intergemeentelijke ambtelijke samenwerking

Transcriptie

1 intergemeentelijke ambtelijke samenwerking De krachten gebundeld Organisatieadviesbureau BuitenhekPlus i.s.m. prof. mr. D.J. Elzinga

2 Kennis is van geen waarde tenzij je deze in de praktijk brengt Grant Colofon: Redactie: BuitenhekPlus Eindredactie: Anja Francissen Nijkerk, 2004 Oplage tweede druk: 500 Deze notitie is een uitgave van BuitenhekPlus Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgaven mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van BuitenhekPlus.

3 04 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 05 Voorwoord 06 Hoofdstuk 1 Inleiding en plaatsbepaling 08 Hoofdstuk 2 Bestaande samenwerkingsvormen tussen gemeenten De optimale schaal 2.2 Voordelen van samenwerking 2.3 Mogelijke samenwerkingsvormen Hoofdstuk 3 Intergemeentelijke ambtelijke samenwerking Algemeen 3.2 De burger 3.3 Samenwerking buiten het cluster 3.4 Voordelen ten opzichte van andere samenwerkingsvormen Hoofdstuk 4 Structurering van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking Afstemming en coördinatie 4.2 Juridische vorm 4.3 Taakvelden Hoofdstuk 5 Vormen van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking Uitwisseling van kennis en informatie 5.2 Uitwisseling van personeel 5.3 Specialisatie per gemeente 5.4 Gezamenlijk ambtelijk apparaat 5.5 Mengvorm Hoofdstuk 6 Shared Services Center Inleiding 6.2 SSC 6.3 Tot slot Hoofdstuk 7 Samenwerkingsterreinen 30 Hoofdstuk 8 Kritische succesfactoren en inrichtingsvraagstukken Kritische succesfactoren 8.2 Inrichtingsvraagstukken Hoofdstuk 9 Samenvatting van de voordelen 33

4 06 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 07 Voorwoord Voorwoord Bij de eerste druk: Bij de tweede druk: De krachten gebundeld. In al hun eenvoud geven deze woorden weer wat ik voor ogen had toen ik het concept van de federatiegemeente voor het eerst introduceerde. Gemeenten in Nederland hebben, internationaal bezien, een fors takenpakket dat de afgelopen jaren in omvang alleen maar is toegenomen. Het belang van een goed functionerende gemeente is voor de burgers dan ook groot. Gemeentebestuurders vormen samen met het ambtelijke apparaat een krachtig team dat de gestelde uitdagingen aangaat. Hoewel de burgers in de gemeente soms best wel kritiek hebben op de bestuurders en ambtenaren, is het wel hun team, dat ze rechtstreeks kunnen aanspreken op zijn functioneren. Dit team kan echter ook voor uitdagingen komen te staan die te hoog gegrepen lijken, maar die de kwaliteit van de dienstverlening aan hun burgers wel ten goede komen. In het verleden heeft deze situatie er toe geleid dat verschillende gemeenten werden samengevoegd tot één nieuwe gemeente. Helaas met als consequentie dat de burgers de band met hun eigen gemeente verloren: het was niet langer hun eigen team. Het concept van de federatiegemeente biedt individuele gemeenten de mogelijkheid om samen met andere gemeenten te bekijken in hoeverre wederzijdse samenwerking kan leiden tot versterking van de bestuurskracht van de afzonderlijke gemeenten. Het uiteindelijke doel daarbij is de dienstverlening aan de burgers in de individuele gemeenten te optimaliseren. Nog altijd zijn onze adviseurs zeer gedreven om gemeenten te adviseren en begeleiden bij de vormgeving en implementatie van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking. In 2002 introduceerde prof. mr. D.J. Elzinga het concept van de federatiegemeente. Sinds die tijd is ambtelijke samenwerking tussen gemeenten hoog op de bestuurlijke agenda komen te staan. In de praktijk komen we veel verschillende juridische en organisatorische constructies tegen op basis waarvan gemeenten de samenwerking vorm wensen te geven. De meest passende vorm is veelal afhankelijk van de beoogde doelstellingen van de samenwerking. En dat is waar het in een nutshell om gaat: behalen van diverse voordelen door ambtelijk tussen gemeenten samen te werken. Welke naam hieraan wordt gegeven, is niet relevant. Het is dan ook om die reden dat de tweede druk van dit boekje de titel Intergemeentelijke ambtelijke samenwerking heeft meegekregen. In deze oplage ligt een grotere focus op het brede palet van samenwerking tussen gemeenten in tegenstelling tot de benadering in de eerste oplage van het -overigens succesvolle- federatiegemeenteconcept. Een voorbeeld hiervan is het toegevoegde hoofdstuk over de inrichting van een Shared Services Center. Voor op- en aanmerkingen van de lezers houden wij ons ten zeerste aanbevolen. Mr. E.D. Buitenhek In dit boekje treft u een uitwerking aan van het concept van de federatiegemeente en de verschillende samenwerkingsvormen die in dit concept kunnen voorkomen. De bereidheid tot het aangaan van een vorm van samenwerking tussen gemeenten met als doel verbetering van de dienstverlening aan de burgers in de deelnemende gemeenten staat hierbij centraal, niet het juridische concept. Prof. mr. D.J. Elzinga

5 08 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 09 Hoofdstuk 1 Inleiding en plaatsbepaling Met enige regelmaat laait binnen Nederland de discussie op over de vraag of onze gemeenten nog wel voldoende berekend zijn op hun taken. Met name de laatste jaren wordt in diverse gremia deze discussie gevoerd. Opvallend is dat bij gemeenten tot circa inwoners al snel het fenomeen van gemeentelijke herindeling als dé oplossing naar voren wordt gebracht. Voor sommige gemeenten kan herindeling inderdaad een goede optie zijn. In de afgelopen decennia is echter ook gebleken dat gemeentelijke herindeling lang niet in alle gevallen tot het gewenste resultaat heeft geleid. Maar al te vaak blijkt met het weggooien van het badwater ook het kind te zijn verdwenen. De samenvoeging van gemeenten gaat immers gepaard met verlies aan lokale herkenbaarheid voor burgers, hetgeen leidt tot een afname van de (actieve en passieve) betrokkenheid van burgers bij het lokale bestuur. Vanuit die samenwerkingsgedachte introduceerde prof. mr. D.J. Elzinga in 2002 het concept van de federatiegemeente. Het concept van de federatiegemeente is geen juridisch concept, maar een model voor gemeentelijke samenwerking waarbij wel de krachten worden gebundeld maar de bestuurlijke bevoegdheden bij de eigen gemeente (bestuursorganen) blijven. Van belang hierbij is de ambitie om duurzaam met elkaar samen te werken. De federatiegemeente is bedoeld als groeimodel. De intensiteit van de samenwerking kan per taakveld variëren, afhankelijk van de lokale situatie. Samenwerking binnen de federatie kan betrekking hebben op een specifiek taakgebied maar kan ook meerdere taakvelden beslaan. De introductie van het concept van de federatiegemeente heeft ertoe geleid dat in de kleine en middelgrote gemeenten het onderwerp ambtelijke samenwerking prominent op de bestuurlijke agenda is komen te staan. Diverse clusters van gemeenten hebben op het moment van schrijven pilots opgestart om te komen tot een duurzame ambtelijke samenwerking met één of meerdere (buur)gemeenten. Sommige zijn zelfs het stadium van pilot inmiddels voorbij. Opvallend is de constatering dat de diverse clusters elk kiezen voor een geheel eigen aanpak, passend binnen de doelstellingen en cultuur. Het concept van de federatiegemeente herbergt diverse vormen van ambtelijke samenwerking, zodat in het vervolg meer in z n algemeenheid wordt gesproken over intergemeentelijke ambtelijke samenwerking. De wens tot samenwerking kan voortvloeien uit het besef dat de eigen capaciteit binnen de gemeente tekort schiet om op goede wijze invulling te kunnen geven aan de taken die de individuele gemeente dient te vervullen. Deels als gevolg van extern opgelegde taken, deels als gevolg van de eigen (gemeentegrens overstijgende) ambities. Tevens kunnen legio andere motieven, zoals efficiencyvoordelen, vergroting van de ontwikkelmogelijkheden of alternatief voor herindeling, aan de orde zijn. De praktijk wijst echter uit dat positieve grondbeginselen om te starten met intergemeentelijke ambtelijke samenwerking de grootste kans op succes met zich meebrengen. Intergemeentelijke ambtelijke samenwerking kan voor de burger om wie het immers gaat - grote voordelen met zich meebrengen. De politiek/bestuurlijke herkenbaarheid en de zelfstandigheid van de eigen gemeente blijven behouden, terwijl gekomen kan worden tot verhoging van de kwaliteit en efficiency. Deelnemende gemeenten behouden tevens de mogelijkheid om, rekening houdend met de belangen van de burgers, het lokale beleid vorm te geven. Tevens speelt bij meer en meer gemeenten mee dat door middel van samenwerking met (buur) gemeenten aan werknemers mee kansen geboden kunnen worden. Kansen onder andere ten aanzien van ontwikkelingsmogelijkheden, kennisverbreding en kennisverdieping. Met deze uitgave hopen wij gemeenten in Nederland een oplossing aan te reiken in de zoektocht naar de voor iedere gemeente meest passende vorm van gemeentelijke samenwerking. Intergemeentelijk ambtelijke samenwerking Los van de vraag onder welke noemer een cluster van gemeenten de ambtelijke samenwerking wil vormgeven, is op de eerste plaats van belang wat de motieven zijn om over te gaan tot het opstarten of intensiveren van ambtelijke samenwerking.

6 10 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 11 Hoofdstuk 2 Bestaande samenwerkingsvormen tussen gemeenten zich minder herkent in de nieuwe gemeente waardoor de betrokkenheid ook minder wordt. Het is dan ook de vraag of het mogelijk is de effectiviteit en efficiëntie van het te voeren beleid in een cluster van gemeenten te vergroten, zonder dat dit ten koste gaat van de betrokkenheid van burgers in die betreffende gemeenten. 2.1 De optimale schaal Algemeen Nederland kent drie bestuurslagen: het rijk, de provincies en de gemeenten. Daarvan staat de gemeente het dichtst bij de burger, die daardoor het best in staat is in te spelen op wensen die op lokaal niveau leven. In de afgelopen decennia hebben rijk en provincie steeds meer taken gedecentraliseerd naar de gemeenten. Parallel hieraan werd alom geconstateerd dat veel gemeenten in Nederland in omvang te klein zijn om op goede wijze invulling te geven aan de haar opgedragen taken. Inmiddels zijn veel kleine gemeenten samengevoegd, waardoor het aantal gemeenten in Nederland is gereduceerd van 990 in 1960 naar iets minder dan 500 op 1 januari Op diverse terreinen vindt reeds samenwerking plaats tussen gemeenten om gezamenlijk grensoverschrijdende zaken op te pakken. Denk bijvoorbeeld aan de GGD, de brandweer, maar ook aan intergemeentelijke sociale diensten. Deze behoefte aan samenwerking vloeit voort uit de constatering dat de optimale schaalgrootte van de gemeente niet bestaat: immers voor elke taak geldt dat sprake is van een eigen optimale schaalgrootte. Dit gaat niet alleen op voor de kleine, maar ook voor de grotere gemeenten. Zo voert de gemeente Amsterdam bepaalde taken uit in samenwerking met andere gemeenten. Internationaal gezien is het takenpakket van de Nederlandse gemeenten groot. In de afgelopen jaren is in Nederland nadrukkelijk de discussie gevoerd over de noodzaak om bepaalde (boven)gemeentelijke taken op een hoger niveau uit te voeren. Het idee daarachter is dat voor het uitvoeren van veel regionaal getinte taken de omvang van de gemeente veelal te klein is, terwijl de provincie als te groot en afstandelijk wordt beschouwd. Ter invulling van dit regionale gat zijn in het verleden voorstellen gelanceerd voor samenwerking in de vorm van gewesten, mini provincies, stadsprovincies en kaderwetgebieden. Schaalvergroting Door de behoefte aan schaalvergroting heeft het proces van gemeentelijke herindeling zich in de afgelopen decennia gestaag doorgezet. Herindeling heeft daarmee voorwaarden geschapen voor de verbetering van efficiëntie en effectiviteit bij de uitvoering van gemeentelijke taken. Het risico bestaat echter dat als gevolg van de samenvoeging van gemeenten, de actieve betrokkenheid van de burger bij de politiek in de heringedeelde gemeente sterk afneemt. Daarnaast bestaat het gevaar dat de burger 2.2 Voordelen van samenwerking. Samenwerking tussen gemeenten kan aantrekkelijk zijn. Daarvoor is een aantal hoofdredenen te noemen: 1) Kwetsbaarheid: voor het uitvoeren van bepaalde taken binnen de gemeente is soms slechts zeer beperkte ambtelijke capaciteit aanwezig. Dit geldt zowel voor uitvoerende functies (baliemedewerkers) als meer beleidsmatige functies (beleidsmedewerkers). Het kan gebeuren dat deze taken niet of niet tijdig worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld in geval van ziekte of adv. Bij dit soort functies kan samenwerking ertoe leiden dat de kwetsbaarheid afneemt. 2) Deskundigheid: voor bepaalde specialistische taken binnen de gemeente is vaak niet voldoende expertise in huis. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een planoloog. Gelet op de omvang van deze taken, is het vaak ook niet rendabel om als individuele gemeente dat soort capaciteit in huis te halen. Dit leidt ertoe dat gemeenten deze kennis vaak extern inkopen. Als gemeenten samenwerken kunnen zij gezamenlijk deze expertise inkopen of iemand voor deze taken in dienst nemen. 3) Efficiëntie: bij bepaalde taken kan samenwerking leiden tot snellere en/of betere uitvoering ervan. Vaak worden dezelfde taken bij verschillende gemeenten op vrijwel identieke wijze uitgevoerd. Samenwerking betekent dan dat niet iedereen het wiel opnieuw uitvindt. Hierdoor bespaar je op capaciteit. Efficiëntievergroting leidt niet altijd direct tot vermindering van kosten, maar het kan wel bijdragen aan een hogere kwaliteit en grotere zorgvuldigheid. 4) Kwaliteit: gemeenten in Nederland hebben een relatief groot takenpakket. Dit hangt mede samen met de eigen ambities van gemeenten om de dienstverlening aan de burgers te optimaliseren. Op kwalitatief goede wijze invulling geven aan al deze taken, vergt veel van medewerkers binnen een gemeente. Samenwerking stelt gemeenten in staat de kwaliteit te verhogen door onder meer het aantrekken van kwalitatief goede medewerkers en het bundelen van de bestaande capaciteit. 5) Ontplooiing: veel kleinere gemeenten hebben te kampen met een hoog verloop onder de medewerkers. Niet op de laatste plaats heeft dit veelal te maken met een glazen plafond waar medewerkers op een gegeven moment tegenaan lopen. Ontwikkelingsmogelijkheden zijn dan ver te

7 12 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 13 zoeken en een grotere gemeente biedt meer kansen. Samenwerking tussen gemeenten kan leiden tot meer mogelijkheden voor medewerkers. 2.3 Mogelijke samenwerkingsvormen Tot op heden zijn er twee hoofdvormen 1 waarin de samenwerking tussen gemeenten tot stand kan komen: a) Vrijwillige gemeentelijke fusie (herindeling) b) Samenwerking in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). a. Vrijwillige gemeentelijke fusie (herindeling) Gemeenten kunnen samen concluderen dat het voor het leveren van een goed gemeenteproduct aan de burgers noodzakelijk is de krachten te bundelen. Bij een vrijwillige gemeentelijke fusie kiezen de deelnemende gemeenten ervoor zowel de bestaande politieke fora als het bestaande ambtelijke apparaat te integreren tot één gezamenlijk, en ambtelijk apparaat. De aldus bereikte schaalvergroting schept belangrijke voorwaarden voor verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van het te voeren beleid. Daartegenover staat het verlies van actieve betrokkenheid van burgers bij de politiek in de heringedeelde gemeente. b. Samenwerking in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk al is aangegeven, geldt voor veel van de taken die onder de verantwoordelijkheid van de gemeente worden uitgevoerd dat de reikwijdte ervan de schaal van de gemeente te buiten gaat. Het betreft vaak taken met een sterk bovengemeentelijk of regionaal karakter. Samenwerking vindt in dit soort gevallen meestal plaats in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Deze kent vier vormen: - Openbaar Lichaam - Gemeenschappelijk Orgaan - Centrumgemeente constructie - Regeling Zonder Meer. Openbaar lichaam Het openbaar lichaam is van deze vormen veruit de meest gebruikte. Hier wordt een Openbaar Lichaam, in de vorm van een Algemeen Bestuur (AB) en Dagelijks Bestuur (DB) ingesteld (soms aangevuld met bestuurscommissies). Deze organen hebben een zelfstandige beslissingsbevoegdheid op de terreinen die aan het betreffende orgaan zijn overgedragen. Gemeenschappelijk orgaan Het gemeenschappelijk orgaan is een lichtere samenwerkingsvorm dan het openbaar lichaam. Het hoofddoel van deze vorm is coördinatie van bepaalde gemeenteoverstijgende problematiek. Er bestaan wel mogelijkheden om aan dit orgaan ook bepaalde taken en bevoegdheden toe te bedelen, maar deze zijn beduidend minder vergaand dan bij het openbaar lichaam. Centrumgemeente De centrumgemeente is een vorm waarbij een grotere gemeente functioneert als centrum voor andere gemeenten. Deze kunnen dan diensten inkopen bij deze grote gemeente en gezamenlijk bovengemeentelijk beleid uitvoeren. Een nadeel is dat gemeenten vaak erg afhankelijk kunnen worden van de centrumgemeente. Ten opzichte van het instellen van een openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan is het echter een voordeel dat realisatie redelijk snel en met relatief weinig inspanningen mogelijk gemaakt kan worden. Regeling Zonder Meer De laatste vorm is de Regeling Zonder Meer. Hierbij kunnen in een regeling bepaalde afspraken of intenties worden vastgelegd ten aanzien van de samenwerking. Deze vrijblijvende vorm van samenwerking kan geheel naar eigen wens worden ingevuld. De grote vrijblijvendheid in combinatie met de geringe binding kan echter ook nadelig zijn. De eerste vorm, het openbaar lichaam, komt in Nederland het meest voor. Een belangrijk nadeel van deze samenwerkingsvorm is de grote afstand tussen de individuele gemeenteraden en het gecreëerde bestuursorgaan. Hoewel de individuele gemeente vaak wel vertegenwoordigd is in het algemeen bestuur van een dergelijk orgaan, is de controle toch duidelijk op afstand van de gemeente waardoor er feitelijk sprake is van indirect bestuur. Dit betekent dat het uit oogpunt van democratische legitimiteit maar zeer de vraag is of het verstandig is veel gemeenteoverstijgende taken op deze wijze over te dragen aan het nieuwe bestuursorgaan. Daar komt bij dat het op grote schaal overdragen van bevoegdheden aan een nieuw bestuursorgaan de vraag opwerpt in hoeverre het noodzakelijk is dat de deelnemende gemeenten zelfstandig blijven, of dat herindeling toch meer voor de hand ligt. 1) De recentelijk opgestarte pilots niet meegerekend.

8 14 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 15 Hoofdstuk 3 Intergemeentelijke ambtelijke samenwerking kan blijven aanspreken op het beleid en de uitvoering daarvan door de gemeente. Op deze manier blijft ook de politieke herkenbaarheid bestaan. 3.1 Algemeen Door middel van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking wensen gemeenten de bestuurskracht van de individuele deelnemende gemeenten versterken en tevens de afzonderlijke politieke gemeenschappen van de deelnemende gemeenten in stand houden. Versterking van de bestuurskracht ontstaat door samenwerking en bundeling van krachten op ambtelijk niveau. Met andere woorden: vergroting van de bestuurskracht door middel van vergroting van de ambtelijke slagkracht. De bundeling van krachten richt zich in eerste instantie vooral op de uitvoerende taken, maar kan op termijn ook doorgroeien naar bundeling van beleidsvoorbereiding en beleidsontwikkeling op één of meerdere taakgebieden. Hierbij blijft het van belang dat de beslissingsbevoegdheid en de politieke aansturing plaatsvindt vanuit de zelfstandig gebleven gemeente. De eigenstandige besluitvorming door en blijft dus gehandhaafd. In de meest verregaande vorm van ambtelijke samenwerking, zoals het feitelijk oprichten van een Shared Service Center, zal het echter noodzakelijk zijn om afspraken te maken omtrent gedwongen winkelnering. In hoofdstuk 6 wordt hier nader op ingegegaan. 3.2 De burger Samenwerking tussen gemeenten is natuurlijk geen doel op zich, maar is een middel om de publieke taak van de overheid zo goed mogelijk te kunnen uitvoeren. De burger heeft alle belang bij een kwalitatief goede dienstverlening en heeft er dus ook belang bij dat het ambtelijke apparaat in staat is de beslissingsbevoegde organen zo goed mogelijk van advies te dienen en ten dienste te staan. Tevens wil de burger de dienstverlening in de vorm van front-office activiteiten graag zo dicht mogelijk in de buurt hebben. De fysieke nabijheid van back-office activiteiten is voor de burger veel minder belangrijk. Ook is het voor de burger en de gemeentelijke overheid zelf, van belang dat de afstand tot de beslissers niet te groot wordt. Dit om te voorkomen dat de kloof tussen burger en bestuur (nog) groter wordt. Zo bekeken kunnen diverse vormen van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking de burger veel voordelen bieden. Bundeling van krachten kan immers een hogere kwaliteit dienstverlening opleveren, terwijl de front-office diensten in de directe nabijheid kunnen blijven en de burger zijn eigen bestuurder 3.3 Samenwerking buiten het cluster Gemeenten werken al op diverse terreinen met elkaar samen. In principe kunnen deze bestaande samenwerkingsvormen gewoon blijven bestaan op het moment dat een gemeente met een aantal andere gemeenten ambtelijke samenwerking verder vorm wil gaan geven. Het verdient wel aanbeveling om te onderzoeken of reeds bestaande samenwerkingrelaties met andere gemeenten niet beter (lees: transparanter, efficiënter etc.) onder het nieuwe samenwerkingsverband ondergebracht kunnen worden. Bij de vormgeving van de wijze waarop de samenwerking gaat plaatsvinden, is het van belang om afspraken te maken over samenwerking met andere gemeenten ( Ja, mits / Nee, tenzij ) Op die manier kunnen de voordelen van de samenwerking maximaal benut worden en wordt voorkomen dat een bont palet van samenwerkingsvormen ontstaat. Dit gaat immers ten koste van de transparantie voor bestuur en burger. 3.4 Voordelen ten opzichte van andere samenwerkingsvormen Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven brengt samenwerking voor gemeenten een aantal voordelen met zich mee: vermindering kwetsbaarheid vergroting deskundigheid verbetering efficiëntie kwaliteitsverbetering. De mogelijke samenwerkingsvormen, zoals beschreven in paragraaf 2.3, hebben in veel gevallen als nadeel dat de betrokkenheid van burgers in de deelnemende gemeenten minder wordt. Er bestaat echter de mogelijkheid om de voordelen van samenwerking te realiseren met het behoud van de eigen identiteit van de gemeente. Dit betekent ten opzichte van andere meer op afstand geplaatste en grootschalige - samenwerkingsvormen dat de volgende voordelen tevens kunnen worden behaald: geen bestuur op afstand; instandhouding van bestaande bestuurlijke s; behoud eigenstandige beslissingsbevoegdheid van de bestuursorganen; politieke aansturing en politieke verantwoording blijft bij de zelfstandige gemeente(n); variatie in intensiteit en omvang van de samenwerking; op de lokale situatie afgestemde samenwerking;

9 16 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 17 herkenbaarheid voor de burger; front-office in de directe nabijheid van de burger; gebruik van bestaande juridische vormen van samenwerking. In de volgende hoofdstukken wordt nader ingegaan op de mogelijke vormgeving van verdere intergemeentelijke ambtelijke samenwerking. Hoofdstuk 4 Structurering van de intergemeentelijke ambtelijke samenwerking Zoals reeds is aangegeven, bestaat verdere ambtelijke samenwerking tussen gemeenten in de meeste gevallen uit een cluster van drie à vier gemeenten die op een bepaald taakveld(en) duurzaam willen samenwerken. De redenen hiertoe kunnen divers zijn. Zo is het denkbaar dat de federatie aantrekkelijk is voor kleinere gemeenten die zich kwetsbaar voelen bij de uitvoering van hun taken. De kleinere gemeente heeft immers beperkte ambtelijke capaciteit. Samenwerking kan ook aantrekkelijk zijn voor grotere gemeenten die gezamenlijk uitvoering willen geven aan meer regionaal getinte ambities, zoals recreatie en regionale infrastructuur. Alleen moet niet uit het oog worden verloren dat de samenwerkende gemeenten enige gemeenschappelijkheid met elkaar hebben of willen opbouwen. Een drietal zaken is in elk geval van belang bij de vormgeving van de verdere samenwerking tussen gemeenten: 1) Afstemming en coördinatie 2) Juridische vorm 3) Taakvelden Hieronder zijn deze pijlers nader uitgewerkt. 4.1 Afstemming en coördinatie Om de samenwerking tussen de deelnemende gemeenten te coördineren, evalueren en eventueel af te stemmen is het zeer wenselijk om een commissie in te stellen. Deze commissie kan bijvoorbeeld bestaan uit de betreffende portefeuillehouders. In deze commissie kan dan (een aantal malen per jaar) de politiek bestuurlijke afstemming plaatsvinden. Bovendien kunnen in dit overleg algemene kaders worden gesteld. Daarnaast is het voor het feitelijke organiseren, coördineren en evalueren van de samenwerking aan te bevelen om een ambtelijke commissie in te stellen, bijvoorbeeld bestaande uit de gemeentesecretarissen. Een van de gemeentesecretarissen (of een door hen aan te wijzen functionaris) kan vervolgens als coördinator optreden. De coördinator ondersteunt de ambtelijke commissie en bewaakt de continuïteit van de samenwerking op de diverse beleidsterreinen. De coördinator functioneert als het ware tevens als schakel tussen de politiek en het ambtelijke apparaat. De mate waarin en de vorm van samenwerken bepaalt voor een deel de rol en de taken van de commissie en coördinator. Het is wel noodzakelijk de samenwerking steeds te

10 18 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 19 evalueren. Alleen zo kunnen de rollen en taken goed in beeld worden gebracht. Hierbij is het niet alleen essentieel om achteraf te evalueren; tussentijdse evaluaties kunnen veel waardevolle informatie opleveren om (bij) te sturen. Naast de (bestuurlijke en ambtelijke) commissies moeten er mogelijkheden zijn om op inhoudelijke taakvelden nader afstemming te plegen. Afhankelijk van de gekozen samenwerkingsvorm kan dit overleg wisselen van samenstelling en periodiciteit. In de pilots die op dit terrein reeds plaatsvinden, zijn in veel gevallen ambtelijke werkgroepen ingesteld die meer gedetailleerde uitwerkingsvraagstukken oppakken. 4.2 Juridische vorm In de door de deelnemende gemeenten op te stellen overeenkomst of regeling moet de gekozen samenwerkingsvorm juridisch worden verankerd. De verschillende vormen van samenwerking bepalen in grote mate ook de vorm van de juridische verankering. Zo worden op het moment van schrijven pilots gevoerd in diverse clusters, waarbij uiteenlopende juridische vormen zijn gekozen. Denk hierbij onder andere aan het opstellen van een federatieverordening, bestuursovereenkomst c.q. convenant en de centrumgemeenteconstructie op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Een en ander is afhankelijk van het doel van de samenwerking. Toch zal elk traject op een aantal cruciale punten overeenkomen. In het proces om te komen tot een structurering van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking zijn drie stappen te onderscheiden: 1) Opstellen van de intentieverklaring. In de intentieverklaring leggen partijen vast dat ze vanuit een gemeenschappelijk belang willen komen tot een duurzame samenwerking, zonder aantasting van de eigen zelfstandigheid. Deze intentieverklaring moet worden vastgesteld door de afzonderlijke gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. Overigens worden voor de term intentieverklaring in de praktijk diverse termen gebezigd. 2) Opstellen van de basisovereenkomst. Deze overeenkomst is vergelijkbaar met een kaderwet waarin de samenwerking is vastgelegd, zonder dat een definitieve vorm is vastgelegd. Hierdoor blijven de mogelijkheden om op bepaalde terreinen een andere samenwerkingsvorm aan te nemen nog open en hoeft niet de gehele basisovereenkomst aangepast te worden. Ook biedt het enige flexibiliteit voor de verschillende taakgebieden waarop wordt samengewerkt. In de overeenkomst is het verstandig om bepalingen op te nemen over de gevolgen voor gemeenten die uit het samenwerkingsverband willen treden. Samenwerking komt op vrijwillige basis tot stand en heeft bij verregaande samenwerking - ingrijpende gevolgen voor de organisatie van de deelnemende gemeenten. Het is daarom niet wenselijk dat gemeenten zomaar uit het samenwerkingsverband kunnen treden. Voor uittreding geldt echter een minder zware procedure dan op dit moment in veel gemeenschappelijke regelingen is vastgelegd. De drempel voor uittreding zal afhankelijk worden gesteld van de intensiteit en de zwaarte van de samenwerking Vrijwillig, maar niet vrijblijvend, is hier vaak het motto. 3) Opstellen van een uitwerkingsdocument (plan van aanpak). De basisovereenkomst is zoals gezegd de onderliggende juridische verankering voor de samenwerking. Op basis hiervan zal in een uitwerkingsdocument (plan van aanpak) nader worden uitgewerkt op welke wijze de samenwerking binnen het cluster van samenwerkende gemeenten plaatsvindt. In het uitwerkingsdocument worden de specifieke vorm(en) van samenwerking, de gebieden waarop samengewerkt gaat worden en de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van bijvoorbeeld commissie(s) en coördinator vastgelegd. Het uitwerkingsdocument zal relatief gemakkelijk te wijzigen moeten zijn opdat bij vernieuwing en verandering van de samenwerking wijzigingen gemakkelijk zijn door te voeren. Het spreekt voor zich dat voor het overige het uitwerkingsdocument (plan van aanpak) voldoet aan de eisen die gesteld mogen worden aan een projectmatig plan van aanpak. 4.3 Taakvelden Op de derde plaats is het van belang om bij de vormgeving van de verdere samenwerking vast te leggen op welke taakvelden de samenwerking (in eerste instantie) gaat plaatsvinden, wat het beoogde doel van de samenwerking is en in welke vorm de samenwerking zal geschieden. Per taakveld bestaat de mogelijkheid om differentiatie aan te brengen naar doel en vorm. In het volgende hoofdstuk is een viertal samenwerkingsvormen nader uitgewerkt. Deze zijn weergegeven in oplopende volgorde van zwaarte.

11 20 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 21 Hoofdstuk 5 Vormen van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking Binnen een cluster van gemeenten dat graag onderlinge ambtelijke samenwerking wil oppakken, dan wel intensiveren, zijn verschillende vormen van samenwerking mogelijk. Hieronder worden vier zogenoemde hoofdvormen besproken waarbinnen variaties mogelijk zijn. De hoofdvormen zijn weergegeven met een modelmatige illustratie. De vier hoofdvormen zijn: - uitwisseling van kennis en informatie; - uitwisseling van personeel; - specialisatie per gemeente; - gezamenlijk ambtelijk apparaat. 5.1 Uitwisseling van kennis en informatie Het eerste model illustreert een basale samenwerking. Hier kan kennis en expertise worden uitgewisseld tussen de verschillende gemeenten. De (communicatie)lijnen lopen vooral via de bestaande ambtelijke diensten. mt+staf mt+staf w r m w r m mt+staf w r m In de illustratie wordt een onderscheid gemaakt tussen: de politieke/bestuurlijke organen; weergegeven in een zeshoek; het ambtelijke apparaat; weergegeven in een rechthoek. Het ambtelijke apparaat is onderverdeeld in: W: welzijn R: ruimte M: middelen MT: management van de ambtelijke organisatie Staf: bestuurlijke ondersteuning en facilitaire dienst. In deze variant blijven de medewerkers in dienst bij de gemeente waar ze reeds werkzaam zijn. De verschillende taakvelden overleggen periodiek met elkaar. Dit kan gebeuren in zogenoemde expertisewerkgroepen: zij bespreken actuele onderwerpen binnen het vakgebied. Voor dit overleg kunnen ook deskundigen worden uitgenodigd die nader ingaan op specifieke thema s. Tenslotte kunnen in deze bijeenkomsten ook actuele casussen worden ingebracht en besproken. De inbrenger van de casus kan feedback krijgen van de collega s van de andere gemeenten. De pijl verwijst naar uitwisseling van informatie en diensten. Op de plaats waar de pijl minder dik is, is een lage intensiteit van samenwerken vereist. Het vettere deel van de pijl duidt op een hogere intensiteit. Uitgangspunt in de illustraties is dat de gekozen samenwerkingsvorm betrekking heeft op de drie onderscheiden onderdelen van het ambtelijke apparaat. Afhankelijk van de gekozen samenwerkingsformule is het ook mogelijk dat de samenwerkingsvorm per beleidsterrein afwijkt. Gevolgen voor deelnemende gemeenten De samenwerkingsvariant is voor de staande organisatie de minst vergaande en daarom relatief eenvoudig door te voeren. Het organiseren van de kennisuitwisseling voorkomt dat dubbel werk wordt gedaan. Het levert ook een klankbord op én er ontstaat een netwerk dat in voorkomende gevallen gepleegd kan worden. Daar tegenover staat dat het feitelijke succes van deze samenwerking voor een belangrijk deel afhankelijk is van de bereidheid van de individuele deelnemers om er tijd in te investeren. Met als risico dat, door de waan van de dag, de samenwerking onvoldoende van de grond komt. Voor het welslagen van deze vorm van samenwerking is het van belang dat binnen de bestaande werkzaamheden ruimte wordt gemaakt en prioriteiten worden gesteld. Vergeet daarbij vooral niet helder te maken wat de resultaten van de samenwerking moeten zijn.

12 22 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld Uitwisseling van personeel In het tweede model is sprake van intensievere samenwerking tussen de ambtelijke diensten en kunnen ambtenaren van de ene gemeente gedetacheerd worden bij andere gemeenten. Het detacheren zal aanvankelijk vooral incidenteel zijn en voor slechts bepaalde (uitvoerende) taken mogelijk zijn. Later kan het tot opgebouwde expertise binnen bepaalde gemeenten leiden. Ook is bij dit model denkbaar dat wordt gewerkt met een medewerkerspool (of deskundigenpool). 5.3 Specialisatie per gemeente In dit model hebben de verschillende organisaties zich gespecialiseerd op een bepaald beleidsterrein. Deze diensten kunnen ze voor de verschillende gemeenten uitvoeren (vergelijkbaar met het inkopen van diensten in het kader van een centrumgemeenteconstructie). In onderstaande illustratie zijn alle diensten ondergebracht bij één van de gemeenten. Het is ook denkbaar dat dit voor slechts een aantal diensten opgaat. mt+staf w r m mt+staf w r m staf mt w staf mt w mt+staf staf w r m mt w In deze variant blijven de medewerkers in dienst bij de gemeente waar ze reeds zitten. Afhankelijk van de vraag van individuele gemeenten, kunnen medewerkers vanuit één gemeente tijdelijk werkzaamheden verrichten bij een andere gemeente. Deze vorm is daarom vooral geschikt bij ad hoc werkzaamheden die niet met de bestaande capaciteit in de gemeente kunnen worden opgevangen. Voorwaarde is wel dat bij de uitlenende gemeente voldoende capaciteit beschikbaar blijft voor het uitvoeren van de overige taken. Gevolgen voor deelnemende gemeenten Ook in deze variant zijn de organisatorische gevolgen voor de deelnemers van de samenwerking beperkt. De mogelijkheid om tijdelijk extra medewerkers in te zetten vergroot de flexibiliteit, waardoor de kwaliteit van de dienstverlening ook in geval van calamiteiten op peil kan blijven. Een mogelijk knelpunt kan zijn dat er onvoldoende capaciteit beschikbaar is binnen de staande organisatie om ad hoc elders iemand in te zetten. Het is wel denkbaar dat gezamenlijke gemeenten een kleine pool van medewerkers, die op korte termijn beschikbaar zijn, kunnen instellen. In geval van capaciteitstekort kunnen de gemeenten ook gezamenlijk overgaan tot het inhuren van een externe kracht. In deze variant treden alle medewerkers van een bepaald beleidsterrein in dienst bij één van de deelnemende gemeenten. Dit ene apparaat voert in principe het beleid van alle deelnemers uit. Dit kan gebeuren door middel van inkoop, maar kan ook plaatsvinden met gesloten beurzen. Belangrijk aandachtspunt bij deze variant is het vraagstuk van de politieke verantwoordelijkheid, de onderlinge afstemming tussen de betreffende sectoren en de rol van het MT in de (integrale) advisering richting het en de. Gevolgen voor deelnemende gemeenten Door het onderbrengen van (bijna) alle medewerkers van een beleidsonderdeel bij één van de gemeenten, kunnen kennis en ervaring worden uitgewisseld (en ontstaat meer deskundigheid). Het verhoogt de kwaliteit van de dienstverlening. Tevens zal de kwetsbaarheid afnemen en wordt dubbel werk zoveel mogelijk vermeden (efficiëntie). Deze variant heeft wel de nodige gevolgen voor de staande organisatie in de deelnemende gemeenten. Een belangrijk deel van de medewerkers zal immers in dienst treden bij één van de andere gemeenten,

13 24 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 25 dan wel gedetacheerd worden. Binnen het gemeentehuis kunnen de diensten niet meer integraal worden aangeboden, maar de diensten zullen worden verspreid over meerdere gemeenten. Het is in dit geval daarom wel aan te bevelen dat iedere gemeenten een eigen front-office behoudt om de burgers te kunnen bedienen. Dit model heeft tevens gevolgen voor de positie van de gemeentesecretaris, die als hoogste ambtenaar, verantwoordelijk is voor integrale advisering aan het. 5.4 Gezamenlijk ambtelijk apparaat In dit model wordt één van de meest vergaande vormen van samenwerking voorgesteld. Er wordt een gezamenlijk bestuursapparaat gecreëerd dat de diensten voor alle de gemeenten uitvoert. staf staf staf 5.5 Mengvorm In de praktijk zal de gewenste samenwerkingsvorm vooral per beleidsterrein verschillen. Zo zal voor een meer op de uitvoering gericht beleidsterrein gelden dat ook de laatste vorm (gezamenlijk apparaat) een reële optie kan zijn, terwijl voor een terrein waar het gaat om beleid maken zou kunnen gelden dat samenwerking beperkt blijft tot de eerste samenwerkingsvorm (uitwisseling van kennis en informatie). De hiervoor geschetste modellen hebben tot doel om de verschillende vraagstukken, horende bij de samenwerkingsvormen, in beeld te brengen. De modellen impliceren niet dat op alle terreinen voor dezelfde samenwerkingsvorm gekozen moet worden. Zo is het denkbaar dat: de samenwerking op het terrein van middelen (M) plaatsvindt door het samenvoegen van de ambtelijke apparaten; de samenwerking op het terrein van welzijn (W) plaatsvindt door middel van uitwisseling en detachering; de samenwerking op het terrein van ruimte (R) beperkt blijft tot uitwisseling van expertise en informatie; op onderdelen van beleidsterreinen gekozen wordt voor een andere vorm van samenwerking. De aard en omvang van het taakveld en de cultuur binnen de deelnemende gemeenten zijn bepalend voor de vraag welke samenwerkingsvorm het meest voor de hand ligt. mt w r m Shared Service Center In het bedrijfsleven is het oprichten van SSC s reeds langere tijd succesvol geïntroduceerd. Bij gemeenten is echter de laatste tijd ook een trend waarneembaar in het komen tot SSC s. In het volgende hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan. In deze variant zijn de (met name uitvoerende, maar potentieel tevens beleidsmakende) medewerkers van alle deelnemende gemeenten samengevoegd in één ambtelijke dienst. Deze dienst voert alle taken uit. Hiermee wordt een belangrijke voorwaarde voor vergaande kennisuitwisseling gecreëerd. Het betekent tevens een verbetering van de kwaliteit van de uitvoerende werkzaamheden. Belangrijk aandachtspunt in deze variant is de grotere afstand tussen het ambtelijke apparaat en de politieke fora. Gevolgen voor deelnemende gemeenten De gevolgen van deze variant voor de staande organisatie in de deelnemende gemeenten zijn ingrijpend. Met name het samenvoegen van alle meer uitvoerende werkzaamheden kan echter tot grote efficiëntievoordelen leiden. In dit kader wordt meer en meer gesproken over het oprichten van een Shared Service Center (SSC)

14 26 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 27 Hoofdstuk 6 Shared Services Center 6.1 Inleiding In het navolgende hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de oprichting van Shared Sercice Centrers ( SSC s). Reeds meer dan 100 SSC s zijn in Nederland ingesteld, al komen deze tot op heden grotendeels in het bedrijfsleven voor. SSC s komen in allerlei vormen voor, voor diverse taken en onder verschillende benamingen. In deze uitgave wordt de volgende definitie gehanteerd: Een SSC is een resultaat verantwoordelijke eenheid die tot taak heeft het leveren van ondersteunende diensten en producten op een specifieke specialisatie (vb. administratie, inkoop, ICT) aan de samenwerkende gemeenten, op basis van een overeenkomst tegen een verrekenprijs. Het oprichten van een SSC betekent zowel voor de mensen die overgaan naar het SSC als voor de mensen die bij de verschillende gemeenten blijven een grote verandering in de manier van denken en werken. Er wordt immers van het bestuur verwacht dat zij inzichtelijk kan maken welke resultaten op welke termijn voor welke prijs gerealiseerd dienen te worden. Voor het ambtelijk management betekent dit een omslag naar veel bedrijfsmatiger werken, waarbij nadrukkelijk kosten-baten-analyses gemaakt dienen te worden. Voor de medewerkers in het SSC heeft het tot gevolg dat zij veel meer gaan werken op basis van contractafspraken, waarbij zij de leverende partij zijn. ontwikkelingen. Het spreekt voor zich dat bij de afweging om over te gaan tot het instellen van een SSC reeds aan de orde komt welke taakvelden het (in eerste of tweede instantie) zal betreffen. In onze optiek is het bij de oprichting van een SSC van belang om te komen tot een SOLIDE samenwerking: Strategie; Ondersteuning; Lange termijn afspraak; Informatiehouding; Diversificatie; Eigen verantwoordelijkheid. Strategie Gemeenten hebben te maken met diverse ontwikkelingen zoals de economische recessie en de grotere focus op de burger. Deze ontwikkelingen zijn - mede- bepalend voor de doelstellingen die een gemeente zichzelf stelt. Beoordeeld zal moeten worden of SSC als strategie een bijdrage kan leveren aan het realiseren van deze doelstellingen. Door het SSC niet tot doel te verheffen, maar te zien als een strategie, wordt de invoering van een SSC kansrijker. Dit kan door helder af te spreken waar het SSC een oplossing voor kan zijn. Het formuleren van de gezamenlijk beoogde doelstellingen door de samenwerkende gemeenten kan er voor zorgen dat het proces van besluitvorming en inrichting van een SCC duidelijk richting krijgt. 6.1 SSC In het proces om eventueel over te gaan tot de oprichting van een SSC, is het allereerst voor de gemeenten die de intentie hebben om over te gaan tot intergemeentelijke ambtelijke samenwerking van belang om onderstaande vragen te beantwoorden: a Wat is de doelstelling van het SSC, welke voordelen worden beoogd? b) Is er een alternatief voorhanden om de beoogde voordelen te bewerkstelligen? c) Welke nadelen zijn te onderkennen aan de oprichting van een SSC en/of voorhanden zijnde alternatief? d) Bestaat politiek en ambtelijk voldoende draagvlak voor de oprichting van een een SSC? Op het moment dat op basis van bovenstaande vragen de beslissing wordt genomen om over te gaan tot het instellen van een SSC, zijn op de eerste plaats strategie en visie van belang. SSC is een middel, geen doel. Naast helderheld bij alle betrokkenen omtrent het doel van het SSC, is het tevens van belang om visie te ontwikkelen omtrent de ontwikkeling van de omgeving van het SSC en de te verwachten Ondersteuning De taken die in het SSC worden verricht zijn niet bepalend, maar ondersteunend aan de primaire processen (kerntaken) van de gemeente. Het gevaar is echter aanwezig dat gaandeweg -meestal op initiatief van het SSC- meer taken uitgevoerd gaan worden dan oorspronkelijk bedoeld. In het verleden hebben we gezien dat stafdiensten meer en meer beleidsmatige taken naar zich toe zijn gaan trekken. Alertheid vanuit het SSC zelf èn van de deelnemende gemeenten is noodzakelijk opdat niet de politiekbestuurlijke verantwoordelijkheid van de afzonderlijke gemeenten in het gedrang komt. Bovendien is het van belang dat de voordelen die beoogd worden met integraal management ook daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. De geijkte methode voor het behalen van de voordelen is het afsluiten van service level agreements (SLA s). Lange termijn afspraak Uit onderzoek is gebleken dat een SSC op den duur kan leiden tot een kostenbesparing van 25 tot 30 % 2. Om dit te realiseren kan er geen sprake zijn van vrijblijvend gebruik van het SSC. Het toepassen van een 1) Strikwerda, J.(2003). Shared Service Centers, van kostenbesparing naar waardecreatie.

15 28 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 29 groeimodel in de vorm van gedwongen winkelnering kan leiden tot een verdere kostenbesparingen en biedt meer mogelijkheden om kwaliteit te leveren. Aangetoond is dat het SCC zich op deze wijze na anderhalf jaar tot drie jaar kan terugverdienen. Het groeimodel is ook van belang voor het personeel dat van de diverse gemeenten zal overgaan in een SSC. Voor de toekomst is het echter van belang om verdere kostenbesparingen en kwaliteit te realiseren dat het SSC zich als een vraaggerichte organisatie gaat opstellen, waarbij outsourcing tot de mogelijkheden behoort. Informatiehuishouding Het oprichten van een SSC is geen organisatieverbetering maar een organisatieverandering. Er is sprake van een wijziging van de structuur, onderlinge afhankelijkheid en coördinatieprocessen, waarvoor een formele besluitvorming is vereist. Om een SSC te kunnen starten dient de informatiehuishouding van de diverse gemeenten op orde te zijn. Dit vergt allereerst inzicht in de diverse bedrijfs- en werkprocessen en het maken van een onderlinge vergelijking tussen de deelnemende gemeenten. Dit is een tijdsintensief proces dat niet onderschat mag worden. Vervolgens zal overleg gevoerd worden met OR en GO om te komen tot transparante procedureafspraken. Eventuele rechtspositionele gevolgen voor medewerkers komen hierbij aan bod. In deze fase zullen alle medewerkers helder geïnformeerd moeten worden over de op handen zijnde organisatiewijziging. Diversificatie Te veel diversificatie zal leiden tot extra kosten. Harmonisering van werkprocessen en/of systemen van de ondersteunende diensten binnen het SCC is daarom nodig om de beoogde kostenbesparingen te realiseren. Voorafgaand aan de oprichting van een SSC zullen afspraken gemaakt moeten worden over de onderdelen waarop standaardisering wordt doorgevoerd en op welke onderdelen de diverse gemeenten hun eigen koers in blijven bepalen. Hiertoe hoort ook de harmonisering van de IT èn communicatie-infrastructuur als belangrijke basis voor de oprichting van een SSC. Aandachtspunt hierbij is de toepassing van zoveel mogelijk algemeen geaccepteerde normen (denk hierbij vb. aan NEN-normen). 6.2 Tot slot Voor de verschillende samenwerkingsvormen geldt dat diverse mogelijkheden denkbaar zijn met betrekking tot de inhoudelijke (juridische) vorm waarin deze geschiedt. De voor- en nadelen van samenwerking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn reeds aan de orde gekomen. Relevant bij de oprichting van een SSC is het feit dat er geen sprake zal zijn van het overdragen van bevoegdheden; er wordt gekomen tot het in gezamenlijkheid uitvoeren van taken (uitgaande van de juridische mogelijkheden van mandaatverlening). Organisatorisch is het bij de totstandkoming van een SSC wenselijk om nadat een intentieverklaring is ondertekend- over te gaan tot het afsluiten van een convenant of bestuursovereenkomst waarin nadere (financiële, juridische en organisatorische) afspraken worden vastgelegd. Vervolgens is het aanbevelenswaardig om te komen tot een gestructureerd Plan van Aanpak, waarin helder de te nemen fasen zijn onderscheiden met bijbehorend tijdpad. Nadrukkelijk willen we dit hoofdstuk afsluiten met aandacht voor de cultuur van een SSC. Leden van een organisatie ontwikkelen in de loop van de tijd een gemeenschappelijke verstandhouding: Zo doen wij de dingen hier. Het oprichten van een SSC is een organisatieverandering en wijziging van de structuur. Medewerkers van andere gemeentelijke organisatieonderdelen worden er in ondergebracht. Deze brengen verschillende wijzen waarop het werk wordt gedaan en mensen met elkaar omgaan met zich mee. Dit kan het succes van de samenwerking behoorlijk onderdruk zetten. Het is dan ook van groot belang om op een gestructureerde wijze het cultuurintegratieproces van een SSC te begeleiden. Dit kan gedaan worden door de strategische factoren op het gebied van organisatiecultuur bij de betrokken gemeentelijke onderdelen in kaart te brengen met behulp van een cultuurscan. Hierdoor wordt het mogelijk uitspraken te doen over de maatregelen die nodig zijn om meer uniforme normen en waarden in de nieuw opgerichte SSC te ontwikkelen en zodoende het succes van de samenwerking te waarborgen. Eigen verantwoordelijkheid De primaire processen behoren in beginsel tot de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid van de gemeenten. De eigen verantwoordelijkheid van elke afzonderlijke gemeente bij het uitvoeren van de (wettelijke) taken blijft bij deelname aan een SSC voorop staan. De taken die in opdracht van de gemeente door het SCC worden uitgevoerd brengen hierdoor geen grote bestuurlijke verschuivingen met zich mee. Politiek gevoelige onderwerpen worden in elke afzonderlijke gemeente besproken en behandeld, waardoor verlies aan invloed en zeggenschap geen belemmerende factor is bij het opstarten van een SSC.

16 30 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 31 Hoofdstuk 7 Samenwerkingsterreinen De in hoofdstuk 3.4 genoemde voordelen van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking hebben in meer of mindere mate betrekking op het gehele takenpakket van de gemeente. Dit pleit er niet voor de samenwerking direct toe te passen op het gehele takenpakket. Zoals eerder aangegeven is het uitgangspunt dat de bestuursorganen van de deelnemende gemeenten eigenstandig het beleidskader blijven vaststellen en dat dit beleidskader per gemeente kan afwijken. Alle werkzaamheden die dienen ter voorbereiding en uitvoering van deze beleidskaders kunnen in aanmerking komen voor een vorm van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking. In ieder geval zal de vorm waarin de samenwerking wordt gegoten sterk afhangen van de aard van het beleidsterrein. Hierbij speelt vooral het onderscheid tussen de uitvoerende en de meer beleidsmatige werkzaamheden een belangrijke rol. Voor de uitvoerende werkzaamheden zal een vergaande vorm van samenwerking waarschijnlijk op minder weerstand stuiten, zeker als hier aantoonbare kwantitatieve en/of kwalitatieve voordelen te behalen zijn. Samenwerking op het terrein van beleidsvoorbereiding en beleidsontwikkeling kan echter in sommige gevallen op gespannen voet komen te staan met het uitgangspunt van de zelfstandigheid van de deelnemende gemeenten. Niettemin kan samenwerking ook op dit terrein voordelen opleveren. De gekozen samenwerkingsvorm kan daarom afwijken van die van de samenwerking op de meer uitvoerende taken. Voorzichtigheid is naar onze mening ook geboden bij taakvelden die zich bij voorbaat kenmerken door een sterke mate van politieke gevoeligheid (bijvoorbeeld woningbouwcontingenten) of werkzaamheden die gericht zijn op bedrijfseconomische activiteiten (bouwgrondexploitatie). Ook de planning- en controlfuncties lijken ons minder geschikt voor samenwerking. De ontwikkeling van instrumenten op die terreinen lenen zich wel weer goed voor het onderbrengen in de federatie. Hoofdstuk 8 Kritische succesfactoren en inrichtingsvraagstukken 8.1 Kritische succesfactoren Een succesvolle samenwerking is van meer afhankelijk dan alleen goede bedoelingen. Voor het succesvol invoeren van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking is het noodzakelijk dat: a) sprake is van een duidelijke, heldere formulering van het doel van de samenwerking; b) sprake is van krachtige politieke besluitvorming door s en raden van de deelnemende gemeenten; c) sprake is van een strakke regie door de aangewezen trekkers. In de praktijk blijkt dat (cultuur)verschillen bestuurlijk en ambtelijk - tussen organisaties een belangrijke hindernis kunnen vormen voor een succesvolle samenwerking. Iedere organisatie en dus ook iedere gemeente heeft immers zijn kenmerken en eigenaardigheden. Deze specifieke kenmerken moeten op zich geen belemmering zijn voor het aangaan van verdere samenwerking. Het is verstandig de eventuele verschillen vooraf in beeld te brengen om zodoende concrete acties in gang te kunnen zetten. 8.2 Inrichtingsvraagstukken Afhankelijk van het terrein waarop de samenwerking zich richt, de diepgang van de samenwerking en de vorm waarin de samenwerking wordt gegoten, is het wenselijk inrichtingsaspecten in kaart te brengen en uit te werken. Onder inrichting wordt verstaan het inzetten van middelen (bijvoorbeeld personeel en financiën) en het creëren van randvoorwaarden (bijvoorbeeld besturing) die het samenwerkingsproces ondersteunen en bevorderen. Naarmate de intensiteit van de samenwerking stijgt, neemt ook het belang van het in kaart brengen van de inrichtingsvraagstukken toe. Deze kunnen immers bevorderend of belemmerend werken voor de samenwerking. Als de samenwerking zich beperkt tot het uitwisselen van kennis en het delen van informatie spelen de inrichtingsvraagstukken slechts een geringe rol. Dit ligt anders bij het inrichten van een Shared Service Center, de meest vergaande vorm van samenwerking die in dit boek is behandeld. Bij deze vorm van samenwerking spelen alle inrichtingsaspecten een grote rol. Succesmeting Als partijen de wil hebben tot samenwerken, vertrouwen hebben in elkaar en het terrein in kaart hebben gebracht waarop samenwerking mogelijk is, wordt het resultaat vastgelegd in een intentieverklaring.

17 32 buitenhekplus organisatieadviesbureau de krachten gebundeld 33 Of die intentie daadwerkelijk omgezet kan worden in resultaat moet dan nog blijken. Een middel om de intentie tot samenwerking te meten is de zogenoemde succesmeting. Met de uitkomsten van deze meting zijn partijen in staat om een verantwoorde beslissing te nemen over de vraag of de samenwerking uitvoerbaar is en zo ja, onder welke condities. We volstaan met noemen van de belangrijkste inrichtingsaspecten: - personeelsaspect (waaronder organisatiestructuur, organisatiecultuur, kennis- en vaardigheid personeel, beloning en arbeidsvoorwaarden) - kennisaspect (informatiehuishouding, administratieve procedures en kwaliteitszorg) - middelen (financiën, facilitair en materieel) - besturing (burgerparticipatie en management controle). De mate van complexiteit van de samenwerking bepaalt de omvang en de diepgang van de succesmeting. Op het moment dat de succesmeting aangeeft dat de samenwerking uitvoerbaar is, kan een aanvang worden gemaakt met het inrichten van de samenwerkingsvorm. Inrichten van de samenwerkingsvorm Bij het inrichten van de nieuwe samenwerkingsvorm moet rekening worden gehouden met de omgeving van de gemeentelijke processen die in de nieuwe samenwerkingsvorm worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld de eisen die de burger aan de inrichting stelt (een contactpersoon en/of het behouden van een frontoffice) en de eisen van het bestuurlijke of ambtelijke management (zo laag mogelijke kosten en/of een bepaalde organisatievorm). Daarnaast kunnen bestaande arbeidsverhoudingen invloed uitoefenen op de structuur. Bij de inrichting speelt ook het menselijke aspect een belangrijke rol. Bestaande werkwijzen moeten worden vervangen door een nieuwe gezamenlijke manier van werken. Het inrichten is daarom één stap in een organisatieveranderingsproces. Samenwerken is immers een andere manier van het organiseren van werk. De inrichting van de vorm van samenwerking moet in evenwicht zijn met de doelen die worden nagestreefd. De mate waarin de inrichtingsaspecten personeel, kennis, middelen en besturing een rol spelen in het vormgeven van de samenwerking, is sterk afhankelijk van de keuze ten aanzien van de intensiteit van de samenwerking. Intergemeentelijke ambtelijke samenwerking als aantrekkelijk arbeidsmarktinstrument Voor een arbeidsintensieve organisatie als een gemeente geldt dat de factor personeel een belangrijke sleutel tot succes is. In de succesmeting zal dan ook nadrukkelijk bij deze factor worden stilgestaan. Voor de wijze waarop personeel kan worden ingezet binnen de samenwerking zijn twee vormen te onderscheiden; uitwisselen/detacheren en aanstellen. Wat mogelijk en haalbaar is, hangt af van verschillen de factoren en omstandigheden. Denk bijvoorbeeld aan de uitkomsten van overleg met vakorganisaties over de condities waaronder het personeel van de deelnemende gemeenten kan worden ingezet. In onze visie kan samenwerking in belangrijke mate nieuwe mogelijkheden bieden aan het personeel van de deelnemende gemeenten. De invoering van nieuwe organisatievormen gaat deels gepaard met de introductie van nieuwe posities en functies. Ook kan het de mobiliteit van het (gemeente)personeel bevorderen en dienen zich nieuwe mogelijkheden aan voor doorgroei en ontwikkeling van het individu en de organisatie. Hoofdstuk 9 Samenvatting van de voordelen De voordelen van intergemeentelijke ambtelijke samenwerking zijn veelomvattend. Hieronder zetten we de - naar onze mening - belangrijkste voordelen nog eens op een rij: - geen bestuur op afstand; - instandhouding van bestaande bestuurlijke s; - behoud van eigenstandige beslissingsbevoegdheid van de bestuursorganen; - politieke aansturing en politieke verantwoording blijft bij de zelfstandige gemeente(n); - vergroting bestuurskracht door vergroting van ambtelijke slagkracht; - variatie in intensiteit en omvang van de samenwerking; - op de lokale situatie afgestemde samenwerking; - (mogelijkheid tot)instandhouden van bestaande samenwerkingsbestanden; - herkenbaarheid voor de burger; - front-office in de directe nabijheid van de burger; - gebruikmaking van bestaande juridische samenwerkingsvormen; - vermindering kwetsbaarheid; - vergroting deskundigheid; - verbetering efficiëntie; - kwaliteitsverbetering; - vergroting ontplooiingsmogelijkheden van medewerk(st)ers; - bredere inzetbaarheid van medewerk(st)ers.

18 Wilt u meer weten over onze diensten, ons bureau en onze klanten? Kijk dan op: Meinsstraat 2, 3862 AE Nijkerk Telefoon Fax info@buitenhekplus.nl