Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar X Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Defensie (X) voor het jaar 2008 Nr. 98 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 13 maart 2008 Inleiding Op 27 februari 2008 heb ik, tijdens het Algemeen Overleg met de Vaste Commissie voor Defensie, toegezegd om op korte termijn duidelijk te maken volgens welk format ik aan de Kamer zal rapporteren over de uitvoering van het Programma SPEER. Met deze brief geef ik invulling aan deze toezegging. Tevens rapporteer ik in deze brief over de mate van doelbereiking, de budgetrealisatie, de opzet van het programma, de betrokken partijen, de realisatie van de opbrengsten, het madurodamprincipe én de «lessons learned». Daarmee geef ik invulling aan uw verzoek van 18 februari met kenmerk 08-DEF-B-022. Doelstellingen Het programma SPEER beoogt defensiebrede gestandaardiseerde en uniforme processen en het informatiesysteem SAP in te voeren. De invoering hiervan betreft een omvangrijk project, dat tot in de haarvaten van de organisatie reikt. Voor dit project zijn de volgende doelstellingen geformuleerd: Het verbeteren van de effectiviteit van de materieellogistieke ondersteuning bij (joint)operaties; Het ondersteunen van de invoering van het nieuwe besturingsmodel Defensie. Het verbeteren van de efficiency van materieellogistieke en financiële processen met uiteindelijk een besparing van 1030 VTE n en een vermindering in de exploitatiekosten van 80 M /jr. Het verbeteren van het IV-beheer door sanering van informatiesystemen, borgen van beheer en beheersing van de exploitatiekosten van IV beheer. De derde doelstelling is in het najaar van 2006 aangepast. Van de totale besparing zal 60 M en 362 VTE n na 2013 gerealiseerd worden. De Kamer is hierover geïnformeerd (Kamerstuk X, nr. 40). KST tkkst ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2008 Tweede Kamer, vergaderjaar , X, nr. 98 1

2 Deze doelstellingen kunnen alleen gerealiseerd worden als er sprake is van proces-standaardisatie en procesintegratie. Een voorwaarde hiervoor is dat alle eenheden over alle benodigde ERP-functionaliteiten kunnen beschikken. Deze eindsituatie wordt volgens de planning pas in 2013 bereikt. Een belangrijk korte termijn resultaat betreft de invoering van ERP-functionaliteit binnen het financieel-economische functiegebied in Budgetrealisatie Het SPEER-investeringsbudget bedroeg 188 miljoen en is sinds 2003 één keer aangepast door negatieve prijseffecten als gevolg van een aantrekkende ICT-markt. Het totale investeringsbudget is daardoor verhoogd van 188 miljoen naar 241 miljoen. U bent over deze aanpassing geïnformeerd (Kamerstuk X, nr. 28). De planning 1 voor de budgetrealisatie is als volgt: Budget in meerjarenperspectief (M ): T/m Totaal: SPEER (ERP/M&F) 85,6 56,0 30,5 25,0 19,5 16,8 7,0 241,0 Verder zijn er, naast het investeringsbudget SPEER, ook exploitatiebudgetten geoormerkt voor het beheer van het nieuwe ERP-systeem. Evenals overige projecten stelt de invoering van SPEER eisen aan de defensiebrede ICT-infrastructuur en informatievoorziening. De komende jaren is hiervoor, door een herschikking binnen de bestaande IV-exploitatie, 120 miljoen vrijgemaakt. In dit bedrag is ook een post van 15 M voor dataschoning opgenomen. Voorts merk ik op dat er geen garanties voor het voorkomen van het overschrijden van budgetten gegeven kunnen worden. Mogelijke overschrijdingen zullen tijdig worden gemeld. Tot op heden was er alleen sprake van «papieren» budgetoverschrijdingen. Alleen in «prognoses bij ongewijzigd beleid» zouden dergelijke overschrijdingen manifest geworden zijn. In alle gevallen zijn overigens toereikende maatregelen geformuleerd en doorgevoerd. Afbakening programma SPEER 1 Opgemerkt wordt dat verschuivingen in kasreeksen mogelijk zijn (binnen de bandbreedte van het totale investeringsbudget). Vertragingen in de aanbesteding van de zogenaamde ketenprojecten en het project Data kunnen bijvoorbeeld hiertoe leiden. Het programma SPEER behelst het invoeren van een ERP-systeem («SAP») in het financiële en materieel-logistieke domein. In het personele domein is al een ERP-systeem ingevoerd («Peoplesoft»). Dit systeem zal vooralsnog blijven bestaan. De verzorging van de communicatie tussen de systemen uit het financiële en het materieel-logistieke domein enerzijds én systemen uit het personele domein anderzijds («interfacing») maakt overigens wel deel uit van het programma. Verder is de omvang van het programma aangepast aan het beschikbare budget van 241 miljoen. Het bevoorradingsproces en de financiële processen worden daarbij nog steeds volledig ondersteund. Het inkoop- en het onderhoudsproces worden echter niet meer volledig ondersteund (de uitrol van ERP-functionaliteit bij onderhoudsbedrijven is vooralsnog buiten het programma geplaatst, operationele eenheden kunnen echter wel over ERP-ondersteuning ten behoeve van het inkoop- en het onderhoudsproces beschikken). Deze beperking heeft geleid tot een herfasering van programmaopbrengsten. De programmaopbrengsten berusten grotendeels op procesintegratie (= het verminderen van coördinatieverliezen in procesketens). Indien het ERP-systeem slechts in delen van een keten uitgerold wordt, zullen dus Tweede Kamer, vergaderjaar , X, nr. 98 2

3 ook de beoogde programmaopbrengsten afnemen. Over het algemeen geldt hierbij: Hoe losser de koppeling tussen inkoop, bevoorrading, onderhoud én financiën, hoe kleiner de besparingen. Om die reden wordt ook niet gestreefd naar deeloplossingen. Het bereik van het programma kan dus niet straffeloos verkleind worden. De reikwijdte en het budget van het programma SPEER voorzien niet in maatwerkoplossingen. Daarom wordt er uitsluitend gewerkt met bestaande standaardsoftware. Na een uitvoerige marktanalyse is de keuze gevallen op het ERP-pakket van de firma SAP. Het pakket van deze marktpartij biedt daarbij een volledige dekking van de door Defensie gewenste functionaliteiten. Dit impliceert dat keuze voor oplossingen buiten dit pakket ten koste van de integraliteit gegaan zou zijn (en daarmee ten koste van de realisatie van de programmadoelstellingen). Opzet programma SPEER Het programma SPEER is in grote lijnen opgezet volgens dezelfde fasering die ook elders gehanteerd wordt. Doorgaans kent een ERP-implementatie een vijftal fasen die volgtijdelijk worden doorlopen (zie figuur 1): 1. Een fase «visieontwikkeling», waarin de doelen die met het ERPsysteem moeten worden bereikt worden vastgesteld; 2. Een fase «blueprinting», waarin een blauwdruk van de toekomstige bedrijfsvoering wordt vastgesteld. In deze fase worden de bedrijfsvoeringscenario s en procesvarianten gekozen die het ERP-systeem moet ondersteunen. 3. Een fase «configuratie» waarin het ERP-systeem wordt «ingeregeld». In tegenstelling tot kantoorautomatisering is een ERP-systeem niet direct na aanschaf gebruiksgereed. De keuzes uit de «blueprinting fase» moeten worden vertaald in systeeminstellingen, het systeem moet kunnen communiceren met bestaande informatiesystemen die niet of nog niet vervangen worden («interfacing») én het ontwerp van formulieren en rapportages moet gestalte krijgen. 4. Een migratiefase waarin de invoer van het ERP-systeem wordt voorbereid. In deze fase worden gegevens uit oude systemen overgeheveld. Ook worden de eindgebruikers opgeleid voor het werken in de nieuwe situatie. 5. Een beheerfase waarin het nieuwe ERP-systeem in exploitatie wordt genomen. Er is daarbij sprake van een scala aan beheertaken, onder meer het beheer van de infrastructuur, de documentatie en de autorisaties. De complexiteit van het programma SPEER wordt veroorzaakt door meerdere factoren: de omvang van het functionele bereik, het aantal betrokken externe partijen, de diversiteit van het huidige IV-Landschap binnen Defensie en de meerjarige overgangssituatie.. Het functionele bereik van het programma (het aantal te ondersteunen bedrijfsfuncties, zoals inkoop, bevoorrading, onderhoud e.d.) is zo groot dat niet alle ERP-functionaliteit in één keer kan worden opgeleverd. De ERP-functionaliteit voor het ondersteunen van operationele eenheden wordt daarom eerder ter beschikking gesteld dan de ERP-functionaliteit voor het ondersteunen van de bedrijven van de Defensie Materieel Organisatie. Sommige fasen van het programma («blueprinting, configuratie») moeten dus meerdere malen worden doorlopen. De omvang van het migratieproces ofwel het aantal te migreren organisatieonderdelen, is eveneens groot. Op het moment dat het ERP-systeem gebruiksgereed is, kan het systeem daarom toch niet in één Tweede Kamer, vergaderjaar , X, nr. 98 3

4 keer bij alle eenheden worden ingevoerd. Daarbij spelen ook andere factoren een rol zoals de inpassing in bestaande operatieschema s. Bij het programma is een groot aantal externe partijen betrokken omdat gekozen is voor een controletechnische functiescheiding. Op advies van onderzoeksbureau Gartner (2001) zijn er afzonderlijke partners ingeschakeld voor de assistentie bij de regievoering én het ondersteunen van het migratieproces. Ook draagt de systeemleverancier (SAP) geen verantwoordelijkheid voor de implementatie van het eigen pakket. De assistentie bij de regievoering is gegund aan een consortium van Cap Gemini en Logica CMG, terwijl de diverse percelen in het migratieproces zijn gegund aan ATOS, PA Consulting, PWC en een consortium van IBM, Ordina en Stork. In maart 2008 waren er 78 1 externe consultants betrokken bij het programma SPEER. Figuur 1: Generieke opzet bij een ERP-implementatie. Planning programma SPEER 1 Onderverdeling: 29 consortium Cap Gemini Logica CMG (assistentie regievoering, exclusief configuratie van het ERP-pakket), 28 consortium Cap Gemini Logica CMG (configuratie ERP-pakket), 5 SAP, 9 ATOS, 7 PWC. Het gaat hier om een momentopname, aantallen kunnen van dag tot dag verschillen. Een forse toename van het aantal consultants wordt verwacht na aanbesteding van de ketenprojecten en na het starten van de configuratie in het kader van de tweede deellevering. De samenhang van de hoofdactiviteiten in het programma SPEER is weergegeven in figuur 1. De hoofdactiviteiten die samenhangen met de eerste deellevering van het programma SPEER («visieontwikkeling», «blueprinting», «configuratie») zijn voltooid. Dit betekent dat de functionaliteit voor de ondersteuning van operationele eenheden én de functionaliteit voor het ondersteunen van processen uit het financieel-economische domein beschikbaar is gesteld. Ook de eerste, kleinschalige implementatie («FINAD kleinschalig») is intussen succesvol voltooid. De voorbereidingen van de eerste implementaties in het materieel-logistieke domein zijn intussen in volle gang. Een oproep tot nadere mededingen met betrekking tot de gunning van de diverse migratieprojecten zal binnenkort uitgaan. Dit najaar zullen de eerste werkpakketten aanbesteed worden. De eerste release van het ERP-systeem is intussen succesvol in beheer genomen. Ook is begonnen met de hoofdactiviteiten die samenhangen met de tweede deellevering van het programma SPEER (betreft de ondersteuning van de bedrijfsvoering bij onder andere de Defensie Materieel Organisatie). Medio 2008 zal de bijbehorende blauwdruk worden opgeleverd. Tweede Kamer, vergaderjaar , X, nr. 98 4

5 Een eerste resultaat dat ook extern zichtbaar is, betreft de uitvoering van het project FINAD. Dit behelst de invoering van ERP-functionaliteit in het financiële domein in De functionaliteit van het MATLOG-domein zal in de loop van 2010 worden beproefd. De programmaorganisatie SPEER Het programma SPEER kent een supervisor, een drietal beleidsverantwoordelijken en een zevental projecten 1 : Het project «High Level Design MATLOG» realiseert de bedrijfsvoeringsblauwdruk voor het materieel-logistieke domein; Het project «Detailontwerp & bouw» verzorgt de configuratie van het ERP-pakket; Het dataproject realiseert voorzieningen om data efficiënt te kunnen migreren en te beheren; Het ketenproject «Grond Gebonden Optreden» verzorgt de migratie in de grondgebonden Keten en heeft betrekking op eenheden van het Commando Landstrijdkrachten, de Commandant der Strijdkrachten (CDS), het korps Mariniers, de Koninklijke Marechaussee, het Commando Diensten Centra en de gerelateerde DMO-eenheden; Het ketenproject «Maritieme keten» verzorgt de migratie in de maritieme keten en heeft betrekking op eenheden van het Commando Zeestrijdkrachten, exclusief het korps Mariniers en inclusief gerelateerde DMO-eenheden; Het ketenproject «Luchtketen» verzorgt de migratie in de luchtketen en heeft betrekking op eenheden van het Commando Luchtstrijdkrachten, inclusief gerelateerde DMO-eenheden; Het project FINAD verzorgt de migratie van alle processen in het financieel-economische domein binnen alle Defensie Onderdelen. De eerste zes projecten worden uitgevoerd onder beleidsverantwoordelijkheid van de Directeur van de Defensie Materieel Organisatie. Het FINAD project wordt uitgevoerd onder beleidsverantwoordelijkheid van de Hoofddirecteur Financiën & Control. De CDS is beleidsverantwoordelijk voor de operationele processen. Hij formuleert de operationele uitgangspunten. De supervisor van het programma SPEER bewaakt het bereiken van de doelstellingen van het programma en kan de realisatie hiervan zonodig afdwingen. De bevoegdheden van de supervisor overstijgen de bevoegdheden van de individuele beleidsverantwoordelijken. In dit verband kan nog opgemerkt worden dat de aanstelling van de huidige supervisor verlengd zal worden tot het einde van het derde kwartaal van dit jaar. In een opvolger van de huidige functionaris, op hetzelfde niveau, zal worden voorzien. Het Madurodam-principe 1 In 2007 is besloten om een kleine 60-tal migratieprojecten samen te voegen tot drie ketenprojecten en het project Data. Hiermee is de interne samenhang vergroot en zijn wederzijdse afhankelijkheden verkleind (ERP-systemen zijn namelijk opgezet langs ketens die diverse hiërarchische grenzen passeren). Daarmee is ook de kans op kostenoverschrijdingen verkleind. Om tijdens het migratieproces zoveel mogelijk leereffecten zonder geldverspilling te berieken, is het Madurodam-principe geïntroduceerd. De essentie van dit «schaalverkleining zonder scopeverkleining», ofwel het zodanig verkleinen van de eerste stappen in het migratieproces dat de bestuurlijke overhead vrijwel volledig geëlimineerd is terwijl het migratieprobleem nog steeds alle essentiële kenmerken heeft behouden. Dit gebeurt steeds door (deel)ketens in zo klein mogelijke vorm in te voeren (bijvoorbeeld: één assortiment, één wapensysteem, één organisatiedeel). Indien tijdens het doorlopen van de zogenaamde «Madurodam-keten» zou blijken dat de uitrol aanmerkelijk meer kost of aanmerkelijk langer duurt, zal dit aan de Kamer gemeld worden. De migratieprojecten zullen gefa- Tweede Kamer, vergaderjaar , X, nr. 98 5

6 seerd worden aanbesteed (eerst de aanbesteding van een prototype in de vorm van een «Madurodam-keten», daarna zal de rest van de organisaties in de ketens worden aanbesteed). Het toepassen van het Madurodam-principe heeft geen gevolgen voor de programmaopbrengsten. Het principe beoogt immers niet het functionele bereik of de omvang van het migratieproces te beperken, maar de scope van de eerste stap die in dit proces gezet wordt. Na het zogenaamde «opschalen» (volledige uitrol) zullen alle beoogde opbrengsten worden gerealiseerd. Programmaopbrengsten De opbrengsten van het programma SPEER zijn intussen ingeboekt conform figuur 2. De administraties van het ministerie zijn echter niet zo ingericht, dat de realisatie van iedere bezuinigingsmaatregel te volgen is. Slechts het netto-effect van vele bezuinigingmaatregelen samen kan, per organisatieonderdeel, zichtbaar worden gemaakt. Alleen in het geval dat deze netto bezuinigingsdoelstellingen niet gehaald dreigen te worden, zal ik de Kamer rapporteren. Thans zijn er geen aanwijzingen dat deze doelstellingen niet behaald zullen worden. Vermeldenswaard in dit verband is wel dat de boeking van programmaopbrengsten in het najaar van 2006 anders gefaseerd is (opdeling in fase 1 en fase 2, zie figuur 2). Figuur 2: Herfasering programma-opbrengsten. Risicomanagement Naast de uitvoering van een aantal standaardmaatregelen wordt het risicomanagement binnen het programma SPEER verder ingevuld door het gebruik van het audit-instrument en het aanvragen van contraexpertises. Tot op heden zijn deze audits uitgevoerd door de Audit Dienst Defensie (ADD) en Het Expertise Centrum (HEC). De firma SAP is, in een aantal belangrijke dossiers, verzocht om een contra-expertise uit te voeren op de adviezen van de regiepartner. Tweede Kamer, vergaderjaar , X, nr. 98 6

7 Lessons Learned In het programma SPEER worden processen vooraf gestandaardiseerd en geïntegreerd. Deze processtappen vergen relatief veel tijd, maar zijn noodzakelijk om de samenhang en uniformiteit te bereiken die de beoogde transparantie en efficiencywinst mogelijk maakt. Door deze «standaardisatie en integratie vooraf» heeft Defensie doelbewust gekozen voor een langdurig verandertraject. Dit verandertraject heeft een grote invloed op de bedrijfscultuur en raakt aan thema s als herverdeling van invloed, autonomie en transparantie. Gebleken is dat een dergelijk traject niet gelijktijdig met andere reorganisaties «opgelopen» kan worden en dat gerichte supervisie nodig is. Defensie heeft dan ook de planning enkele malen bijgesteld. Ervaringen elders laten zien dat investeringen in een dergelijk standaardisatietraject een goed rendement kennen (bijvoorbeeld: het voorkomen van desinvesteringen in niet geïntegreerde en niet gestandaardiseerde informatiesystemen achteraf). Dit type «lessons learned», met een directe impact op de beheersing van het programma, zullen dan ook deel uitmaken van de voortgangsrapportages. Format rapportage In deze rapportage is duidelijkheid gegeven over de wijze waarop de Kamer zal worden geïnformeerd over de mate van doelbereiking, de budgetrealisatie en de realisatie van de planning met betrekking tot het programma SPEER. Deze lijn zal ik op reguliere wijze voortzetten. Voor de overige aspecten (bijvoorbeeld «afbakening» of «programmaopzet» zal de Kamer worden geïnformeerd wanneer dit noodzakelijk is, opdat er geen onomkeerbare besluiten genomen worden zonder medeweten van de Kamer. De staatssecretaris van Defensie, J. G. de Vries Tweede Kamer, vergaderjaar , X, nr. 98 7