Europese noodfondsen: juridische grondslag en besluitvorming over totstandkoming

Transcriptie

1 Europese noodfondsen: juridische grondslag en besluitvorming over totstandkoming Internetbijlage bij het rapport Noodsteun voor eurolanden van 10 september september 2015 Algemene Rekenkamer, Lange Voorhout 8, Postbus 20015, 2500 EA Den Haag

2 Internetbijlage bij het rapport Noodsteun voor eurolanden Inhoud 1 Juridische basis van Europese noodfondsen 1 2 Besluitvorming over start steunprogramma en uitkering van (vervolg)tranches 3

3 1 Juridische basis van Europese noodfondsen 1 De in ons rapport behandelde Europese noodfondsen hebben uiteenlopende juridische kenmerken en grondslagen. We kunnen een onderscheid maken tussen: (1) fondsen die berusten op bilaterale afspraken, zoals de Griekse Leenfaciliteit (GLF); (2) fondsen die een communautaire grondslag hebben, zoals het Europees Financieel Stabilisatiemechanisme (EFSM); (3) fondsen vanuit de eurozone die een intergouvernementeel karakter hebben, zoals de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) en het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM), respectievelijk in overeenstemming met de vereisten van artikel 122, lid 2 VWEU en artikel 136, lid 3 VWEU. De aard van het noodfonds bilateraal, communautair of intergouvernementeel is in hoge mate bepalend voor de wijze van de besluitvorming, controle en verantwoording over de steunprogramma s. Bilateraal De GLF is een tijdelijk noodfonds. Het fonds bestaat uit bilaterale leningen van eurolanden aan Griekenland en is speciaal ingericht om noodsteun te verlenen aan Griekenland ten tijde van het eerste Griekse steunprogramma. De rechtsgrondslag voor deze leningen ligt in het Intercreditor Agreement, waarin de eurolanden 1 overeenkomen bilaterale leningen aan Griekenland te verstrekken. De Europese Commissie is aangesteld om als tussenpersoon op te treden om deze leningen te bundelen. Daarnaast heeft de Europese Commissie ook andere rollen gekregen, zoals die van reviewer en controleur. Ook al wordt hiermee een supranationale instelling in het proces betrokken, de GLF is in essentie bilateraal. Het zijn de eurolanden die direct risico lopen op deze leningen. 1 Met uitzondering van Estland, Slowakije en Griekenland zelf.

4 Communautair Het EFSM is uitgewerkt in Verordening (EU) nr. 407/2010 van de Raad (Europese Raad, 2010d). Het fonds heeft een communautair karakter en heeft betrekking op de 28 lidstaten van de EU. Bij dit fonds haalt de Europese Commissie op de kapitaalmarkt geld op en leent dit vervolgens uit aan de betrokken programmalanden. De EU-begroting dient daarbij als garantie. 2 Intergouvernementeel De juridische basis voor het tijdelijke noodfonds EFSF is geregeld in het EFSF Framework Agreement. De EFSF is een privaatrechtelijke organisatie waarvan de eurolanden de aandeelhouders zijn. De EFSF haalt zelf geld op de kapitaalmarkt op, waarvoor de eurolanden garant staan, om dit vervolgens uit te lenen aan de betrokken programmalanden. Omdat de eurolanden garant staan voor de leningen die de EFSF op de kapitaalmarkt afsluit, lopen zij risico op de leningen die de EFSF verstrekt aan landen in financiële moeilijkheden. De EFSF heeft een effectieve leencapaciteit van 440 miljard. Het permanente noodfonds ESM is ingesteld door middel van een apart intergouvernementeel verdrag (ESM-Verdrag) tussen eurolanden. Deze landen storten kapitaal in het fonds en staan garant voor opvraagbaar kapitaal, waardoor het ESM een effectieve leencapaciteit heeft van 500 miljard. Het zijn ook hier de eurolanden die risico lopen. Vanaf 1 juli 2013 kan de EFSF geen nieuwe steunprogramma s meer aangaan. Het ESM is met ingang van die datum het enige en permanente noodfonds voor eurolidstaten. De EFSF wordt geliquideerd zodra er geen uitstaande leningen en verplichtingen meer zijn. De EFSF blijft actief voor het lopende programma voor Griekenland. De EFSF heeft haar verplichtingen niet overgedragen aan het ESM. Hoewel EFSF en ESM buiten de supranationale EU28-structuur vallen, is er in de opzet van deze programma s op sommige onderdelen een rol voor de Europese Commissie voorzien. Dit is onder andere het geval bij de review missies.

5 2 Besluitvorming over start steunprogramma en uitkering van (vervolg)tranches 2 3 Bilateraal Figuur 1 brengt de procesgang in beeld voor de totstandkoming van het Memorandum of Understanding (MoU) en de leenovereenkomsten voor de GLF (leidend tot uitkering van de eerste tranche en start van het programma). Figuur 1 Totstandkoming MoU en leenovereenkomsten GLF 2 Het webdossier EU-governance van de Algemene Rekenkamer bevat stroomschema s die de procesgang omtrent de totstandkoming van MoU s en Loan Agreements in beeld brengen, alsook het besluitvormingsproces over vervolgtranches uit de noodfondsen. Zie e_en_financiële_crisis/financiële_stabiliteitsinstrumenten/besluitvorming_over_europese_noo dfondsen.

6 De betrokken partijen de eurolanden hebben eerst besloten over de rol van de Europese Commissie. Die onderhandelt, in overleg met de ECB, over de totstandkoming van het MoU en de Loan Facility Agreement (LFA). De eurolanden besluiten vervolgens bij unanimiteit over start en vervolg van noodsteun uit de GLF. 4 Communautair Het EFSM valt binnen de EU28-structuur waardoor de Ecofinraad met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen beslist over de inwerkingstelling van de noodsteun. Figuur 2 brengt de procesgang in beeld over de totstandkoming van het MoU en leenovereenkomsten voor het EFSM (leidend tot de start van een programma en uitkering van de eerste tranche), alsook het besluitvormingsproces over vervolgtranches uit dit fonds.

7 5 Figuur 2 Totstandkoming MoU en leenovereenkomsten EFSM

8 Voordat de Ecofinraad een beslissing neemt over de start van een programma doet de Europese Commissie voorbereidend werk, zoals het bespreken van het financieringsgat van het betrokken land en het doen van voorstellen over steun aan het Economisch en Financieel Comité, het ambtelijk voorportaal van de Ecofinraad. Nadat de Raad heeft besloten, is opnieuw de Europese Commissie aan zet, dit keer om de MoU af te sluiten met het betrokken land. Ook bij de besluitvorming over vervolgtranches speelt de Europese Commissie een voorname rol. Eerst verifieert de Europese Commissie, door middel van reviews, die samen met de ECB en het IMF worden uitgevoerd of het programmaland zich aan de afspraken heeft gehouden, waarna de Europese Commissie beslist over het al dan niet uitkeren van vervolgsteun. 6 Intergouvernementeel Bij de intergouvernementele eurozone-fondsen EFSF en ESM zijn de processen anders. Daar is de eurogroep een belangrijke actor. Formeel zijn het de ministers van de eurolanden in de Ecofinraad die bij unanimiteit besluit over start en vervolg van noodsteun, na een advies van de trojka. Bij de EFSF is, vanwege het privaatrechtelijke karakter van de organisatie, de Board of Directors formeel de partij die besluiten neemt, maar deze volgt de unanieme beslissing van de eurogroep. De eurogroep heeft een voorname rol in het proces. Deze verleent goedkeuring, tenzij alle eurolanden dat al eerder hebben gedaan in het kader van het EFSM en het programma door deze beide fondsen wordt gefinancierd (zoals bij de programma s voor Ierland en Portugal). De beslissingsbevoegdheid over vervolgtranches uit de EFSF ligt ook bij de eurogroep. Voorwaarde voor het uitkeren van vervolgtranches is een positieve evaluatie door de trojka over de naleving op de gestelde condities. Bij het ESM is het de Board of Governors (BoG) die het principebesluit neemt over het leveren van steun. Daarna onderhandelt de Europese Commissie over de MoU en keurt de BoG die goed. De BoG bestaat uit de eurogroep. Naast de BoG heeft ook de Board of Directors (BoD) van het ESM een rol, namelijk bij het aannemen van de Financial assistance facility agreement (FAFA). Elke governor mag één director aanwijzen. De BoD keurt de FAFA goed en indien nodig ook de uitkering van de eerste tranche. Figuur 3 laat de procesgang over de totstandkoming van het MoU en leenovereenkomsten voor het ESM zien, inclusief het besluitvormingsproces over vervolgtranches uit deze fondsen.

9 Figuur 3 Totstandkoming MoU en leenovereenkomsten ESM 7