Mes in bestuurlijke drukte

Transcriptie

1 Laura Huntjens & Frank Maas Mr.drs. L.C.L. Huntjens, KokxDeVoogd & mr. F. Maas, Berenschot. BESTUUR Mes in bestuurlijke drukte Het aantal gemeenten in Nederland daalt gestaag. De behoefte aan samenwerking groeit. De privaatrechtelijke weg biedt uitkomst. Wat zijn de voor- en nadelen? In 1997 waren er 667 gemeenten, terwijl de teller begin 2013 op 408 stond. 1 Deze schaalvergroting betekent niet dat de behoefte aan samenwerking afneemt. Decentralisatieslagen, bezuinigingsoperaties en veranderende wetgeving vragen om herijking van de rolinvulling van gemeenten. Het soort taken waarin gemeenten samenwerken, loopt sterk uiteen, zoals bij de sociale dienst, de regionale uitvoeringsdienst, belastingkantoor of in de bedrijfsvoering. Wgr Tot op heden bestaat slechts één model voor de oprichting van een publiekrechtelijke rechtspersoon. Dit is een gemeenschappelijk openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Deze vorm wordt veel gebruikt, maar knelt in de praktijk, met name voor samenwerkingsverbanden met weinig beleidsvrijheid. Veel kritiek richt zich op de lastige, zware en ondoorzichtige bestuursstructuur van de Wgr. Daarom wordt steeds vaker voor de privaatrechtelijke weg gekozen. Deze staat voor professionaliteit, weinig bestuurlijke drukte en zakelijkheid. Hierbij wordt echter niet altijd voldoende aandacht besteed aan bijvoorbeeld aanbestedingsrechtelijke risico s en de nadelen van het ontbreken van publiekrechtelijke waarborgen. Met de komende herziening van de Wgr is het wellicht nuttig de publieke weg te heroverwegen. Samenwerking Wgr Op basis van de Wgr zijn verschillende samenwerkingsvormen mogelijk. De enige vorm echter die rechtspersoonlijkheid kent en daardoor zelfstandig aan het rechtsverkeer kan deelnemen, is het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Omdat rechtspersoonlijkheid vaak een voorwaarde is voor samenwerking, behandelen we de andere vormen uit de Wgr (regeling zonder meer, gemeenschappelijk orgaan en centrumconstructie) hier niet. Het gemeenschappelijk openbaar lichaam kent slechts één bestuursmodel. Dit model vereist drie bestuursorganen: algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter. Het algemeen bestuur vergadert in het openbaar en dient minimaal tweemaal per jaar bij elkaar te komen. De leden van het algemeen bestuur worden door en uit de deelnemende overheidslichamen gekozen. De Wgr is niet gedualiseerd. Het dagelijks bestuur wordt gevormd uit leden van het algemeen bestuur. Voor het dagelijks bestuur is geen minimaal aantal vergaderingen vastgelegd. De bestuurslagen hebben een intern systeem van checks en balances georganiseerd. Het belangrijkste hierbij is dat het dagelijks bestuur door het algemeen bestuur wordt gecontroleerd. De deelnemende overheidsorganen houden zelf ook bevoegdheden in de controlerende sfeer. Zo wordt de conceptbegroting aan de raden van de deelnemende gemeenten voorgelegd en kunnen alle wenselijke inlichtingen worden gevraagd. De meest voorkomende variant van het gemeenschappelijk openbaar lichaam is die waarin colleges van burgemeester en wethouders samenwerken. Zij kunnen publieke bevoegdheden aan het samenwerkingsverband overdragen, waarna het deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent. De mogelijkheid hiertoe wordt in artikel 135 Grondwet geboden. Deze grondwettelijke verankering geeft aan dat het om een zware vorm van samenwerking gaat. Dat blijkt ook uit het feit dat, onder bepaalde voorwaarden, (bijna) alle bevoegdheden van bestuursorganen kunnen worden overgedragen. 1 CBS 13

2 Bestuurlijke drukte? Een veel gehoorde klacht over samenwerking op basis van de Wgr is die van bestuurlijke drukte. Uit onderzoek uit 2010 blijkt, dat een grote meerderheid van de decentrale overheden vindt dat bij beleidsarme gemeenschappelijke regelingen, het verplicht hebben van drie bestuursorganen tot onnodige bestuurlijke drukte leidt. 2 De Wgr blijkt niet goed aan te sluiten bij de uitvoeringspraktijk. Het openbaar lichaam wordt te zwaar geacht voor in ieder geval uitvoerings- en bedrijfsvoeringstaken. Voor bijvoorbeeld een gezamenlijke groenvoorziening is de rechtspersoonlijkheid van belang, omdat er personeel in dienst genomen moet worden of gereedschap moet worden aangeschaft, terwijl de zware bestuurlijke structuur van een openbaar lichaam onwenselijk en onnodig is. Op dit moment wordt de bestuurlijke structuur van het openbaar lichaam voor lief genomen of kiezen gemeenten voor een privaatrechtelijke rechtspersoon. De Wgr blijkt niet goed aan te sluiten bij de uitvoeringspraktijk Hoewel dit in de praktijk niet altijd zo wordt beleefd, zijn juist bij publiekrechtelijke varianten de controlemogelijkheden van bijvoorbeeld de gemeenteraad stevig verankerd. Bestuurlijke drukte bestaat in ieder geval uit vergaderingen van algemeen bestuur (ten minste twee keer per jaar) en dagelijks bestuur (niet wettelijk vastgelegd, logischerwijs ook ten minste twee keer per jaar, maar doorgaans vaker). Als elke gemeente in slechts één samenwerkingsverband zou participeren, zou dit te overzien zijn. In de praktijk neemt elke gemeente deel aan een veelheid van samenwerkingsverbanden, waarbij de afname van het aantal decentrale overheden er niet voor gezorgd heeft dat zij in minder samenwerkingsverbanden participeren. De stapeling van bestuurlijke verplichtingen lijkt zodoende mede debet aan de gepercipieerde bestuurlijke drukte. 2 Berenschot, Samenwerking tussen decentrale overheden. Een nadere analyse op grond van gemeenschappelijke regelingen, Den Haag: ministerie van BZK, 15 december TK , , nr. 3, p TK , , nr. 3, p. 16. Een duidelijke focus in de keuze van samenwerkingspartners (vaker samenwerken met dezelfde partners), kan deze bestuurlijke drukte sterk verminderen. Bedrijfsvoeringsorganisatie Mede vanuit het geschetste verlangen naar een lichtere bestuursstructuur voor beleidsarme taken, wordt op dit moment met een wetsvoorstel beoogd een ingrijpende wijziging in de Wgr aan te brengen. Het behelst een vrij grondige herziening van de wet. Waar de huidige wet op bepalingen uit de Gemeentewet teruggrijpt (via een vangnetvoorziening), wordt dit nu in de wet verankerd. De wet wordt toegankelijker en er wordt een nieuwe organisatievorm geïntroduceerd: de bedrijfsvoeringsorganisatie. Juist deze nieuwe samenwerkingsvorm biedt kansen om bestuurlijke drukte te verminderen, zonder de waarborgen van het publiekrecht te laten varen. Deze waarborgen liggen bijvoorbeeld in de wettelijk verankerde informatieplicht, de rol van de gemeenteraad bij het vaststellen van de begroting en de verplichte deelname van college- of raadsleden aan het algemeen bestuur. De bedrijfsvoeringsorganisatie heeft rechtspersoonlijkheid, maar kent slechts één bestuursorgaan. Deze organisatievorm moet meer aansluiten bij de aard van de behartiging van uitvoeringstaken zoals afvalinzameling en groenvoorziening en aangelegenheden op het gebied van bedrijfsvoering, zoals personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, inkoop en huisvesting. 3 Ook zouden uitvoerende taken zonder of met een geringe beleidsmatige component onder het bereik van de bedrijfsvoeringsorganisatie gebracht kunnen worden, omdat dergelijke taken naar hun aard geen of weinig bestuurlijke aansturing en controle vergen in de vorm van een samenwerkingsverband met een geleed bestuur. 4 Beleidsmatige keuzes horen bij een gemeente of een openbaar lichaam. Vanuit die gedachte is in het wetsvoorstel een beperkt takenpakket voor de bedrijfsvoeringsorganisatie opgenomen, te weten dat een regeling voor het oprichten van een bedrijfsvoeringsorganisatie uitsluitend kan worden getroffen ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en uitvoeringstaken van de deelnemers. Overigens moet nog wel wor- 14

3 den uitgekristalliseerd welke taken dat nu precies zijn. Duidelijk is in ieder geval dat de bedrijfsvoeringsorganisatie niet geschikt is voor samenwerkingsverbanden waaraan ook de raad deelneemt. Privaatrechtelijke vlucht Privaatrechtelijke rechtspersonen staan in de ogen van veel bestuurders voor bedrijfsmatig en efficiënt werken. Ze hebben mede daarom aantrekkingskracht op gemeenten. Er zijn veel smaken en er is, afhankelijk van het type rechtspersoon, veel vrijheid bij de bestuurlijke inrichting. In vogelvlucht worden hier de BV/NV, de vereniging/coöperatie en de stichting behandeld. BV en NV Allereerst kent het privaatrecht de besloten vennootschap en de naamloze vennootschap. Beide zijn kapitaalvennootschappen, waarin winstuitkering tot de mogelijkheden behoort. In beide vormen participeert een deelnemer via aandelen die een bepaalde waarde vertegenwoordigen. Wezenlijk voor de positie van de deelnemers in een BV of NV (aandeelhouders) is, dat zij risicodragend kapitaal verschaffen en naar rato daarvan in de winst delen. De aansprakelijkheid van de aandeelhouders loopt echter tot de hoogte van de waarde van hun aandelen in de BV of NV. Het meest in het oog springende onderscheid tussen BV en NV is de overdraagbaarheid van deze aandelen. Bij de NV zijn deze in principe vrij overdraagbaar, bij de BV is overdragen in beginsel niet mogelijk. Alle aandeelhouders participeren in een algemene vergadering van aandeelhouders. Daarnaast is ook het bestuur een verplicht orgaan van de BV. Naar wens kunnen nog andere organen, zoals een raad van commissarissen, worden toegevoegd. Vereniging of coöperatie Een vereniging wordt getypeerd als ideële organisatie. Het meest kenmerkende van een vereniging is dat er leden zijn en dat de vereniging er ook is voor de leden, teneinde hun belangen te vertegenwoordigen of hun gezamenlijke doelstellingen na te streven. Een vereniging heeft twee verplichte organen, namelijk een algemene ledenvergadering en een bestuur. De algemene ledenvergadering is de hoogste instantie van deze twee organen. Het behartigen van de belangen van de leden en het uitoefenen van de lidmaatschapsrecht ten behoeve van zichzelf is één van de zaken die een vereniging van de stichting onderscheidt. De coöperatie is een specifieke vorm van een vereniging. Kenmerkend verschil met de gewone vereniging is dat de coöperatie wel winst aan haar leden kan uitkeren. Met behulp van de coöperatie oefenen de leden een bedrijf uit. Stichting De stichting wordt vaak aangeduid als ideële organisatie. Het gaat om een voor een doel afgezonderd vermogen, waarbij het doel geen winststreven mag inhouden. Dit betekent niet dat een stichting geen winst mag maken, maar wel dat de gemaakte winst niet aan oprichters of organen van de stichting mag worden uitgekeerd. De bestuurlijke inrichting van de stichting is grotendeels vrij. Het enige vereiste is dat er een bestuur is (kan één persoon zijn). Er kunnen meer organen, zoals een raad van toezicht of een raad van advies, worden toegevoegd. Belangrijk is, dat de stichting een ledenverbod kent. Bestuurders en andere personen die deel uitmaken van stichting, doen dit zonder last of ruggespraak. Organen mogen niet dezelfde bevoegdheden hebben als een algemene ledenvergadering in een vereniging. Privaatrechtelijke rechtspersonen hebben aantrekkingskracht op gemeenten De stichting en vereniging zijn populair in overheidsland vanwege het niet op winst gerichte karakter, dat goed met de doelstelling van de overheid is te verenigen. Steeds vaker wordt echter ook gebruik gemaakt van de figuur van de BV en coöperatie. Vaak wordt voor deze rechtsvormen gekozen als het activiteiten betreft die een bedrijfsmatig karakter hebben. Voor alle privaatrechtelijk vormgegeven samenwerkingsverbanden geldt, dat de organen veel meer een eigenstandige positie met eigen bevoegdheden hebben. De wetgeving op basis waarvan rechtspersonen als BV/NV en stichting kunnen worden opgericht, is niet per definitie op samenwerking gericht. Vereniging en coöperatie richten zich daar wel meer op en zijn in zekere zin een privaatrechtelijke counterpart voor het openbaar lichaam. In alle privaatrechtelijke vormen bestaan geen wet- 15

4 telijk verankerde informatiestromen of anderszins controlerende bevoegdheid van het afvaardigende orgaan. De wettelijke waarborgen die de gemeenteraad bij publiekrechtelijke samenwerking bezit, gelden niet voor samenwerking op basis van het privaatrecht. Hier kan tegenin worden gebracht, dat in het specifieke governancemodel voor de rechtspersoon veel maatwerk kan worden geleverd. Een belangrijk aandachtspunt en mogelijk risico bij privaatrechtelijke samenwerking ligt in het aanbestedingsrecht. De relatie tussen een privaatrechtelijke rechtspersoon en een gemeente is eerder aanbestedingsplichtig dan die met een openbaar lichaam op basis van de Wgr. Dit verdient bij het ontwerpen van de samenwerking Een overheidslichaam dient bij de keuze tussen publiekrecht of privaatrecht voor het publiekrecht te kiezen aandacht, om te voorkomen dat taken die in de privaatrechtelijke samenwerking worden ondergebracht, verplicht moeten worden aanbesteed. Ten slotte kan aan privaatrechtelijke rechtspersonen een aantal bevoegdheden worden gemandateerd. Overgedragen kunnen de bevoegdheden echter niet. Wettelijke voorkeur Waarom zou een gemeente kiezen voor de publieke weg in plaats van de privaatrechtelijke? Belangrijk punt is de notie van verlengd lokaal bestuur. Verlengd lokaal bestuur impliceert, dat het gaat om een aanvulling van het lokaal bestuur en niet van een zelfstandig functionerende bestuurslaag. De binding met het lokaal bestuur is dan ook wettelijk verankerd, waarbij vergelijkbare waarborgen gelden als in de relatie tussen college van burgemeester en wethouders en gemeenteraad. Niet voor niets bestaat er een wettelijke voorkeur voor samenwerking op grond van het publiekrecht als er een nieuwe entiteit wordt opgericht. 5 De gedachte achter deze voorkeur heeft de wetgever als volgt verwoord: 5 Provinciewet, artikel 158, tweede lid; Gemeentewet, artikel 16, tweede lid. 6 TK , 235, p. 12. Een eerste hoofdgedachte, waarvan bij het ontwerpen van wettelijke bepalingen voor de intercommunale samenwerking is uitgegaan, is deze, dat op den voorgrond behoort te staan de publiekrechtelijke regeling en dat regelingen op privaatrechtelijke grondslag slechts in daarvoor zich bijzonder eigenende gevallen mogen worden toegelaten. De wetgever motiveert deze voorkeur vervolgens als volgt: De openbare lichamen hebben inzonderheid de zorg voor belangen eener gemeenschap, dus voor algemeene publieke belangen. Men mag aannemen, dat zij die het best zullen kunnen behartigen langs den weg van het publieke recht, beter dan bij de uitvoering van burgerrechtelijke contracten of in vennootschappen, waarbij allicht het gevaar dreigt, dat de publiekrechtelijke beschouwing van het onderwerp te zeer op den achtergrond raakt. Bovendien bezit een regeling volgens de grondslagen van het gemeenterecht, in beginselen als die van de openbaarheid en de verantwoordelijkheid, waarborgen tegen misbruik, welke men slechts noode kan missen ( ). 6 Ook met de latere wijzigingen van de Provinciewet en de Gemeentewet is deze voorkeur blijven bestaan. Niet voor niets vereist de Gemeentewet dat een gemeente, indien die een privaatrechtelijke rechtspersoon wil oprichten, toestemming aan de provincie vraagt. De eerlijkheid gebiedt te zeggen, dat toestemming niet snel kan en zal worden onthouden. Goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Het besluit tot oprichting van een privaatrechtelijke rechtspersoon wordt pas genomen als de raad zijn wensen en bedenkingen heeft kunnen uiten. Wanneer de raad geen bezwaar ziet, zal de provincie niet lichtzinnig oordelen dat er sprake is van strijd met het algemeen belang. Ter onderbouwing van de wettelijke voorkeur voor het publiekrecht kan worden verwezen naar de onder juristen bekende tweewegenleer. Overheden kunnen zich ter uitoefening van hun taak niet alleen tot publiekrechtelijke instrumenten wenden, maar zich daarbij onder voorwaarden ook van het privaatrecht bedienen. Zwart-wit gesteld, dient een overheidslichaam bij de keuze tussen publiekrecht of privaatrecht voor het publiekrecht te kiezen. Een overheid dient zich te gedragen als overheid. Governance op maat De publiekrechtelijke weg verdient aanbeveling. Wettelijke waarborgen zoals de informatieplicht aan 16

5 de gemeenteraad, de rol van de gemeenteraad bij het aangaan van een regeling en de verplichte deelname van leden van het bestuursorgaan dat de regeling aangaat, passen bij het uitvoeren van een publieke taak. Afhankelijk van het type taken in het samenwerkingsverband is de bedrijfsvoeringsorganisatie een reëel alternatief. Gemeenten die van plan zijn samen te werken kunnen de bedrijfsvoeringsorganisatie in hun afweging meenemen. Voor gemeenten die reeds samenwerken, is het aan te bevelen bestaande samenwerkingsverbanden tegen het licht te houden en na te gaan of de bedrijfsvoeringsorganisatie een bruikbaar alternatief biedt. Als het gaat om bestuurlijke drukte kan deze samenwerkingsvorm de last verminderen, maar bestuurlijke drukte komt ook voort uit het grote aantal samenwerkingsverbanden en de diversiteit aan samenwerkingspartners waar decentrale overheden mee zijn verbonden. Besluit Na een opschoningsactie van de huidige openbare lichamen hoeven de overgebleven of op te richten openbare lichamen minder met bestuurlijke drukte te worden geassocieerd. Het gaat in die gevallen om samenwerkingsverbanden, waarin beleidsinhoudelijke taken worden uitgeoefend of waaraan een veelheid aan taken en bevoegdheden is overgedragen. Het past bij het wezen van de overheid dat daarmee zorgvuldig wordt omgegaan en dat voldoende waarborgen in de besluitvorming worden ingebouwd. Honderd jaar militaire luchtvaart De Koninklijke Luchtmacht viert dit jaar honderd jaar militaire luchtvaart in Nederland. Ter gelegenheid van dit eeuwfeest maakte het Nederlands Instituut voor Militaire Historie een rijk geïllustreerde jubileumpublicatie, Een eeuw militaire luchtvaart in Nederland Bakermat Soesterberg (Amsterdam: Boom, 2013). Het boek is geschreven door drs. Rolf de Winter en geeft een mooi beeld van de ontwikkeling van het Nederlandse luchtwapen, waarin Soesterberg een speciale plaats heeft. Gedurende de bezettingsjaren benutte de Duitse luchtmacht Fliegerhorst Soesterberg voor offensieve operaties, maar moest de basis zich ook tegen geallieerde luchtaanvallen teweerstellen. Na 1945 kreeg de vliegbasis een plaats in de bondgenootschappelijke luchtverdediging van de NAVO. Na de val van de Muur in 1989 tot de sluiting in 2008 was Soesterberg de thuisbasis van transportvliegtuigen en -helikopters voor wereldwijde humanitaire missies en vredesoperaties. De foto werd op 14 mei 1911 gemaakt, toen onder grote belangstelling Henri Wijnmalen met een anderhalfdekker een demonstratie boven de vliegbasis maakte. 17