Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs Geldermalsen

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie Integraal Huisvestingsplan Primair Onderwijs Geldermalsen Rekenkamercommissiebrief December

2 Inhoudsopgave pagina 1.Inleiding Aanleiding Vraagstelling Afbakening Opzet 3 2. Inhoudelijke beschouwing Integraal Huisvestingsplan Onderwijs Inleiding Beschouwing van tot op heden met de raad gedeelde informatie Uitwerkingsmogelijkheden 6 3. Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 10 2

3 1. Inleiding 1.1. Aanleiding Aanleiding voor het opstellen van deze rekenkamercommissiebrief is het verzoek vanuit diverse fracties gedaan bij de laatste bijeenkomst d.d tussen leden van de gemeenteraadsfracties en de rekenkamercommissie. In deze bijeenkomst is vanuit fracties het verzoek gedaan om te bezien of er ook ex ante onderzoeken uitgevoerd kunnen worden. Dit in aanloop naar besluitvorming die binnen de gemeenteraad over specifieke onderwerpen juist nog moet plaatsvinden. In dit kader is specifiek het verzoek aan de rekenkamercommissie gedaan om te bezien of dit toepasbaar is voor het integraal huisvestingsplan primair onderwijs zoals dit naar verwachting in februari 2016 in de gemeenteraad aan de orde zal komen Vraagstelling Welke kaders en aandachtspunten zijn voor de gemeenteraad Geldermalsen relevant bij de beoordeling van een door het college aan de raad aangeboden integraal huisvestingsplan onderwijs? 1.3. Afbakening De afbakening van deze rekenkamercommissiebrief beperkt zich tot een beperkte literatuurstudie over Integraal Huisvestingsplannen (hierna verder IHP) en de tot op heden over het IHP gewisselde informatie met raadsleden Opzet De opzet van deze rekenkamercommissiebrief is als volgt. In paragraaf 2 wordt ingegaan op wat een IHP is en hoe deze in zijn algemeenheid kan worden opgezet vormgegeven. Tevens wordt ingegaan op elementen die specifiek zijn c.q. kunnen zijn voor Geldermalsen. Paragraaf 3 sluit af met conclusies en aanbevelingen. 2. Inhoudelijk beschouwing Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 2.1 Inleiding Een integraal huisvestingsplan (IHP) is een instrument voor de gemeente en schoolbesturen om te komen tot een overzicht van de relevante ontwikkelingen in de onderwijshuisvesting voor de komende jaren. Belangrijk aandachtspunt is dat de huisvesting goed aansluit bij de visie en ontwikkelingen, maar ook dat deze zo efficiënt mogelijk is opgezet. In het IHP moet aandacht zijn voor de eisen/wensen en aandachtspunten binnen het onderwijs en aan de leerlingenprognoses. Het IHP moet antwoord geven op de vraag wat de komende jaren op het gebied van onderwijshuisvesting te verwachten is. 3

4 In een IHP besluit de gemeente, na advisering door de schoolbesturen, over de huisvestingsvraagstukken van basisscholen voor de komende jaren. Het doel van een IHP is om: planmatig, integraal en tijdig te zorgen voor adequate onderwijshuisvesting; de meerjarige financiële consequenties van de gekozen vorm van onderwijshuisvesting in beeld te brengen en indicatief consequenties in beeld te hebben voor de fasering van de uitvoering en de investeringskosten Beschouwing van tot op heden gewisselde informatie over het IHP Als basismateriaal om te komen tot een IHP, heeft 19 mei 2015 een beeldvormende bijeenkomst plaatsgevonden voor raadsleden. In de beeldvormende bijeenkomst IHP is aangegeven: De gemeente heeft te maken met krimp van leerlingaantallen in het basisonderwijs. Op de meest recente leerlingenprognose zou het aantal leerlingen met ruim 15 % dalen. Dit vertaalt zich in een verwachte leegstand van 4511 m2 (vergelijkbaar met ongeveer 39 schoollokalen). De gemeente wenst primair een antwoord op de vraag hoe zij om zou moeten kunnen gaan met deze leegstand. Wat is hierin de verantwoordelijkheid van de gemeenten en wat valt onder verantwoordelijkheid van schoolbesturen? In een op te stellen IHP kan onder meer een antwoord worden gegeven op die vraag In de uitnodiging voor deze bijeenkomst is deelnemers gevraagd mee te discussiëren over de reikwijdte van het IHP en de verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeenten en schoolbesturen. In dat kader lagen onderstaande vijf stellingen voor. 1. Een schoolgebouw van 40 jaar of ouder is functioneel niet meer geschikt voor het huidige onderwijs. 2. De gemeente moet alleen doen waarvoor ze wettelijk verantwoordelijk is. 3. Elk schoolgebouw moet een IKC (integraal kindcentrum) zijn (= centrum voor onderwijs en opvang voor 0-12 jarigen). 4. Kwaliteit van onderwijs is belangrijker dan nabijheid van onderwijs. 5. Aanpassing van schoolgebouwen aan Passend onderwijs is een verantwoordelijkheid voor gemeente en schoolbesturen samen. In de op 19 mei 2015 gehouden korte sheetpresentatie is een aantal hoofdlijnen geschetst van de onderwijshuisvestingsituatie in Geldermalsen nu tot en met Dit betrof: - prognose aantal leerlingen en leegstand; - het omgaan met leegstand nu; - de wettelijke situatie vanaf waarbij schoolbesturen verantwoordelijk zijn voor het buitenonderhoud van scholen; 4

5 - waar de gemeente nog voor verantwoordelijk is; - wat de rol van de gemeente kan of moet zijn; - vijftal discussiestellingen (zie hiervoor); - het vervolgproces. In een aparte beeldbepalende bijeenkomst over het IHP zijn door twee inleiders presentaties gehouden. Het betrof presentaties van de heer Pieters namens de gemeente en van de heer Smit namens Fluvium. Deze presentaties bevatten basismateriaal om te komen tot (kaders) voor een IHP PO (primair onderwijs) in Geldermalsen. Kernpunten in deze presentaties waren: Sheets van de heer Pieters - Wel of geen school in de Plantage? Verhuizen hele school uit Meteren naar de Plantage of starten dependance - wil de gemeente Geldermalsen sec de wettelijke taken uitvoeren of juist een beleidsrijke IHP-nota? - Wat is dat beleidsrijke dan? Sheets Fluvium van de heer Smit - Concreet voor de diverse kernen is de situatie per school uitgewerkt dit kan van vraagstukken naar mogelijke oplossingen worden omgewerkt. - Onderwijsvisie: thuisnabijonderwijs - nieuwe wetgeving helpt gemeenten en schoolbestuur om samen dingen slimmer te organiseren De sheetpresentaties alsmede de resultaten van de beeldvormende bijeenkomst bevatten bouwstenen om een IHP voor Geldermalsen verder vorm te geven. Hierna zullen we aan de hand van inzichten en voorbeelden die wij vanuit diverse geraadpleegde IHP s verkregen hebben, een handreiking doen voor verdere uitwerkings- en opzetmogelijkheden van een IHP. Tevens zullen we stilstaan bij de belangrijkste aandachtspunten. 5

6 2.3 Uitwerkingsmogelijkheden Voor het opzetten van een IHP voor Geldermalsen ziet de rekenkamercommissie de volgende keuzes en aandachtspunten. Waar relevant worden hiervoor voorbeelden aangereikt ter illustratie. 1. Separaat strategisch IHP en uitvoeringsihp of een IHP waarin strategie en uitvoering zijn gecombineerd Voor het opstellen van een IHP kan in de aanpak gekozen worden voor twee hoofdroutes: Eerst strategie met daarin de kaders voor onderwijshuisvesting en dan de uitvoering apart Eerst opstellen van een strategisch IHP waarin in nauwe samenwerking tussen schoolbesturen en gemeente de hoofdlijnen, kaders voor de uitvoering van het IHP worden neergezet. Onder punt 2. zijn de mogelijkheden voor de keuzen in deze kaders op hoofdlijnen geschetst. Feitelijk is dit een eerste stap van het IHP en dient daarna op basis daarvan een uitvoeringsihp gemaakt te worden om tot besluitvorming over concrete uitvoering te kunnen komen. Hoe en op welke wijze dit proces wordt ingevuld kan verschillen van een uitvoeringsihp in één vervolgstap samen met schoolbesturen en eventueel andere partners waarbij er afstemming over de uitvoering binnen de gestelde strategische kaders plaatsvindt of twee aparte overlegstappen tussen gemeente en schoolbesturen. Product kan dan bijvoorbeeld zijn één uitvoeringsihp voor Geldermalsen, maar varianten zijn ook denkbaar door te kiezen voor het opstellen van deel uitvoeringsihp en. In de situatie van Geldermalsen is het dan denkbaar dat in lijn met de sheetpresentaties van 15 september 2015 er uitwerkingen komen voor de benoemde gebieden 1. West Geldermalsen. 2. Buurmalsen en Tricht. 3. Meteren, Est, Opijnen. 4. Geldermalsen centrum. 5. Resterende scholen in Neerijnen. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat voor de genoemde gebieden geldt dat Est, Opijnen (gebied 3) en de resterende scholen in Neerijnen (gebied 5) onderdeel uitmaken van de gemeente Neerijnen. Voordeel van deze werkwijze is dat dit in minimaal twee verschillende fasen doorlopen kan worden en minder leidt tot vermenging van hoofdlijnen met uitvoeringsdetails. Een voorbeeld voor deze werkwijze treft u aan bij o.a. de gemeente IJsselstein. Een passage uit dit IHP geeft inzicht in de voorgestane werkwijze. 6

7 Een strategisch IHP is beleidsrijk en heeft een brede insteek. De uitvoering is minder gekoppeld aan de verordening en vindt meer plaats via convenanten en overeenkomsten. Zie Strategie met daarin de kaders voor onderwijshuisvesting en uitvoering in één. Direct een strategisch en op uitvoeringsniveau geschreven IHP in één. Hierbij geldt dan ook dat daarvoor een intensief afstemmingsproces tussen gemeenten en schoolbesturen heeft plaatsgevonden waarbij zowel op strategisch niveau alsook op uitvoeringsniveau tot goede afstemming is gekomen. Een voorbeeld van dit type uitwerking is het IHP van gemeente Lansingerland (zie 2. Uitsluitend wettelijk of beleidsrijker IHP Een gemeente kan een IHP zo dik of zo dun invullen als de gemeente zelf wil. Immers, het kan gaan sec om de invulling van het wettelijk adequaat huisvesten van onderwijs ( een dak boven het hoofd ) of het kan gaan om meer dan wettelijke invulling, zie voorbeelden hiervan hierna. In het op te stellen IHP kan ervoor worden gekozen om primair zichtbaar te maken welke wettelijke taak de gemeente heeft en welke wettelijke taak schoolbesturen en dit als minimumniveau te beschrijven. Daarnaast kan apart inzichtelijk gemaakt worden welke keuzes en mogelijkheden er zijn als gemeente en schoolbesturen als ambitie hebben dit gezamenlijk beleidsrijker in te voeren. Het maken van de expliciete keuze om apart binnen het IHP als hard kader inzichtelijk te maken wat het wettelijk verplichte is in relatie tot wat beleidsrijker ingevuld wordt c.q. kan worden, is een benadering die gekozen kan worden. En is feitelijk een specifieke manier van het werken met scenario s. Werken met varianten. Om voor de raad, maar daarmee uiteraard voor gemeente en schoolbesturen zichtbaar te maken welke beleidsruimte er bovenwettelijk is, kunnen varianten aan de raad worden voorgelegd. Een goed voorbeeld van een gemeente die dit zo heeft uitgewerkt in haar IHP langs de lijn steeds van drie varianten, is gemeente Lansingerland (zie Hier wordt in de uitwerking steeds gewerkt met een zogenaamde minimumvariant, een maximale variant en een plusvariant. Door de uitwerking van varianten te ondersteunen met een inzichtelijke manier van werken door bijvoorbeeld per school de belangrijkste kenmerken aan te geven, wordt de raad in haar besluitvorming in belangrijke mate gefaciliteerd. Werken met een set uitgangspunten/kaders. Een andere mogelijkheid om inzicht te geven in wettelijk en beleidsrijker is om te werken met bijvoorbeeld een set uitgangspunten. Een voorbeeld hiervan vormt het IHP van gemeente Langendijk (zie Omdat dit IHP naar ons inzicht onder andere ook uitgangspunten bevat zoals minimale schoolgrootte, kernenbeleid etc. die wellicht bruikbaar zijn in de 7

8 Geldermalsense situatie, is volledigheidshalve in bijlage 1 de set uitgangspunten die gehanteerd zijn ter illustratie opgenomen. Een ander goed voorbeeld van een IHP waarin helder de kaders c.q. uitgangspunten op volgorde zijn gezet vormt het IHP van de gemeente Papendrecht (zie ) Aandacht voor specifieke onderwerpen. In de diverse IHP s die wij hebben geraadpleegd zien we aandacht voor de volgende punten die we hier specifiek noemen en relevant zijn c.q. kunnen zijn om hier voor het IHP Geldermalsen expliciet(er) keuzes in te maken. Het betreft de volgende categorieën aandachtspunten. Kwaliteit van het onderwijs In de diverse IHP s die we hebben geraadpleegd, zien we dat dit element wordt ingevuld door bepaalde uitgangspunten te benoemen die al dan niet direct raken aan kwaliteit. Voorbeeld in sheetpresentatie van Fluvium van staat genoemd de basisgedachte van thuisnabijonderwijs, waarbij geldt dat er in zoveel mogelijk kernen kwalitatief goed, betaalbaar, openbaar onderwijs in duurzame gezonde en flexibele gebouwen gegeven wordt. Ook aspecten als het integreren van voorschoolse opvang en peuterspeelzaal en het ontwikkelen naar wel of geen integraal kindcentrum (IKC) worden genoemd. Het aspect van passend onderwijs, het bewegingsonderwijs, zorgonderwijs en de samenwerkingsverbanden en het gemeenschappelijk gebruik van voorzieningen. De functie van scholen en de bouwaspecten daarvan Als aandachtspunten worden hier veelal genoemd: - Toekomstbestendig en flexibel. Uitgangspunt voor de onderwijshuisvesting dient te zijn dat deze toekomstbestendig is (kortom voldoet aan de eisen van nu en de nabije toekomst en flexibel inzetbaar is voor meerdere doeleinden 1 ); - Binnenklimaat. Een goed binnenklimaat in scholen. - Veiligheid. Een veilige binnen- en buitenspeelplaats voor schoolkinderen en buurtkinderen. - Duurzaam en klimaatbestendig of klimaatneutraal. Overige aspecten - Relatie met het subsidie- en gemeentelijk accommodatiebeleid. Belangrijk vraagstuk is hier onder andere leegstand. Wie is verantwoordelijk voor 1 Brede school-gedachte. 8

9 leegstand, wie moet deze kosten betalen, wat zijn de risico s en wie heeft zeggenschap om tot verhuur aan partijen en onder welke condities over te gaan. Zeker in een situatie van krimp in leerlingaantallen zoals dit ook in Geldermalsen geldt wordt dit vraagstuk nogal eens onderschat en vergt heldere afspraken. De impact hiervan op de gemeentelijke begroting moet vooraf zoveel mogelijk helder zijn in termen van risico s en geldbedragen om te voorkomen dat hierop steeds tussentijdse bijstellingen moeten plaatsvinden en er veel ad hoc besluitvorming nodig is. - Wel of geen ruimte voor pilots zoals bijvoorbeeld de pilot toekomstbestendige scholen zoals opgenomen in de presentatie van

10 3. Conclusies en aanbevelingen 3.1. Conclusies In veel gemeenten is inmiddels ervaring opgedaan met het opstellen van een IHP. Zodoende zijn er voldoende voorbeelden voorhanden om uit te putten voor de situatie in de gemeente Geldermalsen voor wat betreft opzet en inrichting van een IHP. Specifiek blijft echter uiteraard de lokale context. Deze zal in het IHP voor de gemeente Geldermalsen zichtbaar gemaakt moeten worden. Welke keuzes en accenten hierin mogelijk zijn kan door de raad ingevuld worden vanuit haar specifieke lokale kennis en betrokkenheid en de aangereikte voorbeelden. Onderstaande aanbevelingen kunnen behulpzaam zijn om als raad uw keuzes daarin te maken Aanbevelingen Het proces Maak een keuze welk proces en uitwerking daarvan de voorkeur heeft van uw raad. Er kan gekozen worden voor een strategisch IHP waarbij er op hoofdlijnen kaders of uitgangspunten worden afgesproken. Invulling kan dan later plaatsvinden in aparte uitvoeringsihp s. Dit kan gefaseerd worden in de tijd of per gebied. Of heeft toch één IHP, waarin zowel de strategische kant alsmede de uitvoeringskant in één IHP gelijktijdig worden vastgelegd en aan uw raad als één IHP worden aangeboden, de voorkeur Bepaal op welk niveau (strategisch dan wel uitvoerend) en op welke wijze besluitvorming over het IHP in de raad in eerste aanleg moet plaatsvinden. In paragraaf 2.3 uitwerkingsmogelijkheden is aangegeven dat er voor gekozen kan worden eerst een strategisch IHP vast te stellen en vervolgens één of meerdere aparte uitvoeringsihp. In de aan u als raad gehouden presentaties zijn al diverse onderwerpen genoemd zoals: > onderwijskwaliteit en visie op onderwijs in de 21 ste eeuw; > leerlingprognoses en ontwikkeling scholen in meerjarenperspectief; > staat van de gebouwen; > combinatie met andere maatschappelijke ontwikkelingen (voorschoolse opvang etc.) of nog verdergaand. Er moet aansluiting komen van het IHP met een maatschappelijk accommodatieplan waar ook partijen als jeugdzorg etc. in zijn vertegenwoordigd. 10

11 Bepaal welke hoofdelementen het IHP minimaal moet bevatten om hierover kaderstellend te kunnen besluiten. Te denken is hier aan: - wettelijk niveau moet duidelijk zichtbaar zijn alsmede eventuele daar boven uitgaande plusvarianten ; - maak verschillende varianten die mogelijk zijn binnen het IHP zichtbaar zodat deze in termen van voor- en nadelen afgewogen kunnen worden. Door bijvoorbeeld in de uitwerking in financiële zin te kiezen voor het zichtbaar maken van een minimumvariant en eventuele plusvarianten, is het mogelijk als raad explicieter keuzes te maken. - kernenbeleid: wat wil u als raadslid terugzien van kernenbeleid in relatie tot kwaliteit van onderwijs. Is dit bijvoorbeeld de visie van thuisnabijonderwijs of sluit dit meer aan op hetgeen een gemeente als Langedijk in haar IHP hierover heeft opgenomen, namelijk: 4. In elke kern kwalitatief goed onderwijs, dit kan bij een school van rond de 200 leerlingen of meer. 5. Bij een school van rond de 100 leerlingen zoekt het schoolbestuur aansluiting bij een andere school. - kwaliteit van onderwijs. Is dit bijvoorbeeld thuisnabijonderwijs? of bevat dit nog andere elementen zoals voldoende diversiteit in onderwijsvormen waaruit inwoners van Geldermalsen kunnen kiezen of minimale schaalgrootte zoals hiervoor genoemd. - samenhang met gemeentelijk accommodatiebeleid. Een hierbij horend vraagstuk is wie is verantwoordelijk voor leegstand, wie moet deze kosten betalen, wat zijn de risico s en wie heeft zeggenschap om tot verhuur aan partijen en onder welke condities over te gaan. Zeker in een situatie van krimp in leerlingaantallen zoals dit ook in Geldermalsen geldt wordt dit vraagstuk nog al eens onderschat en vergt heldere afspraken. De impact hiervan op de gemeentelijke begroting moet vooraf zoveel mogelijk helder zijn in termen van risico s en geldbedragen om te voorkomen dat hierop steeds tussentijdse bijstellingen moeten plaatsvinden Bepaal tijdsaspect, fasering en gewenste tussentijdse informatievoorziening. Bepaal welke periode het IHP moet beslaan en eventuele fasering daarbinnen. Moet dit bijvoorbeeld 10 jaar zijn, 15 jaar zoals sommige gemeenten of kan dit zelfs een mix zijn. Bijvoorbeeld 15 jaar met daarbinnen een fasering van de eerste vijf jaar, de tweede periode van vijf jaar en de laatste periode van vijf jaar. Bepaal hoe u als raadslid over de voortgang van het IHP dat u straks gaat vaststellen periodiek geïnformeerd wilt worden. Het direct opnemen van dit belangrijke informatievoorzieningselement gelijktijdig met het moment van vaststellen heeft de voorkeur omdat dan de gedachtewisseling hierover plaatsheeft. 11

12 Bijlage 1 - Geraadpleegde bronnen 1. Agenda beeldvormende bijeenkomsten d.d met daarin de beeldvormende bijeenkomst Integraal Huisvestingsplan Inclusief PowerPointpresentatie IHP en verslag, registratienr PowerPointpresentatie d.d PowerPointpresentatie d.d IHP kaderstellende notitie gemeente IJsselstein 5. IHP -gemeente Langendijk ( ) 6. IHP- gemeente Lansingerland ( ) 7. IHP- gemeente Papendrecht ( ) 12

13 Bijlage 2 Voorbeeld van uitgangspunten uit IHP Langedijk Gedeelde uitgangspunten besturen en gemeente Op 16 juli 2012 heeft een OOGO plaatsgevonden tussen de gemeente en schoolbesturen gericht op de toekomstige ontwikkelingen in de gemeente Langedijk. Tijdens deze bijeenkomst zijn de volgende uitgangspunten voor de toekomst geformuleerd: 1. De prognose niet als een statisch document zien maar als een dynamisch instrument. Een trend kan na een aantal jaar veranderen. Het is belangrijk deze trend nauwgezet te volgen. Tweejaarlijks wordt door de gemeente een leerlingenprognose opgesteld. 2. In iedere kern een aanbod van openbaar is niet meer dwingend. 3. In elke kern kwalitatief goed onderwijs nastreven, beter dan kiezen uit meerdere kleine scholen van rond de 100 leerlingen. Dat kan betekenen; één school in een kern. 4. In elke kern kwalitatief goed onderwijs, dit kan bij een school van rond de 200 leerlingen of meer. 5. Bij een school van rond de 100 leerlingen zoekt het schoolbestuur aansluiting bij een andere school. 6. Per kern onderzoeken wat de consequenties zijn van samenwerken of het samenvoegen van scholen. 7. Per kern een plan op maat maken. 8. Per school naast de formele leegstand ook de onderwijskundige leegstand in kaart brengen. 9. Wanneer scholen van rond de 200 leerlingen of meer, samengevoegd worden gaan ze in één gebouw tezamen met de kinderopvang en de peuterspeelzaal. 10. Onderzoeken wat de beste manier is om het voortgezet onderwijs bij het primair onderwijs (kindcentrum) te laten aansluiten. 11. Als men onderzoekt of er behoefte is aan een kindcentrum in Langenijk moeten de ouders daar meteen bij betrokken worden. 12. Het kindcentrum als stip aan de horizon maar niet dwingend. 13

14 Bijlage 3 Voorbeeld Kaders uit IHP gemeente Papendrecht Kaders zoals gesteld in de nota van uitgangspunten van de Kadernota Onderwijs; - Ambities in de Kadernota Onderwijs; - (sterk) teruglopende leerlingaantallen en toenemende overcapaciteit in het PO; - Taakstellende bezuiniging van ,- per 2014 en structureel ,- vanaf 2015 op de onderwijshuisvesting; - Onderwijshuisvesting vs. maatschappelijk vastgoed; - Doordecentralisatie van het buitenonderhoud; - Invoering van Passend Onderwijs; - Invoering van de Wet HOF; - Extra klokuren gym voor primair onderwijs. 14