RAMPEN, REGELS EN RICHTLIJNEN

Transcriptie

1 RAMPEN, REGELS EN RICHTLIJNEN Over de betekenis en doorwerking van informele regelgeving bij de voorbereiding en uitvoering van de rampenbestrijding - onderzoeksvoorstel - September 2002 dr. M. Boogers drs. R. Weterings prof. P.W. Tops Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit van Tilburg

2 1. Inleiding Met de toegenomen aandacht voor rampen en rampenbestrijding, worden talloze initiatieven ontwikkeld die moeten wortelen in bestuurlijk en hulpverlenend Nederland. Het gaat onder meer om wetten, regels, richtlijnen, afspraken, handreikingen en hulpmiddelen, et cetera. In dat verband wordt onder meer gewerkt aan een verbetering van de bestaande leidraden, richtlijnen, referentiekaders en kwaliteitstrajecten op het gebied van rampenbestrijding. Naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede was immers gebleken dat de bestaande documentatie ter ondersteuning van de voorbereiding en uitvoering van rampenbestrijding verouderd was en niet gebruiksvriendelijk. Het project structurering documentatie rampenbestrijding zal eind 2002 resulteren in een Handboek voorbereiding rampenbestrijding. Conform het kabinetsstandpunt Vuurwerkramp dienen gemeenten en veiligheidsregio s zich aan deze documentatie te committeren zodat zij de rampenbestrijding organiseren conform de structuur zoals deze in het handboek wordt beschreven. Het wetsontwerp Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding, dat voorziet in een aangescherpt toezicht op de voorbereiding van de rampenbestrijding, zal het bestuurlijke gewicht van dit handboek naar alle waarschijnlijkheid nog verder vergroten. Het toegenomen belang van regels, richtlijnen, leidraden en andere voorbeelden van informele regelgeving op het gebied van de rampenbestrijding blijkt ook uit de wijze waarop de onderzoekscommissies Oosting en Alders de rampenbestrijding bij de vuurwerkramp in Enschede en de nieuwjaarsbrand in Volendam getoetst en beoordeeld hebben. Behalve op de naleving van de bestaande formele regelgeving, is tevens gelet op de wijze waarop overheidsinstanties gevolg hebben gegeven aan allerlei door het Rijk verstrekte leidraden en handreikingen. De status en betekenis van de verschillende leidraden, richtlijnen en andere documentatie op het gebied van rampenbestrijding is dus nogal ambigu. Formeel heeft deze documentatie geen verplichtend karakter, aangezien zij niet voortvloeit uit wet- en regelgeving. Materieel is er echter geen sprake van vrijblijvendheid, omdat de leidraden en richtlijnen in de praktijk een belangrijk handelings- en verantwoordingskader bieden. Tegen de achtergrond van deze problematiek heeft het Landelijk Beraad Rampenbestrijding (LBRB) het Centrum voor Recht, Bestuur en Informa- 1

3 tisering van de Universiteit van Tilburg gevraagd een verkennend onderzoek te verrichten naar informele regelgeving op het gebied van rampenbestrijding. De centrale onderzoeksvraag is die naar verschijningsvormen, betekenis en doorwerking van informele regelgeving. In deze notitie wordt een voorstel voor dit onderzoek gepresenteerd. Na een korte uiteenzetting over de verschillende perspectieven op informele regelgeving en rampenbestrijding, zullen de verschillende onderzoeksactiviteiten die in het kader van dit onderzoek worden voorgesteld, worden toegelicht. 2. Informele regelgeving Informele regelgeving is in onze optiek nauw verweven met het begrip politieke cultuur, met de omgangsvormen in de alledaagse democratie : dat zijn de arrangementen waarin de overheid samen met andere overheden of bestuurslagen, professionals, maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers tot beleidsvormings- en uitvoeringspraktijken komen. Over de verschijningsvormen, betekenis en doorwerking van informele regelgeving in concrete praktijken op het gebied van de rampenbestrijding is weinig bekend. Op informele regelgeving zijn uiteenlopende perspectieven mogelijk. Wij onderscheiden er hier voorlopig vier. a. Informele regelgeving heeft allereerst betekenis voor de versterking van de legaliteit van overheidsbeleid. Met informele regelgeving kan vooruit worden gelopen op de komst van formele regelgeving, van wetten, amvb s, besluiten, apv s et cetera. Informele regelgeving kan ook de functie hebben van het opfrissen van de herinnering aan officiële regelgeving. Bijvoorbeeld van de noodzaak van scherpere controle op de naleving van veiligheidsvoorschriften. b. Daarnaast heeft informele regelgeving betekenis als alternatief voor formele regelgeving. Veel regels komen traag tot stand, zijn nogal eens gericht op actuele, specifieke incidenten en zijn op het moment van inwerkingtreding vaak alweer verouderd. Informele regelgeving wordt verondersteld een flexibeler manier te zijn om aan de eisen die de praktijk van rampen en rampenbestrijding aan overheidshandelen stelt tegemoet te komen. Bovendien doet informele regelgeving in theorie minder gemakkelijk een beroep op de reflex van het 2

4 afschuifmechanisme dat zich rondom officiële regelgeving voordoet, waarin het accent niet meer ligt op het oplossen van problemen maar vooral op het zo waterdicht mogelijk formuleren van verantwoordingsrapportages waarin de verantwoordelijkheid voor ongewelvallige gebeurtenissen wordt gerelativeerd of zelfs wordt afgewenteld. Verder kan met informele regelgeving worden voorkomen dat er een langdurige discussie wordt ontketend over bestuurlijke verantwoordelijkheden op het gebied van rampenbestrijding (de zogenaamde besteldiscussie ). c. Informele regelgeving appelleert ook aan het intrinsiek maken van nut en noodzaak van een scherpe aandacht voor alles wat samenhangt met rampenbestrijding. Die aandacht zou niet door wet- en regelgeving moeten worden afgedwongen maar diepgeworteld aanwezig moeten zijn in het bewustzijn van verantwoordelijke functionarissen. Zo bezien sluit dit aan bij de idee van een culturele revolutie, een omwenteling in denken en beleven zoals Oosting die heeft bepleit bij de aanbieding van het rapport over de vuurwerkramp in Enschede. d. Tenslotte is informele regelgeving ook een bron van allerhande spanningen in het publieke domein. Zo staat informele regelgeving in een wat ingewikkelde verhouding met de toegenomen aandacht voor transparantie, rekenschap en verantwoording die in eerste aanleg toch is verbonden met de roep om strenge regeltoepassing, om op te houden met marchanderen en onderhandelen, om een eind te maken aan gedogen. Praktijken van informele regelgeving zijn nu eenmaal wat minder gemakkelijk navolgbaar en eenduidig te interpreteren. In het verlengde hiervan zijn er allerlei spanningen tussen het vrijblijvende karakter van leidraden en richtlijnen enerzijds en het verplichtende handelings- en verantwoordingskader dat zij anderzijds bieden. Het ontbreken van waarborgen en zekerheden waarmee wet- en regelgeving normaal is omkleed, geeft aan die spanning nog een extra dimensie. 3

5 3. Institutionele en situationele intelligentie Bij de organisatie van de rampenbestrijding wordt het functioneren van de betrokken organisaties en de daarbij behorende principes en routines tot het uitgangspunt van handelen gemaakt. Dan gaat het om voorspelbaarheid, beheersbaarheid en ordentelijkheid, met als sleutelwoorden integraliteit, verantwoording en politiek primaat. In onze benaderingswijze is de organisatie van de rampenbestrijding niet zozeer (of: niet alleen) de logica van de betrokken instituties, maar die van concrete situaties het uitgangspunt voor het handelen. Dan gaat het om de wijze waarop betrokken zich met de ontwikkeling van rampenbestrijding willen verbinden, zich er in de praktijk iets aan gelegen laten liggen en hoe zij daarin op een zinvolle en productieve manier een rol kunnen spelen. In onze benaderingswijze staan praktijken van informele regelgeving in dienst van het in ontwikkeling brengen van situationele intelligentie waarin machtsevenwichten en persoonlijke verantwoordelijkheden kunnen groeien. Machtsevenwichten, zodat niet het standpunt van een van de partijen in de organisatie en uitvoering van de rampenbestrijding zonder meer doorslaggevend is. En persoonlijke verantwoordelijkheid, zodat betrokkenen het ook als hun verantwoordelijkheid beschouwen dat er een veilige situatie ontstaat, en niet omdat dat moet vanwege regels of de sterke arm. Duidelijk maken waarom dingen moeten, is bijna altijd productiever dan ze op te leggen. Mechanische regeltoepassing kan nooit in de plaats komen van een intelligente inschatting van de omstandigheden, en onthoudt de betrokken de mogelijkheid in die omstandigheden te doen wat nodig is. Praktijken van rampenbestrijding moeten dus tweezijdig zijn. Op deze manier kan er een flexibele operationele organisatie ontstaan waarin gekwalificeerde krachten op een slagvaardige manier in staat zijn om met de onzekerheid om te gaan die nu eenmaal aan het bestrijden van zware ongevallen, rampen en crises verbonden is (uit: Krachten bundelen voor veiligheid, p.14). 4. Onderzoeksplan Wij stellen in een onderzoek naar verschijningsvormen, betekenis en doorwerking van informele regelgeving de nu volgende activiteiten voor: o een (beperkte) literatuurstudie naar rampenbestrijding en informele regelgeving; 4

6 o vier gevalsstudies naar de verschijningsvormen en betekenis van informele regelgeving. Een van deze gevalsstudies zal betrekking hebben op de vertaling van de Leidraad Maatramp naar de Leidraad Operationele Prestaties in een nader te bepalen regio. De overige gevalsstudies zullen in overleg met het LBRB worden geselecteerd. Een interactionistische benaderingswijze is hierin het vertrekpunt. Dit wil zeggen dat de gevalstudies niet worden uitgevoerd vanuit het perspectief van een van de betrokken instituties of bestuurslagen, maar vanuit de interacties tussen de betrokken actoren. Op deze manier kan de dynamiek van praktijken van informele regelgeving realistischer in beeld worden gebracht. Ten behoeve van deze gevalstudies zal een reeks interviews met sleutelfiguren in de te onderzoeken praktijken worden gehouden. o twee expert meetings waarin de bevindingen van het onderzoek met name de gevalstudies - in een bredere context met betrokkenen en met experts kunnen worden besproken. Op deze manier kan de kwaliteit van het onderzoek worden verstrekt en wordt bijgedragen aan leerprocessen rondom informele regelgeving in de praktijk van rampenbestrijding; een van deze expertmeetings zal worden gehouden met de leden van het LBRB; o een inhoudelijke bijdrage aan de in het voorjaar van 2003 door het Landelijk Beraad Rampenbestrijding te organiseren conferentie over het thema van het onderzoek. De verschillende andere bijdragen aan deze conferentie en de discussies die er naar aanleiding hiervan ontstaan, zullen worden gebruikt om de voorlopige conclusies en aanbevelingen te verfijnen en aan te scherpen. o de aanbieding van een rapport met daarin een verslag van de literatuurstudie en een beschrijving en analyse van de vijf casestudies. 5