De huidige regelingen van de bekostiging zorg in PO, VO, (V)SO en MBO.

Transcriptie

1 De huidige regelingen van de bekostiging zorg in PO, VO, (V)SO en MBO. Bé Keizer, Bekostigingsregelingen zorg 1

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding 2. Bekostiging zorg PO 2.1 Samenwerkingsverband WSNS en SBO 2.2 Uitgangspunten bekostiging WSNS en SBO 3. Bekostiging zorg VO 3.1 Samenwerkingsverband VO resp. LWOO en PRO 3.2 Uitgangspunten bekostiging samenwerkingsverband resp. LWOO en PRO 4. Bekostiging zorg (V)SO 4.1 Algemeen 4.2 Uitgangspunten bekostiging (cluster 3 en 4) WEC 4.3 Projectsubsidies 5. Leerlinggebonden financiering (LGF) 6. Bekostiging zorg MBO Bijlage I Bedragen bekostiging WSNS Bekostigingsregelingen zorg 2

3 1 Inleiding Met de aangekondigde komst van passend onderwijs in 2012 wordt de bekostiging van de zorg ingrijpend gewijzigd. Daarom is het zinvol de huidige regelingen op een rij te hebben. Dan is immers beter na te gaan wat de veranderingen zijn en wat de gevolgen inhouden. Bovendien wordt de bekostiging van de zorg voor een belangrijk deel gebaseerd op de principes die gelden voor de huidige zorgbekostiging WSNS. Goede kennis van zaken is dus nodig voor een goed begrip van de systematiek zoals die ook voor passend onderwijs gaat gelden. De huidige regelingen voor de bekostiging van de zorg zoals die momenteel voor de samenwerkingsverbanden WSNS (inclusief de SBO) en voor de samenwerkingsverbanden VO (incl. LWOO en PRO) geldt, wordt wel aangeduid als de lichte zorg, terwijl die van de rugzakken en het (voortgezet) speciaal onderwijs wel met zware zorg wordt aangeduid. Hierna zetten we beknopt en in hoofdlijnen uiteen hoe de bekostiging van de lichte zorg is geregeld in het PO en VO. Daarna bekijken we de systematiek van de huidige bekostiging van het (voortgezet) speciaal onderwijs, gevolgd door die van de leerlinggebonden financiering (LGF). Vervolgens staan we stil bij de zorg in het MBO. Bekostigingsregelingen zorg 3

4 2 Bekostiging zorg PO 2.1 Samenwerkingsverband WSNS en SBO De bekostiging van de zorg in het PO werd in 1998 in de WPO vastgelegd als het Weer Samen Naar School systeem. Ieder bevoegd gezag moest elk van zijn basisscholen en eventuele scholen voor speciaal basisonderwijs laten aansluiten bij een samenwerkingsverband WSNS. De rechtspersoon van het samenwerkingsverband is niet nader voorgeschreven. Een samenwerkingsverband dient tenminste 2000 leerlingen te omvatten. Het samenwerkingsverband moet zorgen voor een optimaal systeem van zorg van de scholen ten behoeve van een zoveel mogelijk ononderbroken ontwikkelingsproces van de leerlingen. Een gering aantal samenwerkingsverbanden bestaat uit slechts één bevoegd gezag. Er zijn 234 samenwerkingsverbanden actief in het PO (telling 1 oktober 2009). Gemiddeld hebben deze verbanden circa leerlingen in 31 scholen, maar de variatie is groot. Een bevoegd gezag kan een school van samenwerkingsverband doen veranderen mits de gevolgen goed worden geregeld. Een samenwerkingsverband kan de toetreding van een school en daarmee ook het bevoegd gezag niet weigeren. Een basisschool kan slechts deelnemen aan één samenwerkingsverband. Een speciale school voor basisonderwijs (SBO) kan aan meerdere samenwerkingsverbanden deelnemen. Wanneer de SBO deelneemt in meerdere samenwerkingsverbanden, worden de SBO-leerlingen naar rato van het aantal basisschoolleerlingen aan de verbanden toegerekend, los van de feitelijke herkomst van leerlingen. Het aantal SBO s dat in meer dan één samenwerkingsverband deelneemt is geleidelijk aan teruggelopen. De telling per 1 oktober 2008 leert dat er 7 SBO s zijn die in drie samenwerkingsverbanden deelnemen, terwijl er 19 SBO s zijn die in 2 samenwerkingsverbanden participeren. Ieder samenwerkingsverband is verplicht jaarlijks voor 1 mei een zorgplan vast te stellen voor het daaropvolgende jaar. De medezeggenschapsraad van elke school heeft instemmingsrecht op het zorgplan. In dat zorgplan worden de doelen meestal meerjarig uitgewerkt evenals de interne organisatie terwijl meestal ook een meerjarenbegroting wordt gemaakt. De interne organisatie omvat in elk geval de coördinatie van het samenwerkingsverband en de vormgeving van de Permanente Commissie Leerlingenzorg (PCL). Het samenwerkingsverband moet ook een reglement vaststellen waarin onder andere de besluitvorming nader wordt geregeld over het zorgplan. Ook moet een peildatum worden vastgelegd die van belang is voor de bekostiging vanuit het samenwerkingsverband, aanvullend op de bekostiging door het Rijk, van de SBO. De peildatum moet liggen tussen 2 oktober en 31 juli daaropvolgend. De verantwoordelijkheid voor de inzet van de middelen van het samenwerkingsverband ligt bij de besturen die daarin deelnemen. Dat komt tot uiting in de bepalingen dat het samenwerkingsverband een zorgplan moet hebben, waarin is vastgelegd op welke wijze de zorgmiddelen worden ingezet. Ook elders in de wet is opgenomen dat de zorgmiddelen geoormerkt zijn in die zin dat de inzet plaats vindt conform de afspraken die daarover in het kader van het zorgplan zijn gemaakt. Met de zorgmiddelen worden alle zorgmiddelen bedoeld, ook die rechtstreeks aan de SBO worden toegekend voor de 2% van de leerlingen van het samenwerkingsverband (art. 120 lid 4). In de praktijk zullen die aan de SBO worden gelaten (tenzij deze minder dan 2% van de leerlingen heeft), maar het principe geldt ook hier dat het zorgmiddelen zijn die in het zorgplan verantwoord dienen te worden. Dit betekent dat de verantwoordelijkheid voor de zorgmiddelen bij het samenwerkingsverband berust en dat deze de meerjarenbegroting daarvan vaststelt. Uiteraard binnen de kaders van de wet en met inachtneming van de vereisten omtrent medezeggenschap. Als meerdere bevoegde gezagen samenwerken in een samenwerkingsverband zijn zij verplicht een Centrale Dienst (CD) conform artikel 68 WPO op te richten die de middelen beheert en waarnaar CFI-DUO de bekostiging overmaakt. Bekostigingsregelingen zorg 4

5 2.2 Uitgangspunten bekostiging WSNS en SBO Het uitgangspunt bij de bekostiging van het samenwerkingsverband is het toekennen van een budget aan het samenwerkingsverband waarmee alle ( lichte ) zorg bekostigd dient te worden. Die toekenning gebeurt deels aan de SBO en deels aan het samenwerkingsverband. De toekenning van de zorgmiddelen aan de SBO door het Rijk geldt voor 2% van het aantal leerlingen van dat verband. Meestal zijn er meer leerlingen op de SBO dan 2% en dan moet het samenwerkingsverband de bekostiging vervolgens aanvullen. Op die wijze is het voor (alle betrokkenen in) een samenwerkingsverband duidelijk dat er meer zorgmiddelen naar de SBO gaan als er meer leerlingen op de SBO komen. Worden minder leerlingen verwezen naar de SBO dan zijn er meer zorgmiddelen beschikbaar om in het regulier onderwijs te investeren voor een betere kwaliteit van het zorgonderwijs. Dat is ook het achterliggende principe bij WSNS: leg de verantwoordelijkheid voor het zorgbeleid en de financiële gevolgen ervan, rechtstreeks in handen van de direct betrokkenen. Deze beleidsontwikkeling vloeide mede voort uit de stijgende deelname van het aantal leerlingen dat verwezen werd naar de lichte vormen van zorg in het PO, het onderwijs aan: - moeilijk lerende kinderen (mlk), - kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden (lom), en - in hun ontwikkeling bedreigde kinderen (iobk). De invoering van WSNS is gepaard gegaan met een uitbreiding van de middelen die voor deze lichte zorg beschikbaar was. Medio jaren negentig was er budgettaire ruimte voor de opvang van 3,8% van het aantal leerlingen in het PO op deze specifieke schoolsoorten. Door de operatie Toerusting en bereikbaarheid werd in de jaren negentig op een intelligente manier het aantal basisscholen van teruggebracht naar zo n en de besparing die dit opleverde werd voor een belangrijk deel beschikbaar gesteld voor WSNS. Ook daarna is er nog wel enige uitbreiding van de middelen gekomen zodat het nu mogelijk zou zijn om 5,4% van de leerlingen op de SBO op te vangen. In werkelijkheid is het deelnamepercentage gedaald naar momenteel zo n 2,72%, inclusief rugzakken (zonder rugzakken is het percentage 2,57%). Van de resterende 2,7% gaat een deel naar de coördinatie, de Permanente Commissie Leerlingenzorg (PCL), bijdrage bekostiging IB-er op de basisschool, eventuele zorgvoorziening op basisschool of expertisecentrum op de SBO, smal of breed zorgteam, en dergelijke. Dat deel zal dus variëren, gemiddeld wordt het geraamd op 1,0%- punt van de 5,4%. De gedachte achter passend onderwijs is om op een soortgelijke wijze de verantwoordelijkheid voor nu ook de zware zorg bij het reguliere onderwijs te beleggen. Helaas gaat dit nu niet gepaard met een uitbreiding van de middelen. Integendeel, de middelen waren al bevroren op het niveau van de telling van het schooljaar en daarbovenop zijn nu nog met het kabinet Rutte bezuinigingen gekomen in de omvang van tenminste 300 miljoen! Dat roept de vraag op of deze operatie nu wel uitvoerbaar is. Op die vraag gaan we nu niet nader in. De bedragen die aan de orde zijn voor het samenwerkingsverband en voor de SBO zijn als bijlage I aan deze notitie toegevoegd Basisbekostiging en zorgbekostiging Een ander belangrijk principe achter de bekostiging van WSNS is de splitsing van de bekostiging in reguliere bekostiging en zorgbekostiging. Hierbij is het vertrekpunt dat iedere leerling de reguliere bekostiging ontvangt, ook als de leerling op een school voor speciaal basisonderwijs is ingeschreven. Op basis van het feitelijk aantal leerlingen op de teldatum 1 oktober vindt de reguliere bekostiging voor het daaropvolgende schooljaar van het Rijk plaats. Deze reguliere bekostiging wordt meestal aangeduid als basisbekostiging en komt in principe overeen met de gemiddelde bekostiging die een leerling op een reguliere Bekostigingsregelingen zorg 5

6 basisschool zou ontvangen. Het omvat de personele bekostiging per schooljaar en de materiële bekostiging per kalenderjaar. De personele bekostiging van het samenwerkingsverband vindt plaats door de toekenning van een in het Besluit bekostiging WPO vastgelegde hoeveelheid zorgformatie per basisschoolleerling. Dit bedraagt 0,00237 fte per leerling en dit wordt in geld omgezet op basis van de geldende Gemiddelde Personeelslast (GPL) van een leraar functie LB SBO. Er is ook sprake van bijzondere bekostiging voor het samenwerkingsverband, bedoeld voor schoolmaatschappelijk werk in het kader van veiligheid en opvang risicoleerlingen (artikel 34 van de Regeling bekostiging personeel PO ), wanneer het samenwerkingsverband als som van alle schoolgewichten tenminste 75 heeft. In dat geval wordt een bedrag per schoolgewicht toegekend. Sinds kort is er ook nog sprake van een specifieke bijdrage aan het samenwerkingsverband, de subsidieregeling Passend Onderwijs , voor de schooljaren en waarbij een bedrag van 10,20 per leerling basisschool aan het samenwerkingsverband WSNS beschikbaar wordt gesteld. De subsidie is bedoeld voor: a. bij- of nascholing van leerkrachten; b. het opstellen van onderwijszorgprofielen; of c. extra ondersteuning voor leerkrachten in de klas. De materiële bekostiging van het samenwerkingsverband bedraagt een bedrag per basisschoolleerling. Dat bedrag wordt jaarlijks vastgesteld als onderdeel van de jaarlijkse vaststelling van de programma s van eisen voor het PO. De bedragen voor de personele en materiële bekostiging worden per basisschool berekend en toegekend aan de centrale dienst van het samenwerkingsverband. Op die wijze komen alle baten voor het samenwerkingsverband op een plaats binnen SBO De zorgbekostiging is de aanvullende bekostiging die wordt toegekend voor de zorg die de betreffende leerling behoeft. Dat betreft een leerling die door de PCL voor de toelating tot de SBO van het samenwerkingsverband is geïndiceerd. Het Rijk bekostigt zoals al eerder gesteld de zorgbekostiging voor 2% van het aantal leerlingen van het samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband stelt een peildatum vast in de periode van 2 oktober tot en met 31 juli en op die peildatum wordt het aantal leerlingen geteld die daadwerkelijk ingeschreven staan op de SBO. Het samenwerkingsverband bekostigt aanvullend de SBO voor de toename van het aantal leerlingen op de peildatum ten opzichte van de teldatum 1 oktober daaraan voorafgaand. In onderstaand schema een voorbeeldmatig overzicht van de wijze van bekostiging: SWV leerl. 2% = 100 leerl. SBO 1 okt.: 150 leerl. peildatum: 155 leerl. Rijk, 1 okt. 150 x basisbekostiging 100 x zorgbekostiging CD SWV ( ) x basisbekostiging ( ) x zorgbekostiging Met dit schema wordt de essentie van de bekostiging van het samenwerkingsverband aan de SBO weergegeven 1. 1 In de praktijk zijn er nog wel enkele complicaties die zich voordoen: a. In een samenwerkingsverband kan meer dan één SBO aanwezig zijn. b. Een samenwerkingsverband zonder SBO is ook mogelijk. Daarvan bestaat er momenteel nog maar één. c. Een SBO kan in meer dan één samenwerkingsverband deelnemen. Bekostigingsregelingen zorg 6

7 De basisbekostiging van de SBO betreft de toekenning van 0,0452 fte formatie functie LB SBO per leerling van de SBO en dit wordt in geld omgezet op basis van de geldende leeftijdsafhankelijke Gemiddelde Personeelslast (GPL) van een leraar functie LB SBO. De zorgbekostiging van de SBO betreft de toekenning van 0,0646 fte formatie functie LB SBO voor 2% van het aantal leerlingen van het samenwerkingsverband en dit wordt in geld omgezet op basis van de geldende leeftijdsafhankelijke Gemiddelde Personeelslast (GPL) van een leraar functie LB SBO. Het samenwerkingsverband vult dit aan voor zover er op de peildatum meer leerlingen zijn dan deze 2% op de teldatum 1 oktober. Het programma van eisen dat voor de basisschool van toepassing is voor de materiële bekostiging, geldt conform art. 113 van de WPO eveneens voor de SBO. Voor de SBO zijn de normen voor de reguliere kosten van de exploitatie volgens de wet dus gelijk gesteld aan die van de basisschool. Omdat de grootte van de groep in de SBO lager ligt dan in de basisschool betekent dit dat de gemiddelde bekostiging voor een SBO leerling daardoor ook hoger is. De bepaling van het aantal groepen van een SBO wordt vastgesteld door het aantal leerlingen op 1 oktober te delen door 14 en de uitkomst naar boven af te ronden 2. Deze afrondingssystematiek (conform de vroegere regelgeving voor lom-, mlk- en iobk-onderwijs) wijkt duidelijk af van die voor de basisschool, die is rekenkundig. Er zijn nog enkele componenten in de bekostiging van de SBO die buiten de systematiek van bovenstaand schema vallen doordat het Rijk deze rechtstreeks bekostigt. Dit betreft: - aanvullende bekostiging voor de schoolleiding - aanvullende bekostiging onderwijsachterstanden - bekostiging personeels- en arbeidsmarktbeleid 3 - bekostiging leerlinggebonden financiering Voor de SBO geldt geen groeiregeling. Dat vloeit voort uit de mogelijkheid dat het samenwerkingsverband zelf de peildatum vaststelt en op die wijze zorgt voor een bekostiging die rekening houdt met de toename van het aantal leerlingen gedurende het schooljaar. Gegeven de stabiele ontwikkeling van het aantal leerlingen op de SBO die zich bij de meeste samenwerkingsverbanden voordoet, wordt vaak 1 februari als peildatum genomen. Op die datum is in principe sprake van het gemiddelde aantal leerlingen gedurende het schooljaar Grensverkeer Een lastig element in de bekostiging van de SBO betreft het zogenaamde grensverkeer. Hiermee wordt gedoeld op de instroom van leerlingen op de SBO vanuit een ander d. Bij de bepaling van het aantal leerlingen op de peildatum moet rekening gehouden worden met de leerlingen die van een ander samenwerkingsverband afkomstig zijn (zie verderop bij grensverkeer ). e. De aanvullende bekostiging vanuit (de CD van) het samenwerkingsverband voor de materiële instandhouding kan zich wettelijk beperken tot alleen de telling van de teldatum 1 oktober. De meeste samenwerkingsverbanden hanteren echter (terecht) de systematiek zoals die ook voor de personele bekostiging geldt. f. Op de peildatum kan het aantal leerlingen lager zijn dan op de teldatum 1 oktober. In dat geval wordt de (negatieve) uitkomst van de basisbekostiging op 0 gesteld. g. Op de peildatum kan het aantal leerlingen kleiner zijn dan 2%. Dit komt in toenemende mate voor. In dat geval hoort de teveel ontvangen zorgbekostiging in principe beschikbaar gesteld te worden aan het samenwerkingsverband. De besteding moet immers in het zorgplan verantwoord worden. 2 De groepsgrootte van 14 heeft uitsluitend betekenis voor de MI-bekostiging en geeft geen inhoudelijke norm voor de huisvesting of de vorming van het aantal groepen. De afweging is simpelweg geweest dat de oude norm voor lom en mlk 15 leerlingen per groep was en 12 voor de iobk groep. Gemiddeld zat je dan iets onder de 15 en dat is gemakshalve maar op het ronde bedrag van 14 gezet. 3 Tot 1 augustus 2010 was er ook nog sprake van het budget Bestuur en Management. Dat budget is wegbezuinigd. Bekostigingsregelingen zorg 7

8 samenwerkingsverband. De gedachte daarachter is dat voorkomen moet worden dat een leerling op het bordje wordt gelegd bij een naburig samenwerkingsverband die dan opdraait voor de zorgbekostiging in plaats van het eigen samenwerkingsverband. Als de instroom een leerling betreft die afkomstig is van een andere SBO vanuit een ander samenwerkingsverband heeft dit geen financiële gevolgen 4. Maar als de instroom een leerling betreft van een basisschool van een ander samenwerkingsverband, dan moet er wel een financiële verrekening plaatsvinden. De betreffende leerling moet door de eigen PCL toelaatbaar zijn verklaard tot de SBO en na overgang naar een ander samenwerkingsverband moet ook de PCL van dat andere samenwerkingsverband instemmen met deze indicering en dan kan plaatsing op de SBO van dat andere samenwerkingsverband plaatsvinden. De overdrachtsverplichting geldt niet als de toelating plaatsvindt binnen 6 maanden voor of na de datum van verhuizing van de ouders naar het gebied van het samenwerkingsverband. Hierbij ontstaat nog een extra complicatie omdat de datum van instroom in de SBO medebepalend is voor de kosten die in rekening worden gebracht. Vindt de instroom plaats voor of op 1 oktober van een schooljaar dan zorgt de T-1 systematiek ervoor dat het Rijk de basisbekostiging van die leerling bekostigt en hoeft door het samenwerkingsverband waaruit de leerling afkomstig is, alleen de zorgbekostiging worden betaald. Vindt de instroom plaats na 1 oktober dan moet het samenwerkingsverband waaruit de leerling afkomstig is in het eerstvolgende schooljaar ook de basisbekostiging betalen. Om het nog wat lastiger te maken geldt bovendien dat de bekostiging volgens de wet plaatsvindt tussen het samenwerkingsverband waaruit de leerling afkomstig is en de SBO. Daardoor moet bij de telling op de peildatum apart gekeken worden naar de aantallen grensverkeerleerlingen en de datum van instroom zodat die leerling niet twee keer bekostigd wordt: en door het samenwerkingsverband waaruit die leerling afkomstig is en door het samenwerkingsverband waarin die leerling terecht gekomen is. Veruit de meeste samenwerkingsverbanden hebben deze complicatie inmiddels opgelost door de verrekening van het grensverkeer rechtstreeks tussen de samenwerkingsverbanden onderling te regelen en de SBO erbuiten te laten. Die heeft dan alleen te maken met het eigen samenwerkingsverband en hoeft bij de telling op de peildatum geen onderscheid te maken tussen de grensverkeerleerling en de andere leerlingen. De berekening blijft bovendien lastig omdat de basisbekostiging en de zorgbekostiging twee onderdelen omvat namelijk de personele bekostiging enerzijds op schooljaarbasis en de materiële bekostiging anderzijds die op kalenderjaarbasis plaatsvindt. Een aantal samenwerkingsverbanden vinden het eenvoudiger om niet te werken met de T-1 systematiek voor het grensverkeer, maar te werken op basis van de T systematiek conform de systematiek van de bekostiging van de leerlinggebonden financiering (rugzak). Een leerling met een rugzak op een basisschool die naar een SBO gaat in een ander samenwerkingsverband moet voor het grensverkeer gewoon gezien worden als een leerling basisschool. Dat betekent dus dat de rugzak bij die leerling blijft en dat verder de regeling grensverkeer van toepassing is. Het samenwerkingsverband kan niet redeneren dat er geen verplichting grensverkeer is omdat de betreffende leerling een rugzak heeft. Wel is het zo dat de bekostiging van de rugzak aan de basisschool doorgaat tot aan het einde van het schooljaar en pas daarna gaat gelden voor de nieuwe school, de SBO. 4 Er kan ook sprake zijn van instroom van een leerling op de SBO die daaraan voorafgaand geen basisschool heeft bezocht. De bekostiging van die leerling komt dan ten laste van het samenwerkingsverband van die SBO. Dat is dus ook het geval als de leerling afkomstig is van een asielzoekerscentrum of van een medisch kinderdagverblijf dat (toevallig) in dat samenwerkingsverband ligt. Bekostigingsregelingen zorg 8

9 2.2.4 Voorkomen van kosten van uitkeringen Behalve nadere afspraken tussen samenwerkingsverband en SBO over de bekostiging van de SBO kan ook de wettelijke bepaling omtrent de mogelijkheid tot verhaal door het Participatiefonds een rol spelen. Dat betreft artikel 184 lid 6 van de WPO waarin is opgenomen dat een uitkering aan een personeelslid die voortvloeit uit de inzet of wijziging van de inzet ten opzichte van voorafgaande jaren van de zorgbekostiging die aan de SBO (art. 120 lid 4) of aan het samenwerkingsverband (artikel 132) wordt toegekend, bij de in het samenwerkingsverband deelnemende bevoegde gezagen verhaald kan worden. Daar staat tegenover dat een boventallig personeelslid van de SBO wel een passende baan moet accepteren ook bij één van de andere bevoegde gezagen van het samenwerkingsverband. Het is dus bepaald niet zo dat de boventalligheid als zodanig op een SBO zonder meer door het samenwerkingsverband bekostigd moet worden Betalingsritme Onder lumpsum ontvangen de samenwerkingsverbanden de bekostiging rechtstreeks van het ministerie via CFI-DUO. Daarbij wordt een specifiek betalingsritme gehanteerd die neerkomt op een maandelijkse betaling. Aanvankelijk was het de bedoeling dat deze maandelijkse betaling voor alle besturen op eenzelfde tijdstip zou plaatsvinden. Voor met name de besturen van SBO s zou dat betekenen dat die voor de 2% bekostiging tijdig over die middelen zouden beschikken, maar de middelen die samenhingen met de leerlingaantallen boven de 2% en de daaruit voortvloeiende personele verplichtingen zouden dan nog van de samenwerkingsverbanden ontvangen moeten worden. Dat zou kunnen betekenen dat samenwerkingsverbanden wellicht te laat hun overdrachten konden realiseren aan de besturen van de SBO s en ook aan de besturen wiens personeel ingezet werd ten behoeve van het samenwerkingsverband. Daarom is met het departement de afspraak gemaakt dat het betalingsritme voor de samenwerkingsverbanden is aangepast zodat deze iets eerder over de middelen beschikt dan andere besturen en daardoor tijdig het geld van de overdrachten over kan maken Beleidskeuzen In het voorgaande is al op enkele plaatsen aangestipt dat nadere besluitvorming door het samenwerkingsverband kan en soms moet plaatsvinden. Dat kan aan de orde zijn bij bijvoorbeeld de volgende situaties: SBO in meer dan één samenwerkingsverband budget SBO inrichting samenwerkingsverband (coördinatie en PCL) peildatum centrale dienst afstemming met formatie- en financieel beleid SBO lokale overheid afspraken tussen samenwerkingsverband wijziging van samenstelling van samenwerkingsverbanden afstemming met het (voortgezet) speciaal onderwijs m.b.t. bijvoorbeeld de ambulante begeleiding et cetera Als het goed is komen deze kwesties so wie so aan de orde bij het maken van een meerjarenbegroting. Voor het maken van een meerjarenbegroting voor het samenwerkingsverband en voor een SBO zijn instrumenten beschikbaar die de PO-Raad beschikbaar stelt via de Toolbox op de eigen website. Bekostigingsregelingen zorg 9

10 3 Bekostiging zorg VO 3.1 Samenwerkingsverband VO resp. LWOO en PRO De bekostiging van de zorg in het VO is in 2002 in de WVO ingrijpend gewijzigd door een herschikking van bestaande voorzieningen vanuit het voortgezet speciaal onderwijs en een wijziging van de indeling in het voorbereidend beroepsonderwijs waarbij het individueel voorbereidend beroepsonderwijs ook geïntegreerd werd in het leerwegondersteunend onderwijs (LWOO) en het praktijkonderwijs (PRO). De voorzieningen die overgingen vanuit het voortgezet speciaal onderwijs betroffen het onderwijs voor kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden (VSO-LOM) en het onderwijs voor moeilijk lerende kinderen (VSO- MLK). De herschikking leek in hoge mate op de operatie die in het PO plaatsvond, maar week op met name drie punten duidelijk af: - De indicering van de betreffende leerlingen werd opgedragen aan een zelfstandig orgaan, de regionale verwijzingscommissie (RVC), waarvan de regeling nader is ingevuld in het Besluit RVC s. De indicering vindt dus niet plaats door een orgaan van het samenwerkingsverband als zodanig en stelt ook niet zelfstandig de normen vast voor de indicering. Deze worden centraal in afzonderlijke uitvoeringsregelingen vastgelegd. Wel kent ook ieder samenwerkingsverband een permanente commissie leerlingenzorg (PCL) die adviserend is over de inhoud van het LWOO en het PRO en die een reglement heeft. - Het PRO is een zelfstandige schoolsoort (enigszins analoog aan de SBO), terwijl het LWOO alleen een indicering van een leerling betreft die aan het onderwijs kan deelnemen van één van de bestaande schoolsoorten van VO. Daarbij kàn een samenwerkingsverband zelfstandig besluiten dat de opvang van (een deel van) de LWOO geïndiceerde leerlingen plaatsvindt in een afzonderlijke voorziening, een orthopedagogisch-didactisch centrum (OPDC), waarvan de inrichting van dat centrum aan het samenwerkingsverband is. - De bekostiging van het samenwerkingsverband VO vindt plaats doordat één school in het samenwerkingsverband door de betrokken scholen aangewezen wordt als zogenaamde kassierschool. Er is dus geen centrale dienst (CD) van het samenwerkingsverband waarnaar CFI-DUO de bekostiging overmaakt, maar de kassierschool ontvangt de middelen die het samenwerkingsverband nader verdeelt. Het samenwerkingsverband kan een orgaan in het leven roepen waaraan de taken en bevoegdheden worden overgedragen. Ieder bevoegd gezag van een school voor mavo, vbo, een scholengemeenschap met tenminste mavo, vbo of praktijkonderwijs is aangesloten bij een samenwerkingsverband met twee of meer andere van deze scholen of scholengemeenschappen. Daaronder vallen ook de scholen voor vbo-scholen voor agrarisch onderwijs met relatief veel zorgleerlingen, reden waarom het samenwerkingsverband VO ook wel wordt aangeduid als samenwerkingsverband VO / LNV. Inmiddels is ook bevorderd dat deelname van havo/vwo scholen aan het samenwerkingsverband plaatsvindt. Zo is in de wijziging van de Regeling regionaal zorgbudget, subsidie regionale verwijzingscommissies VO en reboundvoorzieningen 2010 van 12 februari 2010 de volgende passage opgenomen: In de praktijk blijken echter scholen voor havo/vwo zich in toenemende mate ook aan te sluiten bij de samenwerkingsverbanden voortgezet onderwijs en wordt het zorgbudget ook ten behoeve van (zorg-)leerlingen van deze scholen aangewend. Vooruitlopend op wetswijziging rondom passend onderwijs, is vorig jaar het regionale zorgbudget al opgehoogd om meer leerlingen in havo/vwo met een extra zorgvraag middels het regionale zorgbudget te kunnen ondersteunen. Kern van passend onderwijs is de wettelijke verankering van de resultaatsverplichting voor schoolbesturen om alle aangemelde of ingeschreven zorgleerlingen passend onderwijszorgaanbod te bieden. Volgens informatie van het landelijk platform samenwerkingsverbanden VO zijn inmiddels alle havo- en vwo-scholen aangesloten zoals naar verwachting met passend onderwijs Bekostigingsregelingen zorg 10

11 verplicht wordt. Het landelijk platform is een vereniging van leidinggevenden aan een samenwerkingsverband. Een nadere minimumomvang is niet vastgelegd. Dat betekent ook dat de omvang van de samenwerkingsverbanden sterk kan variëren, zo heeft het kleinste samenwerkingsverband VO momenteel een omvang van rond de 4500 leerlingen. Er zijn in 2009 in totaal 84 samenwerkingsverbanden actief die gemiddeld leerlingen in 15 scholen (vestigingsniveau) hebben. Het grootste deel van de scholen neemt deel aan één samenwerkingsverband, alleen AOC s met vo-vestigingen nemen meestal aan meerdere verbanden deel. Een bevoegd gezag kan een school van samenwerkingsverband doen veranderen mits de gevolgen goed worden geregeld. Een samenwerkingsverband kan de toetreding van een school en daarmee ook het bevoegd gezag niet weigeren. Het bevoegd gezag kan ten aanzien van een school slechts deelnemen aan één samenwerkingsverband tenzij de minister hiervan onder door hem te stellen voorwaarden afwijking toestaat. Ieder samenwerkingsverband is verplicht jaarlijks voor 1 juni een zorgplan vast te stellen voor het daaropvolgende jaar. De medezeggenschapsraad van elke school heeft instemmingsrecht op het zorgplan. In dat zorgplan worden de doelen meestal meerjarig uitgewerkt evenals de interne organisatie terwijl meestal ook een meerjarenbegroting wordt gemaakt. De interne organisatie omvat in elk geval de coördinatie van het samenwerkingsverband en de vormgeving van de Permanente Commissie Leerlingenzorg (PCL). Het samenwerkingsverband kan een reglement vaststellen waarin onder andere de besluitvorming nader wordt geregeld over het zorgplan, maar het is geen verplichting. De verantwoordelijkheid voor de inzet van de middelen van het samenwerkingsverband ligt bij de bevoegde gezagen die daarin deelnemen. Dat komt tot uiting in de bepalingen dat het samenwerkingsverband een zorgplan moet hebben, waarin is vastgelegd op welke wijze het regionaal zorgbudget wordt ingezet. Het regionaal zorgbudget wordt gezien als een aanvulling op de Rijksbekostiging die de school als zodanig verkrijgt. Deze aanvullende middelen zijn wettelijk gedefinieerd als het regionaal zorgbudget in het Besluit RVC s en regionaal zorgbudget waarbij in de definitie van regionaal zorgbudget wordt verwezen naar de aanvullende middelen zoals opgenomen in artikel 77, lid 4 WVO. De middelen die aan een praktijkschool worden toegekend, vallen dus niet onder de huidige definitie van regionaal zorgbudget. Het betekent dat de verantwoordelijkheid voor het regionaal zorgbudget bij het samenwerkingsverband berust en dat deze de meerjarenbegroting daarvan vaststelt. Uiteraard binnen de kaders van de wet en met inachtneming van de vereisten omtrent medezeggenschap. 3.2 Uitgangspunten bekostiging Samenwerkingsverband resp. LWOO en PRO Het uitgangspunt bij de bekostiging van het samenwerkingsverband is het toekennen van een budget aan het samenwerkingsverband ten behoeve van aanvullende zorg voor leerlingen van de scholen in het samenwerkingsverband, in aanvulling op de bekostiging, die regulier wordt toegekend. De bekostiging volgens de T-1 systematiek is tegelijkertijd niet gebaseerd op alle leerlingen op een school voor VO, maar beperkt zich tot een vast bedrag per leerling in het derde en vierde leerjaar van het vbo, mavo of vmbo (inclusief het vmbo verbonden aan een AOC en het leerwegondersteunend onderwijs) 5. 5 Impliciet wordt daarmee een relatie gelegd tussen deze leerlingen en de te geven aanvullende zorg, maar die is er wettelijk dus niet. Het kan dus ook ingezet worden t.b.v. bijvoorbeeld hoogbegaafde leerlingen. Bekostigingsregelingen zorg 11

12 Een wezenlijk punt is dat in het samenwerkingsverband VO geen prikkel werkt zoals die in het PO in het samenwerkingsverband WSNS is ingebakken. De relatief geringe hoeveelheid zorgmiddelen die het VO verkrijgt zijn weliswaar vrij beschikbaar, dus als er geen middelen voor zorg besteed hoeven te worden vallen deze middelen vrij om te besteden aan verbetering van de kwaliteit van het onderwijs, maar de omvang van het budget is te gering om enig strategisch gedrag op dit punt uit te lokken. Anders gezegd: de reguliere bekostiging van LWOO en PRO is van veel groter gewicht dan het regionale zorgbudget en er is geen link tussen enerzijds het regionale zorgbudget en anderzijds de reguliere bekostiging voor LWOO en PRO in de vorm van communicerende vaten. Daardoor is de bekostiging van het samenwerkingsverband VO veel meer een stimuleringsregeling om in goede samenwerking te komen tot verbetering van het zorgbeleid, maar ligt het zwaartepunt daarbij op de afzonderlijke scholen in het verband en is de samenwerking veel vrijblijvender dan in de samenwerkingsverbanden PO. De gedachte achter passend onderwijs is om op een soortgelijke wijze de verantwoordelijkheid voor nu ook de zware zorg bij het reguliere onderwijs te beleggen. Helaas gaat dit nu niet gepaard met een uitbreiding van de middelen. Integendeel, de middelen waren al bevroren op het niveau van de telling van het schooljaar en daarbovenop zijn nu nog met het kabinet Rutte bezuinigingen gekomen in de omvang van tenminste 300 miljoen! Dat roept de vraag op of deze operatie nu wel uitvoerbaar is. Op die vraag gaan we nu niet nader in Bekostiging LWOO De bekostiging van een LWOO geïndiceerde leerling heeft een formatieve component en een component voor de materiële exploitatie. De toekenning van formatie is vastgelegd in het Formatiebesluit WVO en iedere LWOO geïndiceerde leerling telt in principe op dezelfde wijze mee als de andere leerlingen voor de toekenning van de formatie voor wat betreft de toekenning van de formatie voor de directie (ratio directie/leerling van 1 op 169,12) en van de formatie voor het onderwijsondersteunend personeel (ratio onderwijsondersteunend personeel/leerling van 1 op 104,38). Voor de toekenning van de formatie leraar geldt voor de LWOO geïndiceerde leerling de ratio leraar/leerling van 1 op 8,87. Daarenboven wordt een vast aantal formatieplaatsen toegekend als indertijd (in een korte periode voor 2004) het leerwegondersteunend onderwijs mede voort is gekomen uit het voortgezet speciaal onderwijs (meestal overwegend VSO-LOM). De hoeveelheid is afhankelijk van de schoolsoortgroep waartoe de school behoort 6 : 6 De schoolsoorten in het VO zijn met het oog op de bekostiging nader ingedeeld in schoolsoortgroepen. Het betreft de volgende schoolsoorten per groep: Bekostigingsregelingen zorg 12

13 a. schoolsoortgroep 1: 2,80 formatieplaatsen; b. schoolsoortgroep 3: 0,38 formatieplaatsen; c. schoolsoortgroep 4: 1,43 formatieplaatsen. De materiële component bestaat in principe uit een opslag voor de LWOO leerling bovenop de toekenning voor de schoolsoort waartoe de betreffende leerling behoort. Een LWOO leerling in leerjaar 1 en 2 krijgt een toeslag voor de drie onderscheiden componenten schoonmaak, instandhouding en overige van in totaal 98,49 per leerling, een LWOO-leerling in leerjaar 3 en 4 krijgt een toeslag voor de drie onderscheiden componenten schoonmaak, instandhouding en overige van in totaal 267,64 (prijzen niveau 2011) Bekostiging PRO De bekostiging van een PRO geïndiceerde leerling betekent de toelaatbaarheid tot een school voor praktijkonderwijs. De bekostiging daarvan is qua systematiek analoog aan die van de andere schoolsoorten. Ook hier is sprake van een formatieve component en een component voor de materiële exploitatie. De toekenning van formatie is vastgelegd in het Formatiebesluit WVO en kent voor wat betreft de toekenning van de formatie voor de directie de voor het VO uniforme ratio directie/leerling van 1 op 169,12 en van de formatie voor het onderwijsondersteunend personeel de voor het VO uniforme ratio onderwijsondersteunend personeel/leerling van 1 op 104,38. Voor de toekenning van de formatie leraar geldt voor de praktijkschool de ratio leraar/leerling van 1 op 8,87 die qua verhouding identiek is aan die voor de LWOO leerling. Daarenboven wordt een vast aantal formatieplaatsen toegekend als indertijd (in een korte periode voor 2004) het praktijkonderwijs (als afdeling van de VO-school of als zelfstandige praktijkschool) voort is gekomen uit het voortgezet speciaal onderwijs (meestal overwegend VSO-MLK). De hoeveelheid is afhankelijk van de schoolsoortgroep waartoe de school behoort: a. schoolsoortgroep 1: 1,53 formatieplaatsen; c. schoolsoortgroep 4: 0,36 formatieplaatsen. De materiële component bestaat in principe uit een toekenning voor de drie onderscheiden componenten schoonmaak, instandhouding en overige van in totaal 1.155,25 (prijsniveau 2011). De omzetting van het VSO-LOM en - MLK is een complexe operatie geweest waarbij ook de indeling in het voorbereidend beroepsonderwijs ingrijpend is gewijzigd. Het individueel voorbereidend beroepsonderwijs als zodanig is daarbij geïntegreerd in het LWOO en PRO. vbo 1 mavo 1 vbo-mavo 1 school voor praktijkonderwijs 1 categoriale vbo school landbouw 1 categoriale vbo school landbouw lwoo 1 havo 2 vwo 2 havo-vwo 2 mavo-havo 3 mavo-havo-vwo 3 mavo-vwo 3 vbo-mavo-havo 4 vbo-havo 4 vbo-havo-vwo 4 vbo-vwo 4 vbo-mavo-vwo 4 vbo-mavo-havo-vwo 4 Bekostigingsregelingen zorg 13

14 De omzetting is gepaard gegaan met enige uitbreiding (zij het gering) van de middelen die voor deze lichte zorg beschikbaar was Bekostiging Reboundvoorziening Het beleid gericht op veiligheid in en om de school (plan van aanpak veiligheid in het onderwijs) heeft er toe geleid dat er diverse maatregelen zijn getroffen zoals onder andere de versterking van de leerlingbegeleiding, de extra plaatsen in het ZMOK-onderwijs 7 en ook de instelling van de reboundvoorzieningen. De regeling van de reboundvoorzieningen kent de middelen toe aan het samenwerkingsverband als de instantie die het overzicht heeft om de reboundvoorziening nader invulling te geven. Voor deze voorziening wordt jaarlijks een bedrag per leerling in het derde en vierde leerjaar van het vbo, mavo of vmbo (inclusief het vmbo verbonden aan een AOC en het leerwegondersteunend onderwijs) toegekend aan het samenwerkingsverband ( 93 per betreffende leerling, prijsniveau 10-11). Met de extra middelen worden jaarlijks in totaal ongeveer plaatsen gecreëerd waar op jaarbasis ongeveer leerlingen kunnen worden opgevangen (uitgaande van een gemiddelde verblijfsduur van drie tot vier maanden) Bekostiging versterking leerlingbegeleiding In de Regeling van de gemiddelde personeelslast voor het VO van 24 november 2004 is nader uiteengezet wat deze maatregel inhoudt: In het kader van het plan van aanpak veiligheid in het onderwijs en de opvang van risicoleerlingen is een aanzienlijk bedrag uitgetrokken om scholen de mogelijkheid te bieden te investeren in de versterking van hun leerlingbegeleidingsfunctie. Vanaf 1 oktober 2004 is 5 mln. beschikbaar, in mln., in ,2 mln. en vanaf ,5 mln. structureel per jaar. In deze regeling is alleen de tranche 2004 en 2005 verwerkt. Op termijn komen alle scholen in aanmerking voor deze extra middelen. De middelen worden echter met voorrang ingezet voor het vmbo en het praktijkonderwijs (schoolsoortgroepen 1 en 4). Leerlingbegeleiding is een laagdrempelige eerstelijns voorziening die erop gericht is sociaal-emotionele problemen vroegtijdig te signaleren en aan te pakken, om erger te voorkomen of om tijdige doorverwijzing te kunnen realiseren. Hierdoor kan worden voorkomen dat kleinere problemen zich ontwikkelen tot problemen die onveiligheidsituaties veroorzaken. De leerlingbegeleider is een professional, bijvoorbeeld een schoolmaatschappelijk werker of een orthopedagoog. Hij of zij is bovendien een belangrijke schakel tussen de school en andere voorzieningen, zoals het maatschappelijk werk, de leerplichtambtenaar, de jeugdzorg, de politie en het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs. Ter ondersteuning van de versterking van de leerlingbegeleiding wordt flankerend beleid ingezet. Enerzijds om te voorkomen dat overal opnieuw het wiel wordt uitgevonden. Het actief verspreiden van good-practices is daarom één van de activiteiten die de komende jaren ter hand zal worden genomen. Anderzijds is het van belang om zicht te houden op de (effectiviteit) van de inzet van de middelen. De toegekende middelen in het VO zijn een onderdeel van de verhoging van de GPL geworden. Dat maakt het lastig om na te gaan om welk bedrag het gaat in actuele prijzen. Een benadering kan zijn om het bedrag van 2007, de 44,5 mln., met de ontwikkeling van de index die voor de GPL sindsdien is gebruikt, te verhogen. Globaal kunnen we dan stellen dat het om een huidig bedrag van rond de 50 mln. gaat. In elk geval waren de middelen toereikend voor de inzet van 800 fte aan leerlingbegeleiders. Deze middelen zijn weliswaar onderdeel geworden van de GPL in de lumpsumbekostiging van het VO, maar dienen wel gezien te worden als middelen die bedoeld zijn voor zorgbeleid. De bovenstaande omschrijving maakt dat duidelijk en bovendien is een soortgelijke facilitering (van aanzienlijk geringere omvang: ongeveer 6,5 mln.) in het PO 7 De extra plaatsen in het ZMOK onderwijs worden verder bij het (V)SO nader besproken. Het betreft dan de activiteit die als het project Op de rails bekend staat. Bekostigingsregelingen zorg 14

15 rechtstreeks toegekend aan het samenwerkingsverband WSNS (regeling schoolmaatschappelijk werk PO in het kader van veiligheid en opvang risicoleerlingen ) Bekostiging RVC De bekostiging van de RVC bestaat uit een vast bedrag plus een bedrag per leerling voor dezelfde leerlingen die meetellen voor de bepaling van het regionaal zorgbudget. De bedragen zijn onveranderd vastgesteld op plus 22 per in aanmerking komende leerling. De RVC is qua samenstelling en werkwijze nader uitgewerkt in het Besluit RVC s en regionaal zorgbudget, evenals de afrekening van de toegekende subsidie. De werkzaamheden beperken zich tot de indicering van leerlingen Overige bekostiging in relatie tot de zorg Behalve de hiervoor beschreven middelen voor de zorg zijn er nog enkele andere regelingen die een evidente relatie hebben met het zorgbeleid. Dat betreft de volgende regelingen: a. Uitvoeringsregeling bestrijding voortijdig schoolverlaten en regionale meld- en coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten (RMC) van 10 september Deze regeling is bestemd voor het voortgezet onderwijs (m. u. v. het praktijkonderwijs) en het middelbaar beroepsonderwijs incl. volwasseneneducatie. In alle 39 RMC s is een Convenant tot stand gekomen met concrete doelstellingen tot verlaging van de schooluitval. Het accent ligt op de preventie en de regeling verstrekt een prestatiesubsidie voor de periode t/m Het budget in 2012 bedraagt ruim 45 mln. Wat na 2012 gebeurt is niet bekend. b. Tijdelijke stimuleringsregeling leren en werken voor werkende jongeren zonder startkwalificatie, werkzoekenden en met werkloosheid bedreigden van 21 januari Deze regeling met een omvang van 24 mln. is inmiddels afgerond. Onbekend is of er sprake zal zijn van een vervolg. c. Tijdelijke subsidieregeling plusvoorziening overbelaste jongeren van 10 september Ook deze regeling is bestemd voor het voortgezet onderwijs (m.u.v. het praktijkonderwijs) en het middelbaar beroepsonderwijs incl. volwasseneneducatie. De onderwijsvoorzieningen in een RMC-regio dienen een convenant af te sluiten gericht op het opzetten van één of meer plusvoorzieningen voor die regio en komen dan in aanmerking voor het verkrijgen van subsidie voor de uitvoering. Het subsidieplafond bedraagt 59,5 mln., de helft voor en de helft voor Onbekend is of er sprake zal zijn van een vervolg. d. Regeling aanvullende bekostiging visueel gehandicapten WVO en deelnemers WEB van 20 oktober Deze regeling geldt specifiek voor leerlingen van cluster 1 en vallen dus buiten de opzet van passend onderwijs dat zich richt op cluster 3 en 4. e. Subsidieregeling passend onderwijs van 29 mei Met deze regeling wordt 10 per leerling VO van de bij het verband aangesloten scholen toegekend aan het betreffende samenwerkingsverband VO. Zoals uit de regelingen a t/m c blijkt, is er sprake van stevige impulsen voor zorgactiviteiten waarbij de bekostiging in 2011 en 2012 afloopt. In hoeverre de activiteiten daarna worden voortgezet is niet duidelijk Niet nader geregeld In het VO geldt op het terrein van de zorg aanzienlijk minder regeling dan in het PO. Zo is er: a) geen nader onderscheid in de bekostiging van het LWOO en PRO van de componenten basis- en zorgbekostiging, b) ontbreekt er een relatie tussen enerzijds de bekostiging van het samenwerkingsverband en anderzijds het LWOO en PRO, c) bestaat er geen grensverkeer, en Bekostigingsregelingen zorg 15

16 d) is er geen aparte regeling m.b.t. het voorkomen van uitkeringen als gevolg van de inzet of wijziging van inzet van zorgmiddelen. Ad a: Invoering van basis- en zorgbekostiging in het VO is lastiger omdat de reguliere bekostiging in het VO onderscheid maakt in vier schoolsoortgroepen die elk een verschillende reguliere (lees basis-) bekostiging hebben. Toch zou het wel mogelijk geweest zijn door een gemiddelde te berekenen op basis van de verschillende schoolsoorten exclusief PRO. De zorgbekostiging zou dan uitkomen op het verschil samenhangend met de ratio 1/8,87 en de ratio met de uitkomst van het gemiddelde. Ad b: Het inbrengen van een prikkel in de bekostiging die vergelijkbaar is met die in het PO zou betekenen dat de bekostiging van het samenwerkingsverband en de bekostiging van LWOO en PRO als communicerende vaten zouden werken. Door de nogal verschillende schoolsoorten in het VO is dat lastig omdat het ene samenwerkingsverband van het VO qua samenstelling van schoolsoorten en subschoolsoorten nogal kan verschillen van het andere samenwerkingsverband. Dat zou dan ondervangen dienen te worden door de samenstelling van de verbanden nader en meer gedetailleerd te regelen. Ad c: Het ontbreken van het systeem van communicerende vaten houdt ook in dat er sprake is van open einde financiering: voor iedere geïndiceerde leerling wordt bekostiging ontvangen van het Rijk. Grensverkeer speelt dan geen rol. Ad d: De relatief geringe omvang van het zorgbudget in het totaal van de bekostiging van het VO maakt een dergelijk aparte regeling momenteel overbodig. Met de komst van passend onderwijs wordt de omvang van het budget dat naar het samenwerkingsverband gaat aanzienlijk omvangrijker en dat leidt er naar verwachting ook toe dat voor het samenwerkingsverband VO soortgelijke regelingen zullen gaan gelden als nu al gelden voor het samenwerkingsverband PO. De nadere uitwerking van het voornemen om ook het budget van LWOO en PRO te budgetteren zal meer duidelijkheid moeten geven hoe de relatie wordt van deze budgetten en het budget van het samenwerkingsverband. Bekostigingsregelingen zorg 16

17 4 Bekostiging zorg (V)SO 4.1 Algemeen De bekostiging van de zorg in het (V)SO is in feite een regeling die per schoolsoort in het (V)SO nader is uitgewerkt. Daarbij is alleen in cluster 1 een onderscheid gemaakt in basisbekostiging en zorgbekostiging zoals dat ook is gedaan in het SBO. In de andere clusters is dat nog niet gebeurt, al is het wel aangekondigd in de komende bekostiging van passend onderwijs. De scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs zijn onderverdeeld in vier clusters gerelateerd aan de beperking van de leerlingen: cluster 1: visueel gehandicapten; cluster 2: auditief en communicatief gehandicapten; cluster 3: lichamelijk en verstandelijk gehandicapten; cluster 4: ernstige gedragsproblemen. Het eerste cluster, het onderwijs aan visueel gehandicapte kinderen, is al langere tijd gebudgetteerd en kent sindsdien al het onderscheid in basis- en zorgbekostiging. Het betreft hier vier instellingen NB: voor cluster 1 spreken we niet meer over scholen maar over instellingen (zie art. 8.1 WEC) onder twee bevoegde gezagen wat er mede voor zorgt dat het een heel overzichtelijk geheel vormt. Het is de bedoeling dat het tweede cluster, het onderwijs aan auditief gehandicapte leerlingen, ook een soortgelijk systeem van bekostiging gaat ontvangen als het eerste cluster. Het betreft hier tegen de 50 verschillende scholen van 12 verschillende bevoegde gezagen die sterk in grootte variëren. Behalve dove en slechthorende kinderen gaat het hier ook om kinderen met ernstige spraakmoeilijkheden. Tot deze laatste categorie behoren ook kinderen met stoornissen in het autistisch centrum (ASS), een categorie kinderen die qua indicering ook terechtkomen in cluster 4. Cluster 3 en cluster 4 zijn goed te onderscheiden van cluster 1 en 2, zij het dat dit niet het geval is tussen cluster 2 en cluster 4 waar het de kinderen betreft met de indicatie ASS. Dit gaat ongetwijfeld (op termijn) problemen geven als enerzijds cluster 2 gebudgetteerd wordt en anderzijds cluster 3 en 4. Om dit te voorkomen zou een duidelijker onderscheid gemaakt moeten worden tussen de kinderen die tot cluster 2 en tot cluster 4 gerekend worden. De ontwikkeling naar passend onderwijs omvat nu met name de relatie tussen enerzijds het reguliere onderwijs en anderzijds het onderwijs van cluster 3 en cluster 4. Cluster 3 omvat de volgende onderwijssoorten SO en VSO: Schoolsoort factor N groepsgrootte SO VSO LG lichamelijk gehandicapte kinderen 12 7 LZs langdurig zieke kinderen somatisch 13 7 ZMLK zeer moeilijk lerende kinderen 12 7 MG combinatie LG + ZMLK 7 7 Cluster 4 omvat de volgende onderwijssoorten SO en VSO: Schoolsoort factor N groepsgrootte SO VSO LZp langdurig zieke kinderen psychisch 12 7 ZMOK zeer moeilijk opvoedbare kinderen 12 7 PI kinderen in scholen verbonden aan pedologische instituten 12 7 De verantwoordelijkheid voor een passend onderwijsaanbod wordt - volgens de huidige plannen van dit kabinet - vanaf 1 augustus 2012 bij de bevoegde gezagen gelegd, waarbij de bekostiging voor een belangrijk deel bij de samenwerkingsverbanden PO resp. VO wordt gelegd. Daarbij wordt het aan het samenwerkingsverband zelf overgelaten in hoeverre onderscheid gemaakt wordt tussen cluster 3 en cluster 4 problematiek, als er maar voor Bekostigingsregelingen zorg 17

18 gezorgd wordt dat een kind zich optimaal kan ontwikkelen. Of dat dan een school voor regulier onderwijs is of een school die voorheen tot cluster 3 of cluster 4 behoorde, doet dan minder / niet meer ter zake. In de huidige situatie is dat onderscheid nog steeds wel van belang al boet het belang de laatste jaren in. Het systeem van verbrede toelating heeft daar aan bijgedragen. Men kan stellen dat alle bekostiging (V)SO zorgbekostiging is, maar als het onderscheid wordt gehanteerd tussen enerzijds basisbekostiging en anderzijds zorgbekostiging is er wel sprake van een nader onderscheid. En het is zeker dat dit onderscheid ingevoerd gaat worden. Dit betekent dat de hele bekostigingsregeling voor het (V)SO ingrijpend gewijzigd gaat worden. Voor de ontwikkeling naar passend onderwijs is nader inzicht in de huidige bekostiging van cluster 3 en cluster 4 geboden, waarop in de volgende paragraaf nader zal worden ingegaan. De gedachte achter passend onderwijs is om de verantwoordelijkheid voor nu ook de zware zorg bij het reguliere onderwijs te beleggen. Helaas gaat dit niet gepaard met een uitbreiding van de middelen. Integendeel, de middelen waren al bevroren op het niveau van de telling van het schooljaar en daarbovenop zijn nu nog met het kabinet Rutte bezuinigingen gekomen in de omvang van tenminste 300 miljoen! Dat roept de vraag op of deze operatie nu wel uitvoerbaar is. Op die vraag gaan we nu niet nader in. 4.2 Uitgangspunten bekostiging (cluster 3 en cluster 4) WEC In het Besluit bekostiging WEC is aangegeven hoe de personele en materiële bekostiging is vastgesteld. Voor cluster 3 geldt dit per schoolsoort, terwijl de bekostiging voor de schoolsoorten van cluster 4 volledig is geharmoniseerd voor alle drie schoolsoorten. Tot nu toe is er geen harmonisatie voor cluster 3 met name ook omdat de bekostiging van de schoolsoorten LG en MG (lg + zmlk) enerzijds en LZs en ZMLK anderzijds teveel uiteen loopt. De concrete bedragen die daarbij gelden worden elk jaar bij ministeriele regeling vastgesteld. Dat gebeurt met de Regeling bekostiging personeel PO op schooljaarbasis en met de Regeling vaststelling bedragen programma s van eisen PO op kalenderjaarbasis. De lumpsumbekostiging voor het (V)SO verloopt analoog aan die voor het overig PO. Voor de personele bekostiging geldt een vaste hoeveelheid per school (artikel 32), een hoeveelheid formatie functie LB (V)SO uitgesplitst per leerling jonger dan 8 jaar en leerling 8 jaar en ouder in het SO en per leerling VSO (artikel 33), een hoeveelheid formatie OOP functie schaal 4 uitgesplitst per leerling jonger dan 8 jaar en leerling 8 jaar en ouder in het SO en per leerling VSO (artikel 34), plus een hoeveelheid formatie voor iedere zogenaamde cumi-leerling 8 boven het aantal van vier (artikel 41). De lumpsumbekostiging wordt vorm gegeven door de hoeveelheid formatie per leerling te vermenigvuldigen met een vast bedrag en een leeftijdsafhankelijk bedrag per formatie-eenheid wat het OP betreft en van een gemiddelde personeelslast wat het OOP betreft. De bedragen voor het OP worden afgeleid van de gemiddelde personeelslast (GPL) op basis van de landelijk gewogen gemiddelde leeftijd van het OP in het (V)SO. De GPL wordt regelmatig bijgesteld in verband met de ontwikkeling van de personeelskosten. Dit leidt dan tot een vast bedrag per leerling plus een leeftijdsafhankelijk bedrag per leerling. De leeftijdsafhankelijkheid heeft daarbij betrekking op de gemiddelde leeftijd van het OP van de betreffende school. Er is hierbij nog sprake van: - aanvullende bekostiging voor de schoolleiding (artikel 35 Besluit bekostiging WEC) 8 Een cumi-leerling is in het Besluit bekostiging WEC nader gedefinieerd als een leerling met een niet- Nederlandse culturele achtergrond afkomstig van nader aangeduide landen. Bekostigingsregelingen zorg 18

19 - aanvullende bekostiging bij tussentijdse toename van het aantal leerlingen per 16 januari (artikel 37 Besluit bekostiging WEC) - aanvullende bekostiging bij toename van het aantal leerlingen per 1 oktober lopend schooljaar (artikel 38 Besluit bekostiging WEC) - bekostiging ambulante begeleiding i.v.m. terugplaatsing (artikel 39 Besluit bekostiging WEC) - aanvullende bekostiging voor preventieve ambulante begeleiding (artikel 8a, derde lid van de WEC) - bekostiging personeels- en arbeidsmarktbeleid (artikel 124 van de WEC) De bekostiging van residentiële leerlingen is geregeld door deze gewoon als leerlingen te tellen, tenzij het gaat om justitiële jeugdinrichtingen (JJI) en een instelling voor gesloten jeugdzorg. In die gevallen wordt een aantal plaatsen vastgesteld als residentiële plaatsen en wordt voor de bekostiging dat aantal plaatsen als leerlingen geteld. Daarnaast kan er nog sprake zijn van bijzondere bekostiging voor: - groeiregeling met leerlingen uit een residentiële instelling, niet zijnde een JJI of een instelling voor gesloten jeugdzorg (regeling bekostiging personeel PO artikel 35) - groeiregeling voor JJI en instelling voor gesloten jeugdzorg verbonden aan cluster 4 (regeling bekostiging personeel PO artikel 36) - samenvoeging van scholen voor (V)SO (regeling bekostiging personeel PO artikel 42) Ook bestaan nog onverkort een aantal garantieregelingen die bij de invoering van de LGFwetgeving zijn vastgesteld (met de bedoeling dat die na enige jaren overbodig zouden worden). Het (V)SO heeft uiteraard ook te maken met de leerlinggebonden financiering (LGF, ook wel als rugzak aangeduid); daarop gaan we in de volgende paragraaf nader in. Voor de materiële bekostiging geldt in het (V)SO ook dat dit in feite per schoolsoort specifiek is geregeld. Voor cluster 4 is daarbij ook sprake van volledige harmonisatie voor de drie schoolsoorten. Hierbij geldt ook het algemene onderscheid dat in het PO van toepassing is, namelijk de bekostiging groepsafhankelijke programma s van eisen, de bekostiging leerlingafhankelijke programma s van eisen en de aanvullende programma s van eisen. Deze bekostiging is per kalenderjaar. De groepsafhankelijke bekostiging is gebaseerd op het aantal groepen waarbij in artikel 14 van het Besluit bekostiging WEC de groepsgrootte is vastgelegd. De uitkomst van de deling van het aantal leerlingen door de groepsgrootte wordt naar boven afgerond op een geheel getal. De leerlingafhankelijke bekostiging is gebaseerd op het aantal leerlingen op de teldatum die van toepassing is, 1 oktober T-1 of 16 januari T. Behalve een vast bedrag per school is er ook sprake van een vast bedrag per schooltype met het onderscheid SO en VSO, zowel voor de groepsafhankelijke als voor de leerlingafhankelijke bekostiging. De aanvullende programma s van eisen hebben betrekking op de eventuele toekenning van brancardliften, schoolbaden en dienstreizen leerkrachten voor ambulante begeleiding van teruggeplaatste leerlingen. Bijzondere bekostiging vindt plaats voor dienstreizen leerkrachten voor autistische leerlingen en er geldt een overgangsregeling in verband met de harmonisatie van de cluster 4 bekostiging m.b.t. de leerlinggebonden financiering. De scholen voor meervoudig gehandicapten kennen een nog meer specifieke uitwerking van de bekostiging waarbij rekening wordt gehouden met de aanwezigheid van meer dan één handicap. Ook gelden voor deze scholen specifieke overgangsregelingen i.v.m. de invoering LGF (artikel VII van de Wet Regeling LGF en artikel VIIA Regeling LGF) Bekostigingsregelingen zorg 19

20 Bekostiging (personeel en materieel) kan ook nog plaatsvinden vanuit specifieke regelingen vanuit het ministerie van Veiligheid en Justitie, het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en vanuit de Europese Unie. Er is ook een relatie met de bekostiging die via de lokale overheid loopt en die betrekking heeft op het leerlingenvervoer resp. de huisvesting. Daarop gaan we hierna apart nog nader in Leerlingenvervoer Elke gemeente heeft een regeling leerlingenvervoer waarbij voor een leerling die geïndiceerd is voor het speciaal onderwijs geen bijdrage van de ouders gevraagd mag worden voor de kosten van het leerlingenvervoer. Zo n bijdrage mag wel gevraagd worden als het gaat om de kosten van het vervoer naar een school voor regulier onderwijs. Een leerling die aangewezen is op het (V)SO maar via de leerlinggebonden financiering op een school voor regulier onderwijs terecht komt geldt in dit kader als een leerling (V)SO en de ouders hoeven dan dus geen eigen bijdrage te leveren. De kosten van dit leerlingenvervoer kunnen aanzienlijk zijn. Het lijkt logisch dat de leerlinggebonden financiering er ook voor zorgt dat de leerlingen die daar gebruik van maken naar een school voor regulier onderwijs gaan die veelal dichterbij zal zijn dan de school voor (V)SO. En daarmee dus zorgen voor een reductie van de kosten van het leerlingenvervoer. Of dit een correcte benadering is en zo ja, om welke besparingen het dan gaat is niet bekend. Tegelijkertijd is het niet zo dat het aantal leerling (V)SO in gelijke mate daalt als het aantal rugzakken stijgt. Voor zover bekend is hier (nog) geen onderzoek naar gedaan. Met de komst van passend onderwijs lijkt de trend naar plaatsing op een dichterbij gelegen reguliere school toe te zullen nemen Huisvesting (V)SO Een ander aspect betreft de kosten van huisvesting. LGF en de komst van passend onderwijs hebben er toe bijgedragen - en zullen dat wellicht nog op grotere schaal doen - dat specifieke huisvestingsvoorzieningen minder geconcentreerd zullen worden neergezet, maar ook nodig zijn in scholen voor regulier onderwijs. Het is lastig in te schatten of dit leidt tot meer of minder kosten voor de huisvesting. Het lijkt waarschijnlijk dat de meer gedeconcentreerde huisvesting van specifieke voorzieningen op zich duurder zal zijn. Ook hiernaar is nog geen nader onderzoek gedaan terwijl de extra kosten wel eens aanzienlijk zouden kunnen zijn. Gelet op de directe betrokkenheid van de VNG bij de modelregelingen van en is nader overleg met de VNG over deze onderwerpen wenselijk. 4.3 Projectsubsidies Behalve de reguliere bekostiging van het (V)SO bestaan er ook nog een aantal projecten die de voormalige WEC-Raad beheerde en (mede) aanstuurde. De WEC-Raad presenteert zich nu als Stichting Projecten Speciaal Onderwijs. De in dit kader belangrijkste projecten betreffen de volgende projecten: Op de Rails Herstart Nadere informatie over de activiteiten is te vinden op Op de Rails Dit project komt voort uit het veiligheidsbeleid zoals dat rond 2005 in het leven is geroepen. Enkele ingrijpende incidenten zorgden ervoor dat de politiek besloot extra middelen beschikbaar te stellen om adequaat in probleem-/crisissituaties te kunnen handelen. Het project Op de Rails is in 2005 geïnitieerd door het ministerie van OCW. Voor de uitvoering van dit project zijn regionale expertisecentra verantwoordelijk. De doelgroep bestaat uit leerplichtige leerlingen van tien jaar en ouder die de veiligheid op hun school in Bekostigingsregelingen zorg 20