Falende staten en non-statelijke actoren Het internationaal recht onder druk

Transcriptie

1 ARTIKEL Falende staten en non-statelijke actoren Het internationaal recht onder druk Gelijn Molier Er zijn thans meer falende staten dan ooit en de impact van non-statelijke actoren op de internationale vrede en veiligheid is ongekend groot. Het internationaal recht erkent echter noch de één noch de ander. Internationaal recht dat niet geworteld is in de realiteit, verliest op den duur zijn legitimiteit. Wie de afleveringen van de Internationale Spectator van oktober 2014 en november 2014 heeft gelezen, kan maar tot één conclusie komen: Somalië, Libië, Mali, Nigeria, de Democratische Republiek Congo, Irak en Syrië kunnen alle worden aangemerkt als fragiele of falende staten wier regeringen in een hevige en bloedige machtsstrijd zijn verwikkeld met non-statelijke islamistische of jihadistische bewegingen. Genoemde staten zijn niet (langer) bij machte (grote delen van) hun grondgebied te beheersen, noch de veiligheid van hun burgers te garanderen, aangezien zij niet beschikken over een exclusief geweldmonopolie. Het gevolg is dat deze staten evenmin de interne rechtsorde kunnen handhaven, noch hun bevolkingen openbare diensten kunnen leveren. 1 Veelal wordt nog slechts over een deel van het territoir controle of gezag uitgeoefend, in het overige deel maken de non-statelijke actoren de facto de dienst uit. Hierbij is sprake van een zich wederzijds versterkend antagonisme: doordat deze staten al zwak zijn en niet in staat tot een effectief gezag over hun territoir, krijgen non-statelijke actoren de kans in dit machtsvacuüm te stappen; heeft de non-statelijke actor zich eenmaal ontwikkeld tot een machtsfactor van betekenis, dan leidt dat op zijn beurt weer tot een nog zwakkere, zo niet falende staat. Voor de precieze feitelijke ontwikkelingen in genoemde landen verwijs ik naar de uitstekende artikelen van Braam (het Midden-Oosten en Noord-Afrika), Soeterik (Irak), Stormbroek (Syrië), Abbink (Somalië), Homan (Libië), Boeke (Mali), Ellis (Nigeria) en Marijnen (Democratische Republiek Congo) in bovenvermelde afleveringen. Deze bijdrage concentreert zich op de vraag wat de gevolgen van genoemde ontwikkelingen zijn voor het internationaal recht. Hoewel er meer falende staten zijn dan ooit en de impact van non-statelijke actoren op de internationale vrede en veiligheid ongekend groot is, erkent het internationaal recht noch de één noch de ander. Falende staten Om met de falende staat te beginnen. Krachtens het internationaal recht is een bepaalde entiteit een soevereine staat of niet. Een tussenvorm bestaat niet. Daar komt nog bij dat, wanneer een bepaalde entiteit eenmaal door de internationale gemeenschap als soevereine staat is erkend, zij die status nooit meer kan verliezen. Ergo: eens soeverein, altijd soeverein. Hoewel de uitoefening van effectieve controle over het grondgebied een voorwaarde vormt voor erkenning als soevereine staat, kan het verlies hiervan dus niet leiden tot intrekking van de status van soevereine staat. Het gevolg is dat het 1 Genoemde kenmerken van een falende staat zijn ontleend aan de definitie van het rapport Falende Staten. Een Wereldwijde Verantwoordelijkheid (Den Haag, 2004, p. 11) van de Adviesraad Internationale Vraagstukken en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken. 1

2 geweldverbod en het non-interventiebeginsel ook in relatie tot een falende staat onverminderd van kracht blijven. Het rapport Falende Staten formuleert het aldus: Een eerste vraag is of het geweldverbod ook geldt bij falende staten. Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord. Er is wel geen functionerende overheid meer, maar nog wel een juridische entiteit en drager van rechten. Het recht op vrijwaring van interventie komt toe aan de staat als juridische entiteit. 2 De belangrijkste reden voor deze legalistische benadering is het gevaar van misbruik dat uitgaat van een meer voorwaardelijk soevereiniteitsbegrip. Wordt de internationaalrechtelijke status als soevereine staat, met bijbehorende beschermingsrechten (van non-interventie en het verbod van geweld) namelijk afhankelijk gesteld van het vermogen van de staat tot effectief gezag of zelfs van bescherming van de op zijn territoir levende bevolking, dan krijgen militair machtige staten een politiek-strategisch belang bij (het creëren van) een situatie van chaos en anarchie binnen de staat in kwestie. Dit zou hen immers een vrijbrief verschaffen om te interveniëren (denk aan Oost- Oekraïne). Ondertussen plaatst deze strikt juridische soevereiniteitsopvatting het internationaal recht in relatie tot falende staten en non-statelijke actoren voor een tweetal juridische problemen. Non-statelijke actoren Het eerste probleem is dat wanneer een non-statelijke actor een bepaalde groep van de bevolking uitroeit of afslacht, een interventie ter bescherming van die bevolkingsgroep strikt genomen alleen met toestemming van de falende staat dan wel van de VN-Veiligheidsraad kan plaatsvinden. Weigert de falende staat die toestemming te verlenen en komt ook de Veiligheidsraad niet tot overeenstemming, dan staat de internationale gemeenschap juridisch gezien met lege handen. Zaal van de VN-Veiligheidsraad in New York. Foto: Flickr.com, Casey Helbling. 2 Rapport AIV/CAIVV, Falende Staten. Een Wereldwijde Verantwoordelijkheid, Den Haag, 2004, p

3 Het tweede is dat wanneer de non-statelijke actor vanaf het territoir van de falende staat een aanval of aanslag beraamt jegens een naburige staat, laatstgenoemde in geval hij zich hiertegen wil verdedigen, maar hiervoor geen toestemming krijgt van de falende staat of van de Veiligheidsraad juridisch eveneens met lege handen staat. Het recht van zelfverdediging zou in dit geval uitkomst kunnen bieden, ware het niet dat dit slechts van toepassing is in geval van een (dreigende) gewapende aanval waarbij sprake dient te zijn van enigerlei vorm van verbondenheid tussen de falende staat en de non-statelijke actor (de zogenaamde link-theory ). 3 Ontbreekt een dergelijke link tussen de falende staat en de non-statelijke actor, dan is het recht van zelfverdediging strikt genomen niet van toepassing en zal een eventueel optreden van die naburige staat tegen de nonstatelijke actor het internationaal recht schenden. Dat het hier niet om louter hypothetische situaties gaat waarover juristen naar hartenlust kunnen theoretiseren, heeft de snelle opmars van ISIS in Irak en Syrië laten zien. Enerzijds gebruikt ISIS zijn safe havens in Syrië als uitvalsbasis voor zijn strijd in en tegen de staat Irak; anderzijds slacht ISIS in Syrië christenen, Koerden, sji ieten kortom alles wat niet soennitisch is af, op straffe van bekering tot de zuivere (lees salafistische) islam. Beide kwesties kortheidshalve aangeduid met zelfverdediging tegen grensoverschrijdend geweld door een non-statelijke actor en humanitaire interventie 4 ter beëindiging van ernstige mensenrechtenschendingen door een non-statelijke actor spelen dan ook een belangrijke rol ter rechtvaardiging van de gewapende strijd van de internationale coalitie tegen ISIS. De internationale strijd tegen ISIS Zo rechtvaardigen de Amerikanen de luchtaanvallen tegen ISIS in Syrië met een beroep op het recht van collectieve zelfverdediging. 5 De redenering is dat ISIS Irak ook vanaf Syrisch grondgebied aanvalt. Irak heeft krachtens het internationaal recht het recht zich hiertegen te verdedigen en riep bij de uitoefening van dit recht de hulp in van een bondgenoot. Daarbij wordt het recht van zelfverdediging door de Amerikanen dus op tweeërlei wijze opgerekt: allereerst door te erkennen dat ook een non-statelijke actor als ISIS een gewapende aanval kan plegen vergelijkbaar met een staat; daarnaast door niet langer een vorm van link te eisen tussen de non-statelijke actor (ISIS) en de (falende) staat (Syrië) op wiens grondgebied hij opereert. 6 Het is immers kristalhelder dat die band er niet is; integendeel zelfs: ISIS strijdt eveneens tegen het regime van Assad en is derhalve diens vijand. Strikt genomen schenden de luchtaanvallen van de Amerikanen en hun bondgenoten derhalve de territoriale soevereiniteit van Syrië. Het recht van zelfverdediging van art. 51 van het VN-Handvest vormt immers een uitzondering op het geweldverbod van art. 2, lid 4 VN-Handvest, dat zich uitdrukkelijk richt tot staten. Het enige wat derhalve een gewelddadige schending door Irak en zijn 3 Voor een nadere uiteenzetting en relevante literatuur, zie G. Molier, De oorlog tegen het terrorisme en zelfverdediging tegen niet-statelijke actoren, Vrede en Veiligheid, jrg. 39, 2010, p Voor een meer uitgebreid stuk over hetzelfde onderwerp, zie G. Molier, The War on Terror and Self-Defence against Non-State Actors: An International Law Perspective, in: G. Molier, A. Ellian & D. Suurland (eds.), Terrorism: Ideology, Law and Policy, Dordrecht: Republic of Letters Publishing, 2011, p Onder humanitaire interventie wordt hier verstaan het gebruik van geweld ter beëindiging van zeer ernstige mensenrechtenschendingen zonder toestemming van de VN-Veiligheidsraad, alsmede van de staat op wiens grondgebied de interventie plaatsvindt. Een dergelijke interventie ter bescherming van mensenrechten is in beginsel in strijd met het internationaal recht. Voor een meer precieze definitie, zie: G. Molier, De (on)rechtmatigheid van humanitaire interventie. Respect voor staatssoevereiniteit versus bescherming van mensenrechten?, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2003, p Zie de brief van de vertegenwoordiger van de Verenigde Staten bij de VN Samantha Power ( 6 Ibid. 3

4 bondgenoten (de Amerikanen e.a.) van het territoir van Syrië kan rechtvaardigen, is een eerdere gewelddadige schending van het territoir van Irak door de Syrische staat, quod non. En aangezien de Amerikanen en hun bondgenoten weigeren het regime-assad om toestemming voor de bombardementen te vragen daar zij dat regime hiermee zouden legitimeren zijn de bombardementen in strijd met de letter van het VN-Handvest. Het feit dat de Amerikanen zich ter rechtvaardiging van de bombardementen desalniettemin op het recht van collectieve zelfverdediging hebben beroepen en dat de overige staten deze over het algemeen niet op juridische gronden hebben veroordeeld, is echter van significante betekenis. Na 9/11 heeft een groot aantal staten aanvaard dat de Verenigde Staten het recht van zelfverdediging tegen al-qaida konden inroepen. Al-Qaida en de Taliban waren echter twee handen op een buik: er was een onmiskenbare band tussen de Taliban, die de facto als de regering van Afghanistan optrad, en al-qaida, dat met instemming van de Taliban vanaf Afghaans grondgebied zijn destructieve plannen kon beramen. Het kabinet-rutte II heeft de kwestie van al dan niet deelname aan de strijd tegen ISIS in Irak en Syrië op strikt legalistische wijze benaderd Een dergelijke band ontbreekt echter tussen ISIS en de regering-assad, zodat de conclusie lijkt te zijn dat het recht van zelfverdediging zich in meer extensieve zin ontwikkelt, in dier voege dat een gewapende aanval door een non-statelijke actor ook zonder enige vorm van betrokkenheid van de (falende) staat op wiens grondgebied die actor opereert, het recht van zelfverdediging van toepassing doet zijn. De Nederlandse bijdrage aan de internationale strijd tegen ISIS Met betrekking tot de kwestie van de Nederlandse bijdrage aan de internationale strijd tegen ISIS, hield het kabinet-rutte II echter krampachtig vast aan de klassieke interpretatie van het internationaal recht en het recht van zelfverdediging. In concreto betekende dit het volgende. In geval van Irak was er toestemming verleend, in geval van Syrië niet; noch zou zijn voldaan aan het van toepassing zijn van de voorwaarden voor het inroepen van het recht van (collectieve) zelfverdediging; en er was evenmin sprake van een resolutie van de VN-Veiligheidsraad waarin groen licht werd gegeven voor het gebruik van geweld. Aldus restte er maar één conclusie: voor deelname aan de gewapende strijd tegen ISIS in Syrië ontbrak een adequaat volkenrechtelijk mandaat, ergo de Nederlandse deelname diende zich te beperken tot Irak. Aldus geschiedde. Daarmee heeft de regering de kwestie van al dan niet deelname aan de strijd tegen ISIS in Irak en Syrië op strikt legalistische wijze benaderd: de aan- of afwezigheid van een adequaat volkenrechtelijk mandaat vormde de conditio sine qua non voor deelname. Het is de stelling van mijn artikel dat ISIS eens te meer duidelijk heeft gemaakt dat een dergelijke klassieke benadering van het internationaal recht niet langer volstaat en in het licht van de toenemende impact van non-statelijke actoren op de internationale vrede en veiligheid als achterhaald moet worden beschouwd. Hoezeer de door de regering gekozen benadering ook moge worden toegejuicht door degenen die het VN-Handvest een warm hart toedragen, op termijn is deze niet houdbaar. Een internationaal recht dat niet geworteld is in de realiteit, verliest op den duur zijn legitimiteit. 4

5 Het is precies dit punt waarop de fractievoorzitter van het CDA in de Tweede Kamer, Van Haersma Buma, doelde, toen hij tijdens het Kamerdebat over Nederlands deelname aan de strijd tegen ISIS stelde: Wie bij de slachtpartijen van IS het volkenrecht gebruikt om toe te kijken, schept geen gerechtigheid. 7 Volgens het CDA was er een dubbele legitimatie voor een eventuele Nederlandse deelname aan de strijd tegen ISIS in Syrië: enerzijds het recht van collectieve zelfverdediging, anderzijds het beginsel van humanitaire noodzaak als een onrechtmatigheids-uitsluitingsgrond voor het gebruik van geweld ter voorkoming van genocide en misdrijven tegen de mensheid. 8 De andere politieke partijen sloten zich aan bij de regering en wensten vast te houden aan de sinds de Commissie-Davids (2010) ingezette lijn dat voor een Nederlandse bijdrage (of politieke steun) aan internationale crisisbeheersingsoperaties een adequaat volkenrechtelijk mandaat is vereist. Naar een meer extensieve interpretatie van de regels inzake geweldgebruik? Hoewel met uitzondering van enkele Arabische staten geen enkele staat (behalve de Verenigde Staten) thans militair actief is tegen ISIS in Syrië, verwacht ik voor de komende jaren toch dat de meer rekkelijke interpretatie van het recht van zelfverdediging dan wel van het beginsel van noodzaak de overhand zal krijgen boven de meer restrictieve, klassieke interpretatie van de regels inzake het gebruik van geweld. De opkomst en toenemende (militaire) macht van non-statelijke actoren als ISIS, Hamas, Hezbollah, Al Shabaab, Boko Haram en AQIM maken een dergelijke ontwikkeling mijns inziens onvermijdelijk. 9 Daar komt nog bij dat de VN-Veiligheidsraad meer verdeeld is dan ooit. Het conflict tussen Rusland en Oekraïne en de als gevolg daarvan toegenomen spanningen tussen Rusland en het Westen hebben in zekere zin de Koude Oorlog doen herleven. Het valt op korte termijn dan ook niet te verwachten dat interventies ter bescherming van mensenrechten door de Veiligheidsraad zullen worden afgezegend. Het conflict in Syrië vormt hiervan tot op heden de meest pijnlijke illustratie. Dit betekent dat staten die toch om humanitaire redenen in actie willen komen, hiervoor andere juridische rechtvaardigingen zullen aandragen. Nu noch de responsibility to protect noch de humanitaire interventie 10 een bevoegdheid tot geweldgebruik buiten de Veiligheidsraad om kunnen verlenen, verwacht ik dat het beginsel van noodzaak in deze lacune zal gaan voorzien. 11 Al met al zullen we meer unilateralisme gaan zien de komende tijd. Wanneer staten menen in hun (voort)bestaan te worden bedreigd, dan wel in geval er dwingende humanitaire redenen zijn om 7 Handelingen , nr. 9, item 9, p Zie met name de bijdrage van de woordvoerder buitenlandse zaken van het CDA, Raymond Knops, tijdens het debat van de fractiespecialisten over deelname van Nederland aan de internationale strijd tegen ISIS: Tweede Kamer der Staten-Generaal, Vergaderjaar , , nr. 523, p , 43. Zie ook de toespraak van de fractievoorzitter van het CDA, Sybrand Buma: Handelingen , nr. 9, item 9, p Voor een beschrijving en analyse van deze jihadistische non-statelijke actoren zij wederom verwezen naar de aan het begin van deze bijdrage genoemde artikelen in de Internationale Spectator van oktober en november Naar de huidige stand van het internationaal recht is een humanitaire interventie, d.w.z. het gebruik van geweld ter beëindiging van zeer ernstige mensenrechtenschendingen zonder toestemming van de VN-Veiligheidsraad, alsmede van de staat op wiens grondgebied de interventie plaatsvindt, illegaal en kan op zichzelf niet in een juridische rechtvaardigingsgrond voor het gebruik van geweld voorzien. Zie G. Molier, De (on)rechtmatigheid van humanitaire interventie. Respect voor staatssoevereiniteit versus bescherming van mensenrechten?, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2003, p Voor een onderbouwing van dit standpunt zie: G. Molier, ISIS in Irak en Syrië: de non-statelijke actor als achilleshiel van het internationaal recht, in: Ben Bot, Theo Brinkel & Maarten Neuteboom, Nederland in de wereld, Amsterdam: Uitgeverij Boom, pp ; G. Molier, The State of Exception and Necessity under International Law, in: A. Ellian & G. Molier (eds.), The State of Exception and Militant Democracy in a Time of Terror, Dordrecht: Republic of Letters Publishing, 2012, p ; G. Molier, Humanitarian Intervention and The Responsibility to Protect After 9/11, Netherlands International Law Review, vol. liii, 2006, p

6 in te grijpen, zoals een humanitaire noodsituatie, zullen zij desnoods buiten de VN om handelen om hun eigen veiligheid te garanderen of humanitaire nood elders te ledigen. Het internationaal recht zal zich aan deze nieuwe wereldwanorde aanpassen, doordat het de statenpraktijk waarbij een meer rekkelijke interpretatie aan de regels inzake het gebruik van geweld wordt gegeven, zal absorberen. Immers, alleen een internationaal recht dat geworteld is in de werkelijkheid en niet in een sociaal wenselijke constructie daarvan, blijft zijn relevantie behouden als een systeem ter regulering van het gedrag van staten: Ex factis ius oritur. Zo is het altijd geweest, en zo zal het altijd blijven. Gelijn Molier Afdeling Encyclopedie, Faculteit Rechtsgeleerdheid, Universiteit Leiden 6