Vereniging van Nederlandse Gemeenten. omzetbelasting bij uitlenen van personeel, bij budgetsubsidies, bij banenpools en bij JWG

Transcriptie

1 ARCHIEF Vereniging van Nederlandse Gemeenten >^/g Samenvatting VNG -brief t b v het College van burgemeester en wethouders "~ %\ nummer ons kenmerk datum 91/32 FEZ/ maart 1991 onderwerp omzetbelasting bij uitlenen van personeel, bij budgetsubsidies, bij banenpools en bij JWG aard van brief informatief samenvatting In deze circulaire informeren wij u over de stand van zaken met betrekking tot de heffing van omzetbelasting bij het uitlenen van personeel (in het bijzonder in de sociaal-culturele sector). Ook komt de heffing van omzetbelasting bij budgetsubsidies, bij banenpools en bij het Jeugdwerkgarantieplan aan de orde. BTW op uitlenen van personeel Het afgelopen jaar zijn gemeenten geconfronteerd met de mogelijke heffing van omzetbelasting voor het uitlenen van personeel. Dit deed zich met name pijnlijk gevoelen in de sociaal-culturele sector. Inmiddels heeft de staatssecretaris van financiën het standpunt over de btw-heffing ter zake van het uitlenen van personeel kenbaar gemaakt aan de Tweede Kamer. Dit standpunt biedt naar verwachting een bevredigende oplossing voor de gerezen problemen op het terrein van uitlenen van personeel aan de sociaal-culturele sector. Kort gezegd wordt aanbevolen om uitlenen van personeel onder voorwaarden en voor zover dat op structurele basis geschiedt aan de sociaal-culturele sector vrij te stellen van omzetbelasting. Budgetsubsidies Een tweede probleem betreft de mogelijke belastbaarheid van de zogenaamde budgetsubsidies. Als er een rechtstreekse band is tussen een prestatie en een vergoeding kan de heffing van omzetbelasting aan de orde komen. Dit betekent dat degene die de subsidie ontvangt daarover omzetbelasting moet afdragen. De circulaire geeft de huidige stand van zaken aan. Banenpools en JWG Als de prestaties van sociale aard zijn en er geen sprake is van concurrentieverstoring kunnen deze worden vrijgesteld. Telefoon (070) Postbus Nassaulaan 12 MG] Telex vng nl 2500 G K s-gravenhage 2514 JS's-Gravenhage

2 Vereniging van Nederlandse Gemeenten Aan de leden (t.a.v. burgemeester en wethouders) doorkiesnummer (070) uw kenmerk datum maart 1991 onderwerp ons kenmerk bijlage(n) omzetbelasting bij FEZ/ l uitlenen van personeel, Circ. 91/32 bij budgetsubsidies, bij banenpools en bij het JWG Inleiding Vanaf medio 1989 is discussie ontstaan over de toepassing van de omzetbelastingwetgeving bij het uitlenen van personeel in de sociaal-culturele sector en bij het verstrekken van budgetsubsidies. In deze circulaire geven wij de stand van zaken weer. Dit sluit aan op de notitie inzake BTW-heffing met betrekking tot onder meer het ter beschikking stellen van personeel in de sociaal-culturele sector die de staatssecretaris van financiën op 17 december 1990 naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. Deze notitie is als kamerstuk verschenen onder nummer IX B nr 19. Tot slot besteden wij aandacht aan de omzetbelastingperikelen van banenpools en van het Jeugdwerkgarantieplan. I UITLENEN VAN PERSONEEL Achtergronden van het btw-probleem inzake uitlenen In artikel 11, eerste lid, onderdeel f, van de Wet op de omzetbelasting 1968 (hierna Wet OB) is de mogelijkheid opgenomen bij algemene maatregel van bestuur vrijstelling van omzetbelasting te verlenen voor diensten en leveringen van sociale of culturele aard. Voorwaarden hierbij zijn dat de ondernemer die de levering of dienst verricht geen winst beoogt, en dat de vrijstelling niet leidt tot ernstige verstoring van de concurrentieverhoudingen ten opzichte van ondernemers die winst beogen. Postbus Nassaulaan 12 Telefoon (070) G/NGJ 2500 GK's-Gravenhage 2514 JS's-Gravenhage Fax (070)

3 - 2 - De vrijstelling voor sociale en culturele prestaties is uitgewerkt in artikel 7 en bijlage B van het Uitvoeringsbesluit omzetbelasting. Onderdeel a van die bijlage bevat met name genoemde ondernemers waarvoor de vrijstelling geldt, terwijl onderdeel b algemeen omschreven categorieën instellingen bevat. Met ingang van l juli 1989 is genoemd artikel 7 gewijzigd in die zin dat het ter beschikking stellen van personeel is uitgezonderd van de vrij - stelling. Voorzover de wijziging van artikel 7 voor sociaal-culturele instellingen tot een verzwaring van de belastingdruk leidt, omdat bepaalde prestaties belast zullen gaan worden, kan dat uitsluitend worden afgewend als die bewuste prestaties niet leiden tot een verstoring van de concurrentieverhoudingen. Instellingen die menen ten onrechte niet op de lijst te zijn opgenomen kunnen het verzoek doen om op de lijst te worden geplaatst. De aangegeven oplossingsrichting De mogelijke heffing van omzetbelasting voor het uitlenen van personeel heeft het afgelopen jaar tot de nodige commotie geleid. De heffing van omzetbelasting deed zich met name pijnlijk gevoelen in de sociaal-culturele sector. In februari 1990 heeft een mondeling overleg plaatsgevonden tussen de bewindslieden van de betrokken ministeries en de vaste commissies van binnenlandse zaken, financiën en welzijn en cultuur. De staatssecretaris van financiën heeft aan de Kamer een integrale notitie beloofd over de omzetbelastingproblemen. Inmiddels is het onderzoek van de werkgroep die werd ingesteld tijdens een bestuurlijk overleg tussen de staatssecretarissen van financiën en van binnenlandse zaken en IPO, VOG en onze Vereniging in december 1989 met betrekking tot het uitlenen van personeel afgerond. De aanbevelingen van de werkgroep, die opgenomen zijn in genoemd kamerstuk bieden een bevredigende oplossing voor de gerezen problemen op het terrein van uitlenen van personeel aan de sociaal-culturele sector. De werkgroep beveelt kort gezegd aan om uitlenen van personeel voor zover dat op structurele basis geschiedt aan de sociaal-culturele sector vrij te stellen van omzetbelasting. De voorwaarden waaronder de vrijstelling van toepassing is (de aanbevelingen van de werkgroep) vindt u op een bijlage bij deze brief.

4 - 3 - II BUDGETSUBSIDIES Een tweede probleem, waar de werkgroep, die eerst het heffen van omzetbelasting op uitlenen van personeel in de sociaal-culturele sector onderzocht, thans onderzoek naar doet betreft de belastbaarheid van de zogenaamde budgetsubsidies. De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de ministeries van financiën, van binnenlandse zaken, en van welzijn volksgezondheid en cultuur. Verder zijn vertegenwoordigd het InterProvinciaal Overleg, de VOG en de VNG. Juridische achtergrond belastbaarheid subsidies Diensten zijn prestaties die tegen vergoeding worden verricht. In de vergoeding ligt het aanknopingspunt voor de omzetbelasting. Subsidies die door publiekrechtelijke lichamen worden verleend zijn in het algemeen geen vergoedingen voor diensten. Het zijn in dat geval vergoedingen zonder tegenprestatie. Dit wordt anders als men toch van een tegenprestatie kan spreken. Het is ook denkbaar dat onder de naam "subsidie" wel een tegenprestatie voor een dienst schuil gaat. In de jurisprudentie zijn verschillende gevallen bekend. Zo ontving een gemeente entreegelden voor een wielerwedstrijd en betaalde 75% daarvan door aan de organiserende stichting. De Hoge Raad besliste dat in de Wet OB niet besloten ligt dat van een dienst alleen kan worden gesproken wanneer de vergoeding wordt ontvangen van degene die ook de dienst verricht. Met andere woorden: de dienst kan verricht worden door een schouwburg (aan het publiek) terwijl de vergoeding (gedeeltelijk) in de vorm van een subsidie wordt verleend door de gemeente aan de schouwburg. Het doet er in beginsel niets toe aan wie de vergoeding wordt betaald. De enige eis die de Wet OB stelt is, dat de vergoeding ter zake van (een levering of) een dienst in rekening wordt gebracht. Ingeval een derde iets voldoet dient te worden vastgesteld of sprake is van een vergoeding voor een prestatie of niet. Subsidies die rechtstreeks met de prijs van een (belaste) prestatie verband houden zijn ook belast. Als voorbeeld moge dienen dat het bedrag dat advocaten van het Rijk ontvangen voor de rechtsbijstand aan minvermogenden aan omzetbelasting onderworpen is. Het is niet eenvoudig om grenzen te trekken. Waar is een band tussen vergoeding en prestatie en waar niet? Gemeenten stappen over op het systeem van budgetfinanciering om de gesubsidieerde instelling meer vrijheid te geven bij het besteden van de middelen. De (doorgaans onbelaste) subsidie tot dekking van exploitatie-

5 - 4 - tekorten wordt omgevormd tot een tevoren gemaximeerd bedrag. Uit controle-overwegingen zal men de taken die voor dat bedrag moeten worden verricht in de subsidie-overeenkomst willen opnemen. Hier nu ligt het aangrijpingspunt voor de inspecteurs. Zij zien een vergoeding en een prestatie (bij voorbeeld een afgesproken aantal voorstellingen) en besluiten tot heffing. Het "besturen op afstand" kan door de heffing van omzetbelasting duurder worden. Het systeem van budgetsubsidiëring wordt overigens in toenemende mate gebruikt. Stand van zaken In de reactie op de Miljoenennota schreef de VNG het volgende: "Wij vinden het van groot belang dat hier gezocht wordt naar een structurele oplossing. De laatste jaren staan in het teken van een toenemend "besturen op afstand". Dit betekent dat exploitatiesubsidies (een subsidie ter grootte van een (onbekend) nadelig saldo) bijvoorbeeld worden omgezet in budgetsubsidies waarvoor bepaalde prestaties moeten worden verricht. Als er een rechtstreekse band is tussen een prestatie en een vergoeding komt de heffing van omzetbelasting aan de orde. Dit betekent dat degene die de subsidie ontvangt daarover omzetbelasting moet afdragen. Ook het Rijk maakt in toenemende mate gebruik van budgetsubsidiëring. Het kan echter niet de bedoeling zijn om het Rijk van een wijziging in het etiket van een subsidie beter te laten worden (de gesubsidieerde instelling moet omzetbelasting afdragen en heeft aldus minder te besteden; de opbrengst BTW van het Rijk neemt toe). Als nu alle partijen ervan overtuigd zijn dat besturen op afstand een goede zaak is, en dat niemand daar beter of slechter van moet worden betekent dit dat de afgedragen gelden op een of andere wijze moeten worden teruggesluisd. In de discussies over het bestuursakkoord is daarover ook gesproken. Uiteindelijk is alleen een procedure-afspraak vastgelegd." Indeling Hieronder proberen wij de problematiek in beeld te brengen. Wij gaan daarbij uit van de huidige regelgeving en uitvoeringspraktijk. Op de oplossingen die mogelijk kunnen worden aangedragen voor de problemen wordt nog gestudeerd in de reeds genoemde werkgroep.

6 - 5 - Omzetbelasting komt niet aan de orde De heffing van omzetbelasting komt niet aan de orde in de volgende situaties. De overheid blijft voor het verrichten van overheidsprestaties buiten de heffing: er is geen ondernemerschap voor het verrichten van overheidstaken. Overheidstaken zijn taken die door een formele wet aan een publiekrechtelijk lichaam worden opgedragen. Financiering van overheden voor het verrichten van overheidstaken blijft buiten de heffing. In het bestuurlijk overleg van 11 december 1989 is door de staatssecretaris van financiën opgemerkt dat als een subsidie duidelijk kan worden gekoppeld aan een vrijgestelde prestatie belastingheffing achterwege kan blijven. Ook indien een subsidie wordt omgevormd tot een prijssubsidie voor een vrijgestelde prestatie kan belastingheffing achterwege blijven. Dit is uiteraard alleen mogelijk indien de instelling waaraan de subsidie wordt toegekend, vrijgestelde prestaties verricht en de subsidie voor die prestaties wordt verleend. Dit betekent dat het verstrekken van budgetsubsidies aan instellingen en dergelijke, die prestaties verrichten die op grond van artikel 11 van de Wet OB vrijgesteld zijn van de heffing van omzetbelasting niet door de heffing behoeven te worden getroffen. Dit biedt voor een aanzienlijk deel van de instellingen in met name de sociale sector een mogelijkheid om de heffing van omzetbelasting te voorkomen. Vrijgestelde prestaties worden niet in de heffing betrokken, maar geven ook geen recht op aftrek van voorbelasting. De aan de betrokken ondernemers in rekening gebrachte omzetbelasting blijft dus daar "hangen". Over de vergoeding voor vrijgestelde prestaties wordt geen omzetbelasting geheven. Als de subsidie wordt gekoppeld aan een vrijgestelde prestatie blijft ook de subsidie buiten de heffing. Omzetbelasting kan wel aan de orde komen Anders wordt het als de overheid als ondernemer in de zin van de Wet OB optreedt. Er zijn in de omzetbelasting belaste prestaties en vrijgestelde prestaties. Ondernemers moeten voor de belaste prestaties over de vergoeding die zij ontvangen voor leveringen of diensten omzetbelasting afdragen. Wij kennen in beginsel twee tarieven, te weten 6% en 18,5%. Het hangt van de prestatie af welk tarief van toepassing is. Verhuur van boeken is bij voorbeeld belast met 6%. De aan een ondernemer in rekening gebrachte omzetbelasting trekt hij af van de af te dragen omzetbelasting.

7 - 6 - Het saldo betaalt hij aan de fiscus. Een negatief saldo (meer aftrek van voorbelasting dan af te dragen omzetbelasting) wordt aan hem uitbetaald door de fiscus. Als een ondernemer belaste prestaties verricht en hij krijgt daarvoor een (prijs-)subsidie dan is die subsidie belast. Hij moet over de ontvangen subsidie omzetbelasting afdragen. Problemen kunnen zich dus voordoen bij bibliotheken, schouwburgen en dergelijke. Een oplossing zou kunnen liggen in het geven van geld zonder daarvoor een tegenprestatie te ontvangen. Wellicht bestaat het gevaar dat de tegenprestatie kan worden geconstrueerd door te zeggen dat met de subsidie als prestatie wordt verricht het in stand houden van de voorziening. Alsdan is er een prestatie die zelfs wel eens belast zou kunnen worden naar het algemene tarief. Hierover moet nog in de werkgroep gesproken worden. Om heffing van omzetbelasting over de subsidie te voorkomen zou de subsidie aan een ondernemer die (mede) belaste prestaties verricht gericht moeten worden op vrijgestelde taken. Een andere mogelijkheid om heffing van omzetbelasting te voorkomen is het doorknippen van de band met de prestatie die wordt verricht door degene die de subsidie ontvangt. Dat kan bij voorbeeld door aan de subsidie uitsluitend de verplichting te verbinden dat het jaarverslag en de jaarrekening worden gecontroleerd door een (door de subsidieverstrekker) aangewezen accountant die tevens controleert of de beschikbaar gestelde middelen doelmatig zijn besteed. Uitbreiden van de vrijstelling De vrijstellingen staan in artikel 11 van de Wet OB en zijn uitgewerkt in een Uitvoeringsbesluit en een Uitvoeringsbeschikking. In artikel 11, eerste lid, onderdeel f, van de Wet OB, staat dat de in een algemene maatregel van bestuur aangewezen leveringen en diensten van sociale of culturele aard zijn vrijgesteld mits de ondernemer geen winst beoogt en er niet een ernstige verstoring van concurrentieverhoudingen optreedt ten opzichte van ondernemers die wel winst beogen. Artikel 7 van het Uitvoeringsbesluit kent een bijlage B waarin in onderdeel a met name aangewezen ondernemers worden vrijgesteld en in onderdeel b leveringen en diensten die als zodanig worden verricht door bepaalde categorieën instellingen als zij geen winst beogen. Deze lijst kan worden uitgebreid. De procedure daarvoor is betrekkelijk eenvoudig. Als men van mening is dat prestaties van sociaal-culturele aard worden verricht dan kan een instelling bij het ministerie van financiën verzoe-

8 - 7 - ken om in de lijst te worden opgenomen. Na opname in de lijst zijn de prestaties vrijgesteld. III OMZETBELASTING BIJ BANENPOOLS In de meergenoemde notitie is ook een hoofdstuk gewijd aan de btw-heffing met betrekking tot de banenpools. Het gaat daar uitsluitend om de banenpools bedoeld in artikel l, eerste lid, onderdeel d, van de Rijksbijdrageregeling banenpools (Stcrt. 1990, 169) In de notitie wordt geconcludeerd dat de prestaties van de banenpools van sociale aard zijn en dat die prestaties niet tot concurrentieverstoring aanleiding geven. Onder die voorwaarden kunnen de prestaties van de banenpools worden gerangschikt onder de vrijstelling van artikel 11, eerste lid, onderdeel f, van de Wet OB. In verband hiermee zal opname van die prestaties in de bij het Uitvoeringsbesluit omzetbelasting 1968 behorende bijlage B in voorbereiding worden genomen. Dit betekent dat de prestaties van de banenpools in beginsel vrijgesteld zullen zijn van omzetbelasting. Voor het geval gemeentepersoneel (structureel) wordt uitgeleend aan de banenpool is het hiervoor onder "uitlenen van personeel" gestelde van overeenkomstige toepassing. IV OMZETBELASTING BIJ JEUGDWERKGARANTIEWET Bij de Eerste Kamer is in behandeling het wetsvoorstel Regelen betreffende het garanderen van werk (Jeugdwerkgarantiewet, kamerstuk ), hierna te noemen JWG. In de notitie wordt geconcludeerd dat de prestaties van de JWG-organisaties van sociale aard zijn en dat die prestaties niet tot concurrentieverstoring aanleiding geven. Onder die voorwaarden kunnen de prestaties in het kader van de JWG worden gerangschikt onder de vrijstelling van artikel 11, eerste lid, onderdeel f, van de Wet OB. In verband hiermee zal opname van die prestaties in de bij het Uitvoeringsbesluit omzetbelasting 1968 behorende bijlage B in voorbereiding worden genomen. Dit betekent dat de prestaties van de JWG-organisaties in beginsel vrijgesteld zullen zijn van omzetbelasting.

9 - 8 - Slot In deze circulaire bespraken wij de problemen met betrekking tot de heffing van omzetbelasting bij uitlenen of detacheren van personeel, bij het verstrekken van budgetsubsidies, bij de banenpools en bij de Jeugdwerkgarant i e we t. Mocht u naar aanleiding van deze circulaire nog behoefte hebben aan nadere informatie dan kunt u contact opnemen met mevrouw mr A.M.C. Kok of de heren mr P. van den Berg, mr S. Bosma, mr J.G.E. Gieskes of mr P.A. Knappers van de sectie belastingen van de afdeling financiële en economische zaken. VERENIGING VAN NEDERLANDSE GEMEENTEN fj?jk^/b^~ mr K.G. de Vries hoofddirecteur

10 Fijlage bij brief FEZ/ Tweede Kamer vergaderjaar , IX B, nr Conclusie en aanbevelingen werkgroep De werkgroep is van mening dat het ter beschikking stellen van personeel in de sociaal-culturele sector in een aantal gevallen zodanig specifiek van karakter is, dat een modificatie van de uitvoering van de wijziging van de werkingssfeer van de vrijstelling voor sociaal-culturele prestaties gerechtvaardigd is. Daartoe doet de werkgroep een aantal aanbevelingen. Opgemerkt zij dat met de verschillende voorwaarden welke in de eerste aanbeveling zijn geformuleerd, invulling wordt gegeven aan de opvatting dat sprake dient te zijn van een situatie waarin de uitleensituatie structureel van karakter is en de inlener in materiële zin als werkgever optreedt. Aanbevelingen van de werkgroep: 1. Het ter beschikking stellen van personeel in de sociaal-culturele sector vrij te stellen van de heffing van BTW, indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: a. het personeel dient ter beschikking te worden gesteld aan een ondernemer, die in de bij het Uitvoeringsbesluit omzetbelasting 1968 behorende bijlage B is genoemd (onderdeel a. van bijlage B) of is bedoeld (onderdeel b. van bijlage B), b. de terbeschikkingstelling dient structureel van karakter te zijn. Dit dient te blijken uit de arbeidsovereenkomst, welke de werknemer met de formele werkgever sluit Deze dient in beginsel voor onbepaalde tijd te zijn gesloten. Ingeval sprake is van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, dient uit de feiten en omstandigheden te kunnen worden afgeleid, dat de intentie van zowel de werkgever als de werknemer er op is gericht de overeenkomst voor bepaalde tijd om te zenen in een overeenkomst voor onbepaalde tijd zodra de overeenkomst voor bepaalde tijd expireert. De werkgroep is van oordeel dat het enkele feit dat arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd niet in alle gevallen in arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd worden omgezet, niet behoeft te betekenen dat alsdan de vrijstelling verloren gaat. c. de instelling(en) waar een werknemer daadwerkelijk zijn werkzaamheden zal gaan uitvoeren, dient inhoudelijk betrokken te zijn bij de sollicitatieprocedure van die werknemer, d. de werknemer dient zijn werkzaamheden in beginsel bij één, in de arbeidsovereenkomst c.a. te noemen sociaal-culturele instelling te verrichten. Voor zover een werknemer bij meer dan één sociaal-culturele instelling werkzaam is, blijft de vrijstelling van toepassing, mits de werknemer structureel bij die andere, in de arbeidsovereenkomst c.a. te noemen instellingen werkzaam is. Indien een werknemer evenwel steeds voor een relatief korte periode bij verschillende sociaal-culturele instellingen zijn werkzaamheden uitvoert, kan de vrijstelling geen toepassing vinden, e. op de betrokken werknemer dient de CAO van toepassing te zijn, die geldt ten aanzien van de instelling(en) waar die werknemer daadwerkelijk zijn werkzaamheden uitvoert, f. de vergoeding voor het ter beschikking stellen van het personeel dient beperkt te blijven tot de brutoloonkosten van de betrokken werknemer(s) Het berekenen van een redelijke vergoeding voor de werkzaamheden welke zijn verbonden aan het optreden als formeel werkgever staat toepassing van de vrijstelling niet in de weg, mits met het ter beschikking stellen van personeel als geheel geen winst wordt beoogd of gemaakt, met dien verstande dat een incidenteel exploitatieoverschot niet direct tot BTW-heffing zal leiden,

11 g bij beëindiging van de relatie tussen degene die het personeel ter beschikking stelt (de uitlener) en degene bij wie dat personeel daadwerkelijk werkzaamheden verricht (de inlener), dient de inlener verantwoordelijk te zijn voor de gevolgen van de beëindiging van die relatie voor de bestaande arbeidsovereenkomst(en) tussen de uitlener en de tot de datum van beëindiging van de relatie bij de inlener werkzame personen. De hierbedoelde verantwoordelijkheid dient betrekking te hebben op de financiële gevolgen van de beëindiging van de bedoelde relatie alsook op het door de inlener, binnen de voor hem bestaande mogelijkheden, medewerking verlenen aan het zoeken naar een nieuwe werkkring voor de betrokken werknemer. 2. De werkgroep heeft tijdens het onderzoek geconstateerd, dat niet alle ondernemers die personeel ter beschikking stellen aan sociaal-culturele instellingen een beroep kunnen doen op de vrijstelling van artikel 11, lid 1, letter f, van de Wet op de omzetbelasting Zo kan bijvoorbeeld een gemeente die personeel ter beschikking stelt aan sociaal-culturele instellingen ter zake zelf bezwaarlijk als een sociaal-culturele instelling worden aangemerkt (zie in dit verband ook hetgeen is gesteld in onderdeel 2 1. van hoofdstuk II). Gelet evenwel op de grote verscheidenheid in de structuur van de organisaties van waaruit personeel aan sociaal-culturele instellingen ter beschikking wordt gesteld, beveelt de werkgroep aan op dit punt geen onderscheid te maken naar de hoedanigheid van de ondernemer die het personeel ter beschikking stelt. Wel zal aan de hiervoor onder 1 a. tot en met 1.g. geformuleerde voorwaarden moeten worden voldaan, wil, naar het oordeel van de werkgroep, aanspraak op toepassing van de vrijstelling mogelijk zijn.