Intergemeentelijke samenwerking en governance. mr. Rob de Greef dr. mr. Maarten Hageman

Transcriptie

1 Intergemeentelijke samenwerking en governance mr. Rob de Greef dr. mr. Maarten Hageman

2 Opbouw workshop 1. Voorstellen en verkennen van het thema 2. Samenwerken: onafwendbaar gegeven 3. Actualiteiten bestuurlijk organisatierecht 4. Pauze 5. Grip op Samenwerken 1 Handvatten voor grip 6. Grip op Samenwerken 2 Vormen, rollen, governance 7. Afronding

3 2 Samenwerken: onafwendbaar Een onontwarbare kluwen vol dilemma s, tegenstrijdigheden en ondoorzichtige afhankelijkheden, dubbele petten in een doolhof vol overleg, afstemming en bestuurlijke drukte. Grijs gebied met heel veel geld, mensen en publieke belangen

4

5

6

7 Enkele recente rapporten

8 Enkele recente rapporten Maatwerkdemocratie Denktank VNG olv Kasja Ollongren Op weg naar meervoudige democratie Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur olv Wim van de Donk 8

9 Petten en bestuurlijke spaghetti

10 Van complicatie naar competentie!

11 Jan Rudolph Thorbecke ( ) Eenheid zonder zelfstandigheid van de leden [is] despotisme; en zelfstandigheid der deelen zonder eenheid [is] regeringloosheid

12 Samenwerken: onafwenbaar aspecten Juridisch: Meer taken, minder gemeenten, decentralisaties Bestuurskundig: Regionalisering samenleving Sociaal-maatschappelijk: Modernisering verzorgingsstaat, netwerk- of participatiesamenleving Nieuwe, horizontale bestuurlijke verhoudingen Tegen wil en dank

13 Meer taken, minder gemeenten 1994: 636 gemeenten; 2016: : 40% groei ambtenaren Gemiddelde gemeente: 16 samenwerkingsverbanden, 47 partners Regionalisering Strategisch Tactisch Operationeel

14 Mondernisering verzorgingsstaat (Omgevingswet) Transformatie Zelforganiserend vermogen samenleving Kaders, begeleiden, faciliteren, regisseren Participeren en zelfs het overdragen van zeggenschap. Dus niet meer louter: regelgeving, opleggen, verbieden en handhaven

15 Van rechtsstaat naar rechtsstad Doedemocratie, Montessoridemocratie Nieuw soort bestuurders en ambtenaren Samenwerkingsvaardigheden Rechtsstatelijkheid; sociale grondrechten, gelijkheidsbeginsel

16

17

18 3. Bestuurlijk organisatierecht Bestuurlijk organisatierecht

19 Wijziging(en) WGR Wet afschaffing plusregio s (Stb. 2014, 557) - Afschaffing plusregio s - Oprichting Vervoersautoriteiten

20 Wijziging(en) WGR Reparatiewet BZK 2014 (Stb. 2014, 458) Bekendmaking in Staatscourant van nieuwe GR, wijziging GR, toe- en uittreding Bekendmaking door gemeente van plaats van vestiging (art. 26 Wgr)

21 Wijziging(en) WGR (Stb. 2014, 306) Invoering bedrijfsvoeringsorganisatie Dualisering bevoegdheden openbaar lichaam Vastleggen monistisch stelsel openbaar lichaam Verandering P&C-cyclus Positie gemeenteraad versterken

22 Wijziging Aanbestedingswet 2012 Wet van 22 juni 2016, Stb. 2016, 241 o.a. codificatie én modificatie van jurisprudentie publiekpublieke samenwerking

23 Aanbestedingswet 2012 Artikel 2.24a Aw2012 Enkelvoudige inbesteding Toezichtscriterium (lid 1 onder a) Beslissende invloed op strategische doelstellingen en belangrijke beslissingen Meerderheidscriterium (80%; lid 1 onder b) Geen privaat kapitaal (lid 1 onder c) Terugbesteding (lid 2)

24 Aanbestedingswet 2012 Artikel 2.24b Aw2012 Meervoudige inbesteding Toezichtscriterium (lid 1 onder a) Besluitvormingsorganen samengesteld uit vertegenwoordigers van alle controlerende aanbestedende diensten Beslissende invloed op strategische doelstellingen en belangrijke beslissingen Geen belangen in strijd met belangen deelnemers Meerderheidscriterium (80%; lid 1 onder b) Geen privaat kapitaal (lid 1 onder c) Terugbesteding niet mogelijk

25 Aanbestedingswet 2012 Artikel 2.24c Aw2012 Horizontale samenwerking Uitvoering openbare diensten Verwezenlijking gezamenlijke doelstelling Overwegingen van openbaar belang Concurrentiebeperking (niet meer dan 20% op open markt)

26 Vennootschapsbelasting Wet modernisering Vpbplicht overheidsondernemingen (Stb. 2015, 207) Invoeren belastingplicht voor: Publiekrechtelijke rechtspersonen Privaatrechtelijk overheidsbedrijf

27 5: Grip op samenwerken 1 A. Motief of aanleiding: waarom? B. Vormen, typen, soorten: wat en hoe? C. Metaforen: rollen D. Succes- en faalfactoren E. Governance: goed bestuur, toezicht

28 A. Motief of aanleiding: Waarom Tegengaan herindeling; versterken lokale autonomie en bestuurskracht Strategische belangenbehartiging, positionering regio; (triple en quadruple helix) Bedrijfsmatig: betere dienstverlening, professionalisering, medewerkers- en klantentevredenheid, kwaliteit en efficiency, reductie kosten, kwetsbaarheid, hanteren risico s Kennisdeling, uitwisseling; nieuwe verbindingen, integraliteit Tegengaan neveneffecten, onnodige concurrentie; synergie en afstemming Verbreding horizon Meer voorzieningen voor je inwoners

29 strategische netwerkregio Tegengaan herindeling; versterken lokale autonomie en bestuurskracht Strategische belangenbehartiging, positionering regio; (triple en quadruple helix) Bedrijfsmatig: betere dienstverlening, professionalisering, medewerkers- en klantentevredenheid, kwaliteit en efficiency, reductie kosten, kwetsbaarheid, hanteren risico s Kennisdeling, uitwisseling; nieuwe verbindingen, integraliteit Tegengaan neveneffecten, onnodige concurrentie; synergie en afstemming Verbreding horizon Meer voorzieningen voor je inwoners

30 B. Vormen, typen, soorten: wat, hoe? Naar rechtsvorm: privaat- of publiekrechtelijk Naar thema: strategisch, tactisch, operationeel; Naar beleid: beleidsarm of rijk; uitvoering of ontwikkeling Naar intensiteit: kennisdeling, afstemming, opdracht of overdracht van taken Naar financiële en bestuurlijke betrokkenheid: verbonden partijen Naar spelers: bestuurlijke coalitie, ambtelijke samenwerking; raads- of collegeregelingen (of gemengd), publiek en privaat (of gemengd) Naar keuzevrijheid: verplicht, vrijwillig Naar schaal: bovenlokaal, regionaal Naar complexiteit: licht, zwaar, enkel- en meervoudig Naar mate van gebondenheid: netwerk, modulair

31 C. Metaforen: rollen Bestuurder, bijrijder, passagier Regisseur/dramaturg, acteur, tekstschrijver Echtgenoten, huwelijksvoorwaarden, scheiding, omgangsregelingen Eigenaar, opdrachtgever, opdrachtnemer, toezichthouder Coöperatief ondernemerschap

32 D. Succes- / faalfactoren Gedeelde waarden, ambities, visie, (overstijgen van) belangen; Sense of urgency; Vrijwillig maar niet vrijblijvend. Strategische agenda; Samenhang strategie, samenleving, structuur gelijkwaardigheid partijen; Scherp onderscheid Waarom-wat-hoe; Scherp onderscheid: samenwerken als hulpmiddel voor lokaal doel, welbegrepen eigenbelang; Competenties, vaardigheden, 21the century skills (T-shaped, samenwerkingsvaardig, zelfreflectie, creativiteit, communicatief vaardig); Leiderschap (boegbeeld, visionair); Procesvoering, eigenaarschap; Investeer positief in kansen en bestuurders die het zien, van breed (proeftuin, tafel) tot concreet (gemeenschappelijke organisatie), permanente match professioneel-ambtelijke en bestuurlijke wensen; Concrete resultaten, maatschappelijke legitimatie van de vraagstukken, stakeholders, netwerken en cliënten; Transparantie, betrokkenheid bestuursorganen; Kennis over samenwerking, Vaste groep partners (congruentie) of wisselende coalities, geen bestuurlijke drukte, goede match lokale leefwereld en regionale agenda; vertrouwen

33 de kern Helder motief, doel, waarom Er is een noodzaak: van elkaar afhankelijk, het geheel is meer, het stijgt boven de eigen organisaties uit, dankzij ipv ondanks verschillen Het goede proces, leiderschap en 21the century skills voor netwerken Goede cultuur: transparant, zakelijk, afspraak is afspraak, resultaatgericht, consensus, vertrouwen Een structuur, rechtsvorm die de inhoud en de cultuur ondersteunt

34 E. Governance: goed bestuur, toezicht Gesprek over structuren? Steeds meer een gesprek over goed bestuur, governance Dat is kansrijker en zinvoller dan structuurdiscussie Governance een modieus containerbegrip?

35 Dit is de kern: Goed bestuur en toezicht; governance Organisatorische, procesmatige en relationele aspecten Scheid rollen: opdrachtgever, opdrachtnemer, eigenaar, eigenaarsvergadering Inrichting samenwerkingsorganisaties, samenstelling, stemverhoudingen Kaderstelling, toezicht; verantwoording, informatie Maatschappelijke legitimatie: aansluiting op lokale leefwereld en waarden, wisselwerking

36 6 Grip op samenwerken 2 Vormen, rollen, governance Verbonden partijen, dienstverleningsovereenkomsten, mandaten, statuten etc. De gouden driehoek Inzoomen op collegeregelingen Wat moet je juridisch op orde hebben?

37 Rollen Eigenaar Afspraken over: instandhouding kaders voor functioneren continuïteit Intern deelnemer Gemeenschappelijke regeling Statuten Opdrachtgever Opdrachtnemer Afspraken over: leveringen prestatienormen rapportages relatiebeheer Dienstverleningsovereenkomst Dienstverleningshandvest Afspraken over: aard en omvang dienstverlening mate van standaardisatie wijze waarop diensten worden verleend

38 Formele rollen Eigenaar College B&W Algemeen bestuur (Eigenaarsvergadering) Opdrachtgever Afstemmingsplatform Dagelijks Bestuur Opdrachtnemer Gemeente Gemeenschappelijk openbaar lichaam

39 Verantwoordelijkheid DB Artikel 19a lid 1 Wgr Het dagelijks bestuur en elk van zijn leden afzonderlijk zijn aan het algemeen bestuur verantwoording schuldig over het door het dagelijks bestuur gevoerde bestuur.

40 Verantwoordelijkheid DB De Wgr voorziet uitdrukkelijk niet in een verantwoordingsplicht en een terugroepingsrecht tussen de leden van het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam als zodanig enerzijds en de deelnemende gemeentebesturen anderzijds. De leden van het dagelijks bestuur hebben geen enkele verantwoordingsrelatie met de gemeentebesturen die hen hebben aangewezen. Zij hebben dit alleen ten opzichte van het algemeen bestuur. Kamerstukken II 2012/13, , nr. 3, p. 16

41 Verantwoordelijkheid Bestuur (vennootschap) Directie / (Raad van) Bestuur Belang van de verbonden partij staat voorop (vgl. art. 2:129 lid 5 en art. 2:239 lid 5 BW) In beginsel zelfstandige positie Benoeming door eigenaarsvergadering (of evt. raad van commissarissen) Controle door eigenaarsvergadering (en evt. raad van commissarissen) Inlichtingenplicht aan eigenaarsvergadering (art. 2:107 lid 2 en art. 2:217 lid 2 BW)

42 Verantwoordelijkheid Bestuur (Privaatrechtelijke rechtspersonen) Artikel 2:9 BW-nieuw 1. Behoudens beperkingen volgens de statuten is het bestuur belast met het besturen van de rechtspersoon. 2. Elke bestuurder draagt verantwoordelijkheid voor de algemene gang van zaken. Tot de taak van een bestuurder behoren alle bestuurstaken die niet bij of krachtens de statuten aan een of meer andere bestuurders zijn toebedeeld. 3. Elke bestuurder is tegenover de rechtspersoon gehouden tot een behoorlijke vervulling van zijn taak. De bestuurders richten zich bij de vervulling van hun taak naar het belang van de rechtspersoon en de daaraan verbonden onderneming of organisatie. Kamerstukken II 2015/16, , nr. 2

43 Verantwoordelijkheid Raad van Commissarissen (Vennootschap & Coöperatie) Belang verbonden partij voorop HR 1 april 1949, NJ 1949, 465 (Doetinchemse IJzergieterij) Art. 2:57 lid 1, art, 2:140 lid 2 resp. art. 2:250 lid 2 BW Adviseur van bestuur, maar tevens controleur Geen verantwoordingsplicht aan eigenaarsvergadering HR 9 juli 2010, LJN BM0976 (ASMI)

44 Verantwoordelijkheid Raad van Commissarissen Artikel 2:11 BW-nieuw 1. [ ] kan bij de statuten worden bepaald dat er een raad van commissarissen zal zijn. De raad van commissarissen bestaat uit een of meer natuurlijke personen. 2. De raad van commissarissen heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de rechtspersoon en de daaraan verbonden onderneming of organisatie. [ ] 3. [ ] Elke commissaris draagt verantwoordelijkheid voor het algemene toezicht op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de rechtspersoon en de daaraan verbonden onderneming of organisatie. 4. Elke commissaris is jegens de rechtspersoon gehouden tot een behoorlijke vervulling van zijn taak. De commissarissen richten zich bij de vervulling van hun taak naar het belang van de rechtspersoon en de daaraan verbonden onderneming of organisatie. Kamerstukken II 2015/16, , nr. 2

45 Stemrecht algemeen bestuur Artikel 18 jo. art. 16 lid 1 Wgr De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam [ ] door het college die dit lid heeft aangewezen, ter verantwoording kan worden geroepen voor het door hem in dat bestuur [ ] gevoerde beleid. Artikel 19 lid 1 jo. art. 16 lid 1 Wgr De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam [ ] door de raad [ ], ter verantwoording kan worden geroepen voor het door hem in dat bestuur [ ] gevoerde beleid.

46 Stemrecht lid algemeen bestuur Bij een juiste wijze van vertegenwoordigen zal degene die door de gemeente is aangewezen, de in de raad levende opvattingen over het voetlicht moeten brengen, óók als deze afwijken van zijn persoonlijke, politieke, opvatting. Het is uiteraard niet de bedoeling van de wetgever dat opvattingen van minderheden niet tot uitdrukking komen. Evenmin kan het zo zijn dat een vertegenwoordiger zijn eigen opvatting laat prevaleren boven de meerderheidsopvatting in de raad die hem heeft aangewezen. Om dezelfde reden meen ik dat het vormen van politieke fracties niet past binnen een regio [ ] Kamerstukken I 2004/05, en , nr. E, p. 9-10

47 Stemrecht lid algemene vergadering Hoge Raad 30 juni 1944, NJ 1944/465 (Wennex): dat toch den aandeelhouder eener N. V. in het hem verleende stemrecht niet een recht in het belang van anderen is toevertrouwd, doch een eigen recht is gegeven om zijn belang in de vennootschap te dienen; dat dit medebrengt, dat het den aandeelhouder in overeenstemming met de vrijheid, die hij heeft om van zijn stemrecht in de algemeene vergadering naar goeddunken gebruik te maken, mits dit niet ontaardt in misbruik van recht ook vrijstaat zich ten aanzien van de uitoefening van zijn stemrecht ter algemeene vergadering contractueel jegens anderen te binden, [ ] Zie ook: HR 13 november 1959, NJ 1960/472 (Melchers), HR 19 februari 1960, NJ 1960/473 (Aurora), Hof Amsterdam 28 maart 2013, ECLI:NL:GHAMS:2013:BZ9658 (AAA Group)

48 Eigenaarsvergadering Hoogste orgaan dat alle belangen afweegt en andere organen controleert Inlichtingen- en verantwoordingsverplichting bestuur (art. 2:48, art. 2:107 lid 2 en art. 2:217 lid 2 BW resp. art. 16 lid 2 Wgr; art. 19a Wgrnieuw) Inlichtingenverplichting raad van commissarissen (art. 2:57 lid 8, art. 2:107 lid 2 en art. 2:217 lid 2 BW) Inlichtingen- en verantwoordingsplicht evt. bestuurscommissie (art. 25 lid 5 onder f Wgr)

49 Eigenaarsvergadering Hoge Raad 15 juli 1968, NJ 1969, 101 (Wijsmuller): dat de betekenis van een bepaling in de statuten van een rechtspersoon, voorschrijvende dat een besluit moet uitgaan van een orgaan van die rechtspersoon, in het geval waarin dat orgaan uit meer personen is samengesteld in het bijzonder hierin is gelegen, dat het besluit tot stand komt als vrucht van onderling overleg van alle leden van dat orgaan die, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, aan dat overleg wensen deel te nemen;

50 Belangenafweging Bestuur Verbonden Partij / RvC Belang verbonden partij voorop, maar wel rekening houden met belangen van deelnemers Eigenaarsvergadering Belang deelnemer voorop, maar rekening houden met belangen verbonden partij en belangen van andere deelnemers Belangenafweging Belang waterschap voorop Bepalen stemgedrag Gemeente, Provincie, Waterschap

51 Bestuurlijke rolscheiding College B&W Algemeen bestuur (Eigenaarsvergadering) Eigenaar Afstemmingsplatform Opdrachtgever Wethouder financiën Wethouder (pfh) Dagelijks Bestuur Opdrachtnemer Gemeente Gemeenschappelijk openbaar lichaam

52 Collectief opdrachtgeverschap Eigenaar Wethouder Financiën Algemeen bestuur (Eigenaarsvergadering) Portefeuillehoudersoverleg Opdrachtgever Eigenaar Wethouder (Pfh) Gemeente Wethouder Financiën Afstemmingsplatform Dagelijks Bestuur Opdrachtnemer Opdrachtgever Wethouder (Pfh) Gemeente Gemeenschappelijk openbaar lichaam

53 Grip op openbaar lichaam Raad Afstemmingsplatform Toezichthouder Gemeente College B&W Eigenaar / Opdrachtgever Algemeen bestuur (Eigenaarsvergadering) Raad Toezichthouder Gemeente College B&W Eigenaar / Opdrachtgever Dagelijks Bestuur Opdrachtnemer Agendacommissie of raadsledenplatform Portefeuillehouders-overleg Gemeenschappelijk openbaar lichaam

54 Afronding en Contact Download de Code Cooperative Governance op Voor vragen en/of opmerkingen: Rob de Greef Maarten Hageman