Samenvatting 6 1 OPDRACHT EN WERKWIJZE Aanleiding en doel Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport Onderzoeksvragen Werkwijze 9 2 OMVANG BUFFER EIND Onderzoeksvragen Bevindingen Inleiding De omvang van de buffer Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR Onderzoeksvragen Bevindingen 12 4 AFSPRAKEN MET BESTUUR 13

6 Samenvatting Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. PROOLeiden is geselecteerd voor het onderzoek omdat zijn buffer onze signaleringswaarde overtreft. Na eventuele correcties bedraagt de buffer eind 2013 ca ; ca. 42% van de totale baten, inclusief rentebaten. De signaleringswaarde voor de financiële buffer is 7,5% (ca ). De financiële buffer overtreft de signaleringswaarde met ca Hierbij lieten we een bedrag van ca dat het bestuur eind 2013 ontving vanwege het Herfstakkoord buiten beschouwing. Besturen waren redelijkerwijs niet meer in staat de middelen nog in hetzelfde jaar uit te geven. Verkenning van de meerjarige ontwikkeling van de buffer op basis van gegevens uit de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening van het bestuur wijst uit dat de buffer ook eind 2016 met ca. 36% nog boven de signaleringswaarde ligt. Dit was aanleiding om een onderzoek te beginnen naar de motivatie van het bestuur bij de omvang van deze buffer. De volgende vragen zijn voorgelegd: Herkent u zich in de omvang van de buffer die wij voor uw bestuur hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kunt u de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in uw bedrijfsvoering? Indien u de omvang van de buffer niet kunt onderbouwen, beschikt u over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kunt u ons die plannen verstrekken? Het bestuur heeft aangegeven dat het verwachte exploitatieresultaat over het boekjaar 2014 zal uitkomen op ca en dat een grove schatting van het begrote tekort voor 2015 ca. 1 miljoen zal bedragen. Na analyse van de reactie van het bestuur stelden we de verwachte omvang van de buffer eind 2016 vast op ongeveer 8,68 mln. (ca. 33%), die de signaleringswaarde van de CVO (7,5%) overschrijdt met circa 6,74 mln. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: Zoals uit de cijfers van de jaarrekening en de tekst van het bestuursverslag blijkt, wordt het eigen vermogen vrijwel volledig verbijzonderd in bestemmingsreserves. De omvang van deze reserves correspondeert met beleidsvoornemens die mogelijk in de komende jaren worden uitgevoerd. Dominant is de bestemmingsreserve huisvesting. Het bestuur van PROOLeiden heeft deze reserve gevormd omdat de

7 reguliere onderhoudsvoorziening, getoetst aan het daarvoor opgestelde meerjarenonderhoudsplan, daartoe niet toereikend is. Daar komt bij dat het bestuur van PROOLeiden zich er terdege van bewust is dat, als gevolg van de doordecentralisatie huisvesting, de financiële risico's binnen de huisvestingsportefeuille toenemen. Het bestuur van PROOLeiden ziet daarnaast een groot risico in de invoering van passend onderwijs, niet alleen inhoudelijk, maar vooral in de uitkomst van de financiële verschuivingen. De financiële huishouding van PROOLeiden, exploitant van twee SO-scholen, wordt sterk beïnvloed door de invoering van Passend Onderwijs. Naar verwachting zal ook in 2017 sprake zijn van een negatief exploitatieresultaat. In het verlengde daarvan zal een bijstelling plaatsvinden van de meerjarenbegroting. Per saldo is ons streven gericht op een afname van de eigen vermogenspositie in combinatie met een verantwoord en risicobewust financieel beleid. Het bestuur heeft aangegeven eind 2015 een nieuwe meerjarenbegroting op te stellen voor de periode , in lijn met de begroting De inspectie ontvangt hiervan een afschrift. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht. Pagina 7 van 13

8 Pagina 8 van 13

9 1 OPDRACHT EN WERKWIJZE 1.1 Aanleiding en doel Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. 1.2 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? Werkwijze Analyse van de jaarrekening 2013 leidt tot een voorlopige bepaling van de omvang van de financiële buffer van het bestuur eind De reactie van het bestuur op de onderzoeksvragen leidt vervolgens tot de uiteindelijke bepaling van de omvang van de buffer. In hoofdstuk 2 Omvang buffer eind 2013 komen de eerste twee onderzoeksvragen aan bod. In hoofdstuk 3 Bestedingsplannen bestuur komt de laatste onderzoeksvraag aan de orde. Pagina 9 van 13

10 2 OMVANG BUFFER EIND Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? 2.2 Bevindingen Inleiding Paragraaf bevat de berekening van de buffer, gebaseerd op de financiële positie van het bestuur in zijn jaarrekening over Paragraaf bevat de ontwikkeling van de buffer in de jaren 2014 tot en met De omvang van de buffer De onderwijsmiddelen van besturen in het primair en voortgezet onderwijs (uitgedrukt in de zogenaamde kapitalisatiefactor) hebben drie functies: 1. Transactiefunctie: middelen voor het betalen van kortlopende schulden. 2. Financieringsfunctie: middelen om de vaste activa uitgezonderd gebouwen en terreinen te kunnen vervangen. 3. De bufferfunctie (financiële buffer): middelen voor het opvangen van onvoorziene risico s zoals schommelende leerlingenaantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten, veranderende of niet geïndexeerde en daardoor gaandeweg ontoereikende bekostiging. In de volgende tabel staan de voor deze functies berekende waarden en percentages van PROOLeiden (%) Signaleringswaarde (%) Kapitalisatiefactor (KF) ,14 37,50 Transactiefunctie (TF) ,98 8,80 Financieringsfunctie (FF) ,55 21,20 Financiële buffer (B) (KF-TF-FF) ,62 7, Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 Op basis van de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening over 2013 is de ontwikkeling van de buffer bepaald over de periode 2014 tot en met Daaruit volgt dat de buffer eind 2016 ongeveer 9,45 mln.; ca. 36% bedraagt. Deze overschrijdt de signaleringswaarde nog steeds. Pagina 10 van 13

11 Naar aanleiding van vragen van de inspectie heeft het bestuur de volgende toelichting gegeven op de berekende buffer: Op grond van de prognose na het derde kwartaal 2014 is de verwachting dat PROOLeiden over het boekjaar 2014 zal uitkomen op een tekort van ca ; Een grove schatting is dat het begroot tekort voor het jaar 2015 ca. 1 miljoen zal bedragen. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: Zoals uit de cijfers van de jaarrekening en de tekst van het bestuursverslag blijkt, wordt het eigen vermogen vrijwel volledig verbijzonderd in bestemmingsreserves. De omvang van deze reserves correspondeert met beleidsvoornemens die mogelijk in de komende jaren worden uitgevoerd. Dominant is de bestemmingsreserve huisvesting. Het bestuur van PROOLeiden heeft deze reserve gevormd omdat de reguliere onderhoudsvoorziening, getoetst aan het daarvoor opgestelde meerjarenonderhoudsplan, daartoe niet toereikend is. Daar komt bij dat het bestuur van PROOLeiden zich er terdege van bewust is dat, als gevolg van de doordecentralisatie huisvesting, de financiële risico's binnen de huisvestingsportefeuille toenemen. Het bestuur van PROOLeiden ziet daarnaast een groot risico in de invoering van passend onderwijs, niet alleen inhoudelijk, maar vooral in de uitkomst van de financiële verschuivingen. De financiële huishouding van PROOLeiden, exploitant van twee SO-scholen, wordt sterk beïnvloed door de invoering van Passend Onderwijs. Pagina 11 van 13

12 3 BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 3.1 Onderzoeksvragen Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? 3.2 Bevindingen Het bestuur heeft de volgende reactie gegeven op bovengenoemde onderzoeksvragen: Naar verwachting zal ook in 2017 sprake zijn van een negatief exploitatieresultaat. In het verlengde daarvan zal een bijstelling plaatsvinden van de meerjarenbegroting. Per saldo is ons streven gericht op een afname van de eigen vermogenspositie in combinatie met een verantwoord en risicobewust financieel beleid. Na analyse van de reactie van het bestuur stelden we de verwachte omvang van de buffer eind 2016 vast op ongeveer 8,68 mln.; zo n 33% van de totale baten. Hierdoor overschrijdt de financiële buffer de signaleringswaarde van de CVO (7,5%) nog steeds met circa 6,74 mln. Pagina 12 van 13

13 4 AFSPRAKEN MET BESTUUR Het bestuur heeft aangegeven eind 2015 een nieuwe meerjarenbegroting op te stellen voor de periode , in lijn met de begroting De inspectie ontvangt hiervan een afschrift. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht. Pagina 13 van 13