G32 Omgevingswet Positiepapier: Ambtelijke reactie op de 4 AMvB s

Transcriptie

1 G32 Omgevingswet Positiepapier: Ambtelijke reactie op de 4 AMvB s Aanleiding In het kader van de Omgevingswet zijn de concept AMvB s en de nota s van toelichting ter preconsultatie aan de VNG als koepelorganisatie van de Nederlandse gemeenten beschikbaar gesteld. De VNG heeft deze informatie op het ROM-netwerk gedeeld met de betrokken gemeenten en deze gevraagd antwoord te geven op rond 40 concrete vragen. Veel gemeenten vanuit de G32 hebben tot 13 november een reactie aan de VNG gestuurd. Status ambtelijke reactie G32 Om de belangen van de G32 te behartigen is -ongeacht de hoge tijdsdruk- een gezamenlijke reactie op de vier AMvB s op hoofdlijnen uitgewerkt. Op basis van de gemeentelijke reacties richting de VNG heeft een team met vertegenwoordigers van de gemeenten Apeldoorn, Haarlemmermeer, Enschede, Zaanstad en Zwolle de onderstaande kernpunten samengevat. De ambtelijke G32 reactie dient als voorbereiding en inbreng voor het VNG overleg op 18 november De VNG vertegenwoordigd de Nederlandse gemeenten en stemt haar reactie inhoudelijk af met de G32 en de G4. Het voorliggende positiepapier is het resultaat van ambtelijke samenwerking en is niet bestuurlijk vastgesteld. De kernpunten van de G32 reactie De reactie op de concept AMvB s beperkt zich tot de hoofdpunten aan de hand van een zestal thema s. Deze thema s zijn door de G32 in het kader van de Omgevingswet benoemd als belangrijke aandachtspunten en sluiten aan bij de eerder geformuleerde urgentiepiramide van de G Bestuurlijke afwegingsruimte en flexibiliteit De G32 bepleit bestuurlijke afwegingsruimte en flexibiliteit om gemeentelijke ambities op het gebied van gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie te kunnen verwezenlijken. In de vier AMvB s is op verschillende manieren uitwerking gegeven aan dit onderwerp, onder andere door ruimte in de regels te bieden en verschillende vormen van maatwerk toe te passen. Door de terughoudende opstelling van de rijksoverheid aan de hand van het sturende principe decentraal, tenzij krijgt de lokale overheid meer ruimte en flexibiliteit om passende planologische kaders voor verschillende gebiedstypologieën te ontwikkelen. Het veranderende karakter van het omgevingsplan met de mogelijkheid van het stellen van meer open normen biedt in verband met het loslaten van de 10 jaarstermijn een meerwaarde voor met name de ontwikkel- of transformatiegebieden in het stedelijk gebied. De verwachting is dan ook dat de diversiteit van regelingen tussen gemeenten en tussen verschillende gebieden toe zal nemen naargelang het beoogde ambitieniveau (beschermen of ontwikkelen). In het kader van de bestuurlijke afwegingsruimte wordt het opnemen van de experimenteerbepaling en de Stad- en milieubenadering positief ontvangen.

2 Tot nu toe ontbreekt de uitwerking van het hoofdstuk over uitnodigingsplanologie in de Nota van toelichting, net zoals belangrijke inhoudelijke onderwerpen die via aanvullende wetten worden geregeld, zoals geluid, geur, bodem en grond en eigendom. Juist deze onderwerpen zijn cruciaal om een inschatting te kunnen maken over de daadwerkelijke reikwijdte van de bestuurlijke afwegingsruimte. De kerninstrumenten van de Omgevingswet kennen nieuwe mogelijkheden en veranderen van karakter. Een belangrijk onderdeel van het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte zou bestaan uit het opnemen van bandbreedtes bij milieunormen. Hierdoor zou meer gebiedsgericht kunnen worden gewerkt. Het feit dat deze bandbreedtes nog niet zijn opgenomen maakt de beoordeling in deze fase lastig. De benadering van (milieu-)onderwerpen door te werken met ruime bandbreedten wordt door de G32 gefavoriseerd, omdat hierdoor zowel flexibiliteit, bestuurlijke afwegingsruimte als ook gebruiksgemak vorm kan worden gegeven. Onderzoekslasten kunnen tevens adequaat worden beperkt. Er ontstaat ruimte voor bestuurlijke afweging en lokaal maatwerk. In de AMvB s wordt maatwerk op verschillende manieren benaderd in maatwerkvoorschriften, -regels, gebiedsgericht en specifiek maatwerk. Om de duidelijkheid en het gebruiksgemak van de regelingen te vergroten, is de G32 voorstander van een nadere toelichting op het toepassingsbereik van de kerninstrumenten. Hierdoor krijgen de gemeenten in de toelichting handvatten over de mogelijkheden en de afbakening van de intenties van de wetgever. Belangrijk onderdeel van de bestuurlijke afwegingsruimte is de integrale belangenafweging. Door de brede reikwijdte van de fysieke leefomgeving is het proces en de onderbouwing van de integrale gebiedsgerichte afweging cruciaal in de voorbereiding van de besluitvorming. Het principe van rekening houden met biedt weliswaar ruimte in de inhoudelijke afweging, maar is onduidelijk en vaag geformuleerd. Het gebruiksgemak kan beter, ook met als doel om de onderzoekslasten te beperken. In de vier AMvB s zijn de ladder van duurzame verstedelijking en de regeling omtrent de MER belangrijke afwegingskaders om te komen tot een integrale afweging. De instrumenten zijn reeds verbeterd, maar in het kader van het gebruiksgemak (en daarmee het verbeterdoel van de wet) kunnen deze nog nader worden uitgediept. Concreet gaat het bij de MER om het terugbrengen van de onderzoekslasten. Deze lijken juist zwaarder te zijn geworden ten opzichte van de huidige regeling. Bij de ladder voor duurzame verstedelijking is er onduidelijkheid over de kwalitatieve benadering en de invulling van het begrip actuele regionale behoefte. Aan de duur van het omgevingsplan wordt geen termijn gekoppeld, terwijl de regionale behoefte aan verandering onderhevig is. Voor complexe of politiek gevoelige projecten en gebiedsontwikkelingen onderschrijft de G32 de meerwaarde van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Bij soortgelijke projecten zijn regelmatig veel belangen in het geding die beter aan de voorkant via participatie, zienswijzen of mediation kunnen worden opgelost in plaats van achteraf via de juridische procedures. Daarnaast moet de burger in de reguliere procedure, naast het bezwaar en (hoger)beroepstraject, bij een niet omkeerbare situatie schorsing verzoeken bij de rechter. De kosten voor de burger zijn dan aanzienlijk. De termijn van 8 weken schept voor complexe of politiek gevoelige projecten een verkeerd beeld over de doorlooptijden en het besluitvormingsproces. De gemeenten zien zich zelf als bevoegd gezag aan zet om over het wel of niet toepassen van een uitgebreide voorbereidingsprocedure te bepalen, gezien de lokale kennis en de verantwoordelijkheid voor een zorgvuldige belangenafweging.

3 2. Bevoegdheidsverdeling De G32 benadrukt het belang van een duidelijke bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende overheidslagen en de bevoegde gezagen. Het verbeterdoel van de Omgevingswet om de regels inzichtelijker en gebruiksvriendelijker te maken heeft hier raakvlakken mee. Immers zijn inzichtelijke en gebruiksvriendelijke regels essentiële onderdelen van een duidelijke bevoegdheidsverdeling. Het wordt dan ook positief ontvangen dat er in de AMvB s en nota s van toelichting veel aandacht is besteed aan de bevoegdheidsverdeling. Desondanks zijn er een aantal aandachtspunten die wij in dit kader naar voren brengen. In het algemeen wordt opgemerkt dat er onduidelijkheid is over de ketensamenwerking van partijen in de fysieke leefomgeving, waaronder de provincies, waterschappen, veiligheidsregio s en regionale uitvoeringsdiensten (RUD s). De onderlinge samenwerking en de verschillende taak- en rolopvattingen van partijen dienen onderling nader uitgewerkt te worden. Een visie of handvatten met oog op gewenste verhoudingen ontbreken. Niet in alle gevallen is evident duidelijk welk bestuursorgaan het bevoegd gezag is. Bijvoorbeeld het opnemen van een afzonderlijk vergunningstelsel voor het afwijken van een provinciale verordening kan onduidelijkheid tot gevolg hebben. Dit zou bij enkelvoudige afwijkingen ook in de lijn van instructieregels kunnen. De bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenten en de provincies is in de AMvB s uitgewerkt, maar de begrenzing aan de bevoegdheden van de provincie (het provinciaal belang) is breed geformuleerd en laat veel beleidsruimte aan de provincie. Verwacht wordt dat er veel variatie zal ontstaan in de uitleg van dit begrip, met gevolgen voor het detailniveau van de provinciale verordening. Verwezen wordt naar de huidige casuïstiek over de ladder voor duurzame verstedelijking waarvoor het provinciaal beleid veel variatie in detailniveau kent. De invulling van het begrip substantieel provinciaal belang is cruciaal in verband met de bestuurlijke afwegingsruimte op lokaal niveau. De bevoegdheidsverdeling tussen gemeenteraad en College van B&W verdient nog de aandacht in de AMvB s vanuit de Trias Politica. Vooral met oog op het duale stelsel, waarbij de gemeenteraad een kaderstellende, wetgevende en controlerende rol heeft en het College van B&W een uitvoerende taak. Met oog op de uitgebreide procedures zal hier nog expliciet naar moeten worden gekeken. Meer in de lijn met algemene regels en het duale stelsel is dat de gemeenteraad een duidelijk kader in het omgevingsplan vaststelt, waarin beoordelingsregels in geval van afwijking worden opgenomen. Een afwijking binnen deze kaders valt dan onder de uitvoerende taak van B&W. In het geval dat er duidelijk wordt afgeweken van het gestelde kader van de gemeenteraad, zou de gemeenteraad zich hierover doorslaggevend moeten kunnen uitspreken. In hoe verre snelheid in procedures en besluitvorming kan worden bevorderd is in hoge mate afhankelijk van de rolopvatting van de gemeenteraad zelf. 3. Financiële uitvoerbaarheid & kostenverhaal De financiële uitvoerbaarheid en het kostenverhaal zijn door de G32 eerder benoemd als belangrijke aandachtspunten in relatie tot gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie. De Omgevingswet en de vier AMvB s zijn ondersteunend aan de samenwerking met marktpartijen en andere initiatiefnemers in de stad. De G32 beoordeelt de contouren van de regeling als positief, vooral de betere afstemming tussen planvorming, financiële afspraken en uitvoering. De AMvB s bieden de mogelijkheid om het kostenverhaal te faseren en op het juiste moment financiële afspraken te

4 kunnen maken met initiatiefnemers. De regels over het gebiedsgerichte kostenverhaal en het verschuiven van het kostenverhaal naar de vergunningverlening zijn verbeterd. Het wordt verwacht dat deze instrumenten de gemeenten meer mogelijkheden geven om ontwikkelingen mogelijk te maken. Er zijn in het kader van de financiële uitvoerbaarheid echter ook aandachtspunten. De bovenplanse verevening en de bijdrage ruimtelijke ontwikkeling worden gezien als belangrijke instrumenten die samenhangende ontwikkelingen op verschillende locaties mogelijk maken. De G32 is dan ook van mening dat de bovenplanse verevening en de bijdrage ruimtelijke ontwikkeling een plek verdienen in de AMvB s. Uit de AMvB s wordt het vereiste detailniveau van de exploitatieregels nog niet inzichtelijk. Het is onduidelijk op welke wijze de proportionaliteit (één van de ppt-criteria) in de praktijk moet worden uitgewerkt. Aanbevolen wordt hier in de nota van toelichting dieper op in te gaan. Daarnaast is er nog onduidelijkheid over planschade en nadeelcompensatie. De planschaderegels moeten nog worden uitgewerkt. De G32 benadrukt dat hier goede invulling aan gegeven moet worden die niet knelt met uitnodigingsplanologie. Bij voorkeur wordt aangesloten bij het proces van gebiedsontwikkeling, waarin in lijn met het kostenverhaal ook het doorschuiven van de planschade/nadeelcompensatie naar de vergunningverlening tot de mogelijkheden zou kunnen behoren. 4. Rechtsbescherming Onder de Omgevingswet en met de vier AMvB s wordt er gezocht naar een nieuwe balans tussen flexibiliteit en rechtsbescherming. De G32 hecht veel waarde aan samenwerking en participatie aan de voorkant van het besluitvormingsproces in plaats van juridische procedures aan de achterkant. Bij ontwikkelingsgerichte omgevingsplannen kan het werken met open normen en beleidsregels als onderdeel van de beoordelingsregels voor vergunningverlening ruimte bieden voor nieuwe ontwikkelingen. Deze nieuwe manier van werken kan op gespannen voet staan met het verbeterdoel van de wet om voorspelbaarheid en duidelijkheid te creëren voor de bewoners of andere belanghebbenden. De rechtszekerheid verschuift in dit geval naar de vergunningverlening. De G32 pleit voor een brede belangenafweging in het voortraject van complexe besluiten. Vanuit rechtsbescherming en integrale belangenafweging is dit wenselijk en voorkomt het juridische procedures en kosten. Het amendement dat in het besluit aangegeven moet worden hoe met de belangen van belanghebbenden is omgegaan is een stap in de goede route. 5. Onderzoekslasten Het terugdringen van onderzoekslasten is een van de verbeterdoelen van de Omgevingswet. Het doorschuiven van de onderzoekslasten naar de vergunningaanvraag wordt dan ook positief ontvangen. Dit wordt gezien als een verlichting omdat niet alle planologische mogelijkheden tot in detail moeten worden onderzocht op uitvoerbaarheid. In de integrale afweging van het omgevingsplan zijn echter globale onderzoeken noodzakelijk om het besluit te onderbouwen. Bij de G32 is de houding kritisch over de daadwerkelijke lastenverlichting op het gebied van de onderzoekslasten. Dit is mede gebaseerd op de ervaringen met de pilots onder de Chw. De integrale afweging (incl. gezondheid) maakt besluitvorming en onderbouwing complex en vraagt om een

5 andere benadering van het onderzoek en afwegingskader. Op het gebied van de MER en de duurzaamheidsladder is de eerste conclusie dat de voorgestelde regelingen niet tot lastenverlichting bijdragen. 6. Implementatie: Aan de slag met de Omgevingswet De G32 is actief betrokken bij de implementatie van de omgevingswet. Sommige gemeenten zijn al op verschillende manieren bezig met de Omgevingswet. De economische crisis was onder andere aanleiding om na te denken over hervormingen, cultuurverandering en uitnodigingsplanologie. Met pilots onder de Chw en andere experimenten kan alvast in de geest van de wet gewerkt worden. Belangrijk aandachtspunt is om gemeenten vooruitlopend op de wet in staat te stellen om alvast in de geest van de wet te kunnen werken. Dit punt heeft raakvlakken met de huidige wetgeving: De actualiseringsverplichting van bestemmingsplannen op grond van de Wro (10 jaarstermijn met legessanctie) bindt veel personele capaciteit en kennis in de organisatie. Het werken in de oude geest belemmert de voorbereidingen op de nieuwe Omgevingswet. Concreet voorstel is om de legessanctie te schrappen. Onder de huidige wetgeving kunnen gemeenten al veel voorbereidend werk doen om in de geest van de wet te werken. Gemeenten die een grote ambitie hebben kunnen via de Chw projecten aanmelden. Het voorstel is om dit makkelijker en sneller te organiseren, waardoor gemeenten meer ruimte krijgen om aan de slag te gaan met bijvoorbeeld een bestemmingsplan plus of een omgevingsplan met brede reikwijdte (ook wel omgevingsplan genoemd). Voor een doeltreffend implementatietraject is het belangrijk dat wordt vastgehouden aan de doorlooptermijn zoals deze is opgenomen in het Bestuursakkoord Implementatie Omgevingswet. De G32 benadrukt in dit kader het belang van de Invoeringswet en de aanvulling van de ontbrekende thema s uit de AMvB s. Deze aspecten zijn essentieel voor het in kaart brengen van de impact van de wet en het opstellen van een plan van aanpak. Ter voorbereiding op de Omgevingswet worden de volgende punten ingebracht: Leesbaarheid van de AMvB s en nota s van toelichting kan beter voor de implementatie. Het is nog gefragmenteerd en veel inhoud is nog niet compleet. Het Digitaal Stelsel is cruciaal voor de invoering van de wet. Het digitaal stelsel is voorwaardelijk om de ambities van de wet tot uitvoering te brengen. De fasering van het digitaal stelsel is in verband met praktische uitvoerbaarheid en risicobeheersing een logische keuze. Het eindbeeld van het digitaal stelsel moet echter wel duidelijk zijn, zodat gemeenten hier bij investeringen in systemen rekening mee kunnen houden en tijdig kunnen voorsorteren. De Invoeringswet moet ruim voor inwerkingtreding van de Ow bekend zijn. De planning is afhankelijk van de inhoud. Gemeenten wensen in de voorbereiding voornamelijk meer duidelijkheid over de kerninstrumenten en de uitwerking in prototypen. De ervaringen in het kader van pilots onder de Chw kunnen hierbij helpen.

6 Met dank aan de inbreng van de volgende gemeenten: Gemeente Amersfoort Gemeente Apeldoorn Gemeente Breda Gemeente Enschede Gemeente Haarlemmermeer Gemeente Helmond Gemeente Leeuwarden Gemeente Lelystad Gemeente Tilburg Gemeente Venlo Gemeente Zaanstad Gemeente Zwolle