Sociaal- Economische Raad ADVIES. Commissie Consumentenaangelegenheden. Verkoop op afstand van financiële diensten 99/09

Transcriptie

1 Sociaal- Economische Raad ADVIES Commissie Consumentenaangelegenheden Verkoop op afstand van financiële diensten 99/09

2 Verkoop op afstand van financiële diensten Advies over het richtlijnvoorstel voor verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten Uitgebracht aan de Ministers van Justitie en van Financiën en de Staatssecretaris van Economische Zaken Publicatienummer 9, 30 augustus 1999

3 Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). Voorts is de SER betrokken bij de uitvoering van enkele wetten, zoals de Vestigingswet bedrijven 1954, de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf en de Wet op de ondernemingsraden. De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. De SER is samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede uit onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele daarvan zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, waar u onder meer aantreft: de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws. 1999, Sociaal-Economische Raad Alle rechten voorbehouden. Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding. Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus LK Den Haag Telefoon: Telefax: ser.info@ser.nl Internet: ISBN X / CIP 2

4 Inhoudsopgave Samenvatting 5 1. Inleiding Samenvatting richtlijnvoorstel Europese en Nederlandse regelingen voor de verkoop van financiële diensten Is er wel of geen Europese regeling gewenst? Inleiding Voorstel van de Europese Commissie Standpunt van de CCA Inleiding Economische aspecten Juridische aspecten Uitvoeringsvorm richtlijnvoorstel Toepassingsgebied Bescherming contractpartijen Inleiding Bedenktijd vóór of na sluiten van de overeenkomst Informatieverstrekking aan de consument Overige beschermingselementen 44 Bijlagen 1. De adviesaanvraag van de minister van Justitie mede namens de minister van Financiën en de staatssecretaris van Economische Zaken Samenstelling van de Commissie voor Consumentenaangelegenheden Samenstelling van de Werkgroep Internationale Consumentenaangelegenheden 55 3

5 4

6 Samenvatting Inleiding In oktober 1998 heeft de Europese Commissie een voorstel gepubliceerd voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten (bancaire, verzekerings- en investeringsdiensten). De minister van Justitie heeft op 14 januari 1999, mede namens de minister van Financiën en de staatssecretaris van Economische Zaken, over dit voorstel het advies gevraagd van de Commissie voor Consumentenaangelegenheden (CCA) van de SER. Het betreft de principiële vraag naar de noodzaak van dit richtlijnvoorstel, gelet op de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, met het oog op de werking van de interne markt dan wel vanuit een oogpunt van consumentenbescherming, en voorts vragen over uitvoeringsaspecten als het toepassingsgebied van het voorstel en het gekozen beschermingsinstrumentarium. CCA: Europese regeling nodig voor de interne markt Doel van het voorstel is volgens de Europese Commissie het vrije verkeer van dergelijke diensten in de interne markt te bevorderen, daarbij de Europese consumenten op een hoog niveau te beschermen en voorts bij alle marktpartijen het vertrouwen te wekken voor de verdere ontwikkeling van dergelijke diensten, vooral die in elektronische vorm (bijvoorbeeld via Internet). De CCA onderschrijft deze doelstelling. De interne markt is immers op dit terrein nog onvoldoende tot ontwikkeling gekomen, onder meer vanwege valutarisico s. De komst van de euro zal het aantal grensoverschrijdende financiële transacties ook in de consumentensfeer zeer zeker doen toenemen, en daarmee de noodzaak daarvoor regels op te stellen. Een Europese regeling op dit terrein vormt bovendien een logische aanvulling op de al bestaande Europese regeling op het terrein van verkoop op afstand van goederen en niet-financiële diensten aan consumenten (richtlijn 97/7). Europese regeling van verkoop op afstand van financiële diensten kan leiden tot een grotere transparantie, vooral ten aanzien van de prijs-kwaliteitverhouding, op deze deelmarkt. Dit komt niet alleen de consument ten goede, maar evenzeer de relatief efficiënte Nederlandse banken en verzekeringsmaatschappijen. Ook het ontstaan van een level playing field op EU-niveau kan gezien hun relatief stevige positie slechts in het voordeel werken van de Nederlandse bank- en verzekeringssector. 5

7 Conventionele technieken voor communicatie op afstand zoals telefoon, fax en post zijn van oudsher gebruikelijk bij de verkoop van financiële diensten. Dit zal in de toekomst voorlopig wel zo blijven, al zullen nieuwe elektronische media zoals Internet stellig ook hier verder terrein winnen. Consumenten kunnen hierdoor 24 uur per dag op de persoonlijk gewenste tijdstippen, en in het algemeen ook efficiënter en sneller dan op de traditionele wijze, financiële diensten betrekken. Voorts ontstaan door ICT voor aanbieders van dergelijke diensten nieuwe mogelijkheden om de consument te benaderen en voor tussenpersonen in de financiële sector nieuwe uitdagingen om meerwaarde te leveren in de sfeer van distributie of vertegenwoordiging. Het creëren van vertrouwen bij alle marktpartijen voor de verdere ontwikkeling van financiële diensten in elektronische vorm is dan ook voor de CCA een belangrijk motief voor een Europese regeling op dit terrein. In het voetspoor van de elektronische media kan die regeling de verkoop op afstand via de gebruikelijke technieken telefoon, fax en post wél meenemen. CCA betreurt versnippering Het voorstel wijkt vanwege het specifieke karakter van financiële diensten op een aantal punten af van de algemene richtlijn 97/7. Bovendien bestaat grote onduidelijkheid over zijn relatie tot een ander richtlijnvoorstel, dat voor electronic commerce. Zoals het er nu uitziet zullen de lidstaten drie verschillende richtlijn(voorstell)en elk met eigen rechten en plichten voor partijen en met allerlei kleine nuances op drie verschillende momenten moeten implementeren. De CCA betreurt deze versnippering in de Europese regelgeving voor de verkoop op afstand. Dit kan namelijk leiden tot rechtsonzekerheid bij marktpartijen, zowel bij aanbieders als afnemers, en een gebrek aan transparantie op de markt. Bij transparante regelgeving op dit terrein zijn niet alleen de marktpartijen gebaat maar evenzo de wetgever. CCA: vereenvoudig de Europese regelgeving Tegen deze achtergrond zou de CCA graag zien dat de (voorgenomen) Europese regelgeving zal worden vereenvoudigd. Op de korte termijn is het zaak om de drie verschillende regimes goed op elkaar af te stemmen en te coördineren, zodat bij de implementatie van de regelingen een werkbare oplossing in de nationale wetgeving kan worden gerealiseerd. Waar dit maar enigszins mogelijk is, zou in elk geval parallelliteit moeten bestaan tussen de onderhavige Europese richtlijn en de algemene richtlijn, mét een open oog voor de kenmerkende verschillen tussen de verkoop op afstand van goederen en financiële diensten. Op middellange termijn zou vervolgens kunnen worden overwogen of het, mede gelet op de ervaringen van de marktpartijen met de drie regimes, zinvol is te komen tot een uniforme aanpak voor alle verkoop op afstand in één Europese (kader)regeling. Feit is in ieder geval dat de nieuwe communicatietechnie- 6

8 Samenvatting ken zoals Internet bij uitstek een grensoverschrijdend karakter hebben. De behoefte aan verdergaande Europese harmonisatie op dit terrein zal dan ook naar verwachting alleen maar kunnen toenemen. Voorts zou in een eventuele Europese (kader)regeling voor alle verkoop op afstand zoveel mogelijk aansluiting moeten worden gezocht bij zelfregulering. Overigens had het voorliggende voorstel in ruimere mate bij zelfregulering kunnen aansluiten dan nu is gebeurd (namelijk alleen op het punt van de buitengerechtelijke geschillenbehandeling). Deel van de CCA voor minimumharmonisatie, deel voor totale harmonisatie Over het in de onderhavige richtlijn toe te passen systeem van harmonisatie en daarmee samenhangend de rechtsgrondslag wordt binnen de CCA verschillend gedacht. Een deel van de CCA 1 hecht aan de toepassing in de richtlijn van een systeem van minimumharmonisatie. Eén Europese basiswetgeving voor de verkoop van financiële diensten op afstand dient volgens dit deel verdergaande nationale wetgeving op dat terrein onverlet te laten, mits die nationale regels daadwerkelijk bedoeld zijn om de belangen van consumenten te beschermen en geen verkapte handelsbelemmeringen vormen. Dit deel kiest voor artikel 153 EG- Verdrag als rechtsgrondslag: toepassing van minimumharmonisatie is in dat geval, anders dan bij artikel 95, gegarandeerd. Een ander deel van de CCA 2 ziet het interne-marktartikel 95 van het EG-Verdrag, rechtsbasis van de algemene richtlijn 97/7, ook hier als de geschikte rechtsgrondslag. Europese richtlijnen op basis van dit artikel dienen volgens dit deel niet alleen een onbelemmerd aanbod te creëren op de interne markt, maar ook de consument op een hoog niveau te beschermen in de gehele EU. Kijkend vanuit een verbetering van de interne markt is dit deel daarbij vóór een systeem van totale harmonisatie (de lidstaten mogen geen strengere nationale bepalingen invoeren of handhaven). CCA: eens met regeling van alle technieken Het voorstel heeft betrekking op alle technieken voor communicatie op afstand bij financiële diensten: de gebruikelijke conventionele technieken als telefoon, fax en post én de nieuwe technieken als Internet. De CCA is het eens met dit brede toepassingsgebied. Bij communicatie in real time via Internet kan de consument voordat hij er erg in heeft al snel ergens aan vastzitten en bij verkoop op afstand via de conventionele technieken stijgt het risico dat de consument onnadenkend een beslissing neemt nu daarbij allerlei nieuwe 1 Bestaande uit de consumentenleden en de onafhankelijke leden Franken, Groenman, Hondius, Lodders-Elfferich en Mortelmans. 2 Bestaande uit de ondernemersleden. 7

9 marketingmethoden worden gehanteerd. Een extra reden om óók de conventionele technieken in de Europese regeling mee te nemen is gelegen in het immateriële karakter van financiële diensten, wat maakt dat deze in zekere zin altijd op afstand worden verstrekt en waardoor het ook minder zichtbaar is wat precies van de verkoper mag worden verwacht. Dergelijke risico s zijn in elk geval aanzienlijk kleiner bij verkoop op afstand van een financiële dienst wanneer partijen een bestendige relatie onderhouden. Daarom kan de CCA instemmen met het voorstel om het toepassingsgebied tot nieuw gesloten overeenkomsten te beperken. Overigens is zij op één punt vóór versmalling van het voorstel. Het zou alleen moeten gaan om overeenkomsten waarbij uitsluitend van technieken voor communicatie op afstand gebruik wordt gemaakt. Nu vallen contracten welke deels in fysieke aanwezigheid van partijen totstandkomen ook onder de werkingssfeer van het voorstel. De CCA acht dit niet terecht, het risico voor de consument van snel ergens aan vastzitten of onnadenkend een beslissing nemen is dan namelijk beperkt. CCA: tussenpersonen niet over één kam scheren De definitie beschouwt zowel degene die de financiële dienst daadwerkelijk verleent als de tussenpersoon als leverancier van deze dienst. Blijkbaar gaat de definitie dus uit van een systeem van tussenpersonen die aan de kant van de leverancier staan en dus niet van onafhankelijke tussenpersonen, zoals in Nederland (deze zijn niet in dienst van de leverancier en treden ook niet namens hem op). De CCA acht het zinvol in het voorstel een tussenpersoon aan de kant van de leverancier (een agent ) met deze gelijk te stellen: hij is immers diens juridische vertegenwoordiger. Lastiger ligt het bij de onafhankelijke tussenpersonen. Hun grote rol in de praktijk van de financiële dienstverlening pleit ervoor hen op te nemen in de richtlijn. Vanwege hun eigen juridische positie en ook omdat de accenten in hun verantwoordelijkheden per financiële sector verschillen gaat de voorkeur van de CCA uit naar een eigen plaats in de richtlijn voor onafhankelijke tussenpersonen, met verplichtingen losgekoppeld van die van de leverancier. Dit maakt het tevens mogelijk om binnen één Europese regeling tot een heldere afbakening van de respectieve verantwoordelijkheden van leverancier en onafhankelijke tussenpersoon te komen, zodat de consument niet tussen de wal en het schip valt. Voor hem gaat het immers om één (op afstand gesloten) financiële dienstverlening. De onafhankelijke tussenpersonen mogen al met al niet over één kam worden geschoren met de vertegenwoordigers van de leveranciers, maar ook niet met elkaar. Daarmee komen we toe aan de opvatting van de CCA over de verschillende elementen van het beschermingsinstrumentarium: de bedenktijd vóór of na sluiten van de overeenkomst, de informatieverstrekking aan de consument, de ongevraagde levering van financiële diensten, de ongevraagde toepassing van be- 8

10 Samenvatting paalde technieken voor communicatie op afstand (cold calling) en de regels voor de beslechting van geschillen. Bij cold calling wordt contact met de consument opgenomen zonder diens voorafgaande instemming. CCA: algemeen herroepingsrecht in plaats van bedenktijd Een vaste wettelijke bedenktijd vóór het sluiten van de overeenkomst zoals die in het voorstel zou voor de sector geheel nieuw zijn, zelfs voor het gehele Nederlandse contractenrecht. De voorgestelde vaste bedenktijd achteraf zou minder nieuw zijn: een herroepingsrecht bestaat al bij sommige financiële diensten en ook daarbuiten. De CCA vreest dat een vaste wettelijke bedenktijd vóóraf in de praktijk tot verwarring en onduidelijkheid zou leiden, ook omdat de overeenkomst die wordt aangegaan nog steeds volgens nationaal recht zal worden geregeld. Deze bedenktijd zou volgens haar dan ook moeten vervallen en moeten worden vervangen door een algemeen herroepingsrecht achteraf. Dit komt in de plaats van het nu voorgestelde geclausuleerde herroepingsrecht: alleen wanneer het contract werd getekend vóórdat de contractvoorwaarden waren meegedeeld of wanneer de consument tijdens zijn bedenktijd onder onredelijke druk werd gezet. Dit laatste is trouwens moeilijk te bewijzen. Een eenduidige herroepingsperiode past ook goed in de belevingswereld van de consument. Deze heeft dan namelijk een contract dat in beginsel reeds gelding heeft en staat sterker dan bij een bedenktijd ten aanzien van niet meer dan een offerte. Dat de consument dan al een contract heeft, maakt het herroepingsrecht overigens ook gevoelig voor fraude en oneigenlijk gebruik. Dit geldt speciaal voor de zogenoemde rente- en marktgevoelige financiële diensten. De consument zou kunnen trachten door van dat recht gebruik te maken het risico van een wijziging in de rente of de andere marktomstandigheden eenzijdig op de leverancier af te wentelen. De richtlijn dient daarvoor naar de mening van de CCA een oplossing te bieden die recht doet aan de belangen van de leverancier en de bona fide consument, mogelijk via een apart regime. Uitbreiding informatierechten consument Volgens het voorstel moet de ondernemer vóór het sluiten van de overeenkomst alle contractvoorwaarden verstrekken. Vergeleken met de huidige Nederlandse regelingen betekent dit een uitbreiding van de informatierechten van de consument die een financiële dienst afneemt. De samenhang met het richtlijnvoorstel electronic commerce een algemeen aandachtspunt van de CCA versterkt dit beeld. 9

11 CCA bepleit limitatieve lijst met informatie-elementen Behalve een algemeen herroepingsrecht na het sluiten van de overeenkomst acht de CCA ook het instrument van voorlichting aan de consument vooraf een goed alternatief voor de wettelijke bedenktijd. De informatie-eisen in het voorstel dienen naar haar oordeel zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande praktijk en geldende regelingen, met name de algemene richtlijn 97/7, zij het dat er juist op dit terrein van de informatieverplichtingen bepaalde uitzonderingen voor financiële diensten gerechtvaardigd kunnen zijn. Eén lijst van generieke informatievereisten zou immers geen recht doen aan de soms grote onderlinge verschillen tussen financiële diensten. De CCA pleit er daarom voor in de Europese regeling een limitatieve lijst van aspecten op te nemen waarover bij bepaalde financiële diensten in ieder geval informatie moet worden verstrekt. Een goede aanzet daarvoor vormt het amendement op het richtlijnvoorstel van het Europees Parlement dat de ondernemer tot het geven van informatie over elf genoemde aspecten zou verplichten in een samenvatting van de voornaamste contractvoorwaarden. Daaraan ware naar de mening van de CCA toe te voegen dat uitsluitingen van de lijst mogelijk zijn in geval er (zoals bij levensverzekeringen) een specifieke richtlijn bestaat. Een dergelijke limitatieve lijst van te verstrekken informatie-elementen kan voorts als vertrekpunt dienen voor zelfreguleringsoverleg over daarbovenop te verstrekken vrijwillige informatie. CCA: eens met bescherming tegen ongevraagde levering De CCA kan zich in de voorgestelde bescherming van de consument tegen de nadelige gevolgen van ongevraagde levering van financiële diensten vinden, mede vanwege de parallellie met de algemene richtlijn 97/7. CCA: lidstaten geen opties ten aanzien van cold calling De lidstaten hebben volgens het voorstel de keuze uit twee opties om cold calling tegen te gaan: opt-in (deze communicatiemethode mag alleen als de consument hierom vraagt) en opt-out (de methode is akkoord zolang de consument niet nee zegt). De CCA vraagt zich af of dit punt, dat al geregeld is in de ISDN-richtlijn, nogmaals geregeld moet worden en vindt voorts dat, als men het toch opneemt, de lidstaten beter geen opties kunnen worden gelaten. CCA: akkoord met regels voor beslechting van geschillen, bewijslast niet regelen De CCA gaat akkoord met het voorstel dat de lidstaten een aantal passende en doeltreffende klachten- en verhaalsprocedures moeten opstellen voor de verkoop van financiële diensten op afstand. Het gaat daarbij om gerechtelijke procedures, met een collectief actierecht voor consumenten- én ondernemersorganisaties, én buitengerechtelijke procedures. Ook is zij akkoord met het voorstel 10

12 Samenvatting de regeling toe te voegen aan de lijst van Europese richtlijnen waarbij consumentenorganisaties grensoverschrijdende verbodsacties mogen instellen op grond van een richtlijn uit De nationale beslechting van consumentengeschillen op financieel terrein, ook wanneer deze op afstand worden gesloten, is overigens in Nederland al afdoende geregeld. Bij gerechtelijke procedures geldt volgens het voorstel een strikte omkering van de bewijslast ten gunste van de consument. Dit wijkt af van het flexibele bewijsrechtsysteem in Nederland. De CCA geeft er de voorkeur aan om in de onderhavige richtlijn, net als in de algemene richtlijn 97/7, het punt van de bewijslast ongeregeld te laten. Marktpartijen in Nederland kunnen met het flexibele bewijsrecht in het BW goed uit de voeten. Voor geval de voorgestelde strikte omkering van de bewijslast toch gehandhaafd zou worden, merkt de CCA subsidiair op dat de leverancier dan moet kunnen volstaan met aannemelijk te maken dat hij zijn verplichtingen heeft nageleefd, in plaats van deze te moeten bewijzen, wat soms zelfs niet eens mogelijk is. 11

13 12

14 1. Inleiding In oktober 1998 heeft de Europese Commissie een voorstel gepubliceerd voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten (bancaire, verzekerings- en investeringsdiensten). Doel van het voorstel is het vrije verkeer van dergelijke diensten in de interne markt te waarborgen, daarbij de Europese consumenten op een hoog niveau te beschermen en voorts bij alle marktpartijen het vertrouwen te wekken voor de verdere ontwikkeling van dergelijke diensten, vooral die in elektronische vorm (bijvoorbeeld via Internet). De minister van Justitie heeft op 14 januari 1999, mede namens de minister van Financiën en de staatssecretaris van Economische Zaken, over dit voorstel het advies gevraagd van de Commissie voor Consumentenaangelegenheden (CCA) van de SER. Het betreft de principiële vraag naar de noodzaak van dit richtlijnvoorstel, gelet op de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, met het oog op de werking van de interne markt dan wel vanuit een oogpunt van consumentenbescherming, en voorts vragen over uitvoeringsaspecten als het toepassingsgebied van het voorstel en het gekozen beschermingsinstrumentarium (zie bijlage 1). De CCA heeft haar vaste Werkgroep Internationale Consumentenaangelegenheden (WICA) verzocht het advies voor te bereiden (zie voor hun samenstelling bijlagen 2 en 3). Zij heeft het advies vastgesteld in haar vergadering van 30 augustus Het verslag van deze vergadering kan worden opgevraagd bij het SER-secretariaat. In het advies wordt eerst het richtlijnvoorstel samengevat en afgezet tegen bestaande en voorgestelde Europese en Nederlandse regelingen (hoofdstuk 2 en 3). Daarna komen de vragen uit de adviesaanvraag aan de orde: moet er wel of niet een EG-regeling voor dit onderwerp komen (hoofdstuk 4) en, zo ja: welke vorm en inhoud moet deze richtlijn krijgen (hoofdstuk 5). 13

15 14

16 2. Samenvatting richtlijnvoorstel Achtergrond van het voorstel Het voorstel vormt een aanvulling op de Europese richtlijn op afstand gesloten overeenkomsten (97/7), waarvan financiële diensten om twee redenen waren uitgezonderd. Eerst moest worden nagegaan in hoeverre de bestaande richtlijnen op het gebied van de financiële diensten de consument reeds vergelijkbare bescherming bieden als deze richtlijn 97/7. Bovendien diende in een regeling met het specifieke karakter van de financiële diensten rekening te worden gehouden. De CCA had zich eerder, reagerend op een expliciete vraag van het kabinet over financiële dienstverlening, op het standpunt gesteld dat alle goederen en diensten waarbij sprake is van op afstand gesloten overeenkomsten onder de werkingssfeer van een Europese richtlijn op dat terrein zouden moeten vallen, maar vond ook dat voor bepaalde financiële diensten met name verzekeringen uitzonderingen op bepaalde verplichtingen uit de richtlijn wenselijk kunnen zijn (zonder deze te specificeren) 1. Uit bestudering van de bestaande Europese richtlijnen op financieel gebied blijkt nu dat veel van de beginselen uit richtlijn 97/7 daarin niet zijn terug te vinden, zo stelt de Europese Commissie in de toelichting bij haar voorstel 2. De aan de consument te verstrekken informatie is een apart punt. Daarvoor blijken in de bestaande richtlijnen juist al diverse bepalingen te bestaan. Probleem daarbij is dat déze zouden overlappen met gedetailleerde bepalingen als die in richtlijn 97/7. Daar komt bij dat het vaststellen analoog aan die richtlijn van een lijst van vooraf te verstrekken informatie welke op de verschillende vormen van financiële diensten is afgestemd uiterst moeilijk schijnt, aldus de Europese Commissie. Over het specifieke karakter van financiële diensten merkt zij voorts in de toelichting bij haar voorstel op dat dit voortvloeit uit hun bijzondere juridische aard het enig tastbare is de overeenkomst zelf, deze krijgt vorm in immate- 1 SER/CCA, Advies over het voorstel van de Europese Commissie voor een richtlijn betreffende de bescherming van de consument bij op afstand gesloten overeenkomsten (SER-publicatie 93/34). 2 Alleen het beginsel van de schriftelijke bevestiging en het beginsel van het herroepingsrecht bestaan reeds voor een enkele vorm van financiële dienst. Voor levensverzekeringen geldt zowel het beginsel van schriftelijke bevestiging als dat van het herroepingsrecht, voor consumentenkrediet geldt alleen dat eerste beginsel. 15

17 riële rechten en plichten uit hun complexiteit, het belang van de verbintenissen en de juridische consequenties die zij voor de consument kunnen hebben. Daarom zijn volgens haar bijzondere bepalingen op het gebied van de verkoop op afstand van financiële diensten gerechtvaardigd. In hoeverre hier sprake is van bijzondere bepalingen moge blijken uit de navolgende opsomming van de belangrijkste elementen van het richtlijnvoorstel, mede gelet op richtlijn 97/7. Het hoofdstuk sluit af met een beschouwing over zijn relatie tot het richtlijnvoorstel betreffende bepaalde juridische aspecten van de elektronische handel in de interne markt (hierna voorstel electronic commerce genoemd) van november Werkingssfeer (artikel 1 en 2) Het voorstel beoogt een methode voor de verkoop van financiële diensten te reglementeren (namelijk de verkoop op afstand), niet de inhoud daarvan. De richtlijn is voorts alleen van toepassing op de eerste van een reeks opeenvolgende verrichtingen c.q. aparte verrichtingen die over de tijd gespreid worden uitgevoerd (zoals het openen van een bankrekening). Een bijlage bij het voorstel bevat een indicatieve opsomming van 16 op de consument gerichte bancaire, verzekerings- en investeringsdiensten. Rechten en plichten van partijen (artikelen 3 t/m 10) Voor en na het sluiten van de overeenkomst op afstand wordt de consument beschermd tegen het overhaast nemen van een beslissing zonder goed geïnformeerd te zijn. De consument heeft 14 dagen bedenktijd om alle contractvoorwaarden te bestuderen voordat hij een contract aangaat. Hij ontvangt deze schriftelijk of op een voor hem toegankelijke en leesbare duurzame drager (op een computerdiskette, CD-rom of de harde schijf van zijn computer wanneer de voorwaarden via zijn verzonden) 4. De consument heeft voorts het recht om zich zonder boete en zonder opgaaf van reden uit een eenmaal gesloten contract terug te trekken, wanneer dit werd getekend vóórdat hem de contractvoorwaarden waren meegedeeld of wanneer hij tijdens zijn bedenktijd onder onredelijke druk werd gezet. Ook hiervoor geldt een termijn van 14 dagen, behalve bij hypotheken, levensverzekeringen en pensioenen: daarvoor 3 De CCA heeft gelijktijdig met het onderhavige advies een advies vastgesteld over het richtlijnvoorstel electronic commerce (SER/CCA-advies De elektronische handel in de interne markt van 30 augustus 1999, publicatienr. 99/10). 4 Eerder in dit hoofdstuk is opgemerkt dat de informatieverplichtingen in dit voorstel minder gedetailleerd (moeten) zijn dan die in richtlijn 97/7. Het voorstel bevat bijvoorbeeld geen bevestiging achteraf van de vooraf te verstrekken informatie, zoals in richtlijn 97/7. Een dergelijke bevestiging zou in een groot aantal gevallen niet in overeenstemming zijn met de praktijk rond het sluiten van overeenkomsten over financiële diensten, aldus de Europese Commissie. 16

18 Samenvatting richtlijnvoorstel geldt een termijn van 30 dagen 5. Overigens geldt een aparte regeling voor financiële diensten waarvan de prijs onderhevig is aan marktschommelingen waarop de leverancier geen invloed kan uitoefenen, zoals effecten en valutatransacties 6 (maar niet geldleningen). Van bedenktijd en herroepingsrecht wordt de consument bij het sluiten van de overeenkomst in kennis gesteld. Wanneer de consument gebruikmaakt van zijn herroepingsrecht, kan hij verplicht worden de leverancier voor de reeds geleverde diensten te betalen; aanvullende kredietovereenkomsten vervallen 7. Verder bevat het voorstel enkele rechten en plichten van partijen in specifieke situaties. Ten eerste: wanneer bestelde financiële diensten geheel of gedeeltelijk niet leverbaar zijn, heeft de consument recht op teruggave van geld. Ten tweede: de levering op afstand van financiële diensten aan de consument zonder dat deze hierom heeft verzocht is verboden. En ten derde: beperkingen en voorwaarden worden gesteld aan het gebruik door de dienstverlener van bepaalde vormen van communicatie op afstand. Zo gelden beperkingen voor cold calling, waarbij contact met de consument wordt opgenomen zonder diens voorafgaande instemming 8. De consument kan van al deze rechten geen afstand doen: de voorgestelde bepalingen hebben een dwingend karakter. Geschillen (artikel 12 en 13) Passende en doeltreffende klacht- en verhaalsprocedures moeten worden opgesteld met het oog op de beslechting van geschillen tussen leveranciers en consumenten. De procedures voor de gewone rechter of administratieve instanties moeten ook open staan voor overheidsinstanties en voor consumenten- en ondernemersorganisaties consumentenorganisaties moeten bovendien grensoverschrijdende verbodsacties kunnen instellen terwijl het voorstel beoogt de buitengerechtelijke beslechting van grensoverschrijdende geschillen te vergemakkelijken door de lidstaten te verplichten geschillencommissies et ce- 5 Dit is een belangrijke afwijking van richtlijn 97/7, die alleen een herroepingsrecht achteraf kent. Het herroepingsrecht is dus beperkt tot twee situaties, terwijl ditzelfde recht in richtlijn 97/7 geen beperkingen kent. Maar richtlijn 97/7 bevat dan ook geen bedenktijd vooraf. De herroepingstermijn voor de consument van 14 dan wel 30 dagen staat tegenover de generieke termijn van zeven werkdagen van het herroepingsrecht in richtlijn 97/7 c.q. van drie maanden wanneer de ondernemer verzuimd heeft de op grond van die richtlijn door hem vóór het sluiten van de overeenkomst te geven informatie achteraf schriftelijk te bevestigen. 6 Voor dergelijke diensten geldt een aparte bepaling van bedenktijd en deze diensten zijn voorts van het herroepingsrecht uitgesloten. Dat laatste geldt ook voor overeenkomsten van minder dan 1 maand, met één uitzondering: levensverzekeringsovereenkomsten. Alleen voor die overeenkomsten geldt dus wel een herroepingsrecht. 7 Richtlijn 97/7 bepaalt de betaling door de consument bij gebruikmaken van zijn herroepingsrecht op hoogstens de terugzendkosten; aanvullende kredietovereenkomsten vervallen ook in die richtlijn. 8 Richtlijn 97/7 bevat soortgelijke voorschriften inzake ongevraagde mededelingen en ongevraagde levering van diensten en ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de consument. 17

19 tera tot onderlinge samenwerking aan te moedigen 9. Het is daarbij aan de leverancier te bewijzen dat hij zijn verplichtingen inzake voorlichting van de consument over de contractvoorwaarden heeft nageleefd en dat deze heeft ingestemd met het sluiten van de overeenkomst 10. Dat het voorstel alléén op dit punt van de buitengerechtelijke geschillenbeslechting aansluit bij zelfregulering is een belangrijke afwijking van richtlijn 97/7 11. Totale harmonisatie Het voorstel gaat (anders dan richtlijn 97/7) uit van het systeem van totale harmonisatie: de lidstaten mogen geen strengere nationale bepalingen invoeren of handhaven. Volgens de toelichting bij het voorstel blijkt het nodig regels voor een algemene harmonisatie vast te stellen waarmee een hoog niveau van bescherming van de consumenten op de door de richtlijn geharmoniseerde gebieden wordt bereikt. Electronic commerce Voor de beoordeling van het onderhavige voorstel is behalve zijn relatie met richtlijn 97/7 tevens relevant zijn relatie tot het richtlijnvoorstel electronic commerce, dat op online-levering van financiële én niet-financiële diensten en goederen van toepassing is. Het onderhavige voorstel, dat verzending van de contractvoorwaarden van financiële diensten via toestaat, is in lijn met een hoofdregel uit het voorstel electronic commerce dat contracten elektronisch moeten kunnen worden afgesloten. Inhoudelijk ligt de relatie anders. Het onderhavige voorstel bevat (net als richtlijn 97/7) informatieverplichtingen die specifiek betrekking hebben op de overeenkomst, zoals de prijs en alle contractvoorwaarden. De algemene informatie die een ondernemer op grond van het voorstel electronic commerce voor zijn klanten en de toezichthouders beschikbaar moet houden betreft, in aanvulling hierop, met name informatie over de dienstverlener zelf 9 Richtlijn 97/7 spreekt over passende en doeltreffende middelen in plaats van over passende en doeltreffende klacht- en verhaalsprocedures, geeft eveneens aan de genoemde instanties een actierecht en zwijgt over het aanmoedigen van grensoverschrijdende samenwerking. 10 Op dit punt wijkt het voorstel af van richtlijn 97/7: de omkering van de bewijslast is daar optioneel en hier verplicht voor de lidstaten. In haar toelichting op dit punt wijst de Europese Commissie op de navolgende bepaling uit de Europese richtlijn oneerlijke bedingen uit 1993: Wanneer de verkoper stelt dat een standaardbeding het voorwerp is geweest van afzonderlijke onderhandeling, dient hij dit te bewijzen. 11 In de preambule van richtlijn 97/7 stelt de Europese wetgever dat het van belang is dat de basisregels van dwingende aard van die richtlijn waar wenselijk worden aangevuld met vrijwillige zelfregulering door het betrokken bedrijfsleven, overeenkomstig Aanbeveling 92/295 EEG van de Europese Commissie betreffende gedragscodes voor de bescherming van de consument bij op afstand gesloten overeenkomsten. De lidstaten moedigen waar nodig beroepsorganisaties aan om de consumenten in te lichten over hun gedragscodes, zo bepaalt richtlijnartikel

20 Samenvatting richtlijnvoorstel (over zijn identiteit: van naam tot BTW-nummer). Oók als er geen contract is moet de dienstverlener die laatste informatie beschikbaar stellen, aldus de Europese Commissie in haar toelichting. Dat laatste lijkt ook te gelden voor de informatie die volgens dat voorstel moet worden verstrekt bij commerciële communicatie. De commerciële communicatie zelf moet duidelijk als zodanig herkenbaar zijn en ook de persoon voor wiens rekening deze plaatsvindt. Meer in het algemeen bestaat de samenhang of samenloop hierin dat de specifieke eisen in het onderhavige voorstel voor de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten met voor de consument behalve een recht op informatie ook een bedenktijd, een herroepingsrecht, een recht bij ongevraagde levering en bij ongevraagde toepassing van bepaalde technieken voor communicatie op afstand en een klachtrecht op een heel basaal niveau worden aangevuld met enkele algemene eisen voor het sluiten van contracten langs elektronische weg uit het voorstel electronic commerce (wat ook geldt voor richtlijn 97/7) 12. Een ander verschil is dat het voorstel electronic commerce deels het karakter heeft van totale harmonisatie (net als het onderhavige voorstel in haar geheel) en deels van minimumharmonisatie (net als richtlijn 97/7 in haar geheel). Ten slotte zij erop gewezen dat beide voorstellen (wederom net als richtlijn 97/7) het toepasselijk recht bij verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten ongemoeid laten, hoewel enerzijds het onderhavige voorstel wél in artikel 11 lid 3 de IPR-relevante bepaling bevat dat partijen niet voor het rechtsstelsel van een derde land mogen kiezen en anderzijds het voorstel electronic commerce wél bepalingen bevat over het toepasselijk recht bij elektronische transacties maar daarvan zijn contractuele verplichtingen betreffende door de consumenten gesloten contracten uitgesloten. Inmiddels heeft de Europese Commissie op 23 juli 1999 een gewijzigd voorstel gepubliceerd (zie kader op p. 20), na bespreking in het Europees Parlement van haar aanvankelijke voorstel. Het onderhavige CCA-advies is nog op dat aanvankelijke voorstel gebaseerd. 12 Contracten moeten elektronisch kunnen worden afgesloten, maar de consument dient wel goed te worden geïnformeerd: zo moet de aanbieder van tevoren beschrijven welke verschillende stappen nodig zijn voordat het contract formeel is gesloten en moet de ontvanger van de dienst toegang kunnen krijgen tot van toepassing zijnde gedragscodes. Voorts verheldert het voorstel op wélk moment het contract wordt gesloten (websites moeten zijn ingericht als een aanbod). Het laat echter tevens de volle vrijheid aan beroeps- of bedrijfsmatige partijen hiervan af te wijken. 19

21 Gewijzigd richtlijnvoorstel De Europese Commissie heeft in haar nieuwe voorstel de meeste van de amendementen van het Europees Parlement in eerste lezing (bij resolutie van 5 mei 1999) overgenomen. De belangrijkste wijzigingen betreffen de bedenktijd voor de consument, in combinatie met de informatieverschaffing, en het herroepingsrecht. De consument moet volgens het nieuwe voorstel vóór het sluiten van de overeenkomst tijdig op 16 punten over inlichtingen beschikken (wat een uitbreiding betekent ten opzichte van de 11 informatiepunten van het Europees Parlement, zie p. 44 van het advies). Met deze nieuwe informatieregeling vervalt in het nieuwe voorstel de vaste bedenktijd vooraf. Voorts bevat het nieuwe voorstel een algemeen (dus niet meer geclausuleerd) herroepingsrecht voor de consument. En ten slotte kunnen de lidstaten volgens het nieuwe voorstel kiezen voor een herroepingstermijn van 14 tot 30 dagen (in plaats van 14 dagen als hoofdregel en 30 dagen voor enkele specifieke productgroepen). Rechtsgrondslag en systeem van harmonisatie blijven het interne-marktartikel 100A (nu: 95 vanwege de invoering van het nieuwe EG-Verdrag) respectievelijk totale harmonisatie. 20

22 3. Europese en Nederlandse regelingen voor de verkoop van financiële diensten Inleiding In hoofdstuk 2 is het richtlijnvoorstel geplaatst in de context van een bestaande en een voorgestelde EG-regeling voor verkoop op afstand. Alvorens haar standpunt over het voorstel te bepalen, onderzoekt de CCA in dit hoofdstuk in hoeverre het aansluit bij bestaande en voorgestelde Nederlandse regelingen al dan niet van communautaire oorsprong voor de verkoop van financiële diensten. Veelal gelden deze ongeacht de wijze waarop de financiële dienst wordt verkocht, zowel in de aanwezigheid van partijen als op afstand. Dát er zodoende voor de verkoop van financiële diensten op afstand al langere tijd regelingen bestaan hangt nu juist samen met het immateriële karakter van dergelijke (en andere) diensten, wat maakt dat deze in zekere zin altijd al op afstand worden verstrekt. Dit in tegenstelling tot de verkoop van goederen, waarbij vanwege hun materiële karakter de face-to-face-verkoop over de toonbank nog steeds het meest gebruikelijk is en regelingen voor de verkoop op afstand pas van recente datum zijn. Dit verschil in karakter tussen diensten en goederen vertaalt zich ook in de aard van de prestaties welke van de ondernemer mogen worden verwacht. Het is bij de verkoop van diensten minder zichtbaar wat precies van de leverancier mag worden verwacht, terwijl het verschil tussen face-to-face en op afstand verkoop van deze diensten niet zo groot is. Bij tastbare goederen is de aard van de prestatie, bijvoorbeeld de informatieverplichting, vaak makkelijker vast te stellen en is het verschil tussen face-to-face en op afstand verkoop navenant groter. De behoefte aan aparte regelingen voor verkoop op afstand is door deze twee factoren bij diensten, waaronder financiële diensten, relatief minder groot dan bij goederen. Bancaire diensten De Wet op het consumentenkrediet (waarin de Europese richtlijn op dat terrein is geïmplementeerd) bevat noch bepalingen over een bedenktijd noch over een herroepingsrecht. Hetzelfde geldt voor de Algemene bankvoorwaarden van de Nederlandse Vereniging van Banken, waarin veel aspecten van ban- 21

23 caire diensten, óók die op afstand, zijn geregeld 1. Beide bevatten wél een algemene zorgplicht voor de dienstverlener, waaruit informatieverplichtingen kunnen voortvloeien 2. Verder zij nog gewezen op de Gedragscode hypothecaire financieringen en de Erecode van de Vereniging van Financieringsondernemingen in Nederland (VFN), beide in aanvulling op de Wet consumentenkrediet. Deze bevatten tal van bepalingen over een goede voorlichting door de betrokken aanbieders; punten als bedenktijd en herroepingsrecht komen in de codes niet voor. De geschillenbeslechting in de bancaire sector vindt plaats bij wege van bindend advies. Voor geschillenbeslechting op basis van de Algemene Bankvoorwaarden fungeert de Geschillencommissie Bankzaken en voor die op basis van de Gedragscode hypothecaire financieringen de Geschillencommissie met diezelfde naam. Beide zijn aangesloten bij de Stichting Geschillencommissies voor Consumentenzaken. Klachten over niet-naleving van de Erecode van de VFN worden behandeld door haar Commissie van Toezicht, die eveneens uitspraak doet in de vorm van bindend advies. Voorts is onlangs een wet van kracht geworden die het mogelijk maakt de verstrekking van informatie door kredietinstellingen aan het publiek te verbeteren 3. Aanleiding voor deze regeling was het gebrek aan transparantie voor de consument met betrekking tot de door de kredietinstellingen gehanteerde methoden van valutering en derhalve ook ten aanzien van de kosten die valutering voor de consument met zich brengt. De wet maakt het mogelijk regels te stellen betreffende het informeren van het publiek over aspecten van de aangeboden producten en diensten die voor de markttransparantie van belang zijn, zoals inzicht in aanbieder, product, kosten, rendement, risico, klachtenregeling, garantieregeling, voorschriften inzake reclame en productpresentatie. Betreffende valutering zal, voordat wordt overgegaan tot het stellen van regels, eerst met de sector worden overlegd over zelfregulering, aldus de Memorie van Toelichting. 1 Voorzover algemene voorwaarden ontbreken zijn allereerst de BW-regelingen voor de bijzondere overeenkomsten van toepassing, zoals 7.1 Koop en ruil, 7.7 Opdracht in het algemeen of lastgeving in het bijzonder en 7.9 Bewaarneming. Ontbreekt een dergelijke regeling, dan worden de algemene delen van het BW toegepast, in het bijzonder de regeling van het betalen van een geldsom (art. 6: ) en die van zakelijke zekerheden (art. 3: ). 2 Respectievelijk: de kredietgever c.q. -bemiddelaar mag niet in strijd handelen met hetgeen van een goed kredietgever c.q. -bemiddelaar in het maatschappelijk verkeer mag wordt verwacht; de bank dient bij haar dienstverlening de nodige zorgvuldigheid in acht te nemen en zal daarbij naar beste vermogen met de belangen van de cliënt rekening houden. 3 Wet van 3 april 1999 houdende wijziging van de Wet toezicht kredietwezen 1992 teneinde de verstrekking van informatie aan het publiek te verbeteren (Staatsblad 1999 nr. 201). 22

24 Europese en Nederlandse regelingen voor de verkoop van financiële diensten Verzekeringsdiensten De Wet toezicht verzekeringsbedrijf (WTV) geeft de verzekeringnemer bij individuele overeenkomsten van levensverzekering met een looptijd van meer dan zes maanden geen bedenktijd, maar wel een herroepingsrecht gedurende een periode van twee weken vanaf het tijdstip dat de laatste ervan in kennis is gesteld dat de overeenkomst is gesloten (artikel 53). Deze opzeggingstermijn is dus korter dan die in het onderhavige voorstel voor levensverzekering (dertig dagen). Maakt de verzekeringnemer van dit herroepingsrecht gebruik, dan wordt hij alsook de verzekeraar met ingang van het tijdstip waarop de laatste de opzegging heeft ontvangen, ontheven van alle uit de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen. De herroeping heeft hier dus geen terugwerkende kracht. Bij wijze van zelfregulering heeft het Verbond van Verzekeraars in Nederland zijn leden aanbevolen met ingang van 1 juli 1998 ook voor alle vormen van schadeverzekering voor particulieren met een looptijd van meer dan één jaar een herroepingsrecht gedurende een termijn van zeven dagen na de ontvangst van de polis te hanteren. De herroeping heeft hier wel terugwerkende kracht en overigens wordt de praktische betekenis naar het lijkt beperkt door het feit dat de regeling niet van toepassing is op overeenkomsten waarvan de (voorlopige) dekking met instemming van de verzekeringnemer is ingegaan voordat de herroepingstermijn zou zijn afgelopen. Een soortgelijke beperking bevat de algemene richtlijn 97/7 (in artikel 6 lid 3). Een aantal direct writing verzekeraars biedt al veel langer de verzekeringnemer een herroepingsrecht bij bepaalde vormen van schadeverzekering voor particulieren, een zogenoemde opzichtperiode van 14 dagen. Maakt de verzekeringnemer van zijn herroepingsrecht gebruik, dan eindigt de verzekering met terugwerkende kracht tot de ingangsdatum van de dekking. Gewezen zij voorts op de ministeriële Regeling Informatieverstrekking aan verzekeringnemers 1998, die zowel geldt voor schade- als voor levensverzekeringen; de regels voor die laatste zijn meer specifiek 5. Voor levensverzekeringen heeft bovendien inmiddels de Verzekeringskamer aanvullende beleidsregels opgesteld 6. Voor informele geschillenbeslechting is recentelijk de Stichting Klachteninstituut Verzekeringen opgericht. Binnen dit klachteninstituut vindt bemiddeling plaats door de Ombudsman Levensverzekering en de Ombudsman Schadeverzekering. De tuchtrechtelijke toetsing wordt uitgevoerd door de Raad van Toezicht. Bij de Stichting Klachteninstituut Verzekeringen zijn ook de organisaties 4 In deze wet zijn de zogenoemde derde richtlijnen voor schade- en levensverzekering geïmplementeerd. 5 Deze ministeriële regeling, ter uitvoering van artikel 51 WTV, dateert van 14 juli 1998 (gepubliceerd in Staatscourant 134, van 20 juli 1998). 6 Deze beleidsregels van de Verzekeringskamer gelden per 1 augustus 1999 (gepubliceerd in Staatscourant 34, van 18 februari 1999). 23

25 van tussenpersonen NVA en nbva aangesloten, zodat ook de leden van deze organisaties onder de werking van het klachteninstituut vallen. Effectendiensten (investeringsdiensten) De Wet toezicht beleggingsinstellingen kent noch bepalingen over een bedenktijd noch over een herroepingsrecht 7. Deze wet bepaalt dat de prospectus desgevraagd aan de consument wordt verstrekt. Geschillenbeslechting op basis van zelfregulering vindt plaats door de Klachtencommissie Beursbedrijf: haar uitspraken hebben de vorm van een bindend advies. Conclusie Bij geen enkele vorm van financiële dienst bestaat er thans voor de consument een recht op een bedenktijd, noch op basis van wetgeving noch op vrijwillige basis. Een herroepingsrecht bestaat er alleen voor verzekeringsdiensten, soms wettelijk soms op basis van zelfregulering. Verder bestaan er voor verzekeringen en effectendiensten regels over de informatieverstrekking aan de consument op basis van zelfregulering en wetgeving, terwijl deze bij bancaire diensten onderdeel uitmaken van vrijwillige codes dan wel kunnen voortvloeien uit een wettelijke of vrijwillige algemene zorgplicht. 7 In deze wet is de Europese zogenoemde ICBE-richtlijn geïmplementeerd. ICBE s, een vorm van collectieve beleggingsregelingen, zijn genoemd op de indicatieve lijst van financiële diensten bij het richtlijnvoorstel. 24

26 4. Is er wel of geen Europese regeling gewenst? 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaat de CCA in op de materiële behoefte aan het voorliggend richtlijnvoorstel, in samenhang met de formele bevoegdheidsvraag en de rechtsgrondslagen. Eerst wordt het voorstel van de Europese Commissie belicht, daarna volgt het standpunt van de CCA. Alles bijeen gaat het hier om de principiële vraag 1 van de adviesaanvraag: Acht u, gelet op de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, een richtlijn terzake van overeenkomsten op afstand betreffende financiële diensten noodzakelijk met het oog op de werking van de interne markt, dan wel vanuit een oogpunt van consumentenbescherming? 4.2 Voorstel van de Europese Commissie Formele bevoegdheid De Europese Commissie baseert haar voorstel op artikel 47 lid 2 (vrije vestiging van dienstverleners), 55 (vrij dienstenverkeer) en 95 (interne markt) van het EG- Verdrag 1. Ongetwijfeld heeft deze keuze voor artikel 95 mede te maken met het karakter van het voorstel: de Europese Commissie gaat, zoals gezegd, bij haar voorstel uit van totale harmonisatie; 153 (autonoom consumentenbeleid) van het EG- Verdrag als rechtsbasis zou verplicht tot minimumharmonisatie hebben geleid. Materiële behoefte De Europese Commissie motiveert haar voorstel in de toelichting als volgt. De voordelen van de interne markt, zowel voor de consumenten als voor de leveranciers van financiële diensten, moeten worden versterkt, met voorrang op de markt van op afstand gesloten financiële diensten. Het aanbod van dergelijke producten zal namelijk aanmerkelijk toenemen door de komst van de euro en de ontwikkeling van nieuwe ICT-technieken. Dit zal leiden tot een ruimere keuze ook omdat nieuwe goederen en diensten ontstaan en een betere kwa- 1 Voor de leesbaarheid volgt dit advies, overeenkomstig het nieuwe voorstel van de Europese Commissie, de nieuwe nummering van het EG-Verdrag als gewijzigd bij het Verdrag van Amsterdam. 25

27 liteit-prijsverhouding. De consumenten zullen echter alleen van een interne, goed geïntegreerde markt voor financiële diensten kunnen profiteren als zij hetzelfde beschermingsniveau genieten, ongeacht het land waar ze wonen. Realisatie hiervan draagt ook bij aan een betere integratie van de financiële markten en stimuleert zo de economische groei en de werkgelegenheid, aldus de Europese Commissie. Het voorstel heeft dus tot doel het vrije verkeer van financiële diensten op afstand in de interne markt te waarborgen en daarbij de Europese consumenten op een hoog niveau te beschermen, om zo bij alle marktpartijen het vertrouwen te wekken voor de verdere ontwikkeling van dergelijke diensten, vooral die in elektronische vorm. 4.3 Standpunt van de CCA Inleiding Voor de CCA staan bij het beoordelen van een richtlijnvoorstel altijd twee vragen centraal: is het nodig voor de goede werking van de interne markt en leidt het tot een verbetering van de kwaliteit, samenhang en doorzichtigheid van het recht. Deze economische respectievelijk juridische aspecten van het voorliggende voorstel worden achtereenvolgens behandeld in paragraaf en Economische aspecten CCA: Europese regeling nodig voor interne markt De CCA onderschrijft het doel van het richtlijnvoorstel om op het terrein van verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten het vrije verkeer te bevorderen en waarborgen, de consumenten op een hoog niveau te beschermen en zo vertrouwen te wekken bij alle marktpartijen. De interne markt is immers op dit terrein nog onvoldoende tot ontwikkeling gekomen, onder meer vanwege valutarisico s. De komst van de euro zal het aantal grensoverschrijdende financiële transacties ook in de consumentensfeer zeer zeker doen toenemen, en daarmee de noodzaak daarvoor regels op te stellen. Een Europese regeling op dit terrein vormt bovendien een logische aanvulling op de al bestaande Europese regeling op het terrein van verkoop op afstand van goederen en niet-financiële diensten aan consumenten (richtlijn 97/7). Europese regeling van verkoop op afstand van financiële diensten kan leiden tot een grotere transparantie, vooral ten aanzien van de prijs-kwaliteitverhouding, op deze deelmarkt. Dit komt niet alleen de consument ten goede, maar evenzeer de relatief efficiënte Nederlandse banken en verzekeringsmaatschap- 26