Reactie Energie-Nederland RLI-advies energietransitie 2050

Transcriptie

1 Vereniging Energie-Nederland Reactie Energie-Nederland RLI-advies energietransitie 2050 Pluspunten van de functionele benadering De RLI kiest ervoor de sectorale benadering los te laten in het advies en juist in te steken op een functionele benadering van onze energievoorziening. De vraag hoe we in licht, kracht, vervoer en warmte voorzien in 2050 geeft een duidelijk nieuwe bril aan bekende vragen. Dat geldt ook voor de aanpak via backcasting in plaats van de gebruikelijk scenario-analyse. We veronderstellen dat in de gekozen functionele benadering de volgende trends in elk geval een duidelijke plaats krijgen: Een sterk toenemend belang van duurzame en schone energie Een verdere verschuiving naar een decentrale energievoorziening Een verdergaande opmars van elektrificatie Een toenemende flexibilisering en diversiteit van de energievoorziening Dienstverlening en ontzorging worden steeds belangrijker als aanvulling op het product energie zelf Een steeds grotere rol van digitale technologie, data en internet in energievoorziening en dienstverlening rond energie De diversiteit aan spelers in de energievoorziening neemt steeds meer toe door nieuwe toetreders met heel verschillende achtergronden en focus op de markt. Voordeel van de functionele benadering is dat het een veel vrijer debat mogelijk maakt over de vraag hoe we naar onze economie en energievoorziening kijken. Ook vanuit de energiesector is dit perspectief interessant: wij bieden immers met elektriciteit een product waarvan op termijn de marginale kosten zeer gering worden en dat zero- of low-carbon wordt geproduceerd. Daarmee biedt de energiesector een product dat kan bijdragen aan het verduurzamen van functies, zoals warmte of vervoer, tegen lagere kosten en op eenvoudiger wijze. Zulke verschuivingen vragen om na te denken over de vraag hoe de verbinding tussen de verschillende functies tot stand wordt gebracht en hoe deze economisch gerealiseerd kunnen worden. Valkuilen van de aanpak Tegelijk heeft de gekozen benadering ook een risico: door zo n vrije benadering te kiezen, komt de beperkende factor tijd mogelijk te weinig nadrukkelijk in beeld. In Europa hebben we er 30 jaar over gedaan om 20% van onze energievoorziening te verduurzamen. Indien we de 2-gradendoelstelling centraal stellen, moeten we ons realiseren dat we nog slechts 30 jaar hebben om de resterende 80% te verwezenlijken. Voor Nederland is de opgave zo mogelijk nog groter: we zitten in 2020 op 14% en moeten nog 86% in de komende 30 jaar verduurzamen. Ondanks de begrijpelijke onzekerheid over technologische ontwikkelingen en angst voor lock-in zal erkend moeten worden dat de kosten juist voor Nederland- vele malen hoger liggen indien de 2-gradendoelstelling niet wordt gehaald. ENL

2 Bovendien kunnen er vraagtekens worden geplaatst bij de suggestie dat een functioneel transitiepad een wezenlijk ander resultaat of debat oplevert dan een sectorale transitie: immers, bij de functies lage temperatuurwarmte, hoge temperatuurwarmte en transport gaat het om de warmtetransitie, terwijl bij kracht/licht de nadruk ligt op elektriciteit. Gemeten naar resultaten in de transitie moeten we constateren dat die vooral worden geboekt binnen het domein van licht/kracht en in veel geringere mate in de andere sectoren. Het is goed om beelden en routes te presenteren die kunnen schetsen hoe een volledig duurzame energievoorziening bereikt kan worden. Het risico van dergelijke beelden en routes in een beleidscontext is echter dat het kan leiden tot politiek debat over keuzes tussen scenario s of gewenste beelden. Daartoe lenen deze beelden zich nadrukkelijk niet. Ze schetsen kansen, dilemma s en onzekerheden aan de hand van trends en ontwikkelingen voor de (middel)lange-termijn. De politieke keuzes in het energie- en klimaatbeleid moeten zich richten op de beleidsopgaven voor de middellange termijn, waarbij op een robuuste wijze de omslag naar een duurzame energievoorziening vorm krijgt. Daarmee is het van belang goed af te bakenen welke beleidsrandvoorwaarden en kaders de overheid schept en op welke punten er juist een rol voor marktontwikkelingen is. Het zou goed zijn wanneer de Raad in het eindadvies op dit punt een duidelijke positionering geeft over de trends die geschetst worden en hoe deze geplaatst dienen te worden. Nadere uitwerkingsvragen voor de functionele benadering Bij de functionele benadering die de Raad wil opnemen in zijn advies hebben wij een aantal vragen waarvan wij een nadere uitwerking waard vinden: Hoe past nu deze benadering in een beleid waarin CO2-reductie centraal staat? Hoe is de elektriciteitstransitie te verbinden met de verduurzaming van de warmtevraag of vervoer? Er lijken twee kansrijke routes voor duurzamer vervoer: elektrisch en waterstof. Hoe kan beleid hier op inspelen wanneer niet op voorhand duidelijk is welke kant het op gaat? Hoe is voor hoge temperatuurwarmte (belangrijk voor industriële processen) de stap te maken van incrementele verbeteringen in 2035 naar radicale vernieuwing in 2050? Hoe is met name bij zulke industriële processen een forse sprong in noodzakelijke efficiency verbetering waar te maken als radicale vernieuwing nodig is? In hoeverre is CCS nog een reële optie? Bij CO2-prijs van EUR 40 per ton in 2030 lijkt CCS voor grote bronnen in industrie of e-productie nog geen compatibele optie. Tegelijk wijzen veel studies op de noodzaak van CCS voor het terugdringen van CO2 in Hoe is dat te verenigen? Welke rol kan digitalisering spelen in de transitie en toekomstige energievoorziening? Hoe is de overstap te maken naar het toepassen van duurzame energie zonder subsidie? Hoe combineer je een attractief en voorspelbaar investeringsklimaat met de benodigde transitie en veranderingen? Aanbevelingen bij de uitwerking voor het Energierapport Energie-Nederland bepleit dat de Raad in het advies aan de minister van EZ niet alleen beelden schetst hoe de energievoorziening volledig duurzaam kan worden, maar ook om ook een aantal grote beleidsopgaven schetst die essentieel zijn om deze transitie daadwerkelijk vorm te geven. Het gaat hierbij om de volgende punten: Leg een zwaartepunt in het advies bij de verduurzaming van de warmtevraag Besteed aandacht aan de houdbaarheid van het huidige beleidsinstrumentarium Hoe sturen: Nederlands of Europa? Waarborgen van leveringszekerheid ENL Pagina 2/7

3 Belang van ruimtelijke planvorming voor de transitie Zorgen voor maatschappelijk draagvlak Leg een zwaartepunt bij verduurzaming van de warmtevraag Veelal trekt de elektriciteitsvoorziening (en dan met name de vraag wat de gewenste opwekkingsmix zou moeten zijn) de meeste aandacht in beleidsdiscussies over energie. Natuurlijk is dit een belangrijk thema, maar in het licht van de verduurzamingsopgave voor de gehele energievoorziening is het wenselijk om nadrukkelijk te kijken naar de opgave bij andere onderdelen dan stroom. Zo brengt de uitvoering van het Energieakkoord het aandeel duurzame elektriciteit in 2023 reeds op ruim 40%, terwijl het duurzame aandeel voor de totale energievoorziening dan niet verder komt dan 16%. Het verschil maakt duidelijk dat met name buiten de elektriciteitsvoorziening de verduurzamingsopgave groot is en eigenlijk nog maar aan het begin staat. Daarom bepleit Energie-Nederland om in het advies juist een zwaartepunt te leggen bij de verduurzaming van de warmtevraag. De warmtevisie die de minister van EZ onlangs heeft uitgebracht markeert een belangrijke, positieve, omslag in het denken bij de rijksoverheid over de rol van verduurzaming van de warmtevraag in de energietransitie. Die verduurzaming zal een samenspel zijn van fors besparen in combinatie met meer warmtelevering in stedelijke gebieden, gebruik van groen gas, elektrificatie en warmtepompen, aardwarmte, enzovoort. Om de ambities te realiseren is het volgens ons nodig om een concrete set van beleidsinstrumenten te formuleren én een kwantitatieve doelstelling als stip op de horizon te zetten. Dit ontbreekt nu nog in de warmtevisie 1. Het advies van de Raad kan hier een belangrijke aanzet vormen. Besteed aandacht aan de houdbaarheid van het huidige beleidsinstrumentarium Energie-Nederland merkt op dat het huidig beleidsinstrumentarium om verduurzaming van de energievoorziening te bereiken vooral rust op: Het Europese ETS als leidend instrument om CO2-reductie te bereiken in de industrie en energiesector De SDE+ om de opmars van duurzame energiebronnen te bevorderen Het gebruik van met name convenanten om energiebesparing te bereiken in bedrijfsleven en in de gebouwde omgeving Verplichte energieprestatie-eisen voor nieuwbouw, maar geen eisen voor het grote volume bestaande bouw Fiscale prikkels om nieuwe opties in de markt te krijgen (zoals de salderingsregeling voor zon-pv en lage bijtellingstarieven voor elektrische auto s) De vraag is of deze instrumentenkoffer voldoende is toegerust om in deze staat de transitie voor de middellange termijn verder vorm en richting te geven. Wij constateren een aantal dilemma s waar het zinvol is voor de RLI om een reflectie op te geven: Het ETS staat er nu niet goed voor. Hoewel er maatregelen worden voorzien om het systeem te versterken, is het de vraag in hoeverre deze succesvol zijn om tot een betekenisvolle prijs voor CO2 rond 2030 te komen. Energie-Nederland bepleit een vergaand hervormingspakket inclusief het drastisch opruimen van het bestaande overschot aan rechten op de markt. Wij constateren echter ook dat de Europese bereidheid en slagvaardigheid om het ETS te hervormen niet parallel lijkt te lopen met de opgave om tot drastische reductie van CO2 te komen. Bij voortdurende lage 1 Energie-Nederland heeft samen met een aantal partners enkele concrete aanbevelingen gegeven voor de warmtevisie, waaronder het creëren van een investeringsinstrument voor warmtenetten en het inzetten op warmtelevering in kansrijk stedelijk gebied. Zie ENL Pagina 3/7

4 prijzen voor CO2 wordt het echter lastig om het ETS de rol van de huidige nationale stimuleringsinstrumenten voor bijvoorbeeld duurzame energie te laten overnemen. De vormgeving van de SDE+ is vooralsnog ingericht op het realiseren van de afspraken uit het Energieakkoord voor De vraag is hoe de stimulering van duurzame energie dan verder verloopt. Europese harmonisatie (bij voorkeur via het ETS) past het beste bij de toenemende integratie van de energiemarkt en vorming van één interne markt. Maar: kan het ETS of een Europees geharmoniseerde regeling het over nemen? Of is voortzetting nodig bij gebrek aan alternatieven? Voor het investeringsklimaat voor duurzame energie is duidelijkheid hierover wenselijk. Convenanten en vrijwillige aanpak zijn instrumenten die bij uitstek geschikt zijn om koplopers in beweging te brengen en een eerste start te maken. Passen deze echter nog wel wanneer verdergaande stappen en inspanningen nodig zijn? Rond besparing in de gebouwde omgeving hebben wij eerder geconstateerd dat de huidige aanpak die met name op vrijwilligheid is gebaseerd koplopers wel bereikt, maar er onvoldoende in slaagt om alle woningbezitters te activeren. Daarom hebben wij bepleit dat het besparingsbeleid voor de gebouwde omgeving een geleidelijke overstap maakt naar meer verplichtende elementen voor de woningeigenaar. In de tijd oplopende energieprestatie-eisen 2 voor de bestaande bouw zijn hierbij denkbaar als model. De grote vlucht van zon-pv is nu grotendeels mogelijk door de hoge tarieven van de energiebelasting in combinatie met de salderingsregeling. Door dat succes komt echter ook de houdbaarheid van de regeling onder druk te staan. Op andere vlakken zien we bij het huidige stelsel van de energiebelasting dat het een geringe prikkel tot besparing geeft voor grote gebruikers (vanwege juist de lage tarieven) of dat de keuze voor elektrische warmtepompen bij kleinverbruikers nadelig kan uitpakken vanwege het verschil in belastingtarief tussen gas en elektriciteit. Een fundamentele herbezinning op de vormgeving van de energiebelasting en het gebruik als prikkel voor verandering is daarmee gewenst. Die herbezinning zou zich moeten richten op een structuur, die zowel robuuste overheidsinkomsten geeft en tegelijk past bij de transitie en de veranderingen in gebruik die daarmee gepaard gaan. Daarbij is het wenselijk dat veranderingen zo veel mogelijk gepaard gaan met geleidelijke overgangen om grote schokken te voorkomen. Hoe sturen: Nederlands of Europees? In Europa hebben lidstaten met elkaar belangrijke afspraken gemaakt over de koers voor energie- en klimaatdoelen na Zo is afgesproken om in 2030 het CO2-doel aan te scherpen naar 40% reductie (met een bijbehorende taakstelling voor het ETS en een nog nader uit te werken verdeling over de lidstaten). Voor duurzame energie is gekozen voor een verplicht doel op Europees niveau van 25%, waarbij afgezien is van een nationale doorvertaling. Tot slot is voor besparing gekozen voor een niet-bindend doel van 27%, eveneens zonder nationale doorvertaling. Met dit pakket heeft Europa een aantal cruciale beleidsuitgangspunten neergezet voor het ijkpunt van 2035 waar de Raad zich in zijn advies op richt. Het belang van Europa op het energiebeleid zal verder toenemen wanneer het initiatief van de Energie Unie meer gestalte en inhoud krijgt. Naar verwachting komt de Commissie op 8 juli met een nader uitgewerkt pakket voorstellen voor de Energie Unie. Naast voorstellen voor verbetering van het ETS zal het dan gaan om het ontwerp van de elektriciteitsmarkt, het versterken van de rol van ACER in het toezicht, een betere integratie van duurzame energie in de markt en energie die consumenten zelf opwekken. 2 De waardering van energieprestatie in de gebouwde omgeving is in de huidige methodieken met name gebaseerd op het eindgebruik van energie. Een andere waarderingsgrondslag (gebaseerd op primaire energie) kan een extra impuls geven aan andere opties (zoals warmtelevering) om tot besparing te komen. ENL Pagina 4/7

5 De keuzes die in Europa zijn gemaakt rond 2030 en de verdere stappen rond de Energie Unie hebben een sterke invloed op de eigen beleidsruimte voor Nederland. Rond energiebesparing kan Nederland relatief veel eigen keuzes en inkleuring van het beleid geven. Op andere onderwerpen weegt de stem van Brussel echter zwaar. Bij het formuleren van beleidsopgaven voor het Energierapport is het zaak een goede afweging te maken hoe sturing plaats vindt: Nederlands of Europees. Waarborgen van leveringszekerheid In een steeds duurzamere elektriciteitsvoorziening, neemt het aandeel elektriciteit uit volatiele bronnen, zoals zon en wind toe. Daarmee zal er steeds meer behoefte zijn aan flexibiliteit in het systeem om de balans in het systeem te handhaven. Voor de lange termijn draait het om het waarborgen dat er voldoende vermogen beschikbaar is (system adequacy of voorzieningszekerheid). Diverse studies geven aan dat er op de korte termijn ( ) naar verwachting voldoende regelen reservevermogen beschikbaar is in Nederland om de voorzieningszekerheid te borgen. De vraag is of er op de middellange en lange termijn maatregelen nodig zijn om de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening te borgen. Er leven grosso modo in de markt twee visies op dit vraagstuk. De ene visie gaat ervan uit dat de markt (via verbetering van het huidige model van de Energy Only Market) vanzelf tot goede oplossingen zal komen ter waarborging van de leveringszekerheid. De andere visie gaat ervan uit dat die oplossingen niet vanzelf komen en een markt georganiseerd moet worden door expliciete beprijzing van zekere capaciteit. Visie I: verbetering huidig marktmodel volstaat Harmoniseren en betere coördinatie marktmodel in Europa Niet-regelbaar vermogen integraal onderdeel van de markt maken met dezelfde verantwoordelijkheden en risico s als regelbaar vermogen Gebruik maken van vrije prijs- en productvorming leidt tot oplossingen: - Bij schaarste aan capaciteit zal vanzelf een product ontstaan - Vergelijk contractcapaciteit grote klanten Keuzes voor klanten mogelijk maken voor de mate van leveringszekerheid die zij wensen (niet gerelateerd aan het net) Visie II: expliciete beprijzing nodig Huidige marktmodel verbeteren is niet voldoende om leveringszekerheid te garanderen - Prijspieken, benodigd voor de dekking van vaste kosten, zullen pas voorkomen als er afgeschakeld moet worden of er een zeer groot risico op afschakelen is! daarmee leveringszekerheid onder druk in energyonly markt - Marktpartijen zullen niet investeren op basis van huidig marktmodel: Prijspieken onvoorspelbaar en onaantrekkelijk verdienmodel Grote kans op politieke interventie bij prijspieken Regulatorisch risico van inbieden van scarcity prices Zonder marktaanpassing ontstaat er geen efficiënte beprijzing van capaciteit: daarom capaciteitsmarkt nodig om leveringszekerheid te garanderen De overeenstemming tussen beide visies is dat leveringszekerheid een waarde (prijs) krijgt in de markt. Dat is een belangrijk gegeven voor de formulering van toekomstige beleidsopgaven in het Energierapport. Het verschil richt zich met name over het tempo waarin die waarde zijn beslag moet of kan krijgen en hoe die waarde dan tot stand komt (vanzelf of opgelegd). Een keuze tussen beide ENL Pagina 5/7

6 toekomstvisies vraagt een zorgvuldige afweging. Beide routes delen daarbij wel nadrukkelijk een aantal gezamenlijke beleidselementen voor Nederland: Blijven inzetten op verbetering markt en elimineren van verstoringen Voortgaan in Noordwest-Europa met marktintegratie en harmonisatie voor intra-day, balancing en bidding zones Beding dat Nederland over de grens kan participeren wanneer andere landen eerder en zelfstandig besluiten tot invoering van capaciteitsmarkten Blijf deelnemen aan de discussie met buurlanden over een ontwerp van een regionale capaciteitsmarkt. Niet alleen bij elektriciteit vraagt het onderwerp van waarborgen van de leveringszekerheid voor de lange termijn aandacht, maar ook bij gas gaat dit spelen. Door de teruglopende gaswinning uit het flexibele Slochterenveld zal de import van gas in belang toenemen. Om de balansfunctie van het Slochterenveld op te vangen kunnen daarbij aanvullende flexibiliteitsbronnen, zoals gasopslagen, nodig zijn. De regulering moet passen bij die structureel andere toekomst van de gasvoorziening. Daarbij is het wenselijk dat er voldoende incentives zijn om te investeren in flexibiliteitbronnen die een aanvulling vormen op het Slochterenveld. Het geheel moet daarbij passen in een gasmarkt die Europees is en waar Europese regulering volledig is geïmplementeerd. Belang van ruimtelijke planvorming voor de transitie Het realiseren van de energietransitie brengt ook een opgave voor ruimtelijke inpassing en planning met zich mee. Daarbij gaat het niet alleen om ruimtelijke planning voor de aanleg van productiemiddelen zoals windparken, biomassacentrales, aardwarmtewinning of energie-opslag, maar ook om hoogspanningsverbindingen en andere infrastructuur. In de afgelopen jaren is er door de overheid gewerkt om ruimtelijke procedures en planvorming te verbeteren. Dat heeft deels vruchten afgeworpen, maar procedures kunnen taai en moeizaam blijven. Daarmee ligt er een vraag op tafel wat dit betekent voor relatie tussen het realiseren van de transitie en de mogelijkheden van de huidige ruimtelijke planvorming. Kunnen we hiermee voldoende uit de voeten? Een onderwerp waar in het huidig ruimtelijk beleid nog weinig aandacht voor is betreft de keuze en aanleg van infrastructuur op nieuwbouwlocaties. Voor welke infrastructuur is het dan verstandig te kiezen met oog op de toekomst: gas, warmte, elektriciteit? Wat is de meest kosteneffectieve keuze? Wat betekent dit voor gebruikers en de mogelijkheden die zij hebben? Hoe zijn zulke afwegingen te maken? Wie maakt die afweging: een netbeheerder of een decentrale overheid? Soortgelijke vragen zijn ook denkbaar bij het vervangen van bestaande infrastructuur als deze aan het einde van zijn levensduur gaat komen. Deze afwegingsvragen zijn relevant voor een energievoorziening die de komende decennia sterk in beweging zal zijn, maar hebben op dit moment nog weinig aandacht in beleid en instrumenten. Zorgen voor maatschappelijk draagvlak Het slagen van de transitie op zowel korte als lange-termijn vraagt om draagvlak bij burgers en bedrijven. Daarbij gaat het om de bereidheid van burgers en bedrijven om: de kosten van de transitie te dragen waar nodig zelf te investeren in de benodigde maatregelen mee te werken aan het plaatsen van noodzakelijke onderdelen voor de energievoorziening (zoals windparken, maar ook bijvoorbeeld infrastructuur). Op dit moment lijkt er geen stevig verankerd en breed gedragen draagvlak in Nederland aanwezig voor een onomwonden steun voor de beoogde forse transitie. Succesvolle verdere stappen vragen echter wel om meer steun en verankering. Wij zien drie kernelementen die van belang zijn: ENL Pagina 6/7

7 een zo kosteneffectief mogelijke benadering om betaalbaarheid zeker te stellen een attractief en voorspelbaar investeringsklimaat om investeringen uit te lokken transparante ruimtelijke planvorming en participatie van burgers om betrokkenheid te vergroten. Maar er zal meer nodig zijn om breder draagvlak te verwerven. Bewustwording en voorlichting zullen eveneens nodig zijn. Daarmee kan een bodem gelegd worden voor acceptatie en transitie (via kennis, houding en gedrag). Overheid en maatschappelijke organisaties hebben hier een belangrijke rol te vervullen. Geloofwaardige boodschappen over de noodzaak van de transitie zijn door investeerders veel moeilijker te geven. Wij bepleiten dat de Raad in zijn advies over het Energierapport bijzondere aandacht besteedt hoe een steviger fundament bij burgers en bedrijven verkregen kan worden voor de beoogde transitie. ENL Pagina 7/7