Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen. Rekenkamercommissie Waterschap Aa en Maas. 's-hertogenbosch, 20 september 2007 RKC Versie definitief

Transcriptie

1 Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen Rekenkamercommissie Waterschap Aa en Maas 's-hertogenbosch, 20 september 2007 RKC Versie definitief

2 Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 1

3 Inhoudsopgave Inhoudsopgave 2 Inleiding 4 Hoofdstuk 1 Opdracht Doelstelling Object van onderzoek en afbakening van het te onderzoeken gebied Opdracht Onderzoeksvragen...6 Hoofdstuk 2 Proces van onderzoek Organisatie van het onderzoek Teamsamenstelling en taakverdeling Overige betrokkenen Werkwijze Vooronderzoek Veldwerk Rapportage...9 Hoofdstuk 3 Relevante wet- en regelgeving Rechtspositioneel Besluitvorming tot ontslag Overig...12 Hoofdstuk 4 Bevindingen Onderzochte afvloeiingsregelingen Financiële doorrekening consequenties afvloeiingsregelingen Besluitvorming tot ontslag Rechtmatigheid Dossiervorming en overige bevindingen...22 Hoofdstuk 5 Conclusies...24 Hoofdstuk 6 Aanbevelingen...26 Hoofdstuk 7 Zienswijze dagelijks bestuur...28 Nawoord 30 Bijlage: Geïnterviewden en overige betrokkenen 32 Colofon 33 Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 2

4 Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 3

5 Inleiding Eind 2006 is door het Algemeen Bestuur van waterschap Aa en Maas een rekenkamercommissie geïnstalleerd. De Rekenkamercommissie doet onderzoek naar de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de rechtmatigheid van het door het Dagelijks Bestuur gevoerde bestuur. De rekenkamercommissie bestaat uit vier leden van het Algemeen Bestuur, de accountant (extern lid) en de Concern Controller (ambtelijk secretaris). Begin 2007 is het onderzoeksprogramma opgesteld. In dit onderzoeksprogramma zijn de onderwerpen gepresenteerd voor de onderzoeken die in 2007 worden uitgevoerd. De Rekenkamercommissie zet in op twee onderzoeken per jaar, eventueel aangevuld met quick-scans. Als eerste onderzoek is gekozen voor het onderwerp afvloeiingsregelingen. De rekenkamercommissie heeft besloten om dit onderwerp als eerste onderzoek uit te voeren, omdat dit een duidelijk afgebakend en overzichtelijk onderwerp betreft dat naar verwachting met een beperkte looptijd en capaciteitsinzet kan worden uitgevoerd. Bovendien kan hiermee een streep gezet worden onder de fusieperiode. Immers conform het sociaal statuut is de periode van afvloeiing per 1 januari 2007 formeel afgerond. Leeswijzer In het eerste hoofdstuk wordt de onderzoeksopdracht concreet afgebakend, waarna in hoofdstuk 2 het onderzoeksproces wordt toegelicht. Relevante tekstpassages van in- en externe wet- en regelgeving zijn uitgewerkt in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 beschrijft de onderzoeksbevindingen, waaruit in hoofdstuk 5 de conclusies kort worden samengevat per onderzoeksvraag. De aanbevelingen zijn in hoofdstuk 6 opgenomen. In hoofdstuk 7 is de zienswijze van het dagelijks bestuur opgenomen, waarna het rapport is afgesloten met een nawoord van de rekenkamercommissie. Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 4

6 Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 5

7 Hoofdstuk 1 Opdracht 1.1 Doelstelling Doelstelling van het onderzoek is het in beeld brengen van de afvloeiingsregelingen die er vanaf de fusiedatum zijn getroffen. Centrale vraag hierbij is: Wat is de financiële omvang ervan en zijn de tot stand gekomen regelingen rechtmatig? 1.2 Object van onderzoek en afbakening van het te onderzoeken gebied Onder afvloeiing wordt in het kader van dit onderzoek verstaan: Voortijdig ontslag uit een tijdelijke benoeming danwel ontslag uit een vaste benoeming van belanghebbende als gevolg van de fusie per 1 januari 2004 van de voormalige waterschappen De Aa en De Maaskant en de voormalige GTD, voor die medewerkers waarvoor het niet mogelijk is gebleken een passende formatieve functie te vinden; Regelingen met medewerkers, ook anders dan als gevolg van de fusie per 1 januari 2004, waarbij: o een outplacementtraject (persoonsgebonden ontslagregeling) is overeengekomen; o plaatsing in algemene dienst met vrijstelling van werkzaamheden en behoud van (een deel van de) bezoldiging is overeengekomen; Niet tot object van onderzoek behoort de doorstroom van medewerkers naar andere formatieve functies binnen het waterschap; ook niet daar waar dit doorstroom betreft naar financieel lager gewaardeerde functies met behoud van salaris; Het betreft regelingen getroffen vanaf de fusie per 1 januari 2004 tot 1 januari Opdracht De opdracht luidde als volgt: Onderzoek de aard, omvang en rechtmatigheid van afvloeiingsregelingen (volgens de definitie van 1.2) die vanaf de fusiedatum (1 januari 2004) tot 1 januari 2007 zijn getroffen. 1.4 Onderzoeksvragen De concrete vragen waarop het onderzoek is gebaseerd: Welke afvloeiingsregelingen (volgens de definitie van 1.2) zijn wanneer met wie getroffen? Wat is de aard van de afvloeiingsregelingen (volgens de definitie van 1.2) die zijn getroffen? Zijn de regelingen, inclusief de totstandkoming ervan, rechtmatig? Wat is de financiële omvang van de regelingen? Welke beheersmaatregelen zijn er met betrekking tot het onderwerp in de organisatie getroffen en zijn deze adequaat? Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 6

8 Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 7

9 Hoofdstuk 2 Proces van onderzoek 2.1 Organisatie van het onderzoek Teamsamenstelling en taakverdeling Het onderzoek is uitgevoerd door een intern onderzoeksteam. De eindverantwoordelijkheid en kwaliteitsbewaking voor het uitgevoerde onderzoek berust bij de onderzoeksmanager. Hierbij is de volgende rolverdeling afgesproken. Functie Taak Onderzoeksmanager Kwaliteitsbewaking en communicatie richting opdrachtgever Hoofdonderzoeker Verzamelen, verkrijgen, vastleggen van gegevens en bewerken, analyseren en interpreteren van informatie als ook aansturing werkzaamheden en zorgen voor communicatie en afstemming met onderzoeksmanager, onderzoekers en betrokkenen bij het onderzoek Onderzoeker Verzamelen, verkrijgen, vastleggen van gegevens en bewerken, analyseren en interpreteren van informatie Overige betrokkenen In het kader van dit onderzoek worden verantwoordelijken en andere voor het te onderzoeken object te interviewen medewerkers benaderd. Een overzicht van de geïnterviewde en overig betrokken medewerkers vindt u in de bijlage. 2.2 Werkwijze Onderstaand wordt op hoofdlijnen uiteengezet welke stappen en activiteiten zijn uitgevoerd in dit onderzoek Vooronderzoek In de periode van het vooronderzoek zijn de volgende activiteiten uitgevoerd: Het verzamelen en op hoofdlijnen bestuderen van relevante basisgegevens ten behoeve van het nader inkaderen van de onderzoeksopdracht, het opstellen van het normenkader (van toepassing zijnde in- en externe regelgeving) en het opstellen van de capaciteitsplanning voor het uitvoeren van het onderzoek, resulterend in een plan van aanpak van het onderzoek van de rekenkamercommissie Veldwerk Middels een onderzoeksbrief heeft de rekenkamercommissie het MO (managementoverleg, inmiddels directieteam) in kennis gesteld van het onderzoek, waarbij deze haar medewerking heeft toegezegd. De bij het onderzoek betrokken medewerkers (bijlage) zijn vervolgens geïnformeerd over het onderzoek. Daarna is er bepaald met welke (ex)medewerkers door het waterschap regelingen zijn getroffen binnen de kaders van het onderzoek. Allereerst is hiervoor een overzicht opgevraagd bij het afdelingshoofd P&O (Personeel en Organisatie). Om de volledigheid van deze populatie te toetsen is er vervolgens informatie opgevraagd bij het afdelingshoofd Financiën, is de financiële administratie geraadpleegd en zijn de (overige) betrokkenen en informanten persoonlijk benaderd. Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 8

10 Van de voor het onderzoek relevante regelingen zijn de personeelsdossiers bij de afdeling P&O opgevraagd, waarna de afdeling P&O de dossiers voorzien van een voorblad met de belangrijkste voor het onderzoek relevante gegevens per dossier aan het onderzoeksteam heeft aangereikt. Van de getroffen regelingen is vervolgens een doorrekening gemaakt van de gevolgkosten voor het waterschap. Lopende het onderzoek zijn de primair betrokkenen geïnterviewd over voor het onderzoek relevante onderwerpen. Deze interviews zijn vastgelegd in gespreksverslagen, waarna iedere betrokkene de mogelijkheid is geboden voor hoor- en wederhoor om een juiste en volledige weergave van het interview te waarborgen Rapportage Na afronding van het veldonderzoek is een eerste concept-onderzoeksrapport opgesteld. Na behandeling hiervan in de rekenkamercommissie is het conceptrapport conform planning voorgelegd aan de voor het onderzochte proces verantwoordelijke medewerkers met het verzoek het rapport te controleren op feitelijke onjuistheden en onvolledigheden. Na deze consultatieronde is door de secretaris in samenspraak met de voorzitter een definitief rapport opgesteld waarin de gesignaleerde onvolkomenheden zijn hersteld. Dit rapport is voorgelegd aan het dagelijks bestuur met het verzoek om een schriftelijke zienswijze op het rapport te leveren. De zienswijze van het dagelijks bestuur is met een nawoord van de rekenkamercommissie integraal opgenomen in het rapport. De definitieve versie van het rapport, voorzien van de zienswijze van het dagelijks bestuur en een nawoord, van de rekenkamercommissie wordt ter behandeling aangeboden aan het algemeen bestuur van het waterschap. Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 9

11 Hoofdstuk 3 Relevante wet- en regelgeving In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens het relevante kader van wet- en regelgeving nader toegelicht, waarna in hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de bevindingen uit het onderzoek getoetst aan het kader en de onderzoeksvragen. Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden is het van belang een goed beeld te hebben van de relevante wet- en regelgeving. Van de van toepassing zijnde wet- en regelgeving zijn in dit hoofdstuk passages opgenomen die relevant zijn voor het onderzoek, ingedeeld naar de wet- en regelgeving op de terreinen rechtspositioneel, besluitvorming en overig. 3.1 Rechtspositioneel Ambtenarenwet en SAW Belangrijke wettelijke regelingen bij het beoordelen van arbeidsverhoudingen en personele uitgaven zijn de Ambtenarenwet 1929 en de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregeling Waterschapspersoneel (SAW). De ambtenarenwet is de overkoepelende wet met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden van de ambtenaren. Voor de arbeidsvoorwaarden die niet in de ambtenarenwet zijn geregeld, worden voor de werknemers binnen de collectieve sector, decentraal (nadere) voorschriften vastgesteld. Voor de acht verschillende sectoren binnen de overheid zijn een gelijk aantal rechtspositieregelingen vastgesteld. Voor Waterschappen betreft het de Sectorale arbeidsvoorwaardenregeling waterschapspersoneel (SAW). Een belangrijk verschil tussen het ambtenarenrecht en het arbeidsrecht voor de private sector is dat de arbeidsverhoudingen tussen de werkgever en een ambtenaar juridisch berust op een eenzijdig besluit door de overheid en niet op een arbeidsovereenkomst. Als waarborgen tegen deze eenzijdigheid is onder andere de ontslagbescherming van ambtenaren geregeld. In het algemeen bestaat binnen het ambtenarenrecht een gesloten ontslagsysteem. Dit betekent, dat een overheidsorgaan een ambtenaar alleen kan ontslaan op een grondslag zoals genoemd in de rechtspositieregeling. Conform de SAW zijn op waterschappen onderstaande ontslaggronden mogelijk: 1. Ontslag op eigen verzoek 2. Ouderdomsontslag 3. Ontslag bij reorganisatie 4. Ontslag bij ongeschiktheid wegens ziekte 5. Ontslag bij onbekwaamheid en ongeschiktheid 6. Overige ontslaggronden 7. Onverenigbaarheid van karakters 8. Ontslag na functie in publiekrechtelijk college 9. Ontslag bij Flexibel Pensioen en Uittreden (FPU) 10. Ontslag van rechtswege Sociaal Statuut Waterschap Aa en Maas Het verlenen van ontslag op grond van het artikel ontslag bij reorganisatie dient, behoudens in individuele gevallen, op basis van een vooraf vastgesteld plan te geschieden. Over dit plan wordt overleg gepleegd met de vakorganisaties. In het geval van de fusie van waterschappen De Aa en De Maaskant per 1 januari 2004 tot waterschap Aa en Maas is een sociaal statuut opgesteld. Dit sociaal statuut is medio april Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 10

12 2003 door de fusiepartners waterschappen De Aa en De Maaskant, na instemming door het BGO (Bijzonder Georganiseerd Overleg), vastgesteld. In dit sociaal statuut is vastgelegd hoe de organisatie omgaat met de financiële en sociale gevolgen voor het personeel als gevolg van de fusie. De inhoud van het sociaal statuut is tot stand gekomen door intensief overleg tussen werkgevers en werknemers en is bestuurlijk door de rechtsvoorgangers van waterschap Aa en Maas vastgesteld. Uitgangspunt was dat er per 1 januari 2004 als gevolg van de fusie geen gedwongen ontslagen zullen plaatsvinden. Medewerkers waarvoor geen passende of geschikte functie beschikbaar was per 1 januari 2004, of waarbij gedurende het eerste jaar de functie waarop de medewerker geplaatst is toch niet passend of geschikt is gebleken, zijn bovenformatief geplaatst. Alleen bij die medewerkers waarvoor het na 3 jaar uiterste inspanning nog niet gelukt is om tot een goede oplossing te komen bestaat de mogelijkheid om tot ontslag over te gaan. In het sociaal statuut is omschreven wat de rechten en plichten van werkgever en ambtenaar zijn, hoe het plaatsingsproces is vormgegeven en zijn de financiële regelingen vermeld, evenals de wijze van afvloeiing en specifieke regelingen voor senioren. Rechtspositiebesluit voorzitters waterschappen In afwijking van bovenstaande rechtspositie betreffende waterschapsmedewerkers is er een separaat rechtspositiebesluit voor voorzitters van waterschappen op grond van artikel 49 van de Waterschapswet. In dit besluit is in artikel 26 specifiek de uitkering bij ontslag of nietherbenoeming geregeld. 3.2 Besluitvorming tot ontslag Algemene wet bestuursrecht Ontslag is een individueel concreet besluit en daarmee een beschikking in de zin van de Awb. Zoals reeds vermeld berust de arbeidsverhouding van de ambtenaar juridisch op een eenzijdige aanstelling door de overheid. Dat brengt met zich mee dat bij de uitleg en toepassing van zijn rechtspositie het burgerlijk overeenkomstenrecht niet van toepassing is en dat geschillen over rechten en plichten van de ambtenaar niet door de burgerlijke rechter worden beslecht, maar door de bestuursrechter. De juridische en logische onderbouwing van besluiten is van groot belang mede in verband met de juridische houdbaarheid van een besluit. Besluitvormingsvereisten zijn de algemene eisen waaraan een ontslagbesluit van een overheidsorgaan moet voldoen en worden ook wel algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) genoemd. Een klein greep uit deze beginselen betreft het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van een voldoende belangenafweging. Bij niet naleving van deze beginselen kan er sprake zijn van een vernietigbaar besluit. Waterschapswet Artikel 54: De bevoegdheid tot schorsing en ontslag van de secretaris berust bij het algemeen bestuur. Reglement waterschap Artikel 13: Tot de bevoegdheden van het dagelijks bestuur behoort het benoemen, schorsen of ontslaan van het personeel van het waterschap, zover die bevoegdheid niet aan het algemeen bestuur is opgedragen. SAW In de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregeling Waterschapspersoneel zijn ook relevante passages opgenomen aangaande besluitvorming. Volledigheidshalve wordt vermeld dat in Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 11

13 de onderzochte periode verschillende versies van de SAW van toepassing zijn geweest. Hoewel de paragrafen en de artikelnummers in de loop van de tijd zijn veranderd is de tekst van de relevante passages in de onderzochte periode ongewijzigd gebleven. De laatst geldende SAW in de onderzochte periode betreft de SAW met ingangsdatum juni Hierin is het volgende opgenomen ten aanzien van de besluitvorming: Paragraaf 2.1 Aanstelling, artikel Bevoegdheid De aanstelling geschiedt door het dagelijks bestuur, tenzij bij of krachtens wet of besluit van het algemeen bestuur anders is bepaald. Paragraaf 8.1 Ontslag, artikel Bevoegdheid en ingangsdatum 1. Ontslag wordt verleend door het bestuursorgaan dat bevoegd is tot aanstelling in de betrekking, laatstelijk door de ambtenaar vervuld. 2. In het besluit tot het verlenen van ontslag wordt de datum van ingang van het ontslag vermeld dan wel een omschrijving of aanduiding van die datum. Mandaatregeling van het waterschap Aa en Maas Onder mandaat wordt de bevoegdheid verstaan om in naam van het bestuursorgaan besluiten te nemen, waaronder tevens de voorbereiding en de uitvoering ervan wordt verstaan. In de mandaatregeling van het waterschap is ontslag niet expliciet omschreven, met uitzondering van medewerkers met een tijdelijke aanstelling. Het aanstellen van personen, voor zover het een bestaande functie betreft, is daarentegen wel expliciet benoemd: Mandaat aan griffier-directeur: o Het aanstellen van personen in de functie van (staf)afdelings-, regio- of o districtshoofd. ; Het aanstellen van personen werkzaam bij een organisatieonderdeel dat niet onder een van de sectoren of stafafdelingen valt voor zover het een bestaande functie betreft. Mandaat aan sectorhoofden: Het aanstellen van personen werkzaam binnen de sector, met uitzondering van afdelings-, regio- of districtshoofd. Verder bevat de mandaatregeling een aantal algemene gemandateerde bevoegdheden op het terrein van het uitvoering geven aan rechtspositieregelingen, te weten: Mandaat aan griffier-directeur: Het beoordelen, alsmede het uitvoering geven aan rechtspositieregelingen, van sector- en afdelingshoofden. Mandaat aan sector-, (staf)afdelings-, districts- en regiohoofden: o o Het beoordelen, alsmede het uitvoering geven aan rechtspositieregelingen, van afdelings-, district- en regiohoofden c.q. medewerkers van eigen (staf)afdeling, district of regio. ; Het voeren van functionerings-, jaarwerkplan-, pop- en beoordelingsgesprekken en uitvoering geven aan rechtspositieregelingen van medewerkers van de eigen sector, (staf)afdeling, district of regio. Mandaat aan hoofd stafafdeling Personeel & Organisatie: Benoeming en ontslag van medewerkers met een tijdelijke aanstelling. 3.3 Overig Wet bescherming persoonsgegevens De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) geeft regels voor het verwerken van persoonsgegevens. Het verwerken van persoonsgegevens voor een personeelsdossier is volgens deze wet toegestaan als dat noodzakelijk is in het kader van de uitvoering van een arbeidsovereenkomst of een publiekrechtelijke aanstelling als ambtenaar. Uit de Wbp vloeien onder meer de volgende verplichtingen voort: Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 12

14 de werkgever is verantwoordelijk voor de juistheid en nauwkeurigheid van uw gegevens in de personeelsadministratie; gegevens in het personeelsdossier dienen toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig, gelet op het doel waarvoor ze verwerkt worden, te zijn; de werkgever moet passende technische en organisatorische maatregelen treffen om de persoonsgegevens te beveiligen tegen verlies of enige vorm van onrechtmatige verwerking. Inhoud personeelsdossier De hoofdregel is dat alleen die gegevens in een personeelsdossier mogen voorkomen die noodzakelijk zijn voor het doel waarvoor het personeelsdossier is ingesteld. Artikel 7 van het Vrijstellingsbesluit geeft een indicatie welke subdoelen en welke gegevens dat zijn. Gegevens als klachten, waarschuwingen, verzuimfrequentie, beoordelingsgesprekken en persoonlijke werkaantekeningen van de leidinggevende mogen in de personeelsdossiers worden opgenomen. De werkgever mag in principe geen medische gegevens opnemen in het personeelsdossier. In het kader van de re-integratie en verzuimbegeleiding dient de werkgever zich te beperken tot de informatie over de functionele beperkingen van de zieke werknemer en de noodzakelijke aanpassingen op de werkvloer. Archiefverordening 2006 en Besluit Informatiebeheer 2006 In de archiefwet is bepaald dat overheidsorganen verplicht zijn tot het opstellen van verordeningen die aangeven op welke wijze de zorgdrager (DB) inhoud aan hun taak geven. Zij bevatten regels ten aanzien van de verantwoordelijkheid voor het beheer, de registratie, ordening, selectie en vernietiging, raadpleging en overbrenging. Het Besluit Informatiebeheer is gebaseerd op artikel 8 van de Archiefverordening Met dit besluit wordt beoogd de ambtelijke verantwoordelijkheid voor het beheer van documenten te regelen. Dit betekent het in goede, geordende en toegankelijke staat brengen en bewaren van archiefbescheiden. In dit Besluit Informatiebeheer wordt aangegeven dat de griffierdirecteur verantwoordelijk is met ondermandaat naar het afdelingshoofd FAB voor de postverwerking en het archiveren totdat de dossiers zijn overgebracht naar het Brabants Historisch Informatie Centrum (= na 20 jaar). Wet Openbaarmaking uit Publieke middelen gefinancierde Topinkomens (WOPT) De Wet Openbaarmaking uit Publieke middelen gefinancierde Topinkomens (WOPT) is een Nederlandse wet die openbaarmaking van zogenaamde topinkomens voorschrijft. De wet is ingevoerd op 1 maart 2006 en houdt in dat melding gemaakt moet worden van inkomens van medewerkers van (semi-)publieke organisaties, zo ook waterschappen, die boven het gemiddelde belastbare inkomen van een minister uitstijgen. In 2006 was de norm vastgesteld op per fte (fulltime-equivalent). Dit bedrag beslaat de som van de beloningscomponenten belastbaar loon, de totale pensioenafdracht, alle overige voorzieningen betaalbaar op termijn (zoals levensloop) en ontslagvergoedingen voor zover deze geen deel uitmaken van het belastbaar loon. Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 13

15 Hoofdstuk 4 Bevindingen 4.1 Onderzochte afvloeiingsregelingen Om tot een volledig overzicht te komen van getroffen afvloeiingsregelingen, vallend binnen de onderzoekskaders, is allereerst een overzicht opgevraagd bij het afdelingshoofd P&O (Personeel en Organisatie). Om de volledigheid van deze populatie te toetsen is er vervolgens informatie opgevraagd bij het afdelingshoofd Financiën, is de financiële administratie geraadpleegd en zijn enkele betrokkenen en informanten persoonlijk voor nadere informatie benaderd. In het onderzoek zijn opgevraagd en geanalyseerd: Afrondende rapportage bovenformatieve plaatsingen; stand van zaken 1 januari 2007 van de afdeling P&O, welke zij ten behoeve van het MO en de OR heeft opgesteld; Overzicht afdeling P&O met medewerkers, waarmee naar het oordeel van P&O voor het onderzoek relevante regelingen zijn getroffen; Overzicht uit de salarisadministratie van alle medewerkers die sinds 1 januari 2004 uit dienst zijn getreden (tot en met 1 januari 2007 betreft dit 75 gevallen); Overzicht uit de salarisadministratie van alle medewerkers die op 1 januari 2007 in algemene dienst zijn (5 gevallen); Relevante uitbetalingen, naar het oordeel van het afdelingshoofd Financiën, uit de salaris- en financiële administratie; Interviews met betrokkenen, waarbij is gevraagd naar bij hen bekend zijnde regelingen. Middels deze verbandcontroles is er een redelijke mate van zekerheid omtrent de volledigheid van de voor het onderzoek relevante afvloeiingsregelingen uit de onderzoekspopulatie. Voor zover bekend zijn alle betekenisvolle regelingen in het onderzoek betrokken. Opvallend is dat de uiteindelijk in het onderzoek betrokken afvloeiingsregelingen niet allemaal op de lijst van de afdeling P&O voorkwamen. Van de voor het onderzoek relevante regelingen zijn de personeelsdossiers bij de afdeling P&O opgevraagd. Waarna de afdeling P&O op basis van een eerste beoordeling de dossiers voorzien van een voorblad met de belangrijkste voor het onderzoek relevante gegevens per dossier aan het onderzoeksteam heeft aangereikt. De personeelsdossiers zijn getoetst op aanwezigheid en inhoud van aanstellingsbesluit, ontslagbesluit en bijbehorende ontslagregeling. In niet alle gevallen waren voornoemde documenten in het personeelsdossier aanwezig. Na navraag bij de afdeling Financiën en de afdeling P&O zijn alsnog een aantal documenten boven water gekomen. Hierbij betrof het hoofdzakelijk niet de originele documenten, maar kopieën of digitale (niet ondertekende) uitdraaien. Daarenboven is het in één geval pas in de allerlaatste fase van het onderzoek gelukt enig document betreffende het ontslag en de getroffen regeling boven water te krijgen. Middels onderzoek bij de financiële administratie, en navraag bij de pensioenverzekeraar, was het overigens reeds gelukt om de aard van de regeling en de omvang van de financiële verplichting ook in dit geval vast te stellen. In onderstaande tabel zijn de uitdiensttredingen gegroepeerd. De reguliere uitdiensttredingen maken geen onderdeel uit van het onderzoek en zijn derhalve niet onderzocht. Er is onderscheid gemaakt tussen bovenformatief geplaatste personen en niet-bovenformatief geplaatste personen. Ook is er onderscheid gemaakt tussen regelingen met FPU/pensioen component en regelingen zonder deze component. Op basis van dossieronderzoek is gebleken dat 22 ( ) van de 31 regelingen zijn getroffen voor bovenformatief geplaatste personen. In de 9 (2+7) overige gevallen is dit niet het geval. Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 14

16 Tabel afvloeiingen 1 januari 2004 tot 1 januari 2007 Kader afvloeiing Bovenformatief Sociaal Statuut Overig Totaal Type afvloeiing FPU FPU/Pens. Overig Regulier Art. 5.1 A Overig FPU/ pens. Uit dienst met standaard regeling Uit dienst met standaard regeling FPU 2 2 S.S. plus kleine aanvulling. Uit dienst met maatwerk regeling 4 B 2 C 3 D 9 In algemene dienst 1 E 4 F 5 Subtotaal van aantal dossiers onderzocht i.v.m. met getroffen afvloeiingsregelingen Hieronder niet nader onderzocht, wel uit dienst: Uit dienst conform standaard regelingen SAW i.v.m. FPU Uit dienst eigen verzoek (zonder regeling, i.v.m. bijv. nieuwe baan) Overleden 3 3 Subtotaal niet onderzochte uitdiensttredingen Totaal uit dienst vanaf Ad A) Art van het Sociaal Statuut: betreft aanvulling FPU tot 80% van salaris op 31 december 2003 en volledige pensioen opbouw tot 65 jaar, met maximum van 40 dienstjaren. Ad B) Betreft een ontslagvergoeding van 24 maanden; een FPU aanvulling tot 70% plus aanvullende pensioenopbouw en voor de 2 overige gevallen draagt het waterschap de lasten van de wettelijke en bovenwettelijke werkloosheidsuitkering, als gevolg van het feit dat het waterschap hiervoor eigen risicodrager is. Ad C) Eén geval betreft een FPU/Pensioen storting. Het andere geval betreft het gedurende 2 jaar 50% doorbetalen van pensioenpremie na ontslag per 1 oktober (Deze laatste persoon is nu nog actief werkzaam maar heeft geen verplichting om tot 1 oktober 2008 werkzaamheden te verrichten, een tijdelijke periode van non-activiteit behoort tot de mogelijkheden). Ad D) Het betreft één persoon die vanaf 1 januari 2004 tijdelijk op een persoongebonden functie was geplaatst en met behulp van outplacement traject (plus extra maandsalaris) een andere baan heeft gevonden. Voor de tweede persoon is ter overbrugging van 1,5 jaar werkloosheid 50% aan salariskosten gestort bij nieuwe werkgever. De derde persoon heeft 4 maandsalarissen extra meegekregen. Ad E) Het betreft hier een medewerker die geplaatst is in algemene dienst die te zijner tijd overeenkomstig de bepaling van het sociaal statuut (art 5.1.) met FPU gaat en tot die tijd gedetacheerd is via een extern bureau. Ad F) Hier betreft het 4 personen die in algemene dienst kunnen blijven tot FPU of pensioenleeftijd. Voor één persoon is een inspanningsverplichting vastgelegd om, met een anti-cumulatiegrens van 120%(dit houdt in dat extra inkomsten verworven mogen worden tot Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 15

17 120% van de volledige bezoldiging zonder dat hiervoor een verrekening plaatsvindt), passende werkzaamheden voor anderen te verrichten. 4.2 Financiële doorrekening consequenties afvloeiingsregelingen Van de in de vorige paragraaf vermelde regelingen zijn de financiële consequenties vanaf het moment van afvloeiing bepaald. Het betreft hoofdzakelijk de kosten van FPU- en pensioenaanvullingen, salariskosten algemene dienst, andere overeengekomen ontslagvergoedingen en verplichtingen in het kader van de werkloosheidswet (voorheen wachtgeld). Niet alle kosten zijn exact in beeld te brengen. Met name in het geval van (boven)wettelijke werkloosheid zijn de kosten afhankelijk van de (mogelijkheden voor) re-integratie van de betreffende (twee) personen in het arbeidsproces. Door eventuele re-integratie in het arbeidsproces bestaat de mogelijkheid dat deze kosten op termijn lager uitvallen. Eén van deze personen, die na ontslag recht had op een werkloosheidsuitkering, heeft deze pas recentelijk aangevraagd aangezien betrokkene zich binnen 1 maand na ontslag ziek had gemeld. Bij de andere persoon, vallend onder de werkloosheidwetgeving, heeft waterschap Aa en Maas de re-integratieverplichting op zich genomen. De mogelijkheden voor re-integratie zijn in beide gevallen moeilijk in te schatten, waardoor het maximale financiële risico is doorgerekend. Niet meegenomen zijn de kosten gemaakt voorafgaand aan het moment van afvloeiing, de kosten van de totstandkoming van de afvloeiingsregelingen, eventuele re-integratiekosten en afrekening van openstaande verplichtingen en rechten zoals verlofrechten. Tegenover de kosten staan in enkele gevallen opbrengsten. Zo is één medewerker via een gespecialiseerd bureau gedetacheerd bij een externe partij, waar een opbrengst tegenover staat. Met een andere (ex)medewerker is een regeling getroffen, waarbij detachering heeft plaatsgevonden en waarbij kosten mede gedragen worden door andere partijen. In het eerste geval worden de opbrengsten maandelijks afgerekend. In het tweede geval heeft tot op heden nog geen enkele verrekening met derden plaatsgevonden, hoewel het waterschap hiertoe volgens afspraak vanaf 2004 wel nota s voor had kunnen uitbrengen. De nog niet gedeclareerde vordering is inmiddels opgelopen tot (exclusief BTW). De afwikkeling van overeengekomen afspraken is in het laatste geval niet adequaat. Daar waar de omvang van deze opbrengsten redelijkerwijs in te schatten zijn is hiermee financieel rekening gehouden. Met één persoon, geplaatst in algemene dienst en waarmee is overeengekomen dat dit algemene dienstverband voor de periode tot FPU- of pensioengerechtigde leeftijd van toepassing is, is nadrukkelijk afgesproken dat van betreffende persoon verwacht wordt werk te zoeken. In de regeling is opgenomen dat informatie die nodig is om deze inspanningsverplichting te verantwoorden gevraagd of ongevraagd verstrekt moeten worden. De rekenkamer heeft waargenomen dat het waterschap over 2006 bij betreffende persoon navraag heeft gedaan naar de ondernomen inspanningen en verworven inkomsten. Uit de reactie blijkt dat volgens betreffende persoon (in algemene zin verwoord) inspanningen zijn verricht, maar geen inkomsten gegenereerd. Daarnaast is een anti-cumulatiegrens overeengekomen van 120%. Aangezien er geen indicatie is van hetgeen de inspanningen in de toekomst op kunnen leveren zijn de kosten hiervoor maximaal doorgerekend. Voor de aanvulling van FPU en pensioen zijn, met name ten behoeve van de uitvoer van afspraken in het sociaal statuut, begin 2004 door het waterschap mantelovereenkomsten afgesloten bij ABP en Loyalis. De overeenkomsten zijn namens het waterschap aangegaan door de griffier-directeur. Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 16

18 Op grond van de Wet Openbaarmaking uit Publieke middelen gefinancierde Topinkomens (WOPT), welke nader is toegelicht in paragraaf 3.3, heeft waterschap Aa en Maas over het jaar 2006 aan de rapportageplicht richting het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voldaan. In het verslagjaar 2006 is de norm niet overschreden. De norm was vastgesteld op per fte (fulltime-equivalent). Dit bedrag beslaat de som van de beloningscomponenten belastbaar loon, de totale pensioenafdracht, alle overige voorzieningen betaalbaar op termijn (zoals levensloop) en ontslagvergoedingen voor zover deze geen deel uitmaken van het belastbaar loon. De kosten en opbrengsten over de periode van 1 januari 2004 tot en met 1 januari 2007 zijn, met in acht name van bovenstaande opmerkingen, bepaald. Aangezien de getroffen regelingen ook toekomstige financiële consequenties hebben is vervolgens bepaald wat de omvang van deze toekomstige financiële verplichtingen is. Deze toekomstige reeks van kosten en opbrengsten is contant gemaakt naar de datum 1 januari 2007 op basis van een rentevoet van 4% per jaar. In onderstaande tabel worden de financiële consequenties van de getroffen afvloeiingsregeling weergegeven. Tabel maximale financiële consequentie getroffen afvloeiingsregelingen (bedragen afgerond op 1.000) type kosten opbrengsten overige salariskosten (bovenwettelijke) detachering overige pensioenaanvullinaanvulling FPU- ontslagvergoeding Dienst) WW (Algemene periode Totaal tot 1 januari vanaf 1 januari Totaal De totale (gerealiseerde en toekomstige) maximale kosten die voortvloeien uit de getroffen afvloeiingsregeling in de periode 1 januari 2004 tot 1 januari 2007 bedragen ruim 4,7 miljoen. Van dit bedrag is reeds 1,8 miljoen aan kosten gerealiseerd in de periode vanaf 1 januari 2004 tot 1 januari 2007 en worden nog maximaal 2,9 miljoen aan kosten verwacht in de periode vanaf 1 januari 2007 tot het moment waarop de in het onderzoek betrokken getroffen afvloeiingsregelingen eindigen. Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 17

19 4.3 Besluitvorming tot ontslag Het antwoord op de vraag wie binnen de waterschap Aa en Maas bevoegd is voor het overeenkomen van ontslagregelingen en ontslagbesluiten is niet eenduidig. Om een beeld te geven van de opvattingen die hierover bestaan wordt onderstaand verslag gedaan van de opvattingen van de betrokkenen en bevindingen naar aanleiding van dossieronderzoek. Bevindingen uit interviews Navraag over dit onderwerp bij de Dijkgraaf, het hoofd bestuurszaken, het hoofd P&O en het cluster Juridische zaken leverde de volgende (verschillende) opvattingen: Uitleg 1: De griffier-directeur is gemandateerd om namens DB ontslagbesluiten te nemen indien sprake is van standaard situaties (inclusief Sociaal Statuut). Zodra er echter sprake is van regelingen/overeenkomsten (waaronder financiële prikkels e.d.) om een ontslag te bespoedigen is de directeur niet automatisch gemandateerd en dient het DB hierover eerst een beslissing te nemen. Dit kan leiden tot een mondeling mandaat om een regeling en ontslagbesluit te nemen. Hiervan wordt volgens geïnterviewde altijd melding gemaakt in de (vertrouwelijke) notulen van betreffende DB vergaderingen. Uitleg 2: Omdat in de mandaatregeling de ontslagbevoegdheid niet is gemandateerd, met uitzondering van ontslag van medewerkers met een tijdelijke aanstelling, ligt deze bevoegdheid standaard bij het DB. Wel is het zeer aannemelijk dat voor het treffen van regelingen/overeenkomsten om een ontslag te bespoedigen per geval een mondeling mandaat is verstrekt aan de griffier-directeur. Volgens deze geïnterviewde dient dit vastgelegd te zijn in de (vertrouwelijke) DB verslagen. Uitleg 3: Theoretisch zijn zelfs afdelingshoofden, conform de mandaatregeling 2004, bevoegd om, namens het DB, ontslagbesluiten te nemen van medewerkers binnen de eigen afdeling, op grond van de formulering het uitvoering geven aan rechtspositieregelingen uit de mandaatregeling. In de praktijk heeft altijd de voormalige griffier-directeur deze taak op zich genomen en voor zover de geïnterviewde - die nooit aanwezig was bij DB overleggen - het kan beoordelen heeft de voormalige griffier-directeur het DB altijd op een of andere manier geïnformeerd. Uitleg 4: Volgens Ambtenaren Wet en de SAW ligt de ontslagbevoegdheid standaard bij het DB. Via een mandaatregeling kan deze bevoegdheid worden gemandateerd, echter in de mandaatregeling 2004 is hier, volgens de toenmalige opsteller van de mandaatregeling, niet iets over opgenomen met die intentie. Ieder ontslagbesluit, dan wel iedere mandatering rondom ontslag zou eerst in DB behandeld moeten worden. Bevindingen uit het aanvullend dossieronderzoek Mede vanwege bovengenoemde varianten is specifiek gezocht naar wie formeel bevoegd is tot het nemen van ontslagbesluiten. In paragraaf 3.2 is de relevante interne en externe weten regelgeving op dit vlak weergegeven. In de SAW (artikel bevoegdheid en ingangsdatum, zie ook paragraaf 3.2) is opgenomen dat hetzelfde bestuursorgaan dat een medewerker in zijn laatstelijk functie heeft benoemd deze persoon ook kan ontslaan. Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 18

20 In het Sociaal Statuut is opgenomen (bij Artikel 4.5 Ontslag) dat het bestuursorgaan een boven-formatief geplaatste medewerker eervol kan ontslaan op grond van artikel ontslag bij reorganisatie van de SAW. Het Sociaal statuut is formeel vastgesteld in 2003 door beide fusiepartners. Hierbij is geen melding gemaakt van eventuele mandatering van bovengenoemde ontslagbevoegdheid. In de Mandaatregeling 2004, welke door het DB is vastgesteld op 11 mei 2004, is geen expliciet mandaat opgenomen betreffende ontslag. In het verslag van DB-vergadering van 24 maart 2004 is specifiek mandaat gegeven aan de griffier-directeur om verzoeken in het kader van Sociaal Statuut Artikel 5.2 lid e af te handelen (betreft verzoeken om deel non-activiteit voor niet-bovenformatieven van 55 jaar of ouder). Ontslagbesluiten c.q. aanstellingen in algemene dienst aangetroffen in personeelsdossiers zijn getekend door de griffier-directeur namens het DB. In een enkel geval door loco-griffier c.q. loco-directeur én dijkgraaf. In het dossieronderzoek zijn tevens de notulen van de DB vergaderingen bestudeerd evenals een aantal vertrouwelijke DB-notulen. In de ter beschikking gestelde notulen is van vier in het onderzoek betrokken afvloeiingsregelingen in de notulen een expliciete melding aangetroffen. Uit deze meldingen kan herleid worden dat er over de betreffende personen is gesproken, echter wat er exact besproken en besloten is, is niet uit de notulen herleidbaar. Overall bevinding met betrekking tot bevoegdheid tot het nemen van ontslagbesluiten De rekenkamercommissie vindt het aannemelijk dat de uitleg onder nummer 2 de uitleg is zoals deze werd beoogd met de thans geldende mandaatregeling. De rekenkamer acht het onwaarschijnlijk dat het nemen van ontslagbesluiten gemandateerd is aan afdelingshoofden. Het feit dat het aanstellen van personeel expliciet in de mandaatregeling is opgenomen terwijl het verlenen van ontslag (m.u.v. tijdelijk personeel) niet expliciet is vermeld sterkt deze opvatting. De rekenkamercommissie concludeert in elk geval dat binnen de organisatie geen éénduidig beeld bestaat over wie nu precies wanneer bevoegd is tot het nemen van ontslagbesluiten (en het overeenkomen van onderliggende individuele regelingen). De praktijk laat zien dat de voormalige griffier-directeur overwegend handelde alsof hij volledig mandaat had en het DB informeerde daar waar en wanneer hij het van toepassing achtte. Hierbij dient de kanttekening geplaatst te worden dat mogelijkerwijs het DB voor individuele gevallen een mondeling mandaat aan de griffier-directeur heeft verstrekt. De rekenkamercommissie heeft dit echter niet altijd kunnen vaststellen. 4.4 Rechtmatigheid De rechtmatigheid van de personele uitgaven van afvloeiingsregelingen is beoordeeld. Een uitgave is rechtmatig als deze tot stand is gekomen in overeenstemming met de wet- en regelgeving. Daarbij is op de ontslagregeling welke getroffen is met de voormalige voorzitter een limitatief rechtspositiebesluit van toepassing. Bij de wet en regelgeving, relevant voor alle andere ontslagregelingen, heeft de wetgever meer beleidsruimte aan de werkgever gelaten. Ontslagregeling medewerkers De rekenkamercommissie acht het van groot belang dat de werkgever de wettelijk aanwezige beleidsruimte op een transparante wijze invult. Alleen dan kan de werkgever zich Onderzoeksrapport Afvloeiingsregelingen - Rekenkamercommissie - Waterschap Aa en Maas 19