DE VERSTERKING VAN DE BESTUURLIJKE HANDHAVING IN HET OMGEVINGSRECHT

Transcriptie

1 Faculteit Rechtsgeleerdheid Academiejaar DE VERSTERKING VAN DE BESTUURLIJKE HANDHAVING IN HET OMGEVINGSRECHT Masterproef van de opleiding Master in de rechten Ingediend door Helena Lauwers ( ) Promotor: prof. dr. Geert Van Hoorick Commissaris: mevr. Lise Vandenhende

2

3 INHOUDSOPGAVE Voorwoord...iv Dankwoord... v DEEL I. INLEIDING... 1 Hoofdstuk 1. Het omgevingsrecht Decreet omgevingsvergunning 25 april Aanloop naar het omgevingsrecht Inwerkingtreding De omgevingsvergunning Decreet handhaving omgevingsvergunning van 25 april Inwerkingtreding Waarom geen eengemaakte handhaving? Van gerechtelijke naar bestuurlijke handhaving... 7 Hoofdstuk 2. Het handhavingsbeleid Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu Handhavingsplan Ruimtelijke Ordening Handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening Handhavingsrapport Hoofdstuk 3. Stedenbouwkundig misdrijf of stedenbouwkundige inbreuk? Decriminalisering, depenalisering en nieuwe incriminaties Decriminalisering Depenalisering Nieuwe incriminaties Voortzetten en instandhouden Het voortzettingsmisdrijf Het instandhoudingsmisdrijf Gemengde misdrijven en inbreuken Hoofdstuk 4. De overtreder Hoofdstuk 5. Vaststelling van stedenbouwkundige misdrijven en inbreuken Bevoegde personen Agenten en officieren van de gerechtelijke politie Stedenbouwkundige inspecteurs en de door de Vlaamse regering aangewezen ambtenaren Gewestelijke beboetingsambtenaren Gemeentelijk stedenbouwkundig inspecteur Bevoegdheidsverdeling Opsporingsbevoegdheid en vaststelling Vaststelling van een stedenbouwkundig misdrijf Vaststelling van een stedenbouwkundige inbreuk Bewijs van misdrijf of inbreuk i

4 DEEL II. DE HANDHAVING Hoofdstuk 1. Preventieve handhaving ii 1.1 De raadgeving De aanmaning Stakingsbevel Preventieve maatregel met dubbele finaliteit Mondeling of schriftelijk stakingsbevel Doorbreken van een stakingsbevel Rechtsbescherming Hoofdstuk 2. Herstelmaatregelen De verschillende herstelmaatregelen en de rangorde waarin zij worden opgelegd Herstel in vorige staat of staken van het strijdige gebruik Betalen van een meerwaarde Bouw- of aanpassingswerken om de plaatselijke ordening te herstellen Combinatie van herstelvormen Rechterlijke herstelmaatregelen Burgerlijke herstelvordering Ambtshalve opleggen van een herstelmaatregel Adviesplicht Bestuurlijke herstelmaatregelen Bestuursdwang Last onder dwangsom Minnelijke schikking Uitvoeren van het herstel en het herstelattest De vrijwillige uitvoering Ambtshalve uitvoering De gevolgen van een herstelmaatregel Het herstelattest Hoofdstuk 3. Bestuurlijke geldboete Bestuurlijke geldboete gekoppeld aan het stakingsbevel Non bis in idem Bestuurlijke geldboete nieuwe stijl Alternatieve bestuurlijke geldboete Exclusieve bestuurlijke geldboete Procedure tot opleggen van de bestuurlijke geldboete Beboetingsinstantie Bedrag van de bestuurlijke geldboetes Beroep bij het Handhavingscollege Inning van de bestuurlijke geldboete Bestuurlijk sepot DEEL III. VERSTERKING VAN DE BESTUURLIJKE HANDHAVING? Hoofdstuk 1. Speerpunten van het nieuwe handhavingsdecreet... 74

5 1.1 Invoering van stedenbouwkundige inbreuken Het voortzettingsmisdrijf in de praktijk Bestuurlijke geldboete De alternatieve bestuurlijke geldboete De exclusieve bestuurlijke geldboete Preventieve handhaving Het stakingsbevel Aanmaning en raadgeving Herstelmaatregelen Bestuursdwang en last onder dwangsom Herstelattest Koppeling ruimtelijke ordening en milieurecht Het handhavingsbeleid De omgevingsadministratie Gelijke behandeling? Hoofdstuk 2. Besluit Versterkt bestuurlijk handhavingsspoor? Efficiënte, transparante handhaving? Geharmoniseerde handhaving in het omgevingsrecht? Tot slot Bibliografie iii

6 VOORWOORD Samen met de omgevingsvergunning zal op 23 februari 2017 een nieuwe handhavingsregeling inzake de ruimtelijke ordening worden geïntroduceerd. De integratie van de milieuvergunning en de stedenbouwkundige vergunning in één omgevingsvergunning maakt immers het afstemmen van het toezicht, het herstel en de vervolging van eventuele overtredingen van zowel milieurechtelijke bepalingen als bepalingen uit het ruimtelijke ordeningsrecht noodzakelijk. In het decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning 1 heeft de decreetgever dan ook getracht de handhaving inzake de ruimtelijke ordening en de handhaving inzake het milieurecht optimaal op elkaar af te stemmen. De huidige bepalingen met betrekking tot de handhaving van het milieurecht 2 blijven bestaan, terwijl er in het ruimtelijke ordeningsrecht een volledig nieuwe regeling wordt geïntroduceerd. Deze nieuwe handhavingsregeling moet door middel van een versterkt bestuurlijk handhavingsspoor leiden tot een efficiënter en sneller optreden tegen misdrijven en inbreuken. 3 In deze masterproef zal ik nagaan of de decreetgever geslaagd is in haar opzet, en of we voortaan effectief door middel van een versterkt bestuurlijk handhavingstraject een efficiëntere en snellere handhaving in de ruimtelijke ordening zullen kennen. Voor ik hieromtrent een conclusie zal vormen, zal ik trachten een zo volledig mogelijk beeld te schetsen van de handhaving in de ruimtelijke ordening. In het inleidende deel van deze masterproef vindt u naast achtergrondinformatie met betrekking tot de omgevingsvergunning en de totstandkoming van het bijhorende handhavingsdecreet en het handhavingsbeleid, ook een overzicht van de verschillende strafbaarstellingen, de strafbare personen en de verbalisanten. Na deze algemene informatie zal ik in het tweede deel de handhaving in de meest ruime vorm van het woord bespreken. Dit omvat zowel de preventieve maatregelen, de herstelmaatregelen en de sanctionerende maatregelen sensu stricto. Uiteindelijk zal ik in het besluitende deel van deze masterproef enkele van deze onderwerpen opnieuw aanhalen, om de krachtlijnen en de pijnpunten van het nieuwe handhavingsdecreet aan te tonen. 1 Decreet van 25 april 2014 betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, BS 27 augustus (Hierna handhavingsdecreet) 2 Titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, BS 3 juni (Hierna: DABM) 3 Persmededeling van de Vlaamse regering, 25 oktober 2013, iv

7 DANKWOORD Voor ik aanvang met het echte werk wil graag van de gelegenheid gebruik maken om mijn oprechte dankbaarheid uit te spreken voor alle gewaardeerde hulp die ik kreeg tijdens het schrijven van deze masterproef. In de eerste plaats gaat mijn dank uit naar mijn promotor, professor Geert Van Hoorick. Ik kreeg van hem de kans dit interessante onderwerp te bestuderen, en hij moedigde me aan om dit onderwerp af te bakenen naar eigen interesse. Ook mevrouw Lise Vandenhende, commissaris van deze masterproef, wil ik bedanken. Haar bereidheid tot het nalezen van een eerste versie van deze masterproef en de kritische commentaar en bruikbare tips waren van onschatbare waarde tijdens het verdere schrijfproces. Het schrijven van een masterproef is echter niet louter academisch. Ik prijs me dan ook gelukkig dat ik steeds kon rekenen op een uitgebreid supportersteam van vrienden en familie. Mijn ouders stonden gedurende mijn hele studententijd steeds klaar met raad en daad. Zij gaven me de moed en het zelfvertrouwen om steeds door te zetten, en hebben me alle kansen gegeven die ik nodig had om te bereiken wat ik tot nu toe wou bereiken. Mama en papa, bedankt! Ook mijn vriend Frederik was onmisbaar bij het schrijven van deze masterproef. Zijn geduld en aanmoedigingen waren de duwtjes in de rug die ik af en toe eens nodig had. Bedankt, Frederik! En tenslotte mijn vrienden. Dankzij hen kan ik terugkijken op een prachtige studententijd, die ik voor altijd zal koesteren. Liefste vrienden, bedankt! Helena Lauwers, Mei 2016 v

8

9 DEEL I. INLEIDING 1. Net zoals in alle andere rechtstakken, is ook in de ruimtelijke ordening de handhaving het sluitstuk van de regelgeving. Niet alleen omdat het hoofdstuk handhaving het laatste hoofdstuk in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) is, maar ook, en vooral, omdat handhaving wordt ingezet als ultieme middel om de goede ruimtelijke ordening te beschermen. Regelgeving die niet wordt gehandhaafd, blijft immers dode letter De handhaving in de ruimtelijke ordening heeft met andere woorden als eerste en belangrijkste doel de basisdoelstelling van de VCRO te realiseren. Ze is erop gericht om de goede ruimtelijke ordening te bewaren, de leefkwaliteit in het algemeen te verbeteren en misdrijven en inbreuken in de toekomst te vermijden. In artikel 4.3.1, 2 VCRO wordt bepaald dat een goede ruimtelijke ordening moet worden beoordeeld aan de hand van aandachtpunten en criteria die betrekking hebben op de functionele inpasbaarheid, de mobiliteitsimpact, de schaal, het ruimtegebruik en de bouwdichtheid, visueelvormelijke elementen, cultuurhistorische aspecten en het bodemreliëf, en op hinderaspecten, gezondheid, gebruiksgenot en veiligheid in het algemeen, in het bijzonder met inachtneming van de doelstellingen van artikel De doelstellingen zoals verwoord in artikel VCRO streven naar ruimtelijke kwaliteit, en dit door middel van een duurzame ruimtelijke ontwikkeling, namelijk het beheren van de ruimte ten behoeve van de huidige en toekomstige generaties. De goede ruimtelijke ordening volgt tevens uit artikel 23 van de Belgische Grondwet, dat het basisrecht van iedereen om een menswaardig leven te leiden vervat. Het recht van een menswaardig leven omvat volgens de grondwet onder meer het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu. Een gezond milieu, met inbegrip van natuur, erfgoedwaarden en ruimtelijke ordening, is inderdaad een essentieel onderdeel van het algemeen belang omdat het de basiskwaliteit van het leven in onze maatschappij van vandaag en morgen bepaalt Uit dit alles blijkt dat de handhaving van de ruimtelijke ordening geen vrijblijvende zaak is voor de overheid. Men zou kunnen stellen dat er een beginselplicht tot handhaven geldt, in die zin dat het algemeen belang dat wordt gediend door het herstel van de goede ruimtelijke ordening, de overheid in beginsel verplicht om van haar handhavingsbevoegdheid gebruik te maken. 4 C. M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 3. 5 P. DE SMEDT, Probleemverhelpend handhaven in een versnipperd handhavingslandschap in C.M. BILLIET, L. LAVRYSEN, P. DE SMEDT, P. LEFRANC, R. MEEUS, B.-J. MEGANCK en P. VANSANT, In de roos: doeltreffende sanctionering van het omgevingsrecht, Brugge, Die Keure, 2016,

10 Toch zal de overheid steeds een belangenafweging moeten voeren tussen het beschermen van het algemeen belang en de individuele belangen van de betrokkenen. Enkel wanneer deze belangenafweging zou aangeven dat het handhavend optreden in de concrete omstandigheden onevenredig zou zijn in verhouding tot de overige betrokken belangen, zou de overheid kunnen afzien van het handhaven. Het resultaat van die afweging kan dus zijn dat (tijdelijk of gedeeltelijk) van handhaving wordt afgezien, ook al ligt een overtreding voor. In de beginselplicht tot handhaven ligt dus voldoende ruimte voor het voeren van een billijk handhavingsbeleid. 6 6 P. DE SMEDT, Probleemverhelpend handhaven in een versnipperd handhavingslandschap in C. M. BILLIET e.a., In de roos: doeltreffende sanctionering van het omgevingsrecht, Brugge, Die Keure, 2016,

11 HOOFDSTUK 1. HET OMGEVINGSRECHT 4. Het omgevingsrecht is een verzamelbegrip, dat in hoofdzaak de ruimtelijke ordening en het milieurecht omvat. Hoewel deze twee rechtstakken een grote verbondenheid kennen, worden ze op vandaag nog grotendeels afzonderlijk behandeld. Met de invoering van de omgevingsvergunning zullen deze twee rechtsgebieden samensmelten tot één geheel. 1.1 Decreet omgevingsvergunning 25 april Op 25 april 2014 werd het decreet betreffende de omgevingsvergunning bekrachtigd en goedgekeurd. 7 In dit decreet krijgt de omgevingsvergunning vorm. In de omgevingsvergunning worden de milieuvergunning, de stedenbouwkundige vergunning én de verkavelingsvergunning geïntegreerd in één vergunning. 6. Het omgevingsvergunningsdecreet is met andere woorden een procedureel kaderdecreet voor een geïntegreerde vergunningsprocedure, waarin zowel de stedenbouwkundige als de milieuaspecten van een voorgenomen project beoordeeld worden volgens een geïntegreerde vergunningsprocedure. 7. In de memorie van toelichting bij het omgevingsvergunningsdecreet wordt benadrukt dat deze procedure zo eenvoudig en transparant mogelijk moet verlopen, met bijzondere aandacht voor de participatie van het publiek Aanloop naar het omgevingsrecht 8. Met de omgevingsvergunning wil Vlaanderen de weg opgaan van een meer geïntegreerde vergunningverlening, naar het voorbeeld van de milieuvergunning, waar de relevantste vergunningen reeds sinds 1991 worden gekoppeld in één vergunning. Met de omgevingsvergunning beoogt men het geïntegreerde vergunningenproces verplicht te maken. 9. Al bij de totstandkoming van de milieuvergunning werd er gesproken over de integratie van de milieuvergunning in de stedenbouwkundige vergunning. Toen was men echter van mening dat een integratie van de twee vergunningen wegens de verschillende finaliteit, duur, procedure en termijnen 9 niet aangewezen was, en heeft men zich beperkt tot de koppeling van de twee vergunningen. De stedenbouwkundige vergunning voor een inrichting waarvoor een milieuvergunning nodig is, werd geschorst zolang de milieuvergunning niet definitief werd verleend Decr. Vl. 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning, BS 24 oktober (Hierna: omgevingsvergunningsdecreet). 8 MvT bij ontwerp van decreet betreffende de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl , nr. 2334/1, 7. 9 Adv. van de commissie voor Ruimtelijke ordening, Landinrichting en natuurbehoud bij ontwerp van decreet betreffende de milieuvergunning, Parl.St. Vl. Parl , nr. 291/11, Artikel 5 Decr. Vl. 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning, BS 17 september

12 Sinds 2010 bestaat de mogelijkheid om de aanvraag voor de gekoppelde vergunningen samen te voegen. De gekoppelde aanvraag dient te gebeuren bij het speciaal daarvoor opgericht uniek loket. 11 Deze koppeling moest de administratieve rompslomp waarmee aanvragers te maken kregen doen verdwijnen. De gekoppelde aanvraag heeft als gevolg dat de ene vergunning wordt geschorst, voor zover de andere nog niet werd verleend. Wanneer één van de vergunningen geweigerd of vernietigd wordt, vervalt ook de andere vergunning. 12 Deze koppeling veroorzaakte echter tal van juridische problemen met betrekking tot de interpretatie en de toepassing van deze regeling. 13 In Wallonië kent men sinds 2001 de permis unique 14. Deze unieke vergunning combineert de aanvraag van een stedenbouwkundige vergunning en een exploitatievergunning. Deze geïntegreerde vergunningsaanvraag is, in tegenstelling tot wat geldt voor de gekoppelde vergunning, steeds verplicht. Eens de vergunning is verleend, gaat het, in tegenstelling tot de omgevingsvergunning, wel om een vergunning die bestaat uit twee delen, een stedenbouwkundig luik en een milieuluik. De permis unique is in dat opzicht dus eerder te vergelijken met de gekoppelde vergunning dan met de omgevingsvergunning. 10. Twee decennia later is men dan toch klaar voor de integratie. Op 22 juni 2011 werd een startnota inzake de invoering van de unieke omgevingsvergunning aangenomen door de Vlaamse regering. Deze nota werd opgemaakt naar aanleiding van de commissie Berx en de commissie Sauwers. In de septemberverklaring van datzelfde jaar raadde de regering de omgevingsvergunning aan als noodzakelijke stap om de economische groei te stimuleren: Durf heeft voor de Vlaamse regering ook te maken met ruimte geven om te groeien. Onze bedrijven en kmo s zijn het hart van onze economie. Met een omgevingsvergunning zullen ondernemers nog maar één dossier bij één uniek loket moeten aanvragen. Nu zijn er nog aparte stedenbouwkundige vergunningen en milieuvergunningen nodig Op 23 december 2011 volgde een eerste conceptnota over de omgevingsvergunning, ingediend door toenmalig minister van Ruimtelijke Ordening Philippe Muyters en milieuminister Joke Schauvliege, en goedgekeurd door de Vlaamse regering. 11 Decr. Vl. 27 maart 2009 houdende wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning tot afstemming van de aanvraagprocedures van de stedenbouwkundige vergunning en milieuvergunning en het decreet van 22 december 2006 houdende eisen en handhavingsmaatregelen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat van gebouwen en tot invoering van een energieprestatiecertificaat en tot wijziging van artikel 22 van het REG-decreet, BS 13 mei W. RASSCHAERT en J. ROOMS, Administratieve vereenvoudiging in de ruimtelijke ordening: een stand van zaken en het uniek loket., T.R.O.S. 2009, (304) Zie T. MALFAIT, Hoe zit het nu met de koppeling, de schorsing en het verval van de milieu- en de stedenbouwkundige vergunning: een status quaestionis én een requiem (noot onder RvVb 16 juli 2013, A/2013/0397 en RvVb 14 oktober 2014, S/2014/0142), T.M.R. 2015/2, (193) Décret 11 mars 1999 relatif au permis d environnement, BS 6 aout Septemberverklaring 26 september 2011,

13 12. Op 23 april 2014 werd het uiteindelijke decreet goedgekeurd in het Vlaams Parlement en vervolgens werd het op 25 april 2014 bekrachtigd en afgekondigd door de Vlaamse regering Inwerkingtreding 13. De decreetgever heeft de inwerkingtreding van het decreet omgevingsvergunning afhankelijk gemaakt van een uitvoeringsbesluit. De inwerkingtreding van het decreet werd uitgesteld tot 1 jaar na de publicatie van het uitvoeringsbesluit in het Belgisch Staatsblad Dit uitvoeringsbesluit 17 werd goedgekeurd door de Vlaamse regering op 27 november Op 23 februari 2016 werd het gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad, wat wil zeggen dat het op 23 februari 2017 (eindelijk) in werking zal treden De omgevingsvergunning 15. Het decreet definieert de omgevingsvergunning als de schriftelijke beslissing van de vergunningverlenende overheid houdende toelating voor een vergunningsplichtig project. 18 Het project waarvan sprake is het geheel van zowel stedenbouwkundige handelingen als de exploitatie van ingedeelde inrichtingen of activiteiten, of minstens een van die elementen, dan wel het verkavelen van gronden, die onderworpen zijn aan de vergunnings- of meldingsplicht. 19 Met andere woorden, de omgevingsvergunning omvat de stedenbouwkundige vergunning, de milieuvergunning en de verkavelingsvergunning. 16. De omgevingsvergunning moet leiden tot een vereenvoudiging en versnelling van de procedures, een grotere rechtszekerheid door het permanente karakter van de vergunning 20, maar met de mogelijkheid tot tussentijdse evaluatie en een betere kwaliteit en betere vergunningen, onder andere door meer bevoegdheden bij de lokale overheid te leggen. 21 Het omgevingsvergunningsdecreet tracht dan ook een procedureel kader te scheppen voor een vergunningsprocedure waarin zowel de stedenbouwkundige als de milieuaspecten van een voorgenomen project zullen beoordeeld worden op een geïntegreerde wijze. Het onderliggende doel is een eenvoudige procedure te creëren die zowel transparant als uniform van aard is. De vergunningsaanvrager moet de procedure op maat kunnen volgen Artikel 397 omgevingsvergunningsdecreet. 17 Besl. Vl. Reg. 27 november 2014 tot uitvoering van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning, BS 23 februari Artikel 2, 7 omgevingsvergunningsdecreet. 19 Artikel 2, 8 omgevingsvergunningsdecreet. 20 In tegenstelling tot de huidige milieuvergunning, die steeds een bepaalde geldigheidsduur heeft van maximum 20 jaar, zie artikel 18 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning. 21 MvT bij ontwerp van decreet betreffende de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl , nr. 2334/1, MvT bij ontwerp van decreet betreffende de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl , nr. 2334/1. 5

14 17. De komst van de omgevingsvergunning zal een enorme vooruitgang betekenen in vergelijking met de huidige situatie op verschillende vlakken: tijdwinst, integrale beoordeling, beperking van het aantal vergunningsprocedures, reductie van de administratieve lasten, voorkomen van tegenstrijdige beslissingen, juridische problemen ingevolge de koppeling tussen de milieu- en bouwvergunning vervallen, economisch voordeel, grotere rechtszekerheid, waarborgen voor de bescherming van de mens en het leefmilieu. 1.2 Decreet handhaving omgevingsvergunning van 25 april Met de creatie van een nieuw vergunningenbeleid kon het handhavingsbeleid uiteraard niet achterblijven. Samen met het omgevingsvergunningsdecreet keurde het Vlaams parlement het decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning goed op 23 april Op 25 april 2014 werd het decreet bekrachtigd door de Vlaamse regering. 23 Dit decreet doelt op de compatibiliteit tussen de verschillende handhavingsluiken in het milieurecht en de ruimtelijke ordening, zonder dat dit gepaard gaat met een procedurele of inhoudelijke integratie. De idee hierachter is dat beide regelingen op deze wijze hun eigenheid, de inzetbare middelen en de verscheidene tradities kunnen behouden. Om deze compatibiliteit te bereiken, laat het handhavingsdecreet de handhavingsregeling uit het milieurecht ongemoeid, en wordt het gehele handhavingsstelsel van de ruimtelijke ordening hervormd naar het voorbeeld ervan. De volledige titel VI van de VCRO zal dan ook worden vervangen Inwerkingtreding 19. Het nieuwe handhavingsdecreet zal gefaseerd in werking treden. Het grootste deel van het decreet zal in werking treden op 23 februari 2017, samen met het omgevingsvergunningsdecreet. 24 Oorspronkelijk werd de inwerkingtreding van het handhavingsdecreet afhankelijk gesteld van de inwerkingtreding van het Handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening. Daarom heeft de decreetgever voorzien dat de bepalingen die betrekking hebben op de werking van de Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu volgens het tweede lid van artikel 145 reeds in werking de tiende dag na de bekendmaking van het decreet in het Belgisch Staatsblad. De desbetreffende bepalingen traden dus al in werking op 6 september Het Handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening 25 werd op 18 november 2015 goedgekeurd door het Vlaams Parlement, nadat het werd opgemaakt door het departement Ruimte 23 Decr. Vl. 25 april 2014 betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, BS 27 augustus (Hierna: handhavingsdecreet) 24 Artikel 145 van het handhavingsdecreet zoals gewijzigd door artikel 121 van het decr. Vl. 18 december 2015 houdende diverse bepalingen inzake omgeving, natuur en landbouw en energie, BS 29 december

15 Vlaanderen en vervolgens ter advies werd voorgelegd aan de Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu. De implementatie van het Handhavingsprogramma 2015 wordt beperkt tot de bestaande instrumenten, en dit in afwachting van de inwerkingtreding van het decreet omgevingsvergunning Waarom geen eengemaakte handhaving? 21. Hoewel het aanvragen van zowel milieu- als stedenbouwkundige vergunningen vanaf de inwerkingtreding van het omgevingsdecreet via een éénvormig procedureel kader zal verlopen, koos de decreetgever er toch niet voor om ook voor de handhaving een eenmaking na te streven. De aansluiting van de handhaving inzake ruimtelijke ordening bij het milieuhandhavingsdecreet 27 zou immers belangrijke wijzigingen aan dit decreet vergen. Ook het onderbrengen van de handhaving van de door het huidige Milieuvergunningsdecreet beschermde belangen in een nieuw gedeeld kader was volgens de decreetgever geen optie, omdat op die manier de recente integratiebeweging in het Vlaams milieurecht deels teruggedraaid zou worden. 28 In het milieurecht werd al in 2009 de omslag van strafrechtelijke handhaving naar bestuurlijke handhaving gemaakt. Het milieuhandhavingsdecreet van 21 december werd ingepast in hoofdstuk XVI bij het DABM. 22. De decreetgever heeft het handhavingsbeleid uit het milieurecht wel als leidraad gebruikt bij de modernisering van het handhavingsluik binnen de VCRO. Inhoudelijk verandert het handhavingsdecreet niets aan de milieuhandhaving, al worden wel enkele procedureregelingen gewijzigd Van gerechtelijke naar bestuurlijke handhaving 23. Binnen de ruimtelijke ordening ligt het zwaartepunt van de handhaving vandaag nog steeds bij de gerechtelijke handhaving. De VCRO kent momenteel slechts één bestuurlijke maatregel, en dat is het stakingsbevel, met daaraan gekoppeld de bestuurlijke geldboete. 31 Daarnaast kan via de figuur van de minnelijke schikking gepoogd worden om buiten de gerechtelijke weg om tot een akkoord te komen. Straffen en herstelmaatregelen kunnen echter enkel worden opgelegd door een rechter. 25 Handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening, Parl.St. Vl.Parl , nr.468/1. (Hierna: Handhavingsprogramma 2015) Decr. Vl. 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, BS 3 juni (Hierna: DABM) 28 MvT bij ontwerp van decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl , nr. 2419/1, Decr. Vl.21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI, toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen, BS 29 februari Artikelen 117 tot en met 142 van het handhavingsdecreet wijzigingen bepalingen van het DABM. Het gaat onder meer om procedureregels met betrekking tot de Vlaamse Hoge Raad voor Ruimte en Milieu. 31 Huidig artikel juncto huidig artikel VCRO. 7

16 Uit de praktijk blijkt evenwel dat het strafrechtelijk apparaat niet in staat is om overtredingen van de VCRO op een effectieve manier af te handelen. In de eerste plaats is het de complexiteit van de stedenbouwkundige wetgeving die de strafrechtelijke handhaving van de ruimtelijke ordening hindert. 32 Onder meer de lange looptijd van de stedenbouwkundige procedures en de seponeringsgraad, die uitzonderlijk hoog is op het vlak van vervolging van stedenbouwkundige misdrijven, wijzen hierop Met het handhavingsdecreet moet het zwaartepunt dan ook verschuiven van gerechtelijke handhaving naar een sterkere bestuurlijke handhaving. Door meer in te zetten op bestuurlijke handhaving, beoogt de decreetgever een lik-op-stuk beleid te voeren, waarbij sneller en efficiënter een antwoord kan worden geboden aan overtredingen. 25. Een van de belangrijkste verwezenlijkingen binnen het nieuwe handhavingsbeleid, is de invoering van een onderscheid tussen stedenbouwkundige misdrijven en stedenbouwkundige inbreuken. Heel wat stedenbouwkundige misdrijven worden in het nieuwe handhavingsdecreet gedepenaliseerd tot inbreuken, die uitsluitend gesanctioneerd zullen worden door een bestuurlijke geldboete, en dus niet langer strafrechtelijk vervolgd zullen kunnen worden. Het preventief stakingsbevel krijgt een extreme make-over, net zoals de minnelijke schikking en de bestuurlijke geldboete. Daarnaast worden de zachte handhavingsinstrumenten, raadgeving en aanmaning, geïntroduceerd in de VCRO, net zoals de mogelijkheid voor de handhavende overheid om bestuurlijke herstelmaatregelen op te leggen. 32 D. DE WOLF, A. DE BECKER, E. VAN PRAET en K.-J. VANDORMAEL, Onderzoek naar de bestuurlijke handhaving in de ruimtelijke ordening, VUB en Universiteit Hasselt, juni 2012, D. DE WOLF, A. DE BECKER, E. VAN PRAET en K.-J. VANDORMAEL, Onderzoek naar de bestuurlijke handhaving in de ruimtelijke ordening, VUB en Universiteit Hasselt, juni 2012, en 67; Uit het onderzoek blijkt dat een seponeringsgraad van 90% geen uitzondering is. Bovendien leidt slechts 9,5% van de processen-verbaal tot een effectieve veroordeling. 8

17 HOOFDSTUK 2. HET HANDHAVINGSBELEID 26. Sinds de staatshervorming van 1980 is het Vlaams Gewest bevoegd voor de aangelegenheden met betrekking tot de ruimtelijke ordening. Enkele jaren later werd ook de bevoegdheid inzake milieurecht overgedragen naar het Vlaams Gewest De Europese Unie heeft geen bevoegdheden met betrekking tot de ruimtelijke ordening, maar wel een gedeelde bevoegdheid in het milieubeleid 35. Deze gedeelde bevoegdheid houdt in dat zowel de lidstaten als de Europese Unie juridisch bindende maatregelen kunnen nemen. De lidstaten kunnen echter enkel die zaken regelen welke niet door de Europese Unie geregeld worden. 36 Dit impliceert dat voor die maatregelen die zowel de ruimtelijke ordening als het milieubeleid treffen, rekening gehouden moet worden met de wetgeving van de Europese Unie. 28. In beginsel is het dus de Vlaamse regering die instaat voor de handhaving van het ruimtelijke ordeningsrecht. Ze moet het handhavingsbeleid uitstippelen en staat in voor de uitvoering ervan. Om deze taak te vervullen wordt de Vlaamse regering bijgestaan door verschillende handhavingspartners, die elk op hun beurt taken toegewezen kregen inzake de handhaving van de ruimtelijke ordening. Naast het departement Ruimte Vlaanderen en het agentschap Inspectie RWO is de Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu een van de belangrijkste handhavingspartners binnen de Vlaamse Overheid. 2.1 Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu 29. Sinds 6 september 2014 adviseert de Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu de Vlaamse regering bij het uitstippelen van het beleid inzake de handhaving van de ruimtelijke ordening. 30. Voor deze datum, en dus voor de inwerkingtreding van de bepalingen inzake de Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu 37, werd het beleid inzake de ruimtelijke ordening uitgestippeld door De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, en gebeurde dat inzake het milieurecht door de Vlaamse Hoge Raad voor Milieuhandhaving. In het kader van de omgevingsvergunning werden de bevoegdheden van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid grotendeels overgeheveld naar de Vlaamse Hoge Raad voor Milieuhandhaving, die voortaan de Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu heet. Ook de eerste blijft, zij het in afgeslankte versie, bestaan als Hoge Raad voor de Handhavingsuitvoering Artikel 1, 2 e lid BWHI juncto artikel 6 BWHI. 35 Artikel 4 VWEU. 36 Artikel 2 VWEU. 37 Artikel 145, tweede lid handhavingsdecreet. 38 Zie infra randnr. 162 e.v. 9

18 31. De Vlaamse Hoge Raad voor het Milieuhandhavingsbeleid werd opgericht in het milieuhandhavingsdecreet van 21 december Dit decreet voegde aan het DABM de titel XVI Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen toe. De Vlaamse Hoge raad voor de Milieuhandhaving kreeg de bevoegdheid om de krachtlijnen en de prioriteiten van het beleid inzake de handhaving van het milieurecht uit te werken. 40 Daartoe stelde de Raad een vijfjaarlijks milieuhandhavingsprogramma op. 32. Voortaan zal deze raad de Vlaamse regering ook in het kader van haar handhavingsbeleid inzake de ruimtelijke ordening moeten ondersteunen. De belangrijkste instrumenten hierbij zijn de vijfjaarlijkse handhavingsprogramma s en de jaarlijkse handhavingsrapporten. 41 Deze worden voorlopig nog steeds apart opgesteld zowel inzake milieu als voor de ruimtelijke ordening, maar men beoogt later te komen tot één handhavingsprogramma ruimtelijke ordening en milieu Handhavingsplan Ruimtelijke Ordening Het Handhavingsplan 2010, dat werd goedgekeurd door de Vlaamse regering op 16 juli 2010, was het eerste handhavingsplan van de Vlaamse regering. 34. Het werd opgemaakt door de gewestelijke administratie belast met het toezicht en de handhaving inzake ruimtelijke ordening, na advies van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid. 43 Dit handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening moet minstens de gewestelijke handhavingsprioriteiten en de gewestelijke beleidslijnen omvatten voor de thema s die zijn vastgelegd in nieuw artikel VCRO. In het Handhavingsplan verwoordt de Vlaamse regering de beleidsprioriteiten met betrekking tot de handhaving in de Vlaamse ruimtelijke ordening. In essentie bevat het Handhavingsplan beleidsregels en aanbevelingen die door de Vlaamse regering worden vooropgesteld met het oog op het realiseren van deze visie. In het Handhavingsplan worden de handhavingsinstrumenten en strategische en operationele doelstellingen toegelicht die dit moeten helpen bewerkstelligen. 44 Deze beleidsvisie van het Handhavingsplan valt samen met de basisdoelstelling van de VCRO: De ruimtelijke ordening is gericht op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling waarbij de ruimte beheerd wordt ten behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige 39 Decr. Vl. 21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende de algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen, BS 29 februari Oud artikel DABM MvT bij ontwerp van decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl , nr. 2419/1, Oud artikel VCRO. 44 Handhavingsplan Ruimtelijke Ordening 2010, BS 5 augustus 2010, 2. (Hierna: Handhavingsplan Ruimtelijke Ordening 2010) 10

19 generaties in het gedrang gebracht worden. Daarbij worden de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen elkaar afgewogen. Er wordt rekening gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische esthetische en sociale gevolgen. Op deze manier wordt gestreefd naar ruimtelijke kwaliteit. 45 In het Handhavingsplan wordt deze doelstelling herhaald en wordt het belang van de handhaving voor het naleven van deze doelstelling benadrukt. De beleidsvisie stelt dat het handhavingsbeleid uit twee pijlers moet bestaan: de preventieve pijler en de curatieve pijler Handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening 35. Het eerste Handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening 47 werd door de Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu opgemaakt en overgemaakt aan de Vlaamse regering op 31 maart 2015, om uiteindelijk goedgekeurd te worden op 18 november 2015 door het Vlaams Parlement. Het vervangt het Handhavingsplan Ruimtelijke ordening Zoals gezegd is de implementatie van het programma beperkt tot de bestaande instrumenten in afwachting van de inwerkingtreding van het omgevingsvergunningsdecreet. Tot die tijd blijft het bestaande Handhavingsplan van kracht Dit nieuwe Handhavingsprogramma bouwt dus verder op het voorgaande, maar werd aangepast met het oog op de omgevingshandhaving en het bijkomende bestuurlijke instrumentarium. Het heeft onder meer tot doel de invoering van de handhaving van de omgevingsvergunning en de samenwerking met de milieu- en andere handhavingspartners te faciliteren. 49 Het handhavingsbeleid wil voor de concrete realisatie van het strategische doelstellingen inzetten op de preventieve pijler via communicatie, informatie en sensibilisering. Via inzet van deze instrumenten wordt de burger aangezet zich naar de regelgeving te voegen. 37. De beleidsdoelstellingen en andere bepalingen uit het handhavingsprogramma, zijn bindend voor de gewestelijke handhavers. Ten opzichte van de andere beleidsniveaus, gelden de bepalingen uit het handhavingsprogramma als aanbeveling, en zijn zij niet bindend Handhavingsrapport 38. De Vlaamse Hoge Handhavingsraad voor Ruimte en Milieu moet jaarlijks een handhavingsrapport Ruimtelijke Ordening opstellen. Dit rapport heeft als voornaamste doel het 45 Huidig artikel VCRO. 46 Handhavingsplan Ruimtelijke Ordening 2010, Handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening, Parl.St. Vl.Parl , nr.468/1. (Hierna: Handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening 2015) 48 Artikel VCRO. 49 Handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening 2015, Handhavingsprogramma Ruimtelijke Ordening 2015, 6. 11

20 gevoerde handhavingsbeleid te evalueren. 51 Er werd nog geen handhavingsrapport ruimtelijke ordening opgesteld. 51 Nieuw artikel VCRO. 12

21 HOOFDSTUK 3. STEDENBOUWKUNDIG MISDRIJF OF STEDENBOUWKUNDIGE INBREUK? 39. Het handhavingsdecreet introduceert voor het eerst een onderscheid tussen stedenbouwkundige misdrijven en stedenbouwkundige inbreuken, dat op bijna identieke wijze werd ontleend aan het DABM 52. Het invoeren van dit onderscheid verplichtte de decreetgever om voor elk stedenbouwkundig misdrijf een keuze te maken tussen het behoud ervan als misdrijf, of het te penaliseren tot een inbreuk. De decreetgever heeft dan ook van deze mogelijkheid gebruik gemaakt om de gevolgen van verboden handelingen te differentiëren naar gelang de ernst en de specifieke aard ervan. 53 Het resultaat van deze opdeling tussen misdrijven en inbreuken is dat voor misdrijven sprake is van zachte depenalisering, terwijl inbreuken hard gedepenaliseerd zijn. 40. Stedenbouwkundige misdrijven worden bestraft In het kader van de zachte depenalisering van misdrijven werd de bestuurlijke sanctionering ingevoerd als een alternatief voor strafrechtelijke sanctionering. In de eerste plaats zal een stedenbouwkundig misdrijf nog steeds bestraft worden via de gerechtelijke weg, met een gevangenisstraf van acht dagen tot vijf jaar en met een geldboete van 26 euro tot euro of met een van deze straffen alleen. 54 Nieuw artikel VCRO bepaalt echter dat een alternatieve bestuurlijke geldboete zal kunnen worden opgelegd bij stedenbouwkundige misdrijven, maar pas wanneer de procureur des Konings beslist heeft om niet tot vervolging over te gaan. 55 Hieruit blijkt duidelijk de voorrang voor de gerechtelijke handhaving bij stedenbouwkundige misdrijven. Krachtens artikel van de nieuwe VCRO zullen volgende handelingen en niet-handelingen (omissies) strafbaar worden gesteld: 1 Het uitvoeren of voortzetten van de handelingen, vermeld in artikel en artikel , hetzij zonder voorafgaande vergunning, hetzij in strijd met de vergunning, hetzij na verval, vernietiging of het verstrijken van de termijn van de vergunning, hetzij in geval van schorsing van de vergunning; 2 het uitvoeren of voortzetten van de handelingen in strijd met een ruimtelijk uitvoeringsplan als vermeld in artikel tot en met , of met stedenbouwkundige en verkavelingsverordeningen, vermeld in artikel tot en met 2.3.3, tenzij de uitgevoerde handelingen vergund zijn of tenzij het gaat om de handelingen, vermeld in artikel 6.2.2, 6 ; 3 het voortzetten van de handelingen in strijd met het bevel tot staking, de bekrachtigingsbeslissing of, in voorkomend geval, de beschikking in kort geding; 4 het na 1 mei 2000 plegen of voortzetten van een schending, op welke wijze ook, van de plannen van aanleg en verordeningen die tot stand zijn gekomen volgens de bepalingen van 52 Artikel , 1 en 2 DABM. 53 MvT bij ontwerp van decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl , nr. 2419/1, Huidig artikel 6.1.1, eerste lid en nieuw artikel 6.2.1, eerste lid VCRO. 55 Nieuw artikel VCRO. 13

22 het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, en die van kracht blijven zolang en in de mate dat ze niet vervangen worden door nieuwe voorschriften, uitgevaardigd krachtens deze codex, tenzij de uitgevoerde werken, handelingen of wijzigingen vergund zijn of tenzij het gaat om de handelingen, vermeld in artikel 6.2.2, 6 ; 5 het uitvoeren of voortzetten van handelingen die een schending zijn op de bouw- en verkavelingsvergunningen die zijn verleend krachtens het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996; 6 het uitvoeren of voortzetten van handelingen aan niet-hoofdzakelijk vergunde constructies die niet het voorwerp hebben uitgemaakt van uitgevoerde herstelmaatregelen in de zin van artikel 6.6.1, 2; 7 het als eigenaar toestaan of aanvaarden dat een van de misdrijven, vermeld in punt 1 tot en met 6, worden gepleegd of voortgezet. Wat betreft de stedenbouwkundige misdrijven heeft het nieuwe handhavingsdecreet de tekst van huidig artikel VCRO dus grotendeels overgenomen, mits enkele wijzigingen in het kader van de opsplitsing in stedenbouwkundige misdrijven en stedenbouwkundige inbreuken. 41. De stedenbouwkundige inbreuken omvatten dan de minder zwaarwichtige schendingen van de regelgeving, waarbij geen of slechts zeer beperkte ruimtelijke schade valt te verwachten. Deze inbreuken werden hard gepenaliseerd, en zullen voortaan uitsluitend bestuurlijk gesanctioneerd worden. Nieuw artikel 6.2.2, eerste lid VCRO bepaalt dat zij zullen worden bestraft met een exclusieve bestuurlijke geldboete van maximaal euro. Stedenbouwkundige inbreuken kunnen in geen geval gerechtelijk gesanctioneerd worden. Nieuw artikel VCRO duidt volgende handelingen en omissies aan als stedenbouwkundige inbreuken: 1 de instandhouding van de illegale gevolgen van de misdrijven, vermeld in artikel 6.2.1, eerste lid, voor zover die gevolgen zich situeren in kwetsbaar gebied; 2 het schenden van de verplichtingen, vermeld in artikel 6.3.6, 2, tweede en vierde lid, en artikel 6.4.9, 2, tweede en vierde lid; 3 het uitvoeren of voortzetten van de handelingen, vermeld in artikel en 4.2.5, eerste lid, 3, die voorafgaan aan de betekening van de meldingsakte, vermeld in artikel 112 van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning; 4 het schenden van de informatieplicht, vermeld in artikel tot en met 5.2.6; 5 het uitvoeren of voortzetten van handelingen zonder de controle van een architect als die controle verplicht is met toepassing van artikel 4 van de wet van 20 februari 1939 op de bescherming van den titel en van het beroep van architect en de uitvoeringsbesluiten ervan; 6 het uitvoeren of voortzetten van de handelingen, vermeld in artikel 4.4.1, 3, tweede lid, in strijd met bijzondere plannen van aanleg, gemeentelijke uitvoeringsplannen en verkavelingsvergunningen, voor zover die plannen of vergunningen, of de relevante delen ervan niet zijn opgenomen in een door de gemeenteraad vastgestelde lijst als vermeld in het voormelde artikel; 14

23 7 het als eigenaar toestaan of aanvaarden dat de inbreuken, vermeld in punt 1, 3, 5 en 6, worden gepleegd of voortgezet." Decriminalisering, depenalisering en nieuwe incriminaties 42. De decreetgever heeft zich niet beperkt tot het reclasseren van enkele strafbaarstellingen. Bepaalde handelingen zullen in de nieuwe handhavingsregeling helemaal niet meer strafbaar zijn, terwijl andere handelingen die nu niet strafbaar worden gesteld, zullen dat vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe handhavingsdecreet wel zijn. Hieronder volgt een overzicht van de verschillende aanpassingen aan de strafbaarstellingen Decriminalisering 43. Een handeling in strijd met een ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan zal niet langer sanctioneerbaar zijn. Volgend op wat de Raad van State afdeling wetgeving opmerkte in haar advies bij het voorontwerp van decreet, heeft de decreetgever de strafbaarstelling van handelingen in strijd met een ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan, zoals is opgenomen in huidig artikel 6.1.1, 1 ste lid, 2, geschrapt. De Raad van State wees erop dat dergelijk ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan niet onontbeerlijk is voor het ruimtelijk beleid Depenalisering 44. De depenalisering is het belangrijkste instrument geweest van de decreetgever bij het doorvoeren van het onderscheid tussen stedenbouwkundige misdrijven en inbreuken. De minder zwaarwichtige schendingen van de regelgeving werden gedepenaliseerd tot inbreuken. 45. Als eerste wordt het schenden van de informatieplicht uit het strafrecht gehaald en gedepenaliseerd tot een stedenbouwkundige inbreuk 57. Deze informatieplichten hebben betrekking op de overdracht van onroerende goederen. Schending ervan heeft invloed op de geldigheid van een overeenkomst, maar kan nauwelijks of geen ruimtelijke schade veroorzaken. Gezien het formele karakter van deze plichten, had de decreetgever de miskenning ervan misschien wel geheel uit deze bepalingen kunnen halen, en er enkel gemeenrechtelijke gevolgen aan kunnen koppelen. 46. Ook het uitvoeren van onderhoudswerken en uitdrukkelijk vrijgestelde werken die in strijd komen met voorschriften van een bijzonder plan van aanleg, gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan of een verkavelingsvergunning, zullen voortaan als een inbreuk worden beschouwd. 56 Adv. RvS 24 januari 2014, nr /1 bij het voorontwerp van decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl , nr. 2419/1, Huidig artikel 6.1.1, 4 en nieuw artikel 6.2.2, 4 VCRO. 15

24 Verschillende handelingen werden door het besluit van 16 juli vrijgesteld van vergunningsplicht. Bovendien bepaalt artikel VCRO dat gemeenten een lijst kunnen vaststellen van bijzondere plannen van aanleg, gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen en verkavelingsvergunningen waarbinnen deze handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning vereist is, mogen afwijken van de voorschriften. Afwijken van voorschriften die niet uitdrukkelijk werden vermeld, is wel een stedenbouwkundige overtreding. Deze overtredingen leiden doorgaans slechts tot beperkte ruimtelijke schade, en werden daarom door de decreetgever gedepenaliseerd 59 tot inbreuk Tenslotte één van de meest opvallende gevolgen van het invoeren van het onderscheid tussen stedenbouwkundige misdrijven en inbreuken, namelijk de depenalisering van het instandhoudingsmisdrijf. Gezien de woelige voorgeschiedenis en de impact van het al dan niet strafbaar stellen van de instandhouding, zal dit hieronder uitgebreid worden besproken Nieuwe incriminaties 48. Het nieuwe handhavingsdecreet decriminaliseert of depenaliseert niet enkel, het voert ook enkele nieuwe strafbaarstellingen in. 49. In het nieuwe handhavingsdecreet wordt een nieuwe strafbaarstelling ingevoerd, die het uitvoeren of voortzetten van handelingen aan niet-hoofdzakelijk vergunde constructies die niet het voorwerp hebben uitgemaakt van uitgevoerde herstelmaatregelen in de zin van artikel 6.6.1, 2 VCRO 61 bestraft. Aangezien over de inhoud van het voortzettingsmisdrijf al heel wat discussie werd gevoerd, zal ook dit later uitgebreid worden behandeld. 50. Vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe handhavingsdecreet zullen ook enkele handelingen die momenteel niet strafbaar zijn gesteld, toch als stedenbouwkundige inbreuk worden aangemerkt. Hier gaat het in de eerste plaats over het schenden van de verplichting om het proces-verbaal van de vaststelling van het uitvoeren van een herstelmaatregel in te schrijven in het hypotheekkantoor. 62 Aangezien deze verplichting samenhangt met de nieuw ingevoerde bestuurlijke herstelmaatregelen, en de huidige VCRO niet voorziet in de inschrijving van de uitgevoerde herstelmaatregelen bij het hypotheekkantoor, is het logisch dat dit een nieuwe strafbaarstelling is. 58 Besl. Vl. Reg. 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 10 september MvT bij ontwerp van decreet betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning, Parl.St. Vl.Parl , nr. 2419/1, Huidig artikel 6.1.1, 6 en 7 en nieuw artikel 6.2.2, 6 VCRO. 61 Nieuw artikel 6.2.1, 6 VCRO. 62 Nieuw artikel 6.2.2, 2 VCRO. 16

25 Ook het uitvoeren of voortzetten van handelingen zonder de verplichte controle van een architect zal gesanctioneerd kunnen worden met een bestuurlijke geldboete Voortzetten en instandhouden 51. Over de inhoud en reikwijdte van de begrippen voortzetten en instandhouden is al heel wat geschreven. Het instandhouden wordt vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe handhavingsdecreet helemaal uit het strafrecht gehaald, en enkel het instandhouden in ruimtelijk kwetsbaar gebied wordt als inbreuk aangeduid. Anders is het wat betreft het voortzettingsmisdrijf. De decreetgever blijft in het nieuwe handhavingsdecreet steeds het voortzetten van misdrijven en inbreuken strafbaar stellen. Meer nog, met de strafbaarstelling van het voortzetten van handelingen aan niet-hoofdzakelijk vergunde constructies heeft de decreetgever het voorheen toegelaten nietvergunningsplichtige gebruik strafbaar gesteld Het voortzettingsmisdrijf 52. Aangezien in de VCRO niet wordt gespecifieerd wat wordt bedoeld met het voortzetten van een handeling, moet dit begrip ingevuld worden volgens de spraakgebruikelijke interpretatie van het woord. Volgens de Van Dale betekent het begrip voortzetten zoveel als doorgaan met of voortgaan met hetgeen een ander heeft laten liggen. Om dit begrip in het kader van stedenbouwkundige misdrijven en inbreuken een zinvolle betekenis te geven, mag worden aangenomen dat het voortzetten in deze context slaat op situaties waar het doorgaan met bepaalde handelingen een autonoom misdrijf zou uitmaken De stedenbouwkundige inspectie daarentegen is van mening dat voortzetten de actieve variant is van instandhouden. Met deze ruime invulling van het begrip voortzetten heeft de administratie getracht het grotendeels afgeschafte instandhoudingsmisdrijf, toch te bestraffen. Deze interpretatie verhindert echter dat stedenbouwkundige misdrijven zouden verjaren, en creëert een ongeoorloofd onderscheid tussen gebruikte en niet-gebruikte onvergunde constructies. Daarom wordt deze invulling van het begrip voortzetten door de rechtspraak en rechtsleer 65 dan ook niet gevolgd Uiteindelijk leek het erop dat het debat door twee arresten van het Hof van Cassatie van 24 oktober 2013 kon worden afgesloten. Volgens het Hof valt een strijdig gebruik slechts onder de 63 Nieuw artikel 6.2.2, 5 VCRO. 64 P. FLAMEY en G. VERHELST, Het voortzettingsmisdrijf, het voortgezet misdrijf en het gewoontemisdrijf inzake RO & stedenbouw, T.O.O. 2014/1, (6) J. BELEYN, Moordwapen in verjaringsstrijd: het voortzettingsmisdrijf, T.O.O. 2012/ 4, (255) 255 en J. TOURY, Actief bewonen wederrechtelijk opgerichte woning niet strafbaar (noot onder Gent 23 december 2011), NjW 2013, (372) J. DE CONINCK en K. VAN ALSENOY, Een eerste screenshot van het nieuwe handhavingsdecreet ruimtelijke ordening in B. VANHEUSDEN (ed.), De omgevingsvergunning, een eerste analyse, Brugge, Die Keure, 2015,