CONVENANT LERARENOPLEIDINGEN VO/BVE

Transcriptie

1 CONVENANT LERARENOPLEIDINGEN VO/BVE Rapport naar aanleiding van een gezamenlijk onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs en de Auditdienst van OCW Inspectie van het Onderwijs en Auditdienst OCW februari 2005

2

3 INHOUDSOPGAVE 1 SAMENVATTING EN CONCLUSIES 5 2 OPDRACHT EN AANPAK Het convenant Het onderzoek De werkwijze 9 3 BEVINDINGEN De voornemens van de instellingen Inhoud van de voornemens Kwaliteit van de informatie Algemene kanttekening De realisatie van de voornemens Kwaliteit van de informatie Realisatie De verbetering van de bedrijfseconomische situatie Kwaliteit van de informatie De bedrijfseconomische situatie Het opleidingsaanbod De inzet van de instellingen 22 4 NABESCHOUWING 24 BIJLAGE(N) I DE CONVENANTPARTIJEN 26 II DE ONDERZOEKERS 28

4

5 1 SAMENVATTING EN CONCLUSIES Aanleiding tot het onderzoek In juni 2001 sloot de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een convenant met de hogescholen die op dat moment het aanbod van de lerarenopleidingen vo en bve verzorgden. Aanleiding was de zorgelijke bedrijfseconomische situatie van de lerarenopleidingen. De hogescholen verplichtten zich de bedrijfseconomische situatie te verbeteren en het opleidingsaanbod tot in ieder geval 1 januari 2005 in stand te houden. Daarnaast zegden de instellingen toe de activiteiten gericht op innovatie van het onderwijsaanbod en vergroting van de instroom bij lerarenopleidingen vo/bve door te zetten, en zich te zullen inspannen om met scholen en instellingen voor vo en bve afspraken te maken over de gedeelde inzet van personeel. De minister stelde in totaal 18 mln. subsidie beschikbaar. De Inspectie van het Onderwijs en de Auditdienst van OCW (hierna: de toezichthouders) onderzochten op verzoek van het ministerie van OCW de uitvoering en de resultaten van het convenant. De toezichthouders hebben ook gekeken naar de kwaliteit van de plannings- en verantwoordingsinformatie van de hogescholen, en daarover een oordeel uitgesproken. Conclusies ten aanzien van de plannings- en verantwoordingsinformatie De toezichthouders vinden de plannings- en verantwoordingsinformatie die de hogescholen tijdens het onderzoek ter beschikking stelden gebrekkig, vooral in relatie tot de eisen die tegenwoordig aan goed bestuur worden gesteld. Alleen bij de Hogeschool van Utrecht was de informatie van zodanige kwaliteit dat de toezichthouders per voornemen - en daaraan gekoppelde activiteiten - konden nagaan of zij uit de convenantmiddelen werden bekostigd en wat de precieze resultaten waren. Bij de overige zes hogescholen was dit niet mogelijk. Bijgevolg konden de toezichthouders slechts in zeer globale zin een relatie leggen tussen de beschikbaar gestelde middelen en de uiteindelijke opbrengsten. Naar de mening van de hogescholen zijn er bij de start van het convenant met het ministerie van OCW geen heldere afspraken gemaakt over de wijze van rapporteren. De instellingen geven aan dat de sfeer waarin de convenantbesprekingen destijds plaatsvonden en de uiteindelijk vrij breed geformuleerde convenantdoelen niet in de richting wijzen van een verplichting om op het niveau van afzonderlijke activiteiten de besteding van de subsidie te verantwoorden. De subsidiebeschikking die door CFI in oktober 2001 werd afgegeven vraagt echter nadrukkelijk om inhoudelijke en financiële verantwoordingsinformatie. Ook heeft de directie Hoger Onderwijs bij brief van 23 december 2003 nogmaals gewezen op het belang van goede verantwoordingsinformatie. Opvallend vonden de toezichthouders dat slechts beperkt informatie beschikbaar was over de bedrijfseconomische situatie van de lerarenopleidingen, te meer omdat hier de belangrijkste aanleiding lag voor het sluiten van een convenant. Wellicht 5

6 speelt een rol dat hogescholen wat onwennig zijn om de toezichthouders inzicht te verschaffen in de interne processen van (financiële) planning en verantwoording. In 2002 werd een overlegtafel ingericht voor nadere afstemming en overleg tussen ministerie en hogescholen. De overlegtafel heeft blijkbaar niet geleid tot (eenduidige) gezamenlijke afspraken over de plannings- en verantwoordingsinformatie. Conclusies ten aanzien van de realisatie van de convenantdoelen Gezien de summiere plannings- en verantwoordingsinformatie, hebben de toezichthouders zich op basis van het schriftelijke materiaal en de gesprekken met vertegenwoordigers van de hogescholen alleen een globaal beeld kunnen vormen van de inspanningen en resultaten. De toezichthouders kunnen echter bij zes van de zeven hogescholen niet vaststellen in hoeverre de resultaten het gevolg zijn van het convenant, van het eigen beleid dat voor die tijd in gang werd gezet en/of van het traject Educatief Partnerschap (EPS) en de middelen die in dat verband zijn verstrekt. De bedrijfseconomische situatie De verbetering van de bedrijfseconomische situatie van de lerarenopleidingen was het belangrijkste convenantdoel. De toezichthouders hebben de stellige indruk dat de bedrijfseconomische situatie is verbeterd ten opzichte van het begin van de convenantperiode. De instellingen geven dat zelf ook aan. Twee van de zeven instellingen tonen voor het jaar 2005 een sluitende begroting. Bij een derde instelling zal op twee van de drie lokaties in 2005 sprake zijn van een sluitende begroting. De meerjarencijfers tonen voor zes van de zeven instellingen een sluitende begroting voor 2006 en/of Bij de zevende instelling is in deze jaren op twee van de drie lokaties sprake van een sluitende begroting. Hier past wel de kanttekening dat de toezichthouders bij vier van de zeven instellingen de situatie van de lerarenopleidingen niet apart konden beoordelen. In deze gevallen waren uitsluitend financiële gegevens beschikbaar op een hoger aggregatieniveau, bijvoorbeeld op het niveau van het instituut of de faculteit waarvan ook andere opleidingen deel uitmaken. Hoe dan ook kan de financiële situatie als gevolg van de kleinschaligheid van de opleidingen en de breedte van het aanbod niet rooskleurig worden genoemd. Afgelopen jaren konden de opleidingen profiteren van aanvullende subsidies in het kader van Educatief Partnerschap en het convenant lerarenopleidingen. Van die investeringen zullen de opleidingen ook in de nabije toekomst nog kunnen profiteren. Voor de langere termijn blijft echter de vraag of de instellingen voldoende middelen vrij kunnen en willen maken om te investeren in de ontwikkeling van de opleidingen. Overigens spelen hier drie factoren een rol die nagenoeg geheel buiten de invloedsfeer van de (gezamenlijke) lerarenopleidingen liggen. Het betreft de aangekondigde wijzigingen in de bekostigingssystematiek, de besluitvorming van de overheid met betrekking tot de kwalificatiestructuur van de educatieve opleidingen en de ontwikkeling in de studentenaantallen. Deze factoren kunnen zowel het inkomsten- als het kostenniveau van de opleidingen fors beïnvloeden. Over de mate waarin dat het geval is kan nu nog niets worden gezegd. 6

7 Innovatie opleidingsaanbod en vergroting instroom Wat dit convenantdoel betreft heeft het onderzoek het beeld bevestigd dat ook reeds uit de EPS-rapportages van afgelopen jaren naar voren kwam. Zonder uitzondering is de afgelopen jaren door de hogescholen met inzet gewerkt aan de innovatie van het opleidingsaanbod en het aantrekkelijker maken van de opleidingen. In het kader van EPS hadden alle instellingen aan het begin van de convenantperiode reeds ambitieus nieuw beleid geformuleerd en in uitvoering genomen. Zij geven aan dat de convenantmiddelen dan ook geen aanleiding zijn geweest voor wijziging van het reeds ingezette beleid. Anders gezegd: de extra middelen konden in de geest van de convenantdoelen worden besteed binnen het kader van het reeds in gang gezette beleid. Veel van de maatregelen, zoals flexibilisering van het aanbod en de ontwikkeling van instrumenten om maatwerk te kunnen bieden aan groepen studenten, hebben volgens de instellingen randvoorwaarden geschapen voor vergroting van de instroom van studenten. Het daadwerkelijke effect van de maatregelen op de instroom is op dit moment nog niet vast te stellen. In stand houden opleidingsaanbod Het convenantdoel om in ieder geval tot 1 januari 2005 het opleidingsaanbod in stand te houden is gerealiseerd. De maatschappelijke opdracht om het (brede) aanbod in stand te houden woog daarbij zwaarder dan de bedrijfseconomische situatie van de lerarenopleidingen, geven veel hogescholen aan. Alle hogescholen spreken de intentie uit om het aanbod ook komende jaren in stand te houden. Zij geven echter aan geen garanties te kunnen geven voor de langere termijn. Hier speelt mee dat er vooralsnog geen reden is om te veronderstellen dat de instroom van studenten de komende jaren substantieel en structureel zal toenemen. Samenwerking met scholen en instellingen voor vo en bve Het vierde convenantdoel betreft de samenwerking van hogescholen met instellingen voor vo en bve inzake inzet van personeel over en weer. Hiervan hebben de toezichthouders uiteenlopende voorbeelden aangetroffen. Voor wat betreft de inspanningen van de minister om onderwijsinstellingen hiertoe te stimuleren (artikel 3b van het convenant) wordt verwezen naar het derde hoofdstuk van het Beleidsplan Onderwijspersoneel van juni 2004, waar concrete voorbeelden worden genoemd. Gebleken is dat alle instellingen op uiteenlopende manieren samenwerken met scholen en instellingen voor vo en bve. Ook dit bevestigt het beeld dat in de afgelopen jaren uit de EPS-rapportages naar voren kwam. Opleidingsscholen in vo en bve leveren in toenemende mate een bijdrage aan zowel de ontwikkeling als de uitvoering van de lerarenopleidingen. Wat dat laatste betreft reikt de samenwerking vaak verder dan de stage en de werving van studenten: opleidingsscholen verzorgen soms ook andere programmaonderdelen. Ook is in toenemende mate sprake van samenwerking met andere partijen die deel uitmaken van de educatieve infrastructuur, zoals universiteiten. De toezichthouders verwijzen voor nadere informatie over de samenwerkingsvormen naar de EPS-rapportages. 7

8 2 OPDRACHT EN AANPAK 2.1 Het convenant In juni 2001 sloot de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een convenant met de hogescholen die op dat moment het aanbod van de lerarenopleidingen vo en bve verzorgden. De kleinschaligheid van de in die tijd bestaande opleidingen en de hoge kosten voor de noodzakelijke vernieuwingen, legden een grote budgettaire druk op de betrokken hogescholen. De hogescholen zagen zich daardoor genoodzaakt een onevenredig deel van de rijksbijdrage voor de exploitatie van lerarenopleidingen te bestemmen, aldus het convenant. De specifieke verantwoordelijkheid van de minister voor de onderwijsarbeidsmarkt en de gezamenlijke verantwoordelijkheid van minister en hogescholen voor de voortzetting van de vernieuwingen die via het Educatief Partnerschap (EPS) een stimulans kregen, waren reden om met elkaar een convenant te sluiten. In het convenant werd vastgelegd dat de hogescholen: 1. de activiteiten gericht op innovatie van het onderwijsaanbod en vergroting van de instroom in de lerarenopleidingen vo/bve onverkort doorzetten en uitbreiden, 2. de spreiding van het aanbod van opleidingen tot leraar vo/bve garanderen tot in elk geval 1 januari 2005, zodat alle studenten die zich in Nederland aanmelden voor een lerarenopleiding het beoogde getuigschrift kunnen verwerven, 3. zich expliciet richten op beëindiging van de tijdelijke exploitatieproblematiek en komen tot een gezonde bedrijfseconomische basis van de opleidingen, 4. zich zullen inspannen om te komen tot afspraken met scholen en instellingen voor vo en bve over gedeelde inzet van personeel bij elkaars instellingen. Wat het tweede en derde doel betreft is sprake van een resultaatsverplichting; bij het eerste en vierde punt gaat het om een inspanningsverplichting. Ten aanzien van het vierde punt vermeldt het convenant dat de minister zich zal inspannen de scholen en instellingen te stimuleren hieraan mee te werken. De minister stelde voor het oplossen van de tijdelijke exploitatieproblematiek in de periode elk jaar een bedrag van 6 mln. ter beschikking. De totale subsidie beliep 18 miljoen. Deze middelen zijn aan de hogescholen toegekend naar rato van het aantal ingeschreven studenten in de lerarenopleidingen. Informatie over de convenantpartijen is opgenomen in bijlage Het onderzoek Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft de Inspectie van het Onderwijs en de Auditdienst van OCW (hierna: de toezichthouders) gevraagd onderzoek te doen naar de uitvoering en de resultaten van het convenant. Het onderzoek vond plaats in de maanden september en oktober van 2004, dus vóór het aflopen van de convenantperiode per 31 december De reden hiervoor is dat het departement van OCW zich tijdig wilde beraden op eventueel nieuw beleid in het kader van de Beleidsbrief Onderwijspersoneel. Medio november 2004 vond 8

9 daarvoor een informele werkconferentie plaats over de (toekomstige) infrastructuur van het opleidingsonderwijs die door het ministerie in samenwerking met de HBOraad wordt georganiseerd. In het onderzoek dat de toezichthouders uitvoerden stond de vraag centraal in hoeverre de convenantdoelen gerealiseerd zijn en hoe de resultaten zich verhouden tot de voornemens die de instellingen in 2002 in een nulmeting formuleerden. Het ministerie van OCW vroeg de toezichthouders het onderzoek uit te voeren met de volgende onderliggende vragen als richtsnoer. Onderzoeksvragen 1. Wat waren de initiële voornemens van de instellingen en zijn deze tussentijds bijgesteld? 2. In hoeverre zijn de voornemens gerealiseerd en welk beleid is door de instellingen als meer of minder succesvol ervaren? 3. In hoeverre is de bedrijfseconomische situatie duurzaam verbeterd? 4. Zal het huidige aanbod na 1 januari 2005 in stand blijven? 5. Hebben de instellingen zich voldoende ingezet? De afspraken die in het convenant zijn geformuleerd dienen als vertrekpunt voor de beantwoording van deze vragen. De opdrachtgever heeft de toezichthouders niet gevraagd een oordeel uit te spreken over de kwaliteit van de maatregelen die de instellingen troffen. Niet alleen ontbrak daarvoor de tijd, het zou ook te veel overlap opleveren met het EPS-traject en de recente visitatie. De toezichthouders hebben wel nadrukkelijk gekeken naar de kwaliteit van de plannings- en verantwoordingsinformatie van de instellingen, en daarover een oordeel uitgesproken. 2.3 De werkwijze Het onderzoek vond plaats in samenwerking tussen de Inspectie van het Onderwijs en de Auditdienst van OCW. De toezichthouders zelf hanteren het als een voorbeeldproject in het traject Geïntegreerd Toezicht dat gericht is op nauwere samenwerking tussen de toezichthouders op het gebied van onderwijs. 1 Bijlage 2 geeft aan wie het onderzoek uitvoerden. Het onderzoek moest in korte tijd worden uitgevoerd en is daarom beperkt van karakter. Het beperkt zich tot een beoordeling van de informatie die instellingen verstrekten over doelen, middelen en resultaten, en de relatie daartussen. Daarvoor is gebruik gemaakt van diverse schriftelijke bronnen, waaronder: de nulmeting die de instellingen aan het begin van de convenantperiode opstelden en de verantwoordingsrapportages die zij in latere jaren opstelden, aanvullende (beleids-)informatie die door de instellingen werd verstrekt, de visitatierapporten over de opleidingen, de EPS-rapportages. 1 In dit geval gaat het om een samenwerking tussen de Inspectie van het Onderwijs en de Auditdienst van OCW. CFI is de derde samenwerkingspartner in het traject Geïntegreerd Toezicht. 9

10 Daarnaast hebben de toezichthouders alle instellingen een bezoek gebracht (zeven in totaal). De bezoeken vonden plaats tussen begin september en half oktober Van de zijde van de instelling was daarbij in drie gevallen de voorzitter of een lid van het college van bestuur aanwezig, en in zes gevallen de hoogste managementverantwoordelijke voor de lerarenopleidingen, veelal de instituuts- of faculteitsdirecteur. In alle gevallen is ook gesproken met financiële deskundigen van de instelling, veelal de hogeschoolcontroller of het hoofd financiële zaken van het betreffende instituut c.q. de faculteit. Meestal spraken de toezichthouders ook met het één of meer leden van het lagere management, zoals de afdelingshoofden die verantwoordelijk zijn voor een cluster van lerarenopleidingen (bijvoorbeeld exacte vakken, talen). Het rapport van bevindingen dat de toezichthouders na ieder bezoek opstelden is voor correctie van feitelijke onjuistheden aan de instelling voorgelegd. Deze rapporten vormen de basis voor het onderhavige eindrapport dat betrekking heeft op het collectief van de instellingen. 10

11 11

12 3 BEVINDINGEN De toezichthouders hebben de door het ministerie van OCW geformuleerde vragen als richtsnoer gehanteerd voor het onderzoek. Per vraag worden hieronder de bevindingen weergegeven. 3.1 De voornemens van de instellingen De vraag van de opdrachtgever luidde: wat waren de initiële voornemens van de instellingen en zijn deze tussentijds bijgesteld? Inhoud van de voornemens De toezichthouders troffen een brede verzameling beleidsvoornemens aan in de nulmetingen die de instellingen begin 2002 opstelden. De groslijst is te groot om weer te geven. In onderstaande tabel zijn de voornemens zo gegroepeerd dat zij de overgrote meerderheid van de waargenomen activiteiten dekken. Soorten voornemens Afvloeiing van personeel Betaalde dienstverlening aan scholen uitbreiden Beter gebruik maken van hogeschoolbrede voorzieningen Extra impuls geven aan PR en marketingactiviteiten Flexibiliseren en aantrekkelijker maken van het onderwijsaanbod Maatwerktoepassingen voor groepen studenten m.b.v. evc- en assessmentinstrumenten Om- en bijscholing van personeel Ontwikkeling van instrumenten en curriculumonderdelen samen met opleidingsscholen Reorganisatie van de opleidingen Samenwerken met de lerarenopleidingen op andere hogescholen Samenwerken met andere educatieve / regionale partners Terugdringen van voortijdige uitval van studenten door betere begeleiding Toename stagecomponent en uitvoering opleidingsonderdelen op opleidingsscholen Verbreding van de opleidingen met het oog op schaaleffecten, inrichten van kernteams De instellingen presenteerden hun voornemens in de nulmeting niet in relatie tot de afzonderlijke doelen van het convenant. Dit kan te maken hebben met het feit dat één voornemen aan meerdere convenantdoelen een bijdrage kan leveren. Voorbeelden hiervan zijn het flexibiliseren van het onderwijsaanbod en het terugdringen van voortijdige uitval van studenten. Beide kunnen hun oorsprong vinden in zowel onderwijsinhoudelijke als bedrijfseconomische doelstellingen. Ook de formulering van de convenantdoelen zelf kan hier een rol spelen. Zo heeft het eerste convenantdoel zowel een duidelijk inhoudelijke insteek, namelijk: de innovatie van het aanbod doorzetten, als een bedrijfseconomische: de instroom vergroten. Dat laatste past echter beter bij het derde convenantdoel: de 12

13 resultaatverplichting om de bedrijfseconomische situatie van de lerarenopleidingen te verbeteren Kwaliteit van de informatie De toezichthouders beoordelen de informatie over de voornemens van de hogescholen als gebrekkig. In de nulmetingen van de hogescholen was sprake van voornemens, doelen en maatregelen, maar de relatie daartussen was vaak onduidelijk. De relatie met het hoofddoel van het convenant, het verbeteren van de bedrijfseconomische situatie van de lerarenopleidingen, werd meestal niet expliciet gemaakt. De voornemens werden slechts door één instelling uitgewerkt in concrete maatregelen en meetbare doelstellingen (Hogeschool van Utrecht). In alle andere gevallen werden maatregelen niet - of alleen heel globaal - uitgewerkt of in de tijd uitgezet in een plan van aanpak. Tijdens het bezoek aan één van de instellingen bleek dat de gesprekspartners geen kennis hadden van de nulmeting die de instelling aan het begin van de convenantperiode had opgesteld (Christelijke Hogeschool Windesheim). De hogescholen zijn van mening dat zij de nulmetingen conform de gemaakte afspraak begin 2002 hebben toegezonden aan het ministerie van OCW. Volgens de hogescholen heeft het ministerie hier niet inhoudelijk op gereageerd Algemene kanttekening Het convenant werd gesloten in juni Begin 2002 stelden de hogescholen een nulmeting op waarin zij hun voornemens voor de convenantperiode formuleerden. Voor aanvang van de convenantperiode was het traject van Educatief Partnerschap dan ook in volle gang. Alle instellingen hadden hun plannen voor aanpassing en verbetering van de opleidingen reeds geformuleerd. Dit is duidelijk te herkennen in het forse aantal voornemens dat de instellingen formuleerden in het domein van het eerste en vierde convenantdoel (gericht op de innovatie van het onderwijsaanbod en de samenwerking met scholen en instellingen voor vo en bve). Een vergelijkbare waarneming geldt voor het centrale convenantdoel: de resultaatverplichting om de bedrijfseconomische situatie te verbeteren. 2 Alle instellingen hadden reeds voor aanvang van de convenantperiode één of meer maatregelen getroffen gericht op duurzame kostenverlaging en/of inkomstenverhoging. In een aantal gevallen ging het daarbij om een formele reorganisatie met als doel tot een meer efficiënte uitvoering van het onderwijs te komen, al dan niet door boventallig personeel af te laten vloeien. Desgevraagd geven de instellingen aan dat het convenant om bovenstaande redenen niet heeft geleid tot substantiële wijzigingen in het op dat moment dus al geformuleerde beleid. Verreweg de meerderheid van de voornemens betrof een voortzetting van de EPS-doelstellingen. Dat is ook de reden dat de toezichthouders in zeer beperkte mate tussentijdse bijstellingen van de voornemens hebben 2 De andere resultaatverplichting het in stand houden van het opleidingsaanbod- is van wat andere aard en overigens eenvoudiger te beoordelen. Dit tweede doel komt in paragraaf 3.4 apart aan bod. 13

14 waargenomen. Waar dit wel het geval was, was eerder sprake van bijstelling in de uitvoering dan van bijstelling van het beleid zelf. Zoals gesteld formuleerden de instellingen hun voornemens bij aanvang op globale wijze en veelal zonder ze uit te werken in concrete doelen en maatregelen. Ook de verantwoordingsinformatie was niet van goede kwaliteit (zie de volgende paragraaf). Dit alles belemmert een helder oordeel over de toegevoegde waarde van het convenant. Overigens is het wel zo dat de instellingen aangeven dat de convenantsubsidie nodig was om de maatregelen die al in gang waren gezet tot succes te maken. 3.2 De realisatie van de voornemens De opdrachtgever stelde de vraag: in hoeverre zijn de voornemens gerealiseerd en welk beleid is door de instellingen als meer of minder succesvol ervaren? Voor het antwoord kijken de toezichthouders terug naar de oorspronkelijke convenantafspraken. Onderstaande tabel vat deze kort samen. Inhoud convenantafspraak Beëindiging exploitatieproblematiek In stand houden opleidingsaanbod Innovatie onderwijsaanbod en vergroting instroom Afspraken over gedeelde inzet van personeel Soort afspraak Resultaatverplichting Resultaatverplichting Inspanningsverplichting Inspanningsverplichting Artikel vier van het convenant stelt dat de subsidie beschikbaar is gesteld voor het oplossen van de tijdelijke exploitatieproblematiek van de lerarenopleidingen. Ten aanzien van dit convenantdoel is dan ook sprake van een resultaatverplichting. Datzelfde geldt voor het convenantdoel om het opleidingsaanbod in ieder geval tot 1 januari 2005 in stand te houden. De realisatie van deze convenantdoelen komt in paragrafen 3.3 en 3.4 uitgebreider aan bod. Inzake de innovatie van het onderwijsaanbod en de samenwerking met onderwijsinstellingen in vo en bve op het gebied van inzet van personeel, is sprake van inspanningsverplichtingen. Daarom, maar ook om overlap met de EPS-rapportages van afgelopen jaren te voorkomen, beperken de toezichthouders zich ten aanzien van deze doelen tot de hoofdlijnen Kwaliteit van de informatie In de vorige paragraaf kwam de matige kwaliteit van de planningsinformatie aan de orde. Ook de inhoudelijke en financiële verantwoordingsinformatie achten de toezichthouders gebrekkig. Omdat de in de nulmeting geformuleerde voornemens zeer beperkt waren uitgewerkt in (concrete) maatregelen en (meetbare) doelstellingen, en veelal niet in de vorm van een plan van aanpak in de tijd waren uitgezet, kon de relatie tussen voornemens en resultaten niet goed worden beoordeeld. Twee van de zeven instellingen formuleerden een meetbare doelstelling op het gebied van de bedrijfseconomische situatie. Bij geen van de instellingen troffen de toezichthouders een bedrijfsplan voor de lerarenopleidingen aan, of een daarmee vergelijkbaar document. Gelet op de aanleiding van het convenant - het acute bedrijfseconomische probleem van de lerarenopleidingen - 14

15 hadden de toezichthouders dit wel verwacht. Daar komt bij dat schriftelijke informatie over de realisatie van de voornemens summier was. Dat de convenantperiode nog niet ten einde was geldt hiervoor alleen ten dele als excuus. De subsidiebeschikking die door CFI in oktober 2001 werd afgegeven legde de instellingen immers de verplichting op jaarlijks zowel een financiëel verslag op te stellen als een verslag van activiteiten. 3 Nadien heeft de directie Hoger Onderwijs bij brief van 23 december 2003 nogmaals gewezen op het belang van goede verantwoordingsinformatie. 4 Naar de mening van de hogescholen zijn er echter bij de start van het convenant met het ministerie van OCW geen heldere afspraken gemaakt over de wijze van rapporteren. Zes van de zeven instellingen waren niet in staat meer dan een zeer globale verantwoording te geven van de besteding van de convenantmiddelen in relatie tot de voornemens, activiteiten en resultaten. Met zeer globaal wordt bedoeld een uitspraak als: 80 à 90% van de convenantsubsidie is besteed aan een regeling voor vervroegd uittreden van personeel van 58 jaar en ouder. Naar de mening van de instellingen wijzen de sfeer waarin de convenantbesprekingen plaatsvonden en de uiteindelijk vrij breed geformuleerde convenantdoelen geen van beide in de richting van een verplichting om op het niveau van afzonderlijke activiteiten de besteding van de middelen te verantwoorden. De toezichthouders wijzen hier echter nogmaals op de subsidiebeschikking van CFI die de instellingen verplicht om jaarlijks te rapporteren over de besteding van de middelen en de bereikte resultaten. Al met al zijn de toezichthouders van mening dat de kwaliteit van de plannings- en verantwoordingsinformatie erg summier is, met name waar het de samenhang betreft tussen voornemens, activiteiten, resultaten en middelenbesteding. Gevolg is dat Inspectie en Auditdienst de precieze bijdrage van de subsidie aan de doelen (en de realisatie daarvan) niet kunnen beoordelen. Dit neemt echter niet weg dat over de resultaten van de inspanningen die de instellingen afgelopen jaren leverden op basis van het beschikbare schriftelijke materiaal en de gesprekken met vertegenwoordigers van de instellingen toch het nodige kan worden gezegd. Daarover gaat het resterende deel van deze paragraaf Realisatie In algemene zin kan worden gesteld dat de instellingen de afgelopen jaren de nodige resultaten hebben geboekt. Hier wordt echter wel de eerdere kanttekening in herinnering gebracht dat het beleid van de hogescholen in meerderheid zijn oorsprong vindt in de periode voorafgaand aan het convenant, al dan niet geïnitieerd in het EPS-traject. Alhoewel de hogescholen het zelf veelal niet als zodanig presenteerden kan een aanzienlijk deel van de voornemens worden gerekend tot beleid gericht op het verbeteren van de bedrijfseconomische situatie van de lerarenopleidingen (het hoofddoel van het convenant). Verbeteren van de bedrijfseconomische situatie kan 3 Beschikking d.d. 26 oktober 2001, kenmerk: FTO/TPK Kenmerk: HBO/AS/2003/

16 plaatsvinden door het verlagen van de kosten en door het verhogen van de inkomsten, of door een combinatie van beide. Verlagen van kosten kan met maatregelen gericht op efficiënter onderwijs, zoals een lagere student-docentratio, en beter gebruik maken van hogeschoolbrede voorzieningen, zodat vooral de personele lasten kunnen afnemen. Verhogen van de inkomsten kan in grote lijnen plaatsvinden langs drie wegen: verhogen van de instroom, verhogen van het rendement en het aanboren van andere financiële bronnen, bijvoorbeeld door commerciële activiteiten te ondernemen. Kostenverlaging Alle instellingen troffen één of meer maatregelen om de kosten te verlagen door het onderwijs efficiënter te maken. Deze maatregelen zijn organisatorisch van aard, onderwijsinhoudelijk of een combinatie daarvan. Zij variëren van meer gebruik maken van hogeschoolbrede voorzieningen tot het aanbieden van meer algemene en minder vakspecifieke vakken binnen de groep lerarenopleidingen van de betreffende hogeschool. Drie hogescholen geven aan dat zij de meerderheid van de beschikbare convenantmiddelen (80 à 90 procent) hebben besteed aan personele maatregelen in de sfeer van vervroegde uittreding, outplacement en/of omscholing voor een functie elders binnen de hogeschool. Dit verlaagde de personeelslasten, en soms ook de gemiddelde personeelslasten (in die gevallen waar ruimte ontstond voor jonger en dus goedkoper nieuw personeel). Vooral instellingen die voor deze aanpak kozen, geven aan zelf zeer tevreden te zijn over het effect van de maatregelen. Minstens vier hogescholen tekenen in dit verband wel aan dat de ondergrens van de bezetting inmiddels is bereikt. Een verdere beperking zou het onderhoud en de innovatie van de opleidingen in gevaar brengen. De hogescholen geven aan tevreden te zijn over de toenemende samenwerking met scholen en instellingen voor vo en bve. Dit geldt vooral waar de samenwerking leidde tot het terugbrengen van de contacttijd, bijvoorbeeld als gevolg van de toename van de stagecomponent en het verzorgen van opleidingsonderdelen door de opleidingsscholen (opleiden in de school). De hogescholen tekenen aan dat het hier gaat om inspanningen die pas op de langere termijn ook in financieel opzicht resultaat opleveren. Vooralsnog is eerder sprake van extra investeringen. Ook merken zij op dat de (financiële) ruimte voor dit soort samenwerking bij de opleidingsscholen aan het afnemen is. Van een gedeelde inzet van personeel bij elkaars instellingen (artikel 3a van het convenant), hebben de toezichthouders uiteenlopende voorbeelden aangetroffen. Opleidingsscholen in vo en bve leveren in toenemende mate een bijdrage aan zowel de ontwikkeling als de uitvoering van de opleidingsprogramma s. De toezichthouders verwijzen voor nadere informatie naar de EPS-rapportages. Voor de inspanningen van de minister om onderwijsinstellingen hiertoe te stimuleren (artikel 3b van het convenant) wordt verwezen naar het derde hoofdstuk van het het Beleidsplan Onderwijspersoneel van juni 2004, waar concrete voorbeelden worden genoemd. Tenslotte wijzen de toezichthouders nog op de opmerkingen van de visitatiecommissie in het rapport Samen Scholen (2004) over de borging van de kwaliteit van de opleidingsonderdelen die door de opleidingscholen worden verzorgd. 16

17 Een aantal gesprekspartners bracht in dat kostenverlaging in theorie mogelijk is door indikking van het landelijke opleidingsaanbod, maar dat de verwachting is dat dit toch al snel ten koste zal gaan van de instroom van studenten. De vraag die de toezichthouders zich hier stellen is of er wellicht toch beperkte ruimte voor indikking van het aanbod in enkele regio s is zonder dat dit met vraaguitval gepaard gaat. Vraag is ook of hierover voldoende betrouwbare informatie beschikbaar is. De overlegtafel die gedurende de convenantperiode voor overleg tussen de convenantpartijen fungeerde heeft niet tot nader onderzoek van dit vraagstuk geleid. Overigens geven instellingen aan dat inmiddels in het directeurenoverleg van de educatieve faculteiten wel over het vraagstuk wordt nagedacht. Inkomstenverhoging Een aanzienlijk deel van de overige voornemens kan onder de noemer worden gebracht van het verhogen van de opbrengsten. Ten dele gebeurde dit langs zeer directe weg door toename van de commerciële activiteiten. In enkele gevallen werden expliciete groeivoornemens op dit gebied geformuleerd. Een aantal instellingen geeft aan dat toename van de betaalde dienstverlening afgelopen jaren inderdaad een positief effect heeft op de financiële situatie van de lerarenopleidingen, en overigens ook op de kwaliteit en professionaliteit van het personeel. Toch merken drie hogescholen op dat het hier gaat om een onzekere bron van inkomsten. Iets minder direct is de aanpak om het studierendement te vergroten. Enkele instellingen hebben zich via intensivering van de studiebegeleiding en/of scherpere selectie op dit doel toegelegd. De effecten van dergelijke maatregelen zijn echter pas op langere termijn merkbaar. Vaak werden ook nieuwe samenwerkingsverbanden aangegaan (of bestaande verbanden versterkt) bij het aanbieden van nieuwe trajecten of trajecten voor nieuwe doelgroepen. Ook het effect van deze inspanningen laat zich niet op korte termijn vaststellen. Verder hebben de toezichthouders een reeks maatregelen aangetroffen gericht op het aantrekkelijker maken van de opleiding om op die manier de instroom te vergroten. Het gaat dan om meer flexibele opleidingstrajecten, maatwerktoepassingen voor (groepen) studenten en het toepassen van evc- en assessmentinstrumenten die recht doen aan competenties waarover studenten bij aanvang van de opleiding reeds beschikken. Ook hier geldt dat het nog te vroeg is om het effect van de maatregelen op de instroom te beoordelen. Wat de instroom betreft kan in ieder geval worden gesteld dat deze momenteel licht lijkt toe te nemen. De definitieve instroomgegevens voor het studiejaar 2004/2005 waren ten tijde van het onderzoek echter nog niet beschikbaar. Overigens is het de toezichthouders gebleken dat eenduidige informatie over studentenaantallen en de trends die zich daarin aftekenen door de meeste instellingen niet, dan wel met de nodige inspanning of pas na enig aandringen, kon worden gepresenteerd. Voor geaggregeerde gegevens over studentenaantallen geldt daarenboven het probleem dat de informatie per bron (OCW, HBO-raad en de instellingen zelf) verschilt. 17

18 3.3 De verbetering van de bedrijfseconomische situatie De vraag aan de toezichthouders was: in hoeverre is de bedrijfseconomische situatie duurzaam verbeterd? Kwaliteit van de informatie Het derde convenantdoel luidt: beëindigen van de tijdelijke exploitatieproblematiek en komen tot een gezonde bedrijfseconomische basis van de opleidingen. De convenantpartijen hebben deze doelstelling niet nader geoperationaliseerd. Wel is in het convenant de precisering te vinden dat het gaat om een resultaatverplichting gericht op het bereiken van een evenwichtiger kosten- en batenstructuur (zichtbaar in de meerjarenraming) voor de educatieve opleidingen binnen een hogeschool (artikel 3.2.b). De toezichthouders hebben overwogen voor de beoordeling aansluiting te zoeken bij de gangbare opvattingen in de bedrijfseconomische wetenschap. Bedrijfseconomische gezondheid wordt dan veelal afgemeten aan criteria als solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit. Eenduidige normen zijn er echter niet, en ook de genoemde begrippen kennen nadelen. Zij zijn bijvoorbeeld sterk afhankelijk van gehanteerde definities en van de aanwezigheid van eenduidige gegevens op voldoende gedetailleerd niveau. Wat het laatste betreft speelt een belangrijke rol dat de toezichthouders bij vier van de zeven instellingen de situatie van de lerarenopleidingen niet apart konden beoordelen. In deze gevallen waren uitsluitend financiële gegevens beschikbaar op een hoger aggregatieniveau, bijvoorbeeld op het niveau van het instituut of de faculteit waarvan ook andere opleidingen deel uitmaken. Vaak betreft dat de lerarenopleidingen basisonderwijs en/of speciaal onderwijs, maar in één geval de opleiding communicatie. Het gaat dan veelal om opleidingen met een gemiddeld groter aantal ingeschreven studenten dan de lerarenopleidingen vo/bve. Dat betekent overigens dat binnen de organisatorische eenheid als geheel schommelingen in studentenaantallen zich wat makkelijker uitmiddelen en dat de kleinere opleidingen zich enigszins kunnen optrekken aan de grotere opleidingen. Eén van de hogescholen, de Hogeschool van Utrecht, was in staat adequate informatie te verstrekken over de bedrijfseconomische situatie van de lerarenopleidingen. Voor het overige achten de toezichthouders ook de informatie over de bedrijfseconomische situatie van de opleidingen gebrekkig. Niet altijd is de situatie van de lerarenopleidingen afzonderlijk in beeld gebracht, zoals reeds werd vermeld. Ook waar dat wel het geval is, beperkte de informatie zich tot een globale begroting, zonder toelichtende teksten of verdere uitwerkingen. Een bedrijfsplan of een vergelijkbaar document hebben de toezichthouders bij geen van de instellingen aangetroffen. Een en ander valt des te meer op daar de verbetering van de bedrijfseconomische situatie van de lerarenopleidingen het belangrijkste convenantdoel was. De toezichthouders hebben zich om bovenstaande redenen vooral gericht op het verloop van het saldo op de exploitatierekening en op het beleid van het college van bestuur. De hogescholen konden zich in deze benadering vinden. 18

19 3.3.2 De bedrijfseconomische situatie Verloop van het exploitatiesaldo Om uitspraken te kunnen doen over de bedrijfseconomische situatie aan het einde van de convenantperiode, hebben de toezichthouders niet alleen gekeken naar het verloop van de financiële situatie in de convenantperiode, maar vooral gevraagd naar het meerjarige perspectief. Zes hogescholen konden schriftelijke informatie leveren met betrekking tot financiële ramingen voor de periode Veelal ging het om vrij summiere informatie, zoals een begroting op hoofdlijnen, zonder schriftelijke toelichting. Eén instelling beperkte zich ten tijde van het bezoek tot het geven van mondelinge informatie. Uit de financiële informatie laat zich het volgende afleiden: zes van de zeven instellingen verwachten een positief exploitatiesaldo in 2006 en/of De zevende instelling verwacht in deze jaren een positief exploitatiesaldo bij twee van de drie locaties waar de lerarenopleidingen worden aangeboden; twee van de zeven instellingen verwachten al in 2005 een positief exploitatieresultaat. Een derde instelling verwacht in 2005 een positief saldo bij twee van de drie opleidingslocaties. Voor een juiste interpretatie van deze bevindingen is het volgende van belang. Bekostigingssystematiek en verwachte instroom Vooral in de latere jaren van de financiële ramingen gaan de aannames omtrent de gelijkblijvende bekostigingssystematiek en de verwachte ontwikkelingen in de instroom zwaarder wegen. Nu reeds is duidelijk dat de overheid de bekostigingssystematiek de komende jaren zal wijzigen. De effecten kunnen echter nog niet worden voorzien. Wat de studentenaantallen betreft is het algemene beeld dat in 2004 sprake is van een gelijkblijvende of licht stijgende instroom ten opzichte van Ten tijde van het onderzoek waren de definitieve inschrijvingsgegevens voor 2004 nog niet beschikbaar. Voor de langere termijn zijn de cijfers ongewis. In veel gevallen gaan de instellingen voor de begroting dan ook uit van gelijkblijvende of hoogstens licht toenemende studentenaantallen. De toezichthouders constateren dat in dit opzicht sprake is van goed koopmansgebruik : men rekent zich niet rijk. Dit gaat soms zover dat de toenemende budgettaire ruimte als gevolg van verwachte toenemende aantallen studenten komende jaren door sommige instellingen welbewust niet tot uitdrukking wordt gebracht in de meerjarenraming van de personele lasten. Dit verklaart tot op zekere hoogte de toenemende (verwachte) positieve exploitatiesaldi in 2006 en 2007: wat nu nog te boek staat als financiële ruimte wordt in de toekomst mogelijk toch (ten dele) besteed aan personeelskosten. 5 Beleid van het college van bestuur 5 Daar staat tegenover dat er weer extra financiële ruimte ontstaat als straks blijkt dat de schattingen van de toekomstige studentenaantallen inderdaad (te) voorzichtig zijn. 19

20 De toezichthouders baseren hun bevindingen ten aanzien van de bedrijfseconomische situatie van de instelling niet alleen op de beschikbare begrotingscijfers maar in belangrijke mate ook op het beleid van het college van bestuur zoals dat in de gesprekken aan de orde kwam. Het saldo op de exploitatierekening kan namelijk niet zonder meer als gegeven worden beschouwd. Dat heeft te maken met het feit dat de bekostigingssystematiek van de overheid gebaseerd is op gemiddelden. De kleinschaligheid van de lerarenopleidingen heeft meer dan gemiddeld hoge overheadkosten tot gevolg. Het is dan ook een beleidsbeslissing van het college van bestuur om binnen de hogeschool tot reallocatie van middelen over te gaan en zo de exploitatierekening van de lerarenopleidingen sluitend te krijgen. Instellingen geven aan dat de maatschappelijke functie van de lerarenopleidingen bij die beslissing afgelopen jaren een doorslaggevende rol speelde. Bij minstens drie instellingen was de situatie in 2001 zeer zorgelijk. 6 Deze instellingen geven aan dat de financiële situatie in de afgelopen jaren sterk is verbeterd. De noodzaak voor extra interne financiering via reallocatie van middelen van andere organisatieonderdelen is daardoor verminderd. Dat neemt niet weg dat alle instellingen aangeven voor de langere termijn zorgen te hebben omtrent de financiële gezondheid van de lerarenopleidingen. Die zorg geldt vooral de mogelijkheid om ook op langere termijn te kunnen blijven investeren in vernieuwingsactiviteiten. Op dit punt gaat de volgende paragraaf meer uitvoerig in. 3.4 Het opleidingsaanbod De vraag die aan de toezichthouders werd gesteld was: zal het aanbod na 1 januari 2005 in stand blijven? De instellingen hebben het opleidingsaanbod zoals dat bij aanvang van het convenant bestond in stand gehouden, met dien verstande dat vijf eerstegraads lerarenopleidingen van de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen overgedragen werden aan de Radboud Universiteit (waarmee de hogeschool een samenwerkingsverband heeft). Het aanbod in de regio is hierdoor niet gewijzigd. Ook is het zo dat als gevolg van landelijk beleid de tweedegraads opleidingen tekenen, handvaardigheid en textiele werkvormen zijn opgegaan in de ongegradeerde lerarenopleiding Beeldende Kunst en Vormgeving en veelal zijn ondergebracht bij de Hogescholen voor de Kunsten. Alle instellingen hebben de intentie uitgesproken het aanbod ook komende jaren in stand te houden. De analyse van de financiële situatie toont dat dit voor zes van de zeven hogescholen voor de periode tot en met 2007 ook zonder meer mogelijk moet zijn (zie paragraaf 3.3.2). Toch zijn hier enkele kanttekeningen op zijn plaats. Studentenaantallen 6 Dit zijn precies die hogescholen die het merendeel van de convenantsubsidie aan personele maatregelen in de sfeer van vervroegde uittreding en outplacement hebben besteed (zie paragraaf 3.2.2). 20

21 In de eerste plaats is de financiële situatie van de lerarenopleidingen in sterke mate afhankelijk van de ontwikkeling in de studentenaantallen. Dit wordt beïnvloed door factoren die buiten de invloedsfeer van de afzonderlijke instellingen liggen en deels ook buiten de invloedsfeer van het collectief. Dit geldt vooral voor de gevolgen van demografische ontwikkelingen en voor het imago van het lerarenberoep. Ten aanzien van het laatste speelt bijvoorbeeld ook het succes van het overheidsbrede communicatiebeleid een belangrijke rol. De instellingen zien vooralsnog geen reden om te veronderstellen dat de instroom van studenten komende jaren substantieel en structureel zal toenemen, al lijkt voor het studiejaar 2004/2005 wel sprake van een lichte stijging ten opzichte van 2003/

22 Bekostigingssystematiek In de tweede plaats kan ook de vernieuwing van de bekostigingssystematiek gevolgen hebben. Op dit moment is alleen bekend dat de bekostiging komende jaren wijzigingen zal ondergaan. De effecten zijn echter nog niet te voorspellen. Onderwijspraktijk en -beleid In de derde plaats zijn ontwikkelingen in de onderwijspraktijk op scholen en ontwikkelingen in het beroep van leraar van invloed, en ook het beleid van de overheid op dit gebied. Dit geldt bijvoorbeeld voor besluitvorming ten aanzien van de kwalificatiestructuur en het vraagstuk van vakverbreding. Wat dat laatste betreft kan de toenemende diversiteit in de vraag naar verschillende soorten docenten door het scholenveld vooral voor kleine opleidingen problemen opleveren, bijvoorbeeld als de ene school om docenten natuurkunde of biologie vraagt, terwijl de andere school behoefte heeft aan docenten mens en natuur. Het toch al brede aanbod van opleidingen en opleidingsvormen zou dan nog gedifferentieerder moeten worden. Dat zou de bedrijfseconomische situatie van de lerarenopleidingen vanzelfsprekend niet ten goede komen. Tot slot blijft een rol spelen dat het aantal lerarenopleidingen relatief omvangrijk is en het aantal studenten relatief beperkt. Vrijwel alle instellingen geven dan ook aan dat de maatschappelijke opdracht van de instelling in de afgelopen moeilijke jaren steeds voorrang kreeg boven het engere financiële vraagstuk als het gaat om de afweging of het aanbod in stand moest blijven. Ook naar de toekomst toe sluiten instellingen niet uit dat interne reallocatie van middelen nodig is, met name in verband met vernieuwingsactiviteiten voor de langere termijn. Uit oogpunt van verantwoord bestuur heeft dit zijn grenzen, zo geven enkele hogescholen aan. 3.5 De inzet van de instellingen De opdrachtgever heeft de toezichthouders ook gevraagd een oordeel uit te spreken over de inzet van de hogescholen. Alhoewel het beeld per instelling enigszins wisselt, lijkt over de gehele linie de conclusie gerechtvaardigd dat de instellingen, of nauwkeuriger gesteld, de lerarenopleidingen, in de afgelopen jaren de nodige inspanningen hebben verricht om het opleidingsaanbod in stand te houden, aan verdere kwaliteitsverbetering te werken en de bedrijfseconomische situatie te verbeteren. Al langer was de financiële situatie bij de lerarenopleidingen zorgelijk, en in sommige gevallen zelfs zeer zorgelijk. De lerarenopleidingen hebben wat dat betreft een woelige periode achter de rug, die zich al ruim voor de convenantperiode inzette. Bij nagenoeg alle instellingen ging dat gepaard met forse organisatorische ingrepen en fundamentele veranderingen in het onderwijs. Enkele opleidingen zagen zich genoodzaakt in een periode van zo n tien jaar twee of zelfs driemaal een formele reorganisatie door te voeren. De toezichthouders tekenen aan dat zes van de zeven instellingen onvoldoende een relatie konden leggen tussen de convenantsubsidie, hun activiteiten en de bereikte resultaten. Daarom kan niet worden vastgesteld of de resultaten van de inspanningen het gevolg zijn van het convenant, van het eigen beleid dat 22

23 voorafgaand aan het convenant in gang was gezet en/of het EPS-beleid en de middelen die in dat kader zijn verstrekt. Twee hogescholen verdienen een positieve vermelding. Dat is in de eerste plaats de Educatieve Faculteit Amsterdam, waar de medewerkers ondanks de gecompliceerde bestuurlijke situatie met inzet en overtuiging hun werkzaamheden uitvoerden. In de tweede plaats, maar om een andere reden, is dat de Hogeschool van Utrecht. Deze hogeschool is de enige van de zeven instellingen waar de plannings- en verantwoordingsinformatie wel van voldoende kwaliteit was. 23

24 4 NABESCHOUWING Tot besluit willen de toezichthouders enkele punten aan de orde stellen die verder reiken dan het onderzoek zelf, maar hierin wel hun oorsprong vinden. Zoals gesteld was het op basis van de summier beschikbare informatie niet mogelijk de precieze bijdrage van het convenant aan de bereikte veranderingen vast te stellen en deze bijdrage te onderscheiden van de betekenis van de reguliere bekostiging en van het nog lopende EPS-traject. Dit mag echter niet alleen aan de hogescholen worden toegeschreven. Eenduidige, helder geformuleerde convenantafspraken en een adequate monitoring tijdens de convenantperiode hadden het probleem in elk geval ten dele kunnen voorkomen. Hier had, naar het oordeel van de toezichthouders, het departement haar rol als convenantpartner en subsidieverstrekker sterker dienen in te vullen. Het departement had van meet af aan duidelijker kunnen zijn over wat het van de instellingen verwachtte. Aan het begin van het traject werden de convenantdoelen zo breed geformuleerd dat vervolgens eigenlijk elk initiatief van de instellingen wel aan één of meerdere doelen tegemoet komt. Dat heeft als consequentie dat het toeschrijven van resultaten aan afzonderlijke beleidsimpulsen lastig wordt. Daar komt bij dat de convenanttekst onvoldoende duidelijk is over het onderscheid tussen inspanningsverplichtingen en prestatiedoelen, en over de prioritering binnen deze categorieën. Daarnaast is van de belangrijkste prestatiedoelstelling - het bedrijfseconomisch gezond maken van de opleidingen - een precieze formulering van de te leveren prestatie achterwege gebleven. Dat bemoeilijkt een beoordeling van de bereikte resultaten. De instellingen geven aan dat het departement niet inhoudelijk gereageerd heeft op de nulmetingen die zij begin 2002 op verzoek van het departement opstelden. Het departement heeft daarmee een kans laten liggen om invloed uit te oefenen op het proces en de uitkomsten. De toezichthouders zijn van mening dat de samenhang tussen besturen, toezicht houden, verantwoording afleggen en inspraak bieden aan belanghebbenden, de basis vormt voor goed onderwijsbestuur (educational governance). De behoefte aan goed bestuur in het hoger onderwijs gaat gelijk op met de toenemende autonomie die de overheid de instellingen verleent. Hierin past dat instellingen zich verantwoorden aan de overheid maar evengoed aan de directe belanghebbenden bij het onderwijs en de samenleving als geheel. Adequate verantwoording over de doelmatigheid en rechtmatigheid van de besteding van middelen is een belangrijk kenmerk van goed bestuur. De hogescholen ontvingen elk zo n 2,5 mln. extra subsidie in de convenantperiode. Verwacht mag worden dat zij de besteding daarvan adequaat kunnen verantwoorden. Uit het onderzoek concluderen de toezichthouders dat de instellingen zich wat dit betreft zeker kunnen en moeten verbeteren. In de afgelopen jaren zijn binnen de lerarenopleidingen verschillende innovaties in gang gezet, die voor een belangrijk deel nog volop in de uitvoeringsfase verkeren. Het evenwicht tussen inkomsten en uitgaven van de opleidingen blijkt nog steeds wankel, waardoor vooral voor de langere termijn het innovatief vermogen gevaar loopt. De problemen die de aanleiding vormden voor het convenant - het grote aantal opleidingen en het geringe aantal studenten per opleiding in combinatie met 24