Handboek integriteitsonderzoek Inleiding voor de sector politie

Transcriptie

1 Handboek Integriteitsonderzoek Inleiding voor de sector politie

2 Handboek integriteitsonderzoek Inleiding voor de sector politie

3

4 Inhoud Voorwoord 5 1 Het begrip integriteit 7 2 Het belang van integriteit voor de politie 9 3 Integriteitsbeleid van de politie 11 4 Politiespecifieke kwetsbaarheden 13 5 Aanwijzing van vertrouwensfuncties als sluitstuk van de beveiliging 15 I Verantwoording 17 3

5 4

6 Voorwoord Politiefunctionaris ben je 24 uur per dag. Het gedrag van politiemensen, zowel binnen als buiten diensttijd, is immers direct van invloed op de betrouwbaarheid, legitimiteit, geloofwaardigheid en effectiviteit van de politie. Daarbij staat het optreden van de politie voortdurend bloot aan het kritische oordeel van pers en publiek. Voor het publiek is een eerlijk en betrouwbaar politieapparaat belangrijk. Want als de politie niet meer te vertrouwen is, zo hoor je vaak, wie dan nog wel? Hierdoor rust er een grote verantwoordelijkheid op de schouders van het management. Zij moet de politieorganisatie en haar medewerkers zo weerbaar mogelijk maken tegen integriteitrisico s. Het Handboek Integriteitsonderzoek levert hiervoor een zeer bruikbare methodiek. Het boekje dat u nu in handen heeft, is een specifiek voor de politieorganisatie geschreven aanvulling op dit Handboek, waar ik erg blij mee ben. Op de website vindt u onder Sectorinformatie: politie aanvullingen die het u vergemakkelijken om het onderzoek binnen de politieorganisatie uit te voeren. Dit is een website van het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. U kunt het Handboek Integriteitsonderzoek echter ook zonder deze specifieke aanvullingen toepassen in uw organisatie. Een nieuwe wijziging van de ambtenarenwet per 1 maart 2006 heeft een krachtige impuls gegeven aan het integriteitsbeleid bij de overheid. Het beleid is minder vrijblijvend geworden. Zo wordt het doorlichten van de organisatie op kwetsbare handelingen en processen als een noodzakelijke voorwaarde genoemd van goed integriteitsbeleid. De toepassing van het Handboek draagt bij aan een integraal en pro-actief integriteitsbeleid bij de politie. Natuurlijk in samenhang met andere instrumenten zoals de veiligheidsonderzoeken, de Beroepscode en het Bejegeningsprofiel, de Plattegrond Integriteit en Leidinggeven, het Registratieformulier Integriteitsschendingen en de handleiding Sanctionering integriteitsschendingen. Ik vind het als portefeuillehouder Integriteit van de Raad van Hoofdcommissarissen (RHC) zeer belangrijk dat het Handboek Integriteitsonderzoek breed binnen het politieveld wordt gebruikt. Hierdoor wordt de weerbaarheid tegen 5

7 integriteitsaantastingen groter. Ik hoop dan ook van harte dat alle korpsen deze methodiek binnen enkele jaren gebruiken. Tot slot beveel ik u de toepassing van het Handboek van harte aan en wens u veel succes met het doorlopen van het proces! Gerard Huijser van Reenen Korpschef Zaanstreek Waterland Portefeuillehouder Integriteit Raad van Hoofdcommissarissen 6

8 1. Het begrip integriteit Integriteit is een lastig begrip dat vaak tot spraakverwarring leidt. Het is bovendien een emotioneel beladen term, want niemand wil bekend staan als niet-integer. Dat raakt mensen vaak tot in het diepst van hun ziel. In discussies over integriteit ontstaat nogal eens onduidelijkheid over de vraag over welke integriteit hebben we het eigenlijk? Het begrip integriteit kan op verschillende manieren worden ingevuld. Waar de één vooral doelt op het al dan niet aannemen van geschenken, heeft de ander het over de legitimiteit van een organisatie of over de eerlijkheid van personen. Er kunnen drie vormen van integriteit worden onderscheiden: persoonlijke, professionele en organisatorische integriteit. Persoonlijke integriteit Op persoonlijk vlak betekent integriteit dat je handelt in overeenstemming met je eigen waarden en normen. Vaak betekent dat: staan voor wat en wie je bent; jezelf recht in de ogen kunnen kijken; durven kiezen en handelen op grond van je persoonlijke opvattingen, je uitspreken; kunnen hanteren van je eigen schaduwzijde. Het gaat hier om de persoonlijke moraal en om de persoonlijke verantwoording ten opzichte van jezelf. Bij wervings- en selectieprocedures wordt veel aandacht besteed aan deze persoonlijke integriteit. Want de persoonlijke normen en waarden van (toekomstige) politiefunctionarissen moeten voor een groot deel aansluiten bij het morele kader van de politie. Professionele integriteit Agenten ontwikkelen tijdens de opleiding en verdere loopbaan hun professionele integriteit. Daarbij gaat het om de adequate uitoefening van taken waarvoor je verantwoordelijk bent, in overeenstemming met de moraal van de politie. Hier zijn de organisatie en haar waarden en normen de bepalende factoren. Integer gedrag van politiemensen (en van medewerkers in het algemeen), heeft vier 7

9 dimensies: het gedrag van medewerkers in functie (omgaan met bevoegdheden, bejegening van het publiek, bejegening van arrestanten, omgaan met informatie en dergelijke); het gedrag van medewerkers tegenover de organisatie (omgaan met werktijd, omgaan met middelen en materialen van de organisatie, omgaan met pogingen tot beïnvloeding van buitenaf en dergelijke); het gedrag tegenover collega s (omgangsvormen, discriminatie, openheid, fouten bespreekbaar maken en dergelijke); het gedrag in privé-tijd (gebruik van alcohol en drugs, omgang met criminelen en dergelijke). Organisatorische integriteit Tot slot is er de organisatorische integriteit. Dit gaat vooral om de inrichting van de organisatiestructuur en -processen. Belangrijke vragen zijn in dit verband: Binnen welke onderdelen worden kwetsbare handelingen verricht? Waar bevinden zich organisatorische kwetsbaarheden? Voldoen de administratieve procedures? Zijn er adequate regels? Is de administratieve organisatie op orde? Het Handboek Integriteitsonderzoek richt zich vooral op dit soort vragen. Politieambtenaren komen vanwege hun functie in aanraking met veel verleidingen. Zij hebben dan ook recht op bescherming door een goed integriteitsbeleid. Een onderdeel daarvan is dat werkgevers weten waar de risico s, verleidingen en kwetsbaarheden zitten. En die zoveel mogelijk wegnemen. 8

10 2. Het belang van integriteit voor de politie De politie handhaaft de openbare orde en het recht en is daarmee de sterke arm van bestuur en justitie. Voor de uitoefening van deze functie beschikt de politie over vergaande bevoegdheden en dwangmiddelen die ingrijpen op de vrijheid van burgers. Zo mag zij aanhouden, fouilleren, in beslag nemen, insluiten, geweld toepassen en vuurwapens gebruiken. Dit brengt een grote verantwoordelijkheid met zich mee, waarbij integriteit een belangrijke rol speelt. Een uiterst zorgvuldige en integere toepassing van deze bevoegdheden legitimeert de toepassing ervan. Tenslotte leidt onzorgvuldig gebruik, misbruik of onjuist toepassen van bevoegdheden en middelen tot een directe aantasting van de rechtstaat, of op zijn minst van het imago daarvan. De reikwijdte van haar functie is zo groot en de impact zo sterk dat één nietintegere politiemedewerker een serieuze bedreiging kan zijn voor de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van het korps. Vertrouwen Burgers verwachten dat de politie ingrijpt als mensen zich misdragen of de wet overtreden. Daarmee staat de politie symbool voor een maatschappij die onrecht aanpakt. Politiefunctionarissen hebben dan ook een belangrijke voorbeeldfunctie in de maatschappij, zowel binnen als buiten diensttijd. Als de burger twijfelt aan de betrouwbaarheid van de politie als weten rechtshandhaver, dan heeft dat zijn weerslag op het vertrouwen in de overheid. Terwijl een democratie niet zonder dat vertrouwen kan. Bovendien heeft twijfel aan de betrouwbaarheid en integriteit van de politie gevolgen voor de effectiviteit van de politie. Burgers zijn dan bijvoorbeeld minder snel bereid om aangifte te doen van misdrijven, of om informatie te leveren bij opsporing of preventie. Het zorgvuldig omgaan met bevoegdheden is van groot belang, niet alleen voor de burger, maar ook voor het bevoegd gezag. Burgemeester, officier van justitie, rechter en het parlement moeten erop kunnen vertrouwen dat de politie de belangen dient van de rechtsorde en geen andere. 9

11 10

12 3. Integriteitsbeleid van de politie Het grote belang van een integere politieorganisatie maakt een adequaat integriteitsbeleid onontbeerlijk. Het behouden en versterken van de weerbaarheid van de organisatie is echter geen eenmalige actie, maar een continu traject dat blijvend veel aandacht nodig heeft. In de tweede helft van de jaren negentig is er op dit gebied al veel bereikt. Integriteit kwam binnen de politie hoog op de agenda te staan, onder meer dankzij talloze projecten en initiatieven als theatervoorstellingen, managementgames, posters, dilemmatrainingen en themadagen. Velen werden zich ervan bewust dat de begrippen integriteit en politie onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Rol van de lijn Ondanks alle goede bedoelingen en initiatieven zijn er ook slagen gemist. Zo werden de meeste activiteiten georganiseerd door tijdelijke werkgroepen en hadden ze vaak een eenmalig karakter. Continuering en een verdere borging ontbraken. Waardoor verworven inzichten niet vanzelfsprekend leidden tot een betere omgang met dilemma s in de praktijk. Daarbij richtten veel bewustwordings- en dilemmatrainingen zich vooral op de werkvloer. Er werd minder (zichtbaar) energie gestoken in de rol en positie van de lijn. Hierdoor ontstond onbedoeld de indruk dat integriteit vooral een zaak is van (misstanden op) de werkvloer. Tevens lag in deze periode de nadruk sterk op regelgeving. Tal van regelingen werden ingesteld, zoals geschenkenregelingen, regelingen nevenactiviteiten en regels voor het gebruik van internet en mobiele telefoons. Het bleef echter in veel gevallen bij het vastleggen van regels, terwijl controle op de naleving daarvan te wensen over liet. Tweede fase Het ontbrak dus niet aan goede initiatieven en activiteiten. Maar wel aan continuering, een goede borging en een duidelijke rol voor de lijn. Naar aanleiding van een inventarisatie van het gevoerde integriteitsbeleid bij de korpsen (NPI 2001), spraken leden van de RHC in het najaar van 2002 af zich gezamenlijk in te spannen op het 11

13 gebied van integriteit, waar het gaat om integraliteit, cultuur en leiderschap. Met deze uitspraak van de RHC brak een tweede fase aan in het integriteitsbeleid van de politie. In deze fase wordt integriteit geborgd in alle onderdelen van de politie. Het visiedocument van de Board Personeel van de RHC verwoordt dit als volgt: Het management van de korpsen en de leidinggevenden hebben een eerste verantwoordelijkheid als het gaat om de integriteit van medewerkers te ontwikkelen, te bewaken en te bevorderen. Integriteit is geen persoonlijke eigenschap, maar moet worden gezien als een kerncompetentie. Professionele integriteit Met het visiedocument wordt het bevorderen van professionele integriteit een belangrijke rode draad binnen de politie en binnen het HRM-beleid. Leidinggevenden spelen een sleutelrol. Zij zijn verantwoordelijk voor de verdere ontwikkeling van de integriteit door onder andere: het stimuleren van de morele bewustwording en het moreel oordeelsvermogen; het duidelijk overdragen en handhaven van het professionele normatieve kader; het inventariseren van specifieke integriteitrisico s en het bespreken daarvan. Organisatorische integriteit Naast het ontwikkelen van professionele integriteit bij medewerkers, gaat het bij integriteitsbeleid ook om de manier waarop een organisatie is ingericht en functioneert. Hoe zijn de bedrijfsprocessen ingericht? Zijn de organisatorische kwetsbaarheden voldoende in kaart gebracht en afgedekt? Met andere woorden: Wat doet de organisatie om het medewerkers gemakkelijker te maken integer te zijn? 12

14 4. Politiespecifieke kwetsbaarheden De vergaande bevoegdheden van de politie scheppen de gelegenheid om fouten te maken bij de toepassing ervan. Dit brengt een groot beroepsrisico mee voor de individuele politiefunctionaris. Politiefunctionarissen hebben een relatief groot beroepsrisico op niet-integer handelen. Zo krijgen ze geregeld te maken met agressief en intimiderend gedrag. Van de politie wordt kordaat optreden verwacht waarbij gepast geweld kan worden gebruikt. Hierbij loopt de politiefunctionaris echter het risico om eens een klap te veel uit te delen. Van wijkagenten wordt verwacht dat zij actief deelnemen aan netwerken in de buurt, terwijl zij gebonden zijn aan strikte regels rondom het verstrekken van informatie. Verleidingen Niet alleen de specifieke bevoegdheden en machtsmiddelen, maar ook de confrontatie met allerlei verleidingen kunnen niet-integer gedrag uitlokken. Politiefunctionarissen kunnen bijvoorbeeld relatief eenvoudig bij gevoelige informatie komen. Daarnaast hebben te maken met soms zeer kostbare in beslag genomen goederen, zoals drugs en geld. Ook de omgang met mensen die zich zo snel mogelijk willen verrijken en het daarbij niet zo nauw nemen met de wet, kan de politiefunctionaris in verleiding brengen. Er worden aantrekkelijke beloningen geboden voor bijvoorbeeld het doorgeven van gevoelige informatie. Vaak staan daarbij grote belangen op het spel. Glazen huisje Ook stelt het werk strenge eisen aan het gedrag in privé-tijd. Gedrag dat van willekeurige burgers getolereerd wordt, zoals het gebruik van softdrugs, leidt bij politiefunctionarissen tot opgetrokken wenkbrauwen en imagoschade voor de politie. De politiefunctionaris en zijn gezin zitten in een glazen huisje. De vele en vergaande bevoegdheden en de bijzondere positie van de politie in de maatschappij houden een niet te onderschatten risico in op het maken van fouten. Dit maakt het politiewerk kwetsbaar. Dagelijks kan een politiefunctionaris, zowel in dienst als privé, in een precaire situatie terechtkomen. En daarmee gedwongen worden zich vragen te stellen als: zie ik het ongepaste gedrag door de vingers of grijp ik in? Ga ik in 13

15 op de vraag van familie of kennissen om informatie uit de registers? Pak ik de arrestant die mijn collega heeft verwond extra hard aan? De voorbeelden zijn talrijk. Geschikte methodiek De politiefunctionaris heeft vierentwintig uur per dag te maken met integriteit en is daardoor kwetsbaar. De organisatie heeft tot plicht om mensen hier tegen te beschermen. Het belang van een goede inventarisatie van risico s is overduidelijk. De methodiek van het Handboek Integriteitsonderzoek, waarin het opsporen en aanpakken van integriteitrisico s centraal staat, is dan ook bij uitstek geschikt voor de politieorganisatie. Wanneer u gebruik maakt van het Handboek wordt de politieorganisatie als het ware tegen het licht gehouden. Hierdoor worden kwetsbare plekken, processen en handelingen inzichtelijk. Vervolgens wordt beoordeeld in hoeverre deze afdoende worden afgedekt door integriteitsmaatregelen en beleid. Ten slotte worden concrete aanbevelingen gedaan ter bevordering van de integriteit. 14

16 5. Aanwijzing vertrouwensfuncties als sluitstuk van de beveiliging Binnen de politie zijn bijzonder kwetsbare functies aangewezen als vertrouwensfuncties. Zoals functies bij de Criminele Inlichtingen Eenheid. Voor dergelijke functies geldt dat, welke maatregelen ook worden getroffen, er altijd een zeker restrisico bestaat op het gebied van beveiliging en integriteit. Vanwege dit restrisico en de extra grote kwetsbaarheid zijn deze functies aangewezen als vertrouwensfunctie. Dit gebeurt op basis van de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo) en alleen als sluitstuk van een samenhangend pakket van beveiligingsmaatregelen. In de Memorie van toelichting bij de Wvo is dit als volgt geformuleerd: Voor het aanwijzen van vertrouwensfuncties en het instellen van veiligheidsonderzoeken is slechts plaats voor zover de risico s die resteren nadat organisatorische en fysieke beveiligingsmaatregelen zijn genomen, daartoe aanleiding geven. De sluitstukgedachte wordt gehanteerd om onnodige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer zoveel mogelijk te voorkomen door het aantal vertrouwensfunctionarissen te beperken. Bovendien moet veiligheidsonderzoek zoveel mogelijk toevoegen aan de kwaliteit van de beveiliging in zijn geheel. Want als de integriteit van de politiefunctionaris diepgaand is onderzocht (screening) en zo redelijke zekerheid is verkregen dat er via hem of haar geen vertrouwelijke informatie zal lekken, moet eveneens zeker zijn dat kwaadwillenden niet door openstaande deuren, kasten, kluizen of ICT-systemen alsnog bij de door hen gewenste informatie kunnen komen. Het aanwijzen van vertrouwensfuncties moet dus altijd passen binnen een keten van te treffen maatregelen. Het integriteitsonderzoek is een eerste opzet om enerzijds naar de bestaande kwetsbaarheden te kijken en anderzijds naar de weerbaarheid. Vanzelfsprekend vormt het aanwijzen van vertrouwensfuncties een onderdeel van die weerbaarheid. 15

17 16

18 Verantwoording Dit politiespecifieke deel van het Handboek Integriteitsonderzoek is een samenwerkingsverband tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst en het Expertisecentrum Integriteit van de Nederlandse Politieacademie. Hierbij is aansluiting gezocht bij het gedachtegoed en de visie op integriteit van de Board Personeel van de RHC en de adviescommissie Politie en Integriteit. Daarbij is mede gebruik gemaakt van diverse documenten en instrumenten die door deze commissie zijn dan wel worden uitgebracht, zoals: Visiedocument Van gezagsdrager naar integriteitsdrager, visie op politie-integriteit (2000). Inventarisatie Integriteitbeleid Nederlandse Politie (2001) De Plattegrond Integriteit en Leidinggeven (PIL) (2002) De Beroepscode voor de politie in Nederland (2005) Het Bejegeningsprofiel van de politie in Nederland (2006) Voor de meest recente wijziging van de Ambtenarenwet zie: Staatsblad 2005, 695 Wijziging van de Ambtenarenwet en enkele andere wetten in verband met goed ambtelijk handelen, goed werkgeverschap en algemene regels over integriteit, Memorie van toelichting, TK , , nr. 3 Bij een aantal onderwerpen die in dit boekje worden beschreven, is enige overlap te constateren met deel 1 van het Handboek. Naast de politiespecifieke kwetsbaarheden is de politie immers ook gewoon een overheidsorganisatie waar zich ook gewone kwetsbaarheden kunnen manifesteren. 17

19 Op de website vindt u onder Sectorinformatie: Politie de specifieke aanvullingen aan die u nodig heeft om het onderzoek binnen de politieorganisatie uit te kunnen voeren. Ook leest u op welke momenten u deze aanvullende informatie in het onderzoek kunt betrekken. Voor meer informatie kunt u contact opnemen met: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) secretariaat: Colofon Uitgave Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst Expertisecentrum Integriteit van de Nederlandse Politieacademie Basisvormgeving Buro van Bergenhenegouwen, Den Haag Ontwerp illustratie omslag Wahing Lee Grafische verzorging Zijlstra Drukwerk B.V., Rijswijk Oktober

20